谢平 徐忠:公共财政、金融支农与农村金融改革

——基于贵州省及其样本县的调查分析
选择字号:   本文共阅读 2514 次 更新时间:2008-12-08 14:57

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谢平 (进入专栏)   徐忠  

改革开放以来,我国为了实现赶超战略优先实现工业化和城市化,政府将有限的资源集中在城市和重点项目。但在一个完全由有效的市场进行资金配置的体制下,资金的流动将由投资的回报率决定。一个地区的投资回报率较高,则资金就会流入到该地区,反之亦然。我国由于公共财政资源在城乡之间投入不同,进一步加剧了农村资金和劳动力大量流向城市。在公共财政资源缺位的情况下,为了扶持农业部门的发展,农村金融机构承担了部分财政的职能,即承担了支持“三农”的重任。但随着农村金融机构大面积亏损的暴露,农民贷款难的问题也日趋严重,农村资金外流和农村信贷资金不足已成为阻碍我国农村经济发展的主要障碍(张晓山,2003)。

早在20世纪70年代初,McKinnon(1973)就发现,一些发展中国家的政府为了早日推进工业化,往往对金融部门采取金融抑制政策。另外,政府出于纠正市场失灵(Besley,1994)或者弥补财政赤字等原因也会对金融市场进行干预和抑制(Fry ,1995)。这种双重约束导致的结果就是金融市场萎缩,金融机构经营效益低下,广大农户和中小企业得不到必要的生产和发展资金,使得经济增长踯躅不前。政府使用包括低利率政策在内的干预措施还会造成普遍的信贷配给,政府能够满足的往往只是要重点发展的现代部门和国有大中型企业以及有关系网络的富裕农户的资金需求,而为数众多的小企业、小商业和农户则被关在正规金融市场的门外。正如研究发展经济学的学者所指出的,选择性的信贷政策造成了稀缺资源的低效配置和金融机构的低效运行(Adams ,D.,Graham,D.,and von Pischke ,J.,1984)。

2004年7月,我们在贵州省分别选取经济状况好、中、差各2个县组织了大样本调查。6个县中,凤冈县和湄潭县是从经济状况较好的遵义市抽取的,台江县和丹寨县所在的黔东南苗族侗族自治州属贵州省中等收入的市级地区,大方县和织金县所在的毕节地区是贵州最贫穷的市级地区。调查对象包括农村家庭、农村金融机构和当地基本经济情况。其中农户的问卷调查委托当地农调队进行,金融机构的调查由当地人民银行县支行进行。通过贵州省及其6个样本县的例证,本文分析了由于财政公共品供应不足导致金融财政化现象严重,以及将金融机构作为支持“三农”的工具,进一步造成农村金融机构道德风险突出,农村金融市场缺乏竞争和创新动力,农村金融无法适应农村实体经济结构变化的要求等问题。在此实证分析的基础上,本文最后给出了解决这些问题的若干政策建议。

一、贫困地区农村金融机构的经营环境

自20世纪90年代中期以来,由于公共财政在城乡之间投入分布的不均衡,我国农村特别是中西部地区农村的资金和劳动力流动呈现出以下特征:农产品市场价格长期低迷和不稳定,加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率,以及乡镇企业大量倒闭,迫使大量民工外出打工,但其挣得的钱汇回后存在农村金融机构,又通过农村金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式回流到东部发达地区和大城市。

与此相对应的是,我国中西部地区的地方财政尤其是地(市)、县级以下财政目前大多为“吃饭”财政,相当一部分地区常年依靠财政补贴维持政权运转。在当前财力的分配格局中,中央和省级政府掌握了主要财力,县、乡政府财力薄弱却承担了绝大部分义务教育的经费。2000年农村人均卫生事业费仅为城市人均卫生事业费的27.6%.广大农民缺乏基本医疗保险制度的保障,许多贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环之中。按照现行的财政体制和投资体制,中央政府投资和省级政府投资主要负责大中型基础设施项目,很难直接覆盖到广大乡村,农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府。但是,县、乡政府的财力显然又无法承担此项职能(陈锡文,2004)。

