[摘 要]行政执法权下沉乡镇（街道）是当前行政执法体制改革的核心内容，旨在推进基层治理现代化。以C市10余年的改革实践为中心素材观察发现，目前我国行政执法权下沉乡镇（街道）改革存在执法主体权责不清晰、执法资源保障不足、部门协同有待深化等问题。改革过程中制度预设与实践图景的反差，源于我国现行行为法授权与组织法保障的结构性张力，二者共同构成了改革困境的法理根源。行政执法权下沉乡镇（街道）改革属于执法权配置的结构性调整，应着手从组织法层面加速改革的法治化进程。进言之，应对改革困境，需超越零散的机制修补，转向以《地方组织法》修改为核心的组织法体系变革路径，弥合行为法与组织法的张力，为改革提供系统性法治保障。
[关键词]行政执法权下沉；乡镇（街道）赋权；组织法变革；行政执法体制改革；基层治理
一、问题的提出
推进国家治理体系和治理能力现代化，重点在基层，难点也在基层。为应对基层治理实践中长期存在的“看得见的管不了、管得了的看不见”“权小、事多、责任大”等执法难题，党和国家持续推进行政执法体制改革。党的十八大以来，行政执法权下沉到乡镇人民政府、街道办事处（以下简称“乡镇（街道）”）成为行政执法体制改革的核心内容之一。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》明确，“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出，“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道”。2021年修订的《行政处罚法》更是通过法律条文的形式对行政处罚权下沉乡镇（街道）作了制度安排，将基层行政执法体制改革推向了新的发展阶段，标志着乡镇（街道）行政执法体制改革由国家战略规划向法治化转型。与此同时，行政执法权下沉乡镇（街道）改革的实践序幕也在全国范围内陆续拉开，并催生了新的理论与实践命题。
从既有研究看，当前学界围绕行政执法权下沉乡镇（街道）改革相关议题的探讨集中于以下维度。其一，“是什么”维度。该维度集中体现在对改革性质的界定之争上，大体形成了管辖权调整说、执法权重新配备说、执法事权纵向再配置说、执法权纵向流转说、职权转移说等观点。其二，“为什么”维度。该维度着眼于探讨行政执法权下沉乡镇（街道）改革的意义、价值等命题。普遍认为，行政执法权下沉乡镇（街道）有助于缓解基层治理实践中长期存在的权责不匹配等突出矛盾问题，释放基层活力。其三，“怎么样”维度。该维度重在关注改革的实践现状，研究旨趣涵盖改革模式、下沉主体、下沉方式、改革困境等。实践中，各地采取了授权、委托、派驻、交办等多元化的下沉方式，主要形成了“省级政府直接决定下沉范围”、“省级政府划定下沉范围+县级政府在指导目录内决定下沉范围”，以及“省级政府划定下沉领域+授权地级市人民政府制定具体下沉清单”等改革模式，部分地区还探索了“省级党委决定下沉范围”的改革模式。改革如火如荼推进的同时，其面临的现实挑战也成为学界广泛关注的焦点议题。其四，“怎么做”维度。该维度旨在回应如何推动行政执法权规范、高效下沉至乡镇（街道），既有研究多从队伍建设、制度设计、资源配置、机制创新等视角出发提出对策建议。
综上，当前学界围绕行政执法权下沉乡镇（街道）改革相关议题的研究已然取得了丰硕成果，为实践发展提供了有力指引。但遗憾的是，现有研究侧重于对实践样态的直白描述和对策关照，对现象背后的深层原因剖析不足，以致改革推进过程中制度异化现象时有发生。鉴于此，本文立足前人研究，旨在探讨“在《行政处罚法》已开绿灯”的背景下，行政执法权下沉乡镇（街道）为何依旧举步维艰？”这一命题。对此，首先，本文拟基于以C市为中心的实证调研材料对行政执法权下沉乡镇（街道）改革现状予以检视，分析当前改革面临的困境。随后，由表及里，从法理层面深度剖析改革的困境成因，即行为法授权与组织法保障的结构性脱节。最后，通过组织法变革路径，弥合行为法与组织法的张力，为改革提供系统性法治支撑。
二、行政执法权下沉乡镇（街道）的实践检视：以C市为中心的考察
据笔者统计，截至2025年8月1日，全国共计29个省、自治区、直辖市开展了行政执法权下沉乡镇（街道）改革，分别是黑龙江、辽宁、吉林、山东、江苏、浙江、安徽、江西、福建、海南、广东、广西、云南、贵州、四川、湖北、湖南、河南、河北、新疆、内蒙古、陕西、山西、甘肃、宁夏、北京、上海、天津、重庆等地。可见，目前行政执法权下沉乡镇（街道）改革已然步入了相对成熟阶段。为便于研究，本文以C市为中心对我国行政执法权下沉乡镇（街道）改革的现状予以观察并反思。C市位于我国内陆西南部、长江上游地区，是我国省级行政区、直辖市，C市的行政执法权下沉乡镇（街道）改革在全国具有一定的典型性和前瞻性，其取得的成就与面临的困境为审视本轮改革提供了鲜活素材。
