内容提要：国际核军控体系是全球战略稳定的重要保障。随着百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，国际核军控体系由稳向乱，陷入系统性危机：美俄双边核裁军条约全面失效，核试验暂停状态岌岌可危，核不扩散机制动力衰减；全球核军备竞赛卷土重来；核武器使用门槛降低，核冲突风险攀升；防扩散“双重标准”愈演愈烈，地区核扩散风险持续增加。大国竞争加剧是核军控体系失序的总根源，特别是美国为谋求绝对优势推倒既有规则并推动军备竞赛，从体系维护者变为破坏者。地缘冲突频发严重破坏政治互信与对话基础，侵蚀全球防扩散共识。新兴技术军事应用模糊核常界限，增加误判概率与扩散风险，加剧核军控危局。面对多重挑战，国际社会应践行全球安全倡议，维护全球战略稳定，重新凝聚防扩散共识，强化国际原子能机构监督作用，促进新兴领域建章立制，推动构建公平、公正、合理的新型国际核军控体系，为世界和平与安全注入更多确定性。
关键词：核军控 战略稳定 军备竞赛 核战争
作者系中国现代国际关系研究院军控与出口管制研究中心主任、研究员
文章原载于《当代世界》2026年第10期，注释略
国际核军控体系是全球集体安全框架的有机组成部分，是全球战略稳定的重要保障。近年来，国际核军控体系陷入系统性危机，美俄双边核裁军体系瓦解，核军备竞赛加剧，国际核不扩散机制渐失动力，地区核扩散风险持续攀升。当前危机是大国竞争加剧、地区博弈激化、技术发展应用加速等共同作用的结果。
国际核军控体系的困境
国际核军控体系的形成与发展大致可分为三阶段。第一阶段是冷战时期，主题是美苏核军备竞赛与核军控谈判。第二阶段是冷战结束后的20多年，国际核军控的优先事项转向防止核扩散和防范核恐怖主义。当前，国际核军控体系正进入第三阶段，大国核博弈取代反恐防扩散，成为国际社会关注焦点。在这一转向背景下，国际核军控形势由稳转乱、挑战增多。
一、国际核军控体系局部坍塌
国际核军控体系形成于冷战时期，包括核裁军机制、核不扩散机制、双多边战略对话、国际安全与军控组织等。长期以来，该体系在维护全球战略稳定、降低战争风险等方面发挥了重要作用。但随着单边主义、霸权主义抬头，国际核军控体系的权威性、普遍性和有效性遭受严重冲击。
其一，《新削减战略武器条约》到期失效，美俄双边核裁军进程终结。美俄（苏）拥有全球最大的核武库，其双边核裁军条约是国际核军控体系的核心内容。进入21世纪以来，美俄核裁军体系的约束力逐渐遭到削弱，美国先后退出《反导条约》《中导条约》。2026年2月5日，美俄《新削减战略武器条约》到期失效。这意味着美俄双边核裁军的所有支柱性条约悉数退出历史舞台，也标志着存续半个世纪之久的美俄核裁军进程彻底终结。此后，美俄核军备发展进入无条约、无核查、无对话的无序状态。双方基于最坏场景考虑，轮番扩大核武库规模，核误判风险也随之急剧升高。
其二，《全面禁止核试验条约》难以生效，“暂停试”状态岌岌可危。《全面禁止核试验条约》禁止任何核武器试验爆炸或其他核爆炸，以阻止研发新型核武器，促进防扩散与核裁军。自1996年9月条约开放供签署以来，除印度、巴基斯坦、朝鲜外，其他国家均未再进行公开核爆炸试验，形成事实上的“暂停试”状态。目前条约面临前所未有的挑战。一是距离生效条件越来越远。根据规定，条约只有得到44个特定“附件二”国家的全部批准才能生效。美国是条约最初的主要推动者，但其国会始终未批准。俄罗斯则于2023年宣布“撤回”对条约的批准，使自身与美国处于同等法律地位。如此一来，条约距离满足生效条件更为遥远。二是大国重启核试验动向挑战“暂停试”状态。自2025年10月以来，特朗普政府多次无端指责中俄进行“秘密核试验”，并欲以此为借口恢复核试验。俄罗斯表示，若美国进行核试验，俄方将“采取对等措施以维持核均势”。延续近30年的“暂停试”状态或被打破。