国家统计局的资料表明,2003年贵州省财政支出为332.4亿元,是其当年财政收入124.6亿元的2.7倍,通过财政转移支付等渠道的资金净流入高达210亿元。贵州各样本县财政支出的60%一80%主要依靠转移支付。在6个样本县中,有4个存在债务问题。而财政开支中,有4个县的人头费超过80%,两个超过60%.乡镇财政则更是吃饭财政,沉重的乡村债务已成为影响当地农村金融机构商业可持续发展的重要因素。样本县的乡村债务金融化已经相当严重,乡村债务的绝大部分为欠信用社,乡村债务的存在可以说已经实质性地影响到了农村金融机构的正常运营。

这种财政资金不足由金融机构来填补的做法严重影响到了金融机构的贷款质量。表2的数据表明,在一些县的金融机构中,由政府债务产生的不良贷款高达80%以上,如果考虑到已经形成呆账贷款的部分,实际不良贷款的比重可能更高。而更进一步的问题是,不少项目是由政府牵头,企业出面贷款进行的公共设施建设,这样的项目也形成了大量的不良贷款,是“金融财政化”的典型表现之一。金融与财政之间的这种互相渗透,不仅导致了金融机构的道德风险,也助长了政府部门的道德风险,其结果是以巨额不良贷款为代价换来了低效率的政府部门,实际上是资源的双重浪费。

在我国农村地区,尤其是中西部农村地区,突出的问题不仅表现在缺乏健全的乡镇财政体系,而且表现在教育、医疗等方面的财政资源也严重供应不足。如表3所示,在样本县农户的贷款用途中,上学和看病占农户借款的29.7%.尽管教育投资对于家庭非常重要,对于国家整体进步也同样如此,但从教育投资上短期获得的直接收益较低。因此,政府应该对贫困地区的初中和小学教育进行更多的投资,并建立起农村合作医疗系统。这对中国贫困地区农村金融体系的可持续发展必右好处。

如表4所示,在被调查的1032家农户中,有341户家庭将看病列为2003年最大的三项开支之一,看病开支占农户开支的8.8%,有588户农户将小孩学费列为2003年最大的三项开支之一,其开支占农户总开支的17.1%,从资金来源看,农户主要是依靠平时的收入积累。回答看病的农户中有8.2%的家庭其看病费用来源于正规金融机构的借款,同样8.2%比例的家庭则来源于民间借贷。小孩学费支出也被列为2003年最大的三项开支之一。在被调查农户中,有5.3%依靠金融机构借款解决学费问题,有12.1%的农户则通过民间借贷解决。从问卷关于农户存款计划的另一个问题看,教育支出为存款的第一项最主要的用途,其中,上学是75.1%家庭的三大用途之一。有10.1%家庭的存款是为看病。

尽管中央政府对我国贫困农村地区的转移支付和通过外出打工流入的资金远超过资金外流,尤其是近年来实施西部大开发战略,财政在交通、义务教育和清洁水等方面投入很多,但由于农村社会保障制度不完善,基层财政体制不健全,教育和医疗公共财政支出仍然缺口很大,农村金融机构不得不承担起部分财政职能。这说明,农村金融机构商业化、市场化运作的环境还远未形成。这样,一方面是混淆了金融机构的商业职能和政策性职能,造成了农村金融机构严重的道德风险;另一方面则由于当地经营环境恶劣,使得农村资金通过金融机构以各种形式逃离农村地区,金融机构的经营行为严重扭曲。

二、农村金融机构的经营行为

农村金融机构的经营环境直接影响到了金融机构的行为。我国现有的农村金融体制成形于计划经济时期,在过去20多年的经济金融改革中虽然对农村金融的制度安排进行了局部改革,但仍然维持了改革初期的基本结构。这一结构的主要特点是:第一,农村金融仍然是政府(通过低利率和资金支持)支援农村经济发展的主要融资工具,经济越落后,越依赖于这一工具,金融财政化的程度也越高。在许多贫困农村地区,农村金融机构的信贷被用于农户看病、小孩上学和支付乡村干部工资等。第二,由于高度金融管制,金融市场缺乏竞争,也没有足够的弹性和创新动力,不能适应实体经济结构变化的要求,而金融机构的商业化则进一步加剧了贫困地区贷款难的问题(徐忠、程恩江,2004)。将农村金融机构作为金融支农工具产生了三重道德风险:一是农信社没有破产风险,在“支农”名义下经营亏损;二是利用解决“历史包袱”的借口,地方政府和农村金融机构向中央政府漫天要价,又不能解决根本性的体制问题;三是农村金融机构利用政策性业务和商业性业务的交叉,以“支农”的名义要中央银行资金。