（一）改革的基本样态
自2013年伊始，C市便自主探索综合行政执法体制改革，但由于彼时缺乏明确充分的中央及省级政策指引，部分乡镇（街道）便通过“实践先行”的方式承接了区县级政府职能部门的部分行政执法权，积累了一定实践经验，为后续的制度设计提供了智慧积淀。2018年，C市市委办公厅及政府办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》，明确选定11个经济发达镇开展行政管理体制改革。2019年8月，C市制定并在政府官网公布市、区县、乡镇三级行政权力和责任事项清单，其中包含214项“可委托乡镇实施”事项。2020年，C市人民政府发布《关于赋予经济发达镇部分区县级经济社会管理权限的决定》，将306项区县级行政权力赋予前述11个经济发达镇，并要求经济发达镇所在区县（自治县）人民政府要结合本地区经济发展状况和基层承接能力，在该决定赋权范围内选取承接的行政权力事项形成目录清单，以印发通知的形式向社会公布并报市政府备案后实施。由此，C市行政执法权下沉乡镇（街道）改革工作进一步推进。2023年10月，C市人民政府办公厅发布《关于深化乡镇（街道）综合行政执法改革的实施意见》，明确赋予乡镇（街道）99项区县级行政执法权，制定“赋予乡镇（街道）部分区县级行政执法事项指导清单（2023年）”，选定41个乡镇（街道）纳入“首批实施综合行政执法改革乡镇（街道）名单”，这标志着C市基层综合行政执法体制改革工作进入新的发展阶段。此后，C市所辖1031个乡镇（街道）均不同程度地承接了区县级政府职能部门下沉的行政执法事项，并开展了大量的制度实践。总体而言，C市十余年的行政执法权下沉乡镇（街道）改革经历了由“局部试点”到“全面推开”的发展脉络，且自2023年深化改革以来，取得了系列成效。首先，C市以“三高两易”（高频率、高共性、高需求、易发现、易处置）为赋权标准，聚焦市容、环保、市场监管、消防安全等多个民生关键领域下沉执法权后，基层赋权事项调用率达76.2%，确保下沉事项“用得上”。其次，创设“通用必选+普适自选+特殊自选”的赋权方式，有效确保了乡镇（街道）“接得住”。C市通过梳理基层高频多发、普遍共性的治理需求，形成通用执法事项清单。根据不同乡镇（街道）特点和功能定位，指导全市乡镇（街道）因地制宜选择性承接普遍适用的自选事项。针对经济发达镇和中心城区试点街道，支持其选择性承接特殊的自选事项，兼顾了区域执法一体化和镇街治理差异化需求。最后，通过动态调整赋权事项、迭代升级全市统一“执法+监督”数字应用等举措，确保下沉事项“用得好”。改革全面推开以来，C市的乡镇（街道）执法全程网办率达100%，行政处罚普通程序案件办案环节精简40%，办案时间平均压缩50%以上，复议被纠错率低于万分之五，涉及相关执法的举报投诉下降30%以上。
（二）改革的问题表征
虽然C市的行政执法权下沉乡镇（街道）改革成效显著，但仍存在以下突出问题。
第一，执法主体权责不清晰。执法事权下沉乡镇（街道）后，并不意味着区县级职能部门和乡镇（街道）之间的权责划分已然十分清晰，一些区县对于部分责任大、风险高的事项拟下沉至乡镇（街道），试图转移风险，但乡镇（街道）却不想承接，出现“区县不想要、镇街不想接”现象。如何厘清和明晰区县级职能部门和乡镇（街道）之间的执法边界仍是一个有待细化的问题。比如，直接授权的乡镇（街道）虽以自身名义执法，但在法理上却缺乏相应的行政检查权、行政强制权等权力。另外，随着部分地区行政执法体制改革实践的不断深入，权责不明晰现象凸显。据悉，G区作为S省、C市两省市共同批准设立的全国唯一一个跨省域省级新区，涵盖S省L县和C市Y区部分行政区域。为推动行政执法权下沉到底改革，两省市人大常委会虽然均在2024年7月制定出台了关于行政管理事项的决定，并对G区赋权事宜作了初步制度安排，但当前G区管委会若要制定和公布行政权力下放清单，尚需L县和Y区两地政府分别赋权，但究竟如何赋权、需经何种决策程序等事项尚不明确。此外，由于两省市及其区县此前曾各自出台相关文件，致使L县与Y区，乃至于S省与C市就同一执法事项采取的标准并不一致。随之而来的问题是，行政执法事权赋予G区后，G区应如何把握执法标准。
