摘 要：经过四十多年的建设与发展，我国未成年人司法制度呈现出鲜明的中国特色，包括多层次立法的法制基础、组织机构的专门化建设、处遇措施的分级式构建、处理程序的双轨制模式、社会力量的广泛参与等。未成年人司法制度的构建，基于未成年人及其罪错行为特殊性的客观事实以及未成年人保护主义的价值取向。立足综合司法保护工作目标和“宽容而不纵容”理念的要求，未成年人司法制度应实现保护未成年人和保护社会的平衡。为了更好地预防和治理未成年人违法犯罪、促进未成年人健康成长，在最有利于未成年人原则的指引下，中国特色未成年人司法制度有待进一步完善：明确涉未成年人案件的法律适用规则，健全未成年人司法专门机构的专业化建设，发挥中间型教育矫治措施的制度功能，构建中国式未成年人罪错行为处理程序和强化以政府购买服务方式保障社会力量有效参与。
关键词：最有利于未成年人原则；罪错未成年人分级干预；保护处分；“宽容而不纵容”
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出“强化未成年人犯罪预防和治理”。未成年人司法制度是预防和治理未成年人违法犯罪以及促进未成年人健康成长的重要保障。在我国，未成年人司法制度是指通过专门机构和专业人员，以符合未成年人身心特点和未成年人司法规律的处遇措施和处理程序办理罪错未成年人案件和侵害未成年人案件的司法制度。以20世纪80年代中期未成年人司法专门机构的设立为起点，我国未成年人司法制度不断取得新的成就，不仅具有鲜明的中国特色，而且产生了积极的治理成效。然而，我国未成年人司法运行仍面临统一性、系统性不足的问题，特别是保护处分的教育矫治功能尚未被完全激活，保护处分与刑事司法程序之间缺乏应有的密切关联性，办理罪错未成年人案件常常陷入保护与惩罚的非此即彼的简单关系中，进而未能更有效地落实最有利于未成年人原则。因此，在现有制度基础与实践经验的基础上，建设更加完善的中国特色未成年人司法制度是需要认真对待的重要课题。
一、中国特色未成年人司法制度的结构体系
根据《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）的规定，未成年人司法制度可以从法制基础、组织架构、处遇措施、处理程序以及社会支持等方面进行考察，以此为标准，我国已经构建了较为成熟的具有中国特色的未成年人司法制度。
（一）法制基础维度：多层次的立法模式
法制是制度有效运行的基本保障，我国未成年人司法的法制建设与实践探索相辅相成、共同发展且日臻完善。当前，我国未成年人法律体系已基本建成，未成年人司法的运行形成以《宪法》为统领，专门性法律为核心，相关重要法律为基础，以及其他相关行政法规、司法解释、部门规章、地方性法规为补充的法制体系。其一，《宪法》是中国特色未成年人司法制度构建与发展的根本依据，《宪法》第49条关于“儿童受国家的保护”的规定不仅强调了未成年人应受特殊保护，也蕴含着国家亲权的理念。其二，我国《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》是两部重要的未成年人专门性法律，前者是未成年人法律体系中的基本法，该法规定的最有利于未成年人原则是未成年人司法活动遵循的根本指引；后者初步构建了罪错未成年人分级干预机制，成为对罪错未成年人进行保护处分的重要依据。其三，我国《刑事诉讼法》专章“未成年人刑事案件诉讼程序”、《社区矫正法》专章“未成年人社区矫正特别规定”、《监狱法》专章“对未成年犯的特别规定”以及《刑法》《治安管理处罚法》中的涉未成年人条款，分别从实体、程序、执行等方面规范了未成年人违法犯罪行为的处理。同时，《民法典》《教育法》《义务教育法》《家庭教育促进法》等法律中关于监护职责、家庭教育指导、学校教育等规定是预防与干预未成年人违法犯罪的重要法律依据。