其三，核不扩散机制渐失动力，《不扩散核武器条约》审议大会再次无果而终。《不扩散核武器条约》是全球核不扩散机制的基石，但当前面临多重挑战。一是核武器国家之间矛盾丛生，越来越难以协调立场。2009年，《不扩散核武器条约》承认的5个核武器国家成立五核国机制，定期举行会议并发布联合声明或公报。但近年来受地缘冲突影响，五核国协调力度下降，2022年1月后未再发布新的联合声明。二是无核武器国家与核武器国家之间矛盾加深。无核武器国家对核裁军进展迟缓深感不满，转而推动达成《禁止核武器条约》，试图一举将核武器非法化。受多种问题牵绊，2015年和2022年连续两次《不扩散核武器条约》审议大会均未能通过成果文件。2026年4月至5月举行的第十一次条约审议大会因各方分歧严重再次无果而终。
二、国际核军备竞赛不断升温
冷战结束后，随着核裁军的推进，全球核弹头数量削减超过80%，这一趋势如今正在逆转。美国投入巨额资金升级核“三位一体”能力，发展“金穹”反导系统。2025年美国《国家安全战略》报告提出，要发展“最强大、最可信、最现代化的核威慑力量”，酝酿扩大核武库规模。在战略防御方面，美国投资1750亿美元建设“金穹”反导系统，计划在2028年初步建成全球性、多层次、多领域的新一代导弹防御系统。该系统明确将中国与俄罗斯作为防御对象，危及全球战略平衡。
俄罗斯也在着力发展新型战略武器，确保不对称威慑能力。俄罗斯曾建议将《新削减战略武器条约》关于核弹头数量限制的核心条款延期，但未获美方积极回应。目前，俄罗斯已实现大部分核武库现代化，并发展“先锋”高超声速滑翔弹头、“萨尔马特”重型洲际导弹、“海燕”核动力巡航导弹、“波塞冬”核动力无人潜航器等可突破美国导弹防御系统的新型武器。
英国大幅增加核弹头上限，恢复“两位一体”核力量结构。2021年3月，英国发布《竞争时代的英国》报告，逆转冷战后的核裁军走势，宣称将核弹头上限从180枚增至260枚，增幅超过40%。2025年6月，斯塔默政府发布《战略防御评估》报告，宣布实施建造新型核潜艇、升级核军工产业等举措。英国还从美国采购F-35A核常双用途战斗机，试图重建空基核威慑力量。
法国扩大核武库规模，实施“前沿威慑”政策。2026年3月，法国总统马克龙宣布扩大核武库规模，不再公开披露核弹头确切数量，以增加对手战略估算难度。马克龙还提出实施“前沿威慑”政策，与英国、德国、波兰等8个欧洲国家建立伙伴关系，将核威慑范围延伸至欧洲盟国。
三、国际核冲突风险空前高企
自二战结束以来，人类未再使用核武器。但近年来，核武器国家纷纷调整使用政策，使用核武器的禁忌被突破风险增加。美国《核态势评估报告》等官方文件公开讨论“有限核战争”的可行性，威胁以核武器报复太空、网络攻击。俄罗斯扩展核武器使用场景，将对其自身或白俄罗斯主权和领土完整构成“重大威胁”的常规武器攻击列为核反击条件。英国降低核武器使用门槛，宣称要使用核武器应对新兴技术威胁。法国新的核威慑政策强调要准备应对“核门槛以下”的常规冲突。