第二，执法资源保障不足。一是人员保障短缺。部分地区乡镇（街道）改革后，虽然职能机构缩减了，但对应的工作任务却并未减少。与此同时，部分地区相应的执法力量未能一并下沉，有权执法人员的编制仍然在区县级职能部门中，乡镇（街道）只是负责日常管理工作，缺乏对执法人员考核、评估等具有约束性的权力，“编随人走”的问题未能得到有效解决。一些乡镇（街道）虽然设立了综合行政执法机构，但具备行政执法资格的人员严重不足，其成员多以招聘或派驻方式组成，且存在同一执法人员身兼多岗的情形，难以适应基层治理实践需求。二是执法人员专业素养亟待提升。行政执法权下沉乡镇（街道）后，对基层执法人员的综合素质提出了更高要求，尤其是广大人民群众日益提升的法治观念正极大考验着基层执法队伍的综合素质。依调研情况来看，诸多执法人员明确表示在执法过程中经常被民众提出的问题难住，部分民众知悉的法律知识甚至比执法人员还多，基层执法人员不免感到“本领恐慌”。在此过程中，不乏民众试图通过“拿起法律的武器”钻“法律空子”获益或干扰执法，这对于守法民众而言极不公平，这种“劣币驱逐良币”的现象可能致使基层法治建设整体陷入恶性循环。此外，部分执法事项对专业能力要求较高，但有关执法力量转移不足，尤其跨部门、专业性较强的环保、建设、规划资源等领域更是缺乏专家型人才，给执法工作的专业性和可持续性带来挑战。三是执法设施设备保障相对薄弱。C市地域辽阔、人口众多，综合执法人员任务繁重，面临的执法环境复杂。由于各乡镇（街道）在财政、制度等方面存在差异，综合执法工作面临车辆和装备配备不足、综合性学习培训缺乏等问题，影响综合执法办案的调度、指挥和组织实施，使得综合执法的集约优势无法得到最大限度发挥。
第三，部门协同有待深化。C市通过制定权力清单指导目录、省级政府发布决定的形式下沉行政执法权后，部分执法事项被割裂，实践中出现了执法事权碎片化等问题。进一步而言，对同一事项部分下沉，造成同一事项多层执法、多主体执法，出现多元管理主体。比如同一事项的前端执法权掌握在区县级职能部门层面，而后端执法权却下沉到了乡镇（街道），由此产生了乡镇（街道）同区县级职能部门沟通衔接以及协作的必要性，但当前有效的协同机制尚未普遍建立，容易产生执法效率低下的问题，事实上增加了执法成本。以B镇为例，综合执法点多、面广，职能的增加带来更多的矛盾纠纷，常需要申请公安、交巡警等部门协调配合，但实践中协同机制尚未普遍有效建立，相关部门介入基层治理问题的力度有限。部分地区的综合执法处理结果也未纳入其他部门的信用体系，无法共建联动惩戒机制，影响执法效果。
三、行政执法权下沉乡镇（街道）的问题成因：行为法授权与组织法保障的结构性张力
C市10余年的行政执法权下沉乡镇（街道）改革取得显著成效的同时也面临诸多现实问题，且这些问题具有明显的普遍性与顽固性。比如，早在2016年，便有学者对成都、嘉兴等地展开实证调研后发现，执法权下沉乡镇（街道）面临权责模糊、队伍建设不足、资源配置效率不高等现实问题。可见，C市改革所面临的现实问题具有较强代表性，且诸多困境长期“悬而未决”，最终成为“顽疾”。面对问题，2021年《行政处罚法》修订时新增的第24条曾成为各界寄予高度期待的条款，认为其能“夯实国家治理体系和治理能力基础”，“解决实践中权责不匹配给街道乡镇政府带来的困境”。但经由C市及其他地区的实践观察可知，当前改革的实践样态离理论界所预期的制度效果之间尚有一定距离。我们不禁要问，在党和国家系列政策的宏观指引下，尤其是2021年《行政处罚法》修订的背景下，为何诸多改革困境仍旧不曾消弭？本文以为，改革过程中制度预设与实践图景的反差，源于我国现行行为法与组织法的结构性张力，二者共同构成了改革困境的法理根源。
（一）行为法授权的局限
公法意义上而言，行为法是指规范行政行为实施的法律体系，其核心功能在于厘定行政行为的合法性边界，比如《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等皆属行为法范畴。在行政执法权下沉乡镇（街道）改革语境下，2021年《行政处罚法》修订前，便有呼声认为除了要修改《行政处罚法》为改革赋能外，还要对《行政许可法》《行政强制法》以及众多的单行法予以修改。不久后，理论界所主张的通过修改行为法的方式为改革赋能的建议得到了立法界的遥相呼应。2021年《行政处罚法》修订时新增第24条为行政处罚权下沉乡镇（街道）提供了法律依凭。值得注意的是，同行为法在行政执法权下沉乡镇（街道）改革问题上的“热情”尝试相比，组织法在改革问题上则显得有些“冷淡”。比如2022年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）就并未对行政执法权下沉乡镇（街道）改革相关问题作出直接回应。可见，当前我国实务界似乎正试图遵循“行为法授权”的立法思路为行政执法权下沉乡镇（街道）改革赋能。尽管《行政处罚法》的修订为推动行政执法权下沉乡镇（街道）改革的深入发展迈出了重要一步，但依实践看来，试图依赖《行政处罚法》等“行为法授权的方式加速改革的法治化进程”的思路存在显著局限。在我国行为法的部门主义立法传统影响下，行政执法权下沉乡镇（街道）改革授权碎片化特征明显。