以下我们分别分析目前扭曲的经营环境对不同农村金融机构经营行为的影响,包括农业银行、邮政储蓄、农业发展银行和农村信用社。

(一)农业银行

近年来,随着银行商业化改革的加快,农业银行在机构设置和资产业务方面进行了大规模的转型。农行大量撤并了基层网点,仅2001-2004年贵州省农行的网点就从598个减至394个,贷款逐步转向大城市、大项目。在西部大开发背景下,农行在贵州省的中长期国债项目的贷款逐年增加,主要用于城市交通基础设施建设投资,在农村地区的项目投资很少。同时,农业银行新增短期贷款中,农业贷款和乡镇企业贷款却呈逐年下降态势。2003年贵州省农业银行发放的农业贷款和乡镇企业贷款占总贷款的比例不足3%(见表5)。扶贫贷款也转向项目贷款,而不是直接发放贷款给农户,事实上产生了农村金融市场的不平等竞争。从我们的调查情况看,在选取的样本县中,2003年除了台江县由于一条高速公路配套贷款导致农行贷款大幅度增加之外,有3个县的农业银行贷款余额出现大幅度下降,2个县的贷款几乎没有增长。随着农业银行在贵州除国债项目以外的贷款逐步减少,农业银行累放贷款的回收率从2000年的90.26%降至2001年的76.32%、2002年的78.18%和2003年的69.84%,2003年的回收率为农行在全国各省市的倒数第三位。

(二)邮政储蓄

农村邮政储蓄迅猛发展,已成为农村金融资源转移的重要渠道。由于邮政储蓄在人民银行的转存利率高于信用社,使得一些地方邮政储蓄以不正当竞争的方式吸收存款,通过邮政储蓄从农村抽取资金的速度不断加快,2002年全国农村邮政储蓄达到1998年的两倍多。从贵州省情况看,2000-2003年贵州邮政储蓄存款从45.23亿元增加到88.71亿元,其中县以下储蓄存款从近8.5亿元增加到近21.6亿元。由于目前在部分农村县以下地区具有储蓄功能的金融机构网点只有邮政储蓄和农村信用社,因此越贫困地区邮政储蓄抽逃当地资金的速度就越快。我们调查的6个样本县中,经济较发达的湄潭县和风冈县邮政储蓄存款增长额只有信用社存款增量的三分之一左右,而在最贫穷的大方县和织金县,信用社的存款出现下降,但邮政储蓄存款出现大幅上升。贫困地区农村邮政储蓄迅猛发展已直接影响了农村信用社的资金来源,并进一步影响到农村信用社的贷款能力。

自2003年8月1日起,人民银行下调了新增邮政储蓄转存款利率,邮政储蓄新增存款转存人民银行的部分,按照金融机构准备金存款利率(年利率为1.89%)计息,此前的邮政储蓄老转存款暂按原转存款利率计息(年利率为4.13l%),同时允许邮政储蓄新增存款由邮政储蓄机构在规定的范围内自主运用。由于公共财政在农村未发挥应有作用,农村金融机构无法商业化运营并可持续发展,邮政储蓄也不愿意将资金以协议存款形式给农村金融机构使用。

(三)农业发展银行

农业发展银行成立之初的贷款业务范围主要包括:粮、棉、油等主要农副产品国家专项储备贴息贷款和收购、调销、批发贷款,粮棉油加工企业贷款,扶贫贷款,老少边穷地区发展经济贷款,贫困县县办工业贷款,农业综合开发贷款等。1998年3月,为适应粮食流通体制改革需要,国务院决定农发行专门履行粮、棉、油等主要农副产品收购资金封闭管理;原农发行承担的农业综合开发、扶贫以及粮棉加工企业和附营业务贷款等职能划转有关国有商业银行。2001年后,随着粮棉流通体制改革的深入,农发行购销信贷业务明显下降。调整农发行的职能和管理体制已摆上议程。目前,由于农发行垄断了政策性业务,使国际上通常由开发性金融机构承担的农村金融市场中长期贷款供给方面存在空白。从农发行在贵州省的贷款情况看,贷款余额已从2000年的66.39亿元逐年下降为2003年的58.55亿元,净减少7.84亿元。其中,中长期贷款比重很低,2000年仅0.68万元,2003年进一步降至0.50万元(见表5)。这反映了农发行作为政策性银行在贫困农村地区的作用不断削弱。