其四，国务院制定的相关行政法规明确了预防和治理未成年人违法犯罪工作的展开，如数字时代、网络时代中的未成年人可视为结构性弱势群体，未成年人易受网络不良信息影响，《未成年人网络保护条例》规范了未成年人网络保护工作的具体展开，以预防治理思路构建未成年人网络保护工作体系。同时，最高人民法院、最高人民检察院单独或者联合出台了相关司法解释、司法解释性文件，这些规范性文件不仅及时反映了未成年人犯罪刑事政策的立场与选择，也是审判机关、检察机关办理涉未案件的重要依据。另外，公安、教育、司法行政、民政等部门以及地方权力机关出台的相关部门规章、部门规范性文件、地方性法规等是开展保护未成年人权益、教育矫治罪错未成年人工作的重要依据。可见，我国未成年人司法制度的法制基础呈现多层次的立法特点，即由不同效力位阶的规范性文件构成，这不仅使得未成年人司法活动更具可操作性，也能够从不同角度保障未成年人司法活动的法治化运行。
（二）组织架构维度：专门机构的建设
未成年人司法专门机构包括警务、检察、审判、教育矫治等机构，健全的未成年人司法专门机构是未成年人司法有效运行的组织保障，也是未成年人司法专业化和独立化的基础，因而机构设置一直是未成年人司法改革的核心问题之一。我国未成年人司法专门机构建设发端于20世纪50年代教育矫治机构的设立，即通过建立工读学校以教育挽救违法犯罪未成年人。20世纪80年代中期，未成年人审判和检察专门机构的设立是我国未成年人司法制度发展进程中的标志性事件。1984年，上海市长宁区人民法院成立了专门审理未成年人犯罪案件的合议庭；1986年，上海市长宁区人民检察院也成立了少年刑事案件起诉组。自此，未成年人刑事案件与其他普通刑事案件予以分开处理有了重要的组织保障。2015年，最高人民检察院设立未成年人检察工作办公室；2018年，最高人民检察院设立第九检察厅（又称未成年人检察厅），未成年人检察职能开始由专门的检察业务厅负责。2021年，最高人民法院设立少年法庭工作办公室；2023年，最高人民法院设立少年审判工作办公室，负责涉未成年人审判工作的监督指导。与此同时，未成年人司法专业队伍建设也得到快速发展，从事未成年人检察、审判工作的检察官、法官不仅熟悉未成年人身心特点，也往往具备教育学、心理学、社会学等专业背景知识。值得说明的是，近年来我国未成年人司法已朝综合、融合的方向发展。在未成年人检察方面，开始试行涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件由未成年人检察部门统一集中办理的工作机制；在未成年人审判方面，开始试行涉未成年人案件综合审判改革，即将涉及未成年人的刑事、民事、行政诉讼案件纳入少年法庭收案范围。未成年人司法的综合改革对于实现未成年人的优先保护、特殊保护和双向保护具有重要价值。
（三）处遇措施维度：分级干预机制的构建
未成年人违法犯罪往往是一个由轻及重的过程，即从实施不良行为、严重不良行为逐步沦为实施犯罪行为，因此有效遏制未成年人犯罪行为就不能只关注惩罚犯罪的未成年人，还应对有不良行为、严重不良行为的未成年人进行及时干预。立足未成年人违法犯罪的发生规律，有必要根据未成年人罪错行为的严重程度和未成年人的个体情况，构建轻重有别、梯级递进的罪错未成年人分级干预机制。当前，我国已构建针对未成年人罪错行为的分级干预体系。一是对未成年人不良行为可以采取管教、管理教育措施等社会化措施；二是对未成年人违警行为可以采取矫治教育措施、专门教育等社会化或半机构化措施，或者警告、行政拘留等行政处罚；三是对未成年人触刑行为可以采取机构化的专门矫治教育等措施；四是对未成年人犯罪行为依据《刑法》规定予以处理，但应当比照成人犯罪行为“从轻或者减轻处罚”。