我国行为法的制定多以“部门职权”为基础，法律条文多明确某一职权归某一部门行使，且普遍采用“县级以上”的层级限定，由此在行为法上形成了“县级以上+部门主管”的立法特色。比如，我国《城乡规划法》（2019年修正）第11条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，《治安管理处罚法》（2025年修订）第7条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。我国行为法上“县级以上+部门主管”的立法体例深受“条块分割”的行政管理体制影响。中华人民共和国成立后，为适应早期的计划经济体制，调动中央和地方的积极性，我国逐渐形成了自上而下、条块分割、权力高度集中的行政管理体制架构。改革开放40余年来，尽管我国已经确立了社会主义市场经济体制，但发轫于计划经济时期的行政管理体制架构却一直延续至今，并未发生实质性的改变。随着社会主义市场经济的发展，“条块分割”矛盾愈发明显。“由于资源配置要求以横向的市场协调和块块协调为主，而条块分割所导致的条块、块块互相制约问题，就成为我国行政体制创新的主要障碍”。“条块分割”体制作用于立法领域，便使得行为法制定过程中产生了部门主义导向的立法传统。以历史的眼光看，行为法法律体系建设过程中，由政府职能部门牵头起草法律草案早已成为我国立法实践中长期存在的一种立法模式。时至今日，这种立法模式已然发展成为一种立法惯例，较为普遍地存在于各类行为法立法过程中。基于此，政府职能部门这一利益群体具备了其他利益群体所不具备的明显优势，行为法法律体系建设过程中便不可避免地存在部门主义立法传统，且这种立法传统使得执法权配置从源头就“向上集中、部门分割”，为后续行政执法权下沉埋下障碍。
在行政执法权下沉乡镇（街道）过程中，行为法授权虽然在一定程度上为改革提供了法律制度支撑，但并未能为改革提供系统性的法治保障。既有关于行政执法权下沉乡镇（街道）的行为法授权范围仅覆盖行政处罚，这就直接导致了关联权力的缺位。2021年修订的《行政处罚法》第24条虽然为行政执法权下沉乡镇（街道）提供了入口，但仅局限于行政处罚权，对与行政处罚行为存在密切关联的行政检查、行政强制等权力未作明确规定，授权碎片化特征明显。从执法实践来看，行政处罚并非孤立行为，通常是“检查—调查—决定—执行”的完整链条。比如，对占道经营的处罚，通常需先经由行政检查发现违法事实，再通过行政强制清除违法物品，最后作出处罚决定。若仅下沉处罚权，而检查、强制等权力仍旧区县部门，必然导致执法链条断裂。值得一提的是，有学者试图借由默示权力理论为行政处罚关联权力下沉乡镇（街道）提供合法性依凭，认为监督检查权、行政调查权等权力属于为实现行政处罚权的辅助性或保障性权力，行政处罚权下沉乡镇（街道）时就默示推定作为“手段”权力的检查权、调查权等权力一并下沉，不需要再单独为该类权力下沉构建法律依据。但该理论本身缺乏法律基础，难以获得充足说服力。退一步而言，即便肯定该理论的适用，也无法为行政强制等其他关联权力下沉提供依凭。虽有观点认为《行政强制法》第17条第2款可以为与行政处罚权相关联的行政强制权下沉提供依据。但显然，本条款不能作为行政强制执法权纵向调整的法律依据，因为“相对集中行政处罚权”与“行政执法权下沉”的法律性质和法律效果迥异，“相对集中行政处罚权”并未突破该级政府的行政职权总量，而“行政执法权下沉”则超越了一级政府的范围，一级政府内的行政职权总量发生了变化。
由此，现行行为法仅授权处罚权，却未覆盖关联权力，导致乡镇（街道）在法理上“有处罚权而无调查、强制权”，陷入“想罚而不能罚”的境遇。虽然实践中部分地区在下沉行政处罚权时一道下沉了行政检查、行政强制权等权力，但不论是在地方政策性文件中明确抑或在文件答疑中予以明确，一并下沉行政检查、行政强制等权力的文件和答疑均不具有法律效力，其合法性根基尚待释明。行为法授权改革的局限性，根源于“部门主义”在行为法上的固化，即意图通过法律明确部门职权，强化“条条管理”，却一定程度上忽视了基层“块块治理”的需求。这也从侧面揭示了为何《行政处罚法》修订后，各地改革实践仍旧千差万别，并未严格执行立法原意。这是因为《行政处罚法》的授权并未消除行政执法权下沉到底改革过程中的模糊地带，诸多不确定因素仍然存在。
（二）组织法保障的缺位
公法意义上的组织法是指规范行政主体设置、职权配置等的法律规范体系，同行为法授权的局限性相比，我国现行组织法体系对乡镇（街道）职权的规定呈现原则化、模糊化等特征，更是难以支撑执法权下沉改革的实践需求。