(四)农村信用社

随着农业银行在乡镇网点的减少以及合作基金会等非正规金融机构的关闭,农村信用社已成为农村信贷资金的主要供给者。2000-2003年间,贵州农村信用社贷款从71.17亿元增加到148.59亿元,净增77.42亿元;其中,农村贷款从44.1034亿元上升到98.03亿元,净增53.92亿元。然而,农村贷款中40%以上的资金来源于人民银行再贷款,三年间人民银行再贷款从5.3l亿元增加到24.81亿元。一些地区的农村贷款甚至完全依靠人民银行再贷款来发放。

那么,农村信用社的贷款能力是不是因资金来源的限制而遭到削弱呢?从我们调查得到的情况看,随着农户外出打工收入不断增多,农户存款增加很快,信用社的存款也得到大幅增加,一些信用社甚至出现了闲置资金。如2003年湄潭县信用社存款增加了7000多万,闲置资金近1个亿,还拆借出部分资金;凤岗县、台江县信用社存款也分别增加4000万元和1400万元。尽管存款大幅度增加,但信用社却不愿相应增加贷款,从而导致农村市场的信贷供给不足。

如表6所示,农村信用社的利息收入占到其收入的70%以上,但即便如此,利息收入也无法抵补利息支出、营业费用和呆账准备的提取。利息收入/(利息支出、营业费用和足额呆账准备)这一指标是反映信用社放贷业务可持续性的指标,该指标大于或等于1才具有可持续性。而2001年在贵州该指标为28.6%,2003年为40.8%,反映出农村信用社赢利能力很低。显然,在缺乏商业可持续发展的环境下,农村金融机构的不良贷款也很高。而对一些缺乏还款来源的贷款,如教育和看病等,即使提高贷款利率,其结果也无非是进一步提高贷款违约率,造成不良贷款的增加。

三、金融支农的实际效率分析

在公共财政未发挥应有作用的情况下,将金融机构作为支农的工具,效率低下,道德风险严重。支持“三农”很重要,但金融不能也不应该代替财政职能。金融承担过多的财政职能,扭曲了经营者的激励机制,不但无法完成支持“三农”的任务,而且造成资源的大量浪费和损失;农村金融机构不但未达到金融支农的政策目的,反而成为农村资金外流的渠道,成为亏损、贪污、在职高消费的载体。

农业银行和农村信用社均存在政策性业务与商业性业务混合的问题。如农业银行从事农业综合开发贷款和扶贫贷款(实际上,近年来农行已不发放到户扶贫贷款);农村信用社则利用人民银行的支农再贷款发放小额信用贷款。政策性业务与商业性业务混合,难以分清农村信用社和农行的历史包袱哪些是政策性因素造成的,哪些是自身经营不当形成的,道德风险严重。目前,农村信用社从产权到管理,实际上掌握在农村信用社联社主任手里,信用社内部人控制严重,又无破产约束,导致信用社主任和职工吃完利润吃存款,不承担经营亏损责任。

在实地访谈时,我们向信用社主任问了两个问题:第一,如果这个信用社是你所有,是否按现有的方式经营?我们所得到的答案是否定的。第二,如果这个信用社是你的,能不能挣钱?答案都是肯定的。贫困地区信用社不良贷款形成中,有不少是由于道德风险引起的,也有不少与政府干预和农业风险有关。但由于信息不对称,很难判断不良贷款的形成是合理风险形成的,还是人为因素造成的;也很难知道信用社的亏损是信用社主任的在职高消费造成的,还是经营成本过高造成的。信贷支农是道德风险的避风港,只要是农户贷款产生的风险,信贷人员一般都不承担责任。更为关键的是,面对农信社的巨额不良贷款,没有一个人为此发愁。由于信用社的责权利不一致,经营者无需承担责任,奢华消费、增加信用社职工工资就成为农信社的普遍现象。2000-2004年,样本县农信社的人均营业费用一直不断上升,从2000年的人均4万多元上升到2004年的人均7万多元。

在贫困地区,正规金融效率的低下,造成非正规金融成为当地农村金融的主要供给者。表7列举了样本家庭在2003年的借款来源。农村家庭从他们的亲戚、朋友和邻居处借款最多,接下来是从信用社借款,从国有商业银行借款的农户数不到样本家庭总数的15%.