在这些处遇措施中，除行政处罚、刑罚之外，其他处遇措施是中国式的保护处分措施，也是未成年人司法区别于成人司法的重要标志。可见，我国未成年人罪错行为的法律后果整体上由保护处分和惩罚措施（行政处罚、刑罚）两大部分构成，其中保护处分具有保护、教育、矫治的属性，以实现对罪错未成年人的“以教代罚”。我国罪错未成年人分级干预体系已经全覆盖于罪错未成年人，即使对于未满责任年龄的罪错未成年人也不会放任不管，如对于不予行政处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，可以对其采取相应的保护处分措施；对于最高人民检察院决定不予核准追诉的未成年人案件，可以对该未成年人进行专门矫治教育。
（四）处理程序维度：双轨制的程序模式
我国针对未成年人实施的不良行为、严重不良行为和犯罪行为的处理形成行政程序和刑事司法程序的双轨制模式。一是未成年人罪错行为处理的行政程序。行政程序主要适用于有严重不良行为的未成年人，重点程序环节包括专门教育和专门矫治教育的决定程序。对于有严重不良行为的未成年人进行教育矫治，我国经历了从工读教育向专门教育、从收容教养向专门矫治教育、从工读学校向专门学校的演变过程。1987年，国家教委、公安部和共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》规定送工读学校的决定程序具有强制色彩。鉴于强制入学方式可能会对未成年人造成心理伤害，1999年制定的《预防未成年人犯罪法》确立了自愿入学原则。不过，如果罪错未成年人本人或者其监护人不同意送工读学校，则无法对该罪错未成年人进行适当的矫治和教育。2020年修订的《预防未成年人犯罪法》规定了“自愿+强制”送专门学校的决定程序，这一入校模式既体现了对未成年人的尊重，也关照了社会秩序的需求，能够有效发挥专门教育的制度功能。二是未成年人罪错行为处理的刑事司法程序。刑事司法程序主要适用于涉罪未成年人，我国通过《刑事诉讼法》《社区矫正法》《监狱法》中的涉未专章，以及其他相关司法解释、部门规章的规定，构建了较为体系化的未成年人刑事案件诉讼程序，其内容涵盖侦查、审查起诉、审判、执行等各个程序环节，社会调查、分案处理、合适成年人在场、附条件不起诉、不公开审理、法律援助等制度得到广泛应用，从而构建了有别于普通刑事诉讼程序的未成年人刑事司法程序。从某种意义上说，我国未成年人司法脱胎于对未成年人刑事案件的处理，并逐步扩展到涉未民事、行政案件以及未成年被害人案件的处理，其他国家的少年司法制度则是缘起于处理涉未非刑事案件。
（五）社会支持维度：社会力量的广泛参与
未成年人违法犯罪预防和治理工作不仅是司法问题，也是社会问题。未成年人司法的社会化是由未成年人司法的特质所决定的，社会支持是未成年人司法的基本配置，无社会支持体系则无未成年人司法，甚至可以认为未成年人司法社会化的重要性不亚于其专业化。究其原因，在未成年人司法的运作中，对罪错未成年人的教育矫治工作不可能全部由国家机关承担，如司法处遇可以由国家机关决定和实施，但保护处分往往需要借助社会的力量才能付诸实施。为了避免对罪错未成年人产生标签化效应，未成年人司法广泛采取转处制度，而转处制度的运行仍有赖于社会支持体系。在我国未成年人司法制度的发展进程中，社会力量发挥着重要作用。2002年，上海就开始了社区青少年方面的帮扶机制的探索。2023年，最高人民检察院会同民政部、共青团中央制定《未成年人司法社会工作服务规范》，该国家标准对于规范未成年人司法社会服务工作具有重要的指导意义。当前，政府通过引进社会支持体系相关力量参与司法活动是未成年人司法的重要特色。司法实践中，社会支持与未成年人司法已经深度融合，司法社工广泛参与未成年人刑事司法、民事司法、行政司法活动，为罪错未成年人和未成年被害人提供专业化的服务，特别是对罪错未成年人进行非行政化、非司法化的干预措施都需要社会力量的积极参与。