其一，乡镇职权的概括性。我国现行《宪法》第107条第2款规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。《地方组织法》（2022年修正）第76条规定乡镇人民政府行使“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业和生态环境保护、财政、民政、社会保障、公安、司法行政、人口与计划生育等行政工作”的职权。据此可知，乡镇政府应当是具有执法权的，即组织法上“有名”。但无论是宪法层面抑或组织法层面，关于乡镇人民政府的职权规定均过于宽泛，未明确哪些行政工作属于执法权范畴，也未界定与区县部门的权限边界，即组织法上“无实”。正如学者所言，现行宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定“决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体”。
其二，街道职权的依附性。街道办事处属于市辖区、不设区的市人民政府的“派出机关”，相较于乡镇人民政府而言，其法律地位更为复杂。理论上讲，作为“派出机关”的街道办事处应当是具有同一上级政府相同性质的事权的，只不过它的事权范围限于辖区且无可领导的职能部门。自2009年《城市街道办事处组织条例》废止后，《地方组织法》事实上成为规范街道办事处运行的主要上位法依据。2022年修正的《地方组织法》新增第86条规定，“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求”。虽然该新增条款有意为街道办事处的职权“正名”，但该条款的核心词汇在于不确定法律概念“交办”，即街道办事处的执法权依赖于区县级政府的“交办”途径，而非法定职权，由此导致街道办事处的执法主体资格存疑且具有较强的依附性。
现行组织法体系对执法权下沉保障的缺位，使得乡镇（街道）处于“有名无实”的尴尬境遇，即组织法上有执法职责，却无具体权力与保障，权责利失衡。比如，执法权下沉的核心载体是乡镇（街道）综合执法机构，但现行组织法体系未对其设置标准、隶属关系、法律地位作出规定，导致实践中机构设置混乱，主体资格存疑。实践中，乡镇（街道）综合执法机构设置主要存在内设机构模式、派出机构模式、联合执法模式三种，但前述模式均面临合法性疑问：内设机构模式中，乡镇（街道）是否具备独立执法主体资格？派出机构模式中，双重管理如何界定权责？联合执法模式中，临时队伍是否符合执法主体法定原则？这些疑问的根源在于组织法依据的缺乏。再如，现行组织法体系未确立资源保障的法定原则，使得事权下沉与资源保障失衡。于是，从C市及各地实践来看，编制不足、经费短缺等问题普遍存在。这种组织法保障的虚无化，本质是职责同构惯性下权责利脱节的体现，立法者假设乡镇（街道）与区县的职权范围一致，仅层级不同，却忽视了基层执法需求多、专业能力弱等现实，乡镇（街道）承担了区县下沉的执法责任，却未获得相应的编制、经费等“利”，导致有责无权、有责无利，难以有效承接执法权。
（三）张力的形成与后果
诚如前文所言，在行政执法权下沉乡镇（街道）的改革语境下，现行行为法授权的局限与组织法保障的缺位形成的结构性张力共同构成了改革困境的法理根源。当然，这种张力并非静态的法律冲突，而是动态的改革阻碍，最终致使改革在夹缝中前行，困境频生。一则，部分行为法虽允许下沉，但组织法层面却未明确执法主体资格与机构设置，使得下沉无保障、承接无依据。二则，行为法授权碎片化，使得乡镇（街道）有处罚权而无关联权力，“其权力仍然有限”，权能失衡现象产生。组织法未保障资源，致使乡镇（街道）虽有事权却缺乏编制、经费等保障，资源失衡现象产生。此双重失衡致使执法权下沉到底改革难以落实落地，即行为法赋予任务，组织法未赋予能力，使得乡镇（街道）“想做而不能做”。三则，行为法的部门主义传统使得执法权条块分割，组织法的职责同构惯性使得条块权责边界不清，二者共同作用下，行政执法权下沉乡镇（街道）改革并“没有实现县乡条块权力的重塑”，执法协同受限。
四、因应行政执法权下沉乡镇（街道）难题的法治建议：迈向系统性的组织法变革
行政执法权下沉乡镇（街道）改革涉及执法主体变动、职权转移等核心事宜，穿透了行为法所规定的“县级以上”主体执法的下限。因此，行政执法权下沉乡镇（街道）改革与其说是一个行政行为法的问题，“毋宁说是一个行政组织法问题”。理论上而言，虽然通过修改《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行为法的方式为改革提供依据是可行的，但通过修改行为法“一法一授权”的方式为改革赋能无疑属于零散的机制修补。更为重要的是，行为法授权的碎片化、有限性等问题并不利于改革的体系化推进。行政执法权下沉乡镇（街道）改革改变了乡镇（街道）的行政法地位、规模、组织形式等内容，属于我国执法权配置的结构性变迁，从组织法层面寻求应对之道方为推动改革在法治轨道上行稳致远的上策。进一步而言，应对行政执法权下沉乡镇（街道）改革的困境，需超越零散的机制修补，转向以《地方组织法》修改为核心的组织法体系变革路径，以弥合行为法与组织法的张力，为改革提供系统性法治支撑。