与冷战时期核武器使用的主要风险源自美苏误判不同，当前核升级风险呈现多极、多场景的复合性特征。在乌克兰危机中，北约和俄罗斯针锋相对，一再举行核军演，释放核威慑信号。在2023年巴以冲突中，以色列官员抛出“在加沙使用核武器”的惊人言论，美国已故参议员格雷厄姆（Lindsey Graham）甚至鼓动以色列使用核武器对付哈马斯。在2025年5月的印巴冲突中，印度攻击距巴基斯坦核武器管理部队仅数公里的努尔·汗空军基地，潜在核升级风险巨大。特别值得警惕的是，针对潜在的台海冲突，传统基金会、大西洋理事会等美国智库已在讨论先发使用核武器阻挠中国统一的场景。总的来说，正如联合国秘书长古特雷斯所言，当前“动用核武器的风险正处于数十年来最高水平”。
四、国际防扩散“双重标准”愈演愈烈
近年来，核扩散的后门越开越大，形式越来越多样。
一是借核潜艇合作转让巨量武器级裂变材料。2021年9月，美国、英国、澳大利亚签署“奥库斯”协议，美英帮助澳发展核潜艇，其中包含丰度超90%的武器级高浓铀。这是核武器国家首次向无核武器国家大规模转让这一核原料，其数量之巨足以制造160枚核爆炸装置。这严重违背《不扩散核武器条约》宗旨，开创恶劣先例。2025年底，美国表示支持韩国建造核潜艇。日本也图谋引进核潜艇。这表明“奥库斯”造成的核扩散“破窗效应”正在不断放大。
二是借“核共享”与“延伸威慑”进行地理核扩散。在欧洲，北约对其核能力进行现代化改造，用新的B61-12核弹替代旧的B61核弹，用F-35取代老旧战机，扩大核武器部署范围，升级欧洲国家的核基地。在亚太，美国强化与日本、韩国的“延伸威慑”安排，并增加战略核潜艇、战略轰炸机的前沿部署。日本酝酿修改“无核三原则”中的“不引进”原则，为重新部署美国核武器扫除“障碍”。
三是“友好核扩散”论调日渐发酵。美国战略界鼓吹，对于“敌对国家”的核扩散要严防死守，但对于“友好国家”则可网开一面。美国国防部负责政策事务的副部长科尔比（Elbridge A. Colby）甚至曾在个人著作中提出，为弥补常规力量不足，必要时可允许日本、韩国拥核，以防美国“印太”同盟分崩离析。在此背景下，一名在日本首相官邸工作的高官于2025年12月提出“日本应该拥有核武器”，显示“友好核扩散”的风险正在上升。
国际核军控体系陷入困境的原因
国际核军控乱象并非孤立事件，而是世界百年变局加速演进、国际形势进入新的动荡变革期在军控领域的具体体现。美国片面强调大国竞争，谋求绝对优势，不惜损害以国际法为基础的国际秩序，是导致当前国际核军控体系局部坍塌的主要原因。地区冲突多发易发，加剧核升级风险，刺激核军备竞赛，进一步诱发地区核扩散。而新兴技术快速迭代以及在军事领域的广泛应用，颠覆战争形态，模糊核常界限，给国际核军控体系带来全新挑战。
一、大国竞争是国际核军控困境的根源
冷战结束后，大国曾围绕军控与防扩散开展密切合作。随着反恐战争告一段落，美国在2012年前后将国防战略重心转向备战大国冲突。2017年，特朗普执政后正式宣布美国进入大国竞争时代，全方位遏制打压中国、俄罗斯。国际核军控体系沦为大国博弈的牺牲品。
一方面，美国作为两大核武器超级大国之一，从国际核军控体系的维护者变为破坏者。2022年以来，美国持续炒作中美俄三足鼎立的“核三体论”，鼓吹中国核弹头数量在2030年将达到1000枚，2035年将达到1500枚，届时美国将面临“两个势均力敌的核对手”。美国据此提出，建立在两极格局基础上的国际核军控体系已经过时，应予废弃，并主张建立适应“核三体格局”的新核军控体系。“核三体论”并非对国际核格局的客观研判，而是美国战略焦虑催生的错觉。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所2025年6月的估算，截至2025年1月，全球核弹头总数为12241枚，其中美国和俄罗斯共拥有10908枚，约占90%。而《不扩散核武器条约》承认的其他核武器国家仅拥有数百枚，与美俄不在一个量级上。简言之，冷战时期形成的美俄（苏）两极核格局并未发生根本改变。既有国际核军控体系与该格局相适应，反映了美俄在核裁军方面应尽的特殊、优先责任。美国片面强调大国竞争，脱离现实编织所谓“核三体论”，刻意否定既有体系合理性，最终导致其局部坍塌。