如果说传统的农村金融体系曾经支持了中国农村经济的发展,那么这种“透支式”的金融支持方式已经很难再持续下去了。农村金融改革的滞后不仅不能继续支持农村经济的发展,其低效率还可能会成为农村经济发展的障碍。因此,全面改革传统农村金融体系已经刻不容缓。

四、政策建议

农村金融市场不能有效运行的首要原因是没有一个良好的政策环境(Yaron ,J.,Beniamin.,M.and Grerda,P.,1997)。在我国贫困地区,公共财政需发挥其应有的作用,农村金融才能正常运行。贷款的用途与还债能力有紧密的联系,如果金融信贷资金被大量用于非生产性支出,如治病、教育等,那么贷款质量低也就无法避免。因此,政府应该对贫困地区给予更多的财政投资,来完善农村社会保障体系,以有利于贫困地区金融机构的市场化运作和可持续发展。为此,提出以下政策建议:

第一,健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系,改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出,还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

第二,建立农村金融机构信贷风险分散机制,降低农村金融机构经营成本,创造其商业化经营的政策环境。应鼓励各种形式的金融创新,解决农户和中小企业贷款担保难和抵押难的问题;发展大宗农产品期货;建立符合我国国情的低成本、高效率的农业保险制度;降低农村金融机构经营税率,逐步放开农村金融市场利率。

第三,开放农村金融市场,在贫困地区探索适合当地的金融组织形式。健全的农村金融体系应是一个有生命力的系统,而不是一个僵化的机构组合,既要有新的金融机构产生,也要将有问题的金融机构清除出金融市场。单单依靠农村信用社这一组织形式无法满足多元化的农村金融需求,多元化的金融机构才能适应当地金融需求。因此,我国农村金融改革最关键的一步就是要打破农村金融市场的垄断格局,建立一个有效竞争的农村金融体系,同时建立存款保险制度,构建金融机构的市场退出机制。

在贫困地区,现有农村信用社模式是一个非常昂贵的组织形式。贫困地区的信用社人均费用甚至超过一些东部发达地区,这样的制度安排在贫困地区过于奢侈。稳步开放农村金融市场,就是要建立商业可持续的农村金融机构。必须采用市场化的方式改革农村信用社,鼓励农村信用社兼并重组和跨区经营;要促进小额信贷组织的发展;探索真正合作制的金融组织形式;建立真正的民营银行;规范引导民间借贷。

第四,建立引导资金回流农村的有效机制。建立邮政储蓄资金回流农村的市场化机制;通过财政杠杆引导金融资金回流农村,使农村资金流动纳入良性循环的轨道。政策性金融业务也应在财政核定补贴的前提下,通过市场化招标方式,允许各类机构参与,以提高政策性金融的效率。

第五,建立有效的农村金融监管体制。全国统一的监管有利于金融管制,有利于贯彻实施中央的宏观经济和金融政策,但却难以照顾到各地多样化的金融供给和需求。特别是在目前我国金融改革尚未完成,金融创新方兴未艾的条件下,过于集权的金融监管不利于自下而上的金融创新。由于存在着信息不对称,集中监管的成本过高,监管当局偏好于监管大型金融机构或建立中间管理层次的方式(如设立省联社)分担监管职能,导致中小金融机构的发展空间受到压缩,不利于竞争性金融市场的全面建立。此外,金融监管的主要目的是防范系统性金融风险,监管垄断却有可能将地区性金融风险或单个金融机构的风险向中央集中。这在我国目前金融机构普遍面临预算软约束、市场退出机制缺失、金融监管与管理界线不清的条件下,统一监管可能导致风险过度集中至中央这一级,反而容易形成系统风险。

为建立多样化、有序分层的金融体系,有必要创新监管模式,实施中央和省两级的分级监管,同时赋予存款保险公司监管权。分级监管有利于监管竞争和形成一个相对宽松的监管环境,鼓励适合当地经济发展需要的金融创新,更可以分散金融风险,最终达到降低金融系统风险的目的。今后,可将省联社改革为地方金融监管机构,负责日常监管,金融机构市场准入仍由银监会负责。

总之,农村金融体制改革是一个系统工程,仅靠农村信用社单兵突进无法解决,应该整体规划、全面推进才能取得成功。

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