（一）根本路径：修改《地方组织法》为改革“背书”
随着行政执法权下沉到底改革的全面铺开，由“地方实践先行”到“法律制度固化”的改革逻辑正逐渐明晰。改革早期，虽然缺乏明确的法律规范依据，但由于早期的改革是一种渐进式的属地管理改革，并未对所有事权进行全面、整体改革，因此早期在没有法律依据的情况下部分地区下沉执法权尚不违反法治精神。但改革发展至今，当“长期的单个行政机关的个别事权下放，在全国范围内已经具有普遍性，且下放的事权已呈现出固化的态势”时，“应以法律的统一规定作为基础”。行政执法权下沉乡镇（街道）改革涉及行政执法事权的纵向调整，我国作为单一制国家，其“事权纵向配置的决定权在中央”。根据我国《立法法》（2023年修正）第11条规定可知，各级人民政府的产生、组织和职权只能由狭义的“法律”规定。行政执法权若经由授权方式下沉乡镇（街道），则意味着要由乡镇（街道）行使原本属于县级以上职能部门行使的执法权。这种事权的初次纵向调整，突破了现行行为法体系中执法权由“县级以上”行政机关行使的下限，属于事权的重要事项，只能由狭义的“法律”加以规定。因而，从职权法定、法律保留原则等角度考量，应将行政执法权下沉到底改革的主要上位法依据定位在狭义的“法律”层面。虽然也有学者主张由国务院制定行政法规来为改革提供依据，但在当前法律体系框架下，行政法规无法单独就区县级政府职能部门的行政执法权下沉乡镇（街道）改革作出规定。是故，需要从狭义的“法律”层面为改革提供组织法上的“背书”。随之而来的问题是，经由何种途径为改革提供组织法层面的“法律”依凭呢？对此，曾有学者主张通过分级制定省、市、县、乡组织法的方式重构我国行政组织法体系，但该种方式牵涉事项极其庞杂，我国当前的立法时机尚不成熟。本文以为，就行政执法权下沉乡镇（街道）改革而言，通过修改《地方组织法》的方式为改革“背书”即可。由于2022年修正的《地方组织法》并未回应改革相关问题，因而建议将《地方组织法》的修改工作纳入“十五五”期间全国人大常委会的立法工作计划，且未来《地方组织法》修改时需重点明确有关改革的以下事项。
其一，新增乡镇（街道）执法主体资格条款，回应主体合法性疑问。建议在《地方组织法》中新增内容明确，“乡镇人民政府、街道办事处是本行政区域内行政执法的法定主体，依法行使承接的行政执法权，并承担相应法律责任”。该条规定作为一般性的授权性规定，在明确乡镇（街道）的法定执法主体资格的同时，又不至于使得乡镇（街道）职权无限扩大，因为其承接执法权范围及如何行使等问题尚需“依法”进行。
其二，规范街道办事处的执法地位。2022年修正的《地方组织法》新增的第86条抽象概括的立法表述使得街道办事处的地位具有明显的依附性。为此，建议修改该条款，删除“交办”表述，明确街道的独立执法地位。修改后的条款可表述为“街道办事处在本辖区内依法履行公共服务、公共管理、公共安全等职责，行使基层管理迫切需要的行政执法权。街道办事处内的行政执法权范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况确定。”这一修改的目的是将街道的执法权从“区县交办”转变为“法定赋予”，确立街道的独立执法主体地位，避免区县“随意交办”转移责任等问题。
其三，明确行政执法权下沉乡镇（街道）的“决定”主体及下沉方式等事宜。一则，基于效率性、灵活性等角度考量，建议将行政执法权下沉乡镇（街道）的“决定”主体厘定为省级人民政府，并概括省级人民政府在推动行政执法权下沉过程中的主要权限职责。二则，建议将行政执法权下沉乡镇（街道）的方式限定为行政授权、委托两种。当前，学界围绕行政执法权下沉乡镇（街道）方式的研究形成了一元说、双元说、多元说等观点。一元说主张只应采取一种方式下沉执法权，在此基础上产生了授权说和委托说两种观点分野，授权说认为改革属于行政授权理论框架下的新型职权转移，委托说认为执法权下沉乡镇（街道）的方式只能是行政委托。双元说主张采取授权和委托两种方式下沉执法权。多元说主张采取授权、委托、派驻、交办、“街道吹哨、部门报到”等多元方式下沉执法权。本文以为，为加速行政执法权下沉到底改革的法治化进程，只宜将下沉方式限定为行政授权和委托两种。首先，不宜将派驻、交办、“街道吹哨、部门报到”等其他方式视为行政执法权下沉乡镇（街道）的法定方式。一方面，派驻、“街道吹哨、部门报到”等方式只能视为为实现行政执法权下沉到底目的的辅助性机制，不宜作为一种独立的执法权下沉方式。另一方面，“交办”作为一个不确定法律概念，其性质、方式、程序等内容还极不完善，若肯定交办方式的独立存在，科层制下极有可能会加剧基层治理负担，这无疑是对乡镇（街道）行政执法体制改革的重创，有违法治精神。其次，行政授权和委托都是引起权能调整转移的法定方式，行政授权会引起行政权能转移的法律效果，行政委托会引起行为权能转移的法律效果，前者的本质是职权的转移，后者的本质是职权的代理，二者都是现行法律明确规定的权能转移方式，有明确的主体、程序、效果、监督救济等规则予以规范，是契合法治精神的下沉方式。同时，行政授权和委托两种下沉方式的存在也更有利于发挥地方的主动性、积极性。