另一方面，“以实力求和平”加剧安全困境，开启核军备竞赛的危险循环。美国特朗普政府奉行“以实力求和平”原则，谋求以绝对军事优势，特别是核优势压倒对手，迫其让步，从而维护美国主导地位。这种思维直接推动美国酝酿扩大核武库，发展“金穹”反导系统，前沿部署陆基中导系统。这些举措加剧安全困境，迫使被其视为对手的大国采取反制措施，以恢复或维持自身战略威慑可信度。
二、地缘紧张是国际核军控困境的催化剂
当前，地区冲突多发频发，破坏政治互信，削弱防扩散共识，导致现有国际核军控机制趋于瘫痪，新协议难以达成。
一方面，地缘紧张破坏政治互信与军控对话基础。地区冲突严重恶化大国关系，使大国间核军控对话与合作难以正常进行。例如，乌克兰危机爆发后，俄罗斯暂停履行《新削减战略武器条约》，美国随后停止交换核武器数据，使条约进入名存实亡的休克状态。又如，2023年11月，中美举行2018年以来的首次军控与防扩散磋商。但美国2024年6月批准新一轮对台军售，严重恶化对话氛围，导致磋商再度中断。
另一方面，地缘紧张侵蚀防扩散共识。地区安全形势恶化削弱一些国家对核不扩散机制的信心，其越来越倾向于依靠武器，包括核武器，而不是制度来维护本国安全利益。在欧洲，德国等部署了美国战术核武器的国家曾一度要求美国裁撤相关武器。但随着安全形势恶化，它们态度逆转，转而主动要求法国提供“核保护伞”。波兰总理图斯克甚至提出，波兰要拥有自己的核武器。在中东，美国于2025年6月使用巨型钻地弹打击国际原子能机构保障监督下的伊朗核设施，又于2026年2月谈判进行期间对伊朗领导层实施“斩首行动”，攻击包括布什尔核电站在内的伊朗民用核设施。伊朗认为《不扩散核武器条约》没有提供任何保护，其议会开始讨论退约问题。在亚太，美国强化军事同盟，开展联合演习，增强前沿部署，加剧地区形势紧张，不但使朝鲜核问题更难解决，而且增加了横向扩散风险。
三、科技革命是国际核军控困境的加速器
人工智能、网络武器、太空武器等新兴技术的集群式突破是国际核军控遭遇现实困境的重要科技动因。
其一，新兴技术的军事应用降低冲突门槛，增加核武器使用场景，削弱危机管理稳定性。与核武器相比，新兴领域的冲突门槛明显降低。一是攻防界限模糊。例如，美国在网络领域实施“持续作战”和“向前防御”，在其他国家看来颇具攻击性。二是决策压力加大。人工智能技术的速度优势可能压缩外交调解空间，减少核危机管理时间。三是新兴技术的发展使核常互动更加密切，战争的爆发和升级变得更难预测。
其二，新兴技术的军事应用威胁核武器生存能力和突防能力，影响军备竞赛稳定。新兴战略力量可能产生强者愈强的“马太效应”，刺激相对弱势一方发展核或非核的战略力量以求自保。拥有较强一体化威慑能力的国家可以利用常规远程精确打击能力威胁对手核武库。例如，美国使用钻地弹攻击伊朗深埋地下的纳坦兹核设施，未来不排除使用同类武器威胁其他核武器国家的地下深埋目标。在这种情况下，为维护自身核威慑力的可靠、有效，纠正战略失衡，处于弱势的一方将被迫扩大核武库规模，提升核武器及其运载工具质量。
其三，新兴技术发展加剧战略武器扩散，增加影响战略稳定的变量。人工智能、增材制造等技术的普及使核武器研发的某些关键技术瓶颈更易被打破。这减少了获取核武器的时间和成本，也使非国家行为体获取敏感技术的风险上升。