二、中国特色未成年人司法制度的学理反思
为何要构建未成年人司法制度？应当构建怎样的未成年人司法制度？这不仅涉及未成年人司法制度构建的一般原理性问题，还涉及本土特性问题。就前者而言，构建未成年人司法制度既是因为未成年人特殊身心的事实依据，也是因为未成年人司法的特殊价值取向；就后者而言，我国未成年人综合司法保护的工作目标与“宽容而不纵容”的理念极大地塑造了未成年人司法制度的中国特色。
（一）未成年人司法制度构建的事实依据与理论基础
在人类历史的早期，儿童几乎没有任何的权利，他们不具有独立的社会地位，也没有获得法律上的特殊关照，办理未成年人犯罪案件主要依照成人法律，未成年人司法制度也就没有存在的必要性。未成年人司法制度诞生于19世纪末主要基于两方面原因：一是在事实层面认识到未成年人及其犯罪行为的特殊性。19世纪开始，随着儿童心理学、教育学、精神医学等新兴学科迅猛发展，人们逐渐认识到儿童并非“小大人”，未成年人及其犯罪行为与成人及其犯罪行为存在“质”的不同。加之在工业社会和信息传播发展的背景下，未成年人逐渐成为独立的、特殊的社会群体。由于认识到未成年人与成人之间的差别，在立法和司法层面就存在区别对待的必要性，以凸显未成年人的特殊法律地位。二是在理念层面形成对未成年人的保护主义立场。受国家亲权理念的影响，办理未成年人犯罪案件逐渐由传统的报应主义转向保护主义，对待罪错未成年人重点关注的是如何进行教育矫治，坚持可教不可罚，“刑者乃出于不得已而为最后之制裁也”。质言之，未成年人司法制度的构建是基于未成年人特殊性的社会事实基础，以及在此基础上逐渐形成的保护主义理念。未成年人司法突破了成人司法聚焦如何惩罚犯罪行为，将注意力放在罪错未成年人身上，立足罪错未成年人的可塑性，从行为主义走向行为人主义，侧重于探究未成年人罪错行为的原因，尤其是家庭、学校、社会等因素，强调提前预防和及时干预，并由此建立分级干预的教育矫治措施体系。
中国传统社会一直存在恤幼慎刑的思想和实践，这不仅是基于人道主义的关怀，也是因为认识到未成年人的特殊身心。1979年，中央首次提出对违法犯罪的未成年人要实行“教育、挽救、改造”的方针，保护主义逐渐成为办理罪错未成年人案件的基本立场，即立足教育而不是惩罚的政策思想，“教育为主、惩罚为辅”成为治理未成年人犯罪的基本刑事政策。2020年修订的《未成年人保护法》第4条首次规定最有利于未成年人原则，该原则虽是儿童最大利益原则的中国式表述，但更应理解为是我国长期的未成年人司法实践的逻辑结果，是对“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则的继承与发展。因此，无论在事实层面还是在理论层面，我国开始突破以普通刑事法、治安法处置未成年人违法犯罪行为的传统思维，中国特色未成年人司法制度得以形成与发展。
（二）未成年人综合司法保护与“宽容而不纵容”的调适
当前，我国未成年人司法体现了综合司法保护的特点。一是保护对象的双向性，即不仅保护罪错未成年人权益，也保护未成年被害人权益，从而由单向保护走向双向保护，尤其是从严惩处侵害未成年人犯罪。从某种意义上说，强调未成年被害人的司法保护是对以往集中司法资源保护涉罪未成年人的合理调整。二是保护主体的多元性，即不仅公检法司等机关是重要的保护主体，其他人民团体、社会组织、学校、家庭等也是重要的参与主体，从而未成年人司法保护能够贯穿于前端预防、中端处置和后端教育矫治的全过程。三是保护方式的全面性，即从传统的刑事司法保护延伸至民事司法、行政司法和公益诉讼保护。