综上，建议在《地方组织法》中对改革的“决定”主体及下沉方式等内容予以明确，加之前文论及的“新增乡镇（街道）执法主体资格条款”涉及承接主体问题。因此，可以考虑将两部分内容置于同一条款。具体而言，可在《地方组织法》第四章“地方各级人民政府”的第三节“地方各级人民政府的职权”中新增一条内容。该条第一款可表述为“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政执法权，通过授权或者委托方式交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”第二款可表述为“乡镇人民政府、街道办事处是本行政区域内行政执法的法定主体，依法行使承接的行政执法权，并承担相应法律责任”。第三款可表述为“省级人民政府应当制定行政执法权下沉的指导目录，明确授权、委托的事项范围、程序与标准。承接行政执法权的乡镇人民政府、街道办事处应当具备相应的执法机构、人员与资源保障，具体标准由省级人民政府规定”。
（二）系统关照：其他行政组织法体系需重点回应的维度
《地方组织法》的修改虽然能为改革提供合法性依凭，但囿于条文篇幅，《地方组织法》无法对改革作出细致勾勒。因而，除《地方组织法》外，尚需依赖以《地方组织法》为核心的相关法规、规章、规范性文件等其他行政组织法体系对改革有关问题予以细致回应，主要包括以下维度。
第一，权责配置维度。一则，执法权下沉乡镇（街道）应在省级党委领导下，由省级人民政府统一部署，并建议由各地省级司法行政部门牵头制定下沉权力清单。在清单制定过程中，要充分考量不同乡镇（街道）的实际执法需求，征求区县级政府职能部门意见，在此基础上制定行政执法事项下沉指导目录清单。二则，对同一事项 容不属于专业性强、技术性强以及乡镇（街道）无力承担等情形，则尽可能统一下沉，避免分割下沉造成权责不清。若实在需要部分下沉时应当提前做好衔接沟通机制建设，并在组织法体系中作出明确规定。此外，清单制定过程中有必要以征求意见稿的形式面向政府机关、社会组织、群众等多元主体征求意见，确保下沉事项精细、准确。三则，下沉行政执法权时，要充分考量乡镇（街道）的承受能力，对于专业性强、技术性强等乡镇（街道）难以承接的事项不宜下沉。反之，对于执法标准明确，操作流程简单清晰，专业化程度相对较弱的事项则应当考虑下沉。省级政府制定在全省范围内通行的权力清单指导目录后，赋予各乡镇（街道）对权力清单指导目录中的某一具体事项自由选择是否承接的权力，并订立下沉事项承接确认书，确认书明确各事项下沉形式、区县主管部门和乡镇（街道）的职责边界、沟通衔接机制等内容，最终在各乡镇（街道）形成适应本地区实际的差异化清单，实现“一镇一清单”。四则，通过“决定”“通知”等政策性文件形式，以省级政府的名义下沉行政执法权。虽然有学者主张通过制定地方性法规、地方政府规章的形式作出下沉决定，但笔者以为当前不宜通过地方立法的形式作出下沉“决定”，由省级政府发布政策性文件即可，地方立法的制定、修改、废止等程序的繁琐性反而不利于当下改革的深入推进。五则，权力下沉后，随着经济社会的发展变化，实践治理需求也在不断发生改变，为适应这种变化，要建立健全权力清单动态下沉、退出以及收回机制，坚持以乡镇（街道）为主、自下而上，由乡镇（街道）从自身实际出发编制基本履职事项清单、配合履职事项清单、上级部门收回事项清单3张清单。上级政府及其职能部门要加强同乡镇（街道）的沟通衔接，定期开展清单权力运行反馈工作和评估工作，确保制定出来的清单事项真正落实落地，对于不宜由某乡镇（街道）承接，但乡镇（街道）却已承接的事项建议乡镇（街道）主动退回或由上级主动收回。