其四，新兴技术的特性使其难以适用传统核军控框架。一是新兴领域军控概念界定难。国际社会对太空武器、网络武器、致命自主武器等关键概念难以达成共识。二是新兴领域军控核查难。例如，人工智能的算法黑箱化、软件更新频繁，难以进行现场核查。又如，网络攻击隐蔽性强、成本低、归因难，不像核导攻击那样易见易查。三是及时更新管控措施难。新兴技术日新月异，而相关军控谈判却动辄数年。安全治理规则完善的速度远远落后于新兴技术发展及其军事应用的速度，由此造成巨大的安全治理赤字。
国际核军控体系的改革路径
面对国际核军控体系的危局，关键所在是推动践行全球安全倡议，当务之急是努力维护现有国际核军控体系的权威性、普遍性和有效性，完善相关安全治理，推动国际核军控体系朝着公平、公正、合理的方向演进。
一、坚守共同安全，维护全球战略稳定
破解国际核军控体系的现实困境，要坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，尊重和保障每一个国家的安全，而不能将自身安全建立在他国不安全之上。在核军控领域，共同安全的终极目标是全面禁止和彻底销毁核武器，建设无核武器世界。在该目标实现前，核武器国家应努力维护全球战略稳定，承认彼此的核报复能力，不谋求一举摧毁对手核力量的绝对优势地位。具体而言，包括危机稳定、先发打击稳定、军备竞赛稳定三个维度。
在危机稳定方面，严防大国发生直接冲突，完善危机防控机制。大国关系是决定世界和平与安全的关键。为预防危机和冲突的发生，大国要恪守联合国宪章，尊重彼此核心利益和安全关切，以对话协商方式解决分歧和争端，以理性务实方式管控竞争。同时，强化危机管控能力，避免在冲突中采用“斩首策略”或攻击对方核设施，以防冲突快速升级。
在先发打击稳定方面，谈判达成“互不首先使用核武器条约”，切实降低核升级风险。核武器国家集体作出不首先使用核武器的承诺，能有效缓解彼此战略焦虑，减少先发核打击冲动，为核裁军创造有利条件。2024年，中国倡议缔结“互不首先使用核武器条约”或就此发表政治声明。考虑到现实情况，未来可分三步推进相关国际谈判：一是谈判具有法律约束力的消极安全保证条约，承诺不对无核武器国家和无核武器区使用或威胁使用核武器；二是作出政治声明，承诺互不威胁使用核武器；三是谈判并缔结“互不首先使用核武器条约”。
在军备竞赛稳定方面，重申“暂停试”承诺，限制导弹防御系统无序扩张，维持攻防格局平衡。在禁止核试验问题上，五核国可重申自愿暂时停止核试验的承诺，并努力推动《全面禁止核试验条约》早日生效。核武器国家应就导弹防御问题进行协商，本着攻防平衡原则，放弃发展旨在削弱对方核报复能力的导弹防御系统，消除引发核军备竞赛的诱因。在核裁军问题上，美俄作为拥有最大核武库的两个国家，应继续履行核裁军的特殊、优先责任，进一步实质性深度削减其核弹头数量，为尽早启动多边核裁军谈判创造有利条件。
二、夯实防扩散共识，重振国际核不扩散合作
重新激发国际核不扩散合作活力，必须充分尊重各方合理安全关切，坚决反对“双重标准”。针对近年出现的核扩散新形势、新热点，要强化国际监督，堵住核扩散漏洞，维护《不扩散核武器条约》的权威性和有效性。
一是积极参与《不扩散核武器条约》审议进程，筑牢国际防扩散底线。五核国应加强磋商，避免公开相互指责，并就维护核不扩散体系的重要性发表联合声明，承诺反对包括“友好扩散”在内的各种形式核扩散。后续审议进程应聚焦新兴技术挑战、消极安全保证、核设施安全等，争取在低敏感议题上达成共识。