第二，权力运行保障维度。行政执法权下沉乡镇（街道）后，乡镇（街道）要担负起相应责任的同时，事权的层级分工改革也要求权责利相统一，这意味着要在资源供给上为乡镇（街道）执法赋能，经由组织法体系细化，做到权、人、钱随事转。具言之，一是，尽可能地将区县级人民政府及其部门的在编人员周期性、动态化地下沉到乡镇（街道）开展行政执法工作，盘活存量资源。如此一来，既有利于缓解基层执法力量不足的问题，也有利于上下级部门之间的沟通交流。二是，进一步加大人、财、物等资源向乡镇（街道）倾斜的力度，考虑设置乡镇（街道）行政执法专项编制，适当增加面向乡镇（街道）的具备相关专业技能的公务员招录名额，让新鲜血液不断注入，保持基层活力。同时，设立专项基金，强化执法人员福利待遇。三是，通过组织法规范综合执法机构设置，解决机构混乱问题。省级层面制定综合执法机构的设置标准，包括人员编制、专业结构、装备配置等，明确乡镇（街道）综合执法队为“法定行政执法机构”，隶属于乡镇（街道），避免“内设机构”或“临时队伍”带来的性质模糊问题。对专业执法事项，如（环保、规划等），可采取“区县部门派驻人员+乡镇管理”的模式，明确派驻人员的“人事管理归乡镇、业务指导归区县”，避免“双重管理”导致的权责混乱问题。四是，经由组织法体系完善乡镇（街道）同相关部门间的协调沟通机制，建立常态化的信息反馈、共享渠道，充分利用大数据、人工智能等新兴技术赋能基层治理，确保遇到疑难案件、突发重大事件时能够及时和上级部门沟通协调。
第三，监督救济维度。权力下沉后，对行政执法权运行的监督与救济是法治国家建设的必然要求。对此，其一，执法权下沉后，需要充分发挥地方各级人大常委会的外部监督职能，对各级政府制发的文件通过备案审查的方式开展合法性审查，对下沉主体、承接主体、下沉方式、下沉内容等要素予以审查。其二，完善法制审核制度。一方面，由乡镇（街道）明确本区域具体负责法制审核的工作机构，根据本区域实际执法人员总数，按合理比例配置法制审核人员数量。按照“案件承办人与法制审核员相分离”的原则，具体案件承办人员不能作为本案法制审核人员。若该乡镇（街道）只有1名法制审核人员时，该名法制审核人员不可办理重大行政执法案件。另外，逐步推进乡镇（街道）法制审核机构组成人员中司法所工作人员全覆盖，分步骤、分阶段有序推进司法所作为乡镇（街道）法制审核专门机构。另一方面，不断强化法制审核力量，构建“司法所人员+乡镇（街道）政府法律顾问”“司法所人员+公职律师”等多位一体的法制审核主体。在政府购买法律服务的同时，可以通过减免税费等激励措施鼓励有条件的律师事务所在乡镇（街道）设立分所，鼓励法制审核机构同基层“法律明白人”、高校等主体合作，培养法制审核辅助人员。其三，完善乡镇（街道）行政执法规范体系，对乡镇（街道）的行政执法情况进行全面监督，明确监督内容、监督方式、监督程序、责任承担等事宜。赋予乡镇（街道）对派驻人员的任免调配建议权、对综合行政执法工作的指挥权以及对日常行政工作的考评权，强化乡镇（街道）话语权。对行政执法人员全面落实行政执法责任制，依法处理违法犯罪情形。其四，坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，动员社会力量监督乡镇（街道）执法活动，健全政府引导、社会协同、公众参与的多元共治体系，实现社会治理从行政力量单一主导的管控向多元主体共同参与的转变，以“弥补政府资源供给的有限性，增强治理实践的精准性与系统韧性”。
总之，行政执法权下沉乡镇（街道）改革需要充分发挥好组织法体系的保障作用，尤其是要平衡好法律规范和政策规范的关系问题，既要注重法律规范的刚性约束，也要发挥政策规范的灵活指导作用。一方面，应加快相关法律法规的立改废释工作，为改革提供明确的法律依据和制度保障。对于现行法律中与新形势、新任务不相适应的条款，应及时进行修改或废止。另一方面，要充分利用政策规范的灵活性，针对改革过程中遇到的具体问题和挑战，及时制定出台相应的政策措施，为改革提供有力的政策支持和引导。以前文提及的跨省域省级新区G区遇到的行政执法权下沉到底改革难题为例，S省、C市两省（直辖市）便可充分利用法律和政策推动改革落实。在组织法层面完善“法律”供给后，两地省级政府通过联席会议等方式建立区域协同工作机制，双方就权力清单制作、下沉方式、执法标准、衔接机制、监督救济等内容协商一致后，联合制发文件推动执法权下沉即可。
结语
行政执法权下沉乡镇（街道）改革是一场深化基层治理体系和治理能力现代化的重大实践，为应对基层治理难题注入了一剂强心剂。透过C市及其他地区的改革实践可知，改革在取得显著成效的同时，伴随着诸多现实挑战，一些制度设计并未按照既定的目标方向前行。“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，行政执法权下沉乡镇（街道）改革如火如荼推进的同时，更要确保改革在法治轨道上行稳致远。法治在破解改革难题、排除改革阻力、巩固改革成果等方面具有重要作用，但现行行为法授权的局限性以及组织法保障的缺位共同导致的结构性脱节问题，使得改革至今仍然困境频生，亟待予以回应。行政执法权下沉乡镇（街道）改革关涉国家行政职权在纵向层级间的再配置，其顺利推进不能仅仅依赖《行政处罚法》等行为法的单点突破，而是亟须一场系统性的组织法变革作为支撑。换言之，应对改革困境，需要转向以修改《地方组织法》为核心的组织法体系变革路径，以为执法权下沉提供系统性法治保障。