二是强化国际原子能机构的核心作用，规范核武器国家向无核武器国家的武器级裂变材料转让。针对“奥库斯”式的巨量武器级裂变材料转让问题，应切实发挥国际原子能机构理事会的核心决策作用，尽快形成统一、有约束力的核潜艇核材料保障监督规则，防止个案豁免动摇整个保障监督体系。
三是加强对核门槛国家的监督评估，坚决遏制地区核扩散风险。国际社会应建立常态化核能力风险预警机制，对核门槛国家的核政策走向、核武器设计制造能力、核材料储备、核武器运载能力实施持续、系统的监测与评估。例如，国际社会需重点关注日本囤积大量裂变材料及谋求突破“无核三原则”的行为，切实防止“防扩散日本模式”异化为“核扩散日本模式”。
四是充分尊重无核武器国家的安全关切与和平利用核能的权利。无核武器国家和平利用核能的权利应当得到必要尊重和保护。历史上，攻击其他国家核设施的行为曾遭到国际社会一致谴责。针对美以自2025年以来攻击国际原子能机构保障监督下的伊朗核设施，联合国安理会和大会也应通过决议，予以明确谴责。
三、促进新兴领域建章立制，防范跨域互动引发核升级
人工智能、网络、太空等领域新兴技术的发展，使核常界限日益模糊，跨域互动引发核误判与升级风险急剧攀升。在此背景下，亟须加快在新兴领域建章立制，补齐制度短板，防范跨域互动引发核升级。
一是划定行为红线，从源头防范跨域核风险。规范核天互动，谈判达成“禁止太空武器化条约”，禁止攻击或威胁攻击太空物体，禁止在太空部署武器。管控核网互动，严禁利用网络手段实施发射抑制等针对核指挥、控制、通信系统的攻击行为，防止网络攻击触发核误判。引导核智互动，禁止将核武器的最终使用权交由人工智能控制，防范智能技术成为新型核扩散工具。核武器国家应慎用跨域威慑策略，避免实施以核武器报复太空、网络攻击的政策，划清核与非核冲突的界限，防止常规冲突升级为核冲突。
二是强化双多边新兴领域安全对话，筑牢跨域风险“防火墙”。核武器国家应加强关于新兴战略力量的安全对话，加深彼此理解，增进互信。在双边层面，主要大国间应恢复或加强太空安全、网络安全等新兴领域的1轨和1.5轨对话，深入交流相关政策和安全关切。在多边层面，将新兴技术军事应用纳入五核国框架下的战略安全对话，交流政策主张，界定基本概念，探讨作用机理，研究管控办法，形成管控新兴领域风险的国际共识。
三是坚持联合国核心地位，完善新兴领域国际规则体系，确保规则的普遍性和公正性。在程序上，坚持多边主义，摒弃“小集团”私定规则的错误做法。在内容上，坚持统筹发展与安全，既要努力防止新兴领域沦为军事冲突新疆域，又要尊重发展中国家和平利用科技的权利，反对泛化国家安全概念、滥设科技壁垒。
结 语
国际核军控体系正处于历史的十字路口，前景充满不确定性。但历史的发展并非宿命，未来是治是乱、是战是和，很大程度上取决于国际社会，特别是主要大国的政策选择。作为维护世界和平与安全的重要力量，中国坚持高度稳定的核政策，提出公正、合作、平衡、有效的军控理念，推动践行全球安全倡议，加之持续提升的国际影响力，日渐成为国际核军控体系的捍卫者、全球战略的稳定锚、沟通各方的协调者、新兴领域规则的塑造者、全球南方利益的维护者。未来，中国与其他各方共同努力，引领国际社会在相互尊重和平等基础上维护全球战略稳定、重新凝聚防扩散共识、促进新兴领域建章立制，推动构建公平、公正、合理的国际核军控体系，为世界和平与安全注入更多确定性。
【本文是2024年国家社会科学基金重大项目“统筹发展与安全视角下出口管制作用机理研究”（项目批准号：24&ZD060）的阶段性成果】