未成年人违法犯罪问题往往与其民事、行政等权益未能得到切实保障存在密切关系，保护未成年人的手段必然要走向全方位、综合性、系统性，从刑事法内保护走向刑事法外保护、从狭义的司法保护走向广义的司法保护。无论是未成年人检察业务统一集中办理改革，还是未成年人案件综合审判改革，都体现了未成年人保护方式上的全面性。四是保护措施的丰富性，即不仅对涉罪未成年人有专门保护措施，如附条件不起诉制度等；对未成年被害人也有特殊的保护措施，如“一站式”取证等。可见，我国未成年人司法制度包括未成年人司法保护与未成年人犯罪预防和治理互为一体的两个组成部分，保护是预防的有效手段，治理也不应偏离保护的立场，这更有助于实现未成年人司法的宗旨。
从域外实践来看，未成年人司法整体上经历了从福利模式到司法模式的转向，但不能简单地认为福利模式强调保护、司法模式强调惩罚，无论是福利模式还是司法模式，保护主义仍旧是未成年人司法的核心价值取向。针对低龄未成年人实施的严重违法犯罪案件，我国未成年人司法工作形成了“宽容而不纵容”的理念。其中，“宽容”是核心，这是最有利于未成年人原则、“教育为主、惩罚为辅”原则、综合司法保护工作目标的题中应有之义，因此教育、感化、挽救、保护未成年人是未成年人司法工作的核心目标，不能以保护之名行惩罚之实；“不纵容”是指对于实施严重暴力犯罪的未成年人要予以必要的惩治，因为“惩治也是挽救”，以促使其更好地回归社会，不能因为是未成年人就片面强调从宽甚至纵容犯罪。“宽容而不纵容”理念本质上是为了平衡保护未成年人与保护社会之间的关系，避免对未成年人违法犯罪问题走向保护或者惩罚的单一化价值取向。
三、中国特色未成年人司法制度的未来发展
为了更好地预防和治理未成年人违法犯罪、促进未成年人健康成长，在坚持最有利于未成年人原则的前提下，中国特色未成年人司法制度可以从法律适用规则、组织机构、实体和程序规则以及社会参与等方面予以进一步完善。
（一）明确涉未成年人案件的法律适用规则
当前，我国未成年人司法具有多层次的立法特点，这种分散式的立法模式仍停留在成人法的例外规定层面，这不可避免地存在重复规定、不协调等问题，在法律适用时可能出现规范竞合的问题。例如，《预防未成年人犯罪法》第38条列举的八种严重不良行为，基本上属于《治安管理处罚法》规定的治安违法行为，两类行为存在重叠、界限不明的问题，对于实施违反治安管理行为的未成年人，是适用行政处罚还是保护处分，施以行政处罚后能否再采取保护处分，都没有明确的法律规定。在缺少未成年人罪错行为处理专门法律的情况下，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》应成为处理涉未案件的主要法律依据，所以在处理涉未案件时应坚持未成年人司法规律的办案思维和路径，同时确立优先适用和并合适用两个基本规则。
其一，优先适用规则。优先适用规则是指在《预防未成年人犯罪法》与《治安管理处罚法》《刑法》产生规范竞合时，优先适用《预防未成年人犯罪法》规定的保护处分，《治安管理处罚法》《刑法》规定的行政处罚与刑罚次之。主要理由在于：一是保护处分可以作为刑罚替代措施。作为未成年人的专门处遇措施，保护处分是为了避免对未成年人追究刑事责任和适用刑罚措施，未成年人即使达到最低刑事责任年龄且涉嫌犯罪，也并不意味着将面临刑法程序或者刑事制裁，其他替代性程序和措施会被使用，保护处分打破了犯罪与刑罚之间的对应关系。二是特别法优于一般法的体现。当特别法与一般法产生规范竞合时，应优先适用特别法。《预防未成年人犯罪法》与《治安管理处罚法》《刑法》之间是特别法与一般法的关系，处理罪错未成年人案件时，如果产生规范竞合应优先适用《预防未成年人犯罪法》。当然，教育优先的功能导向，并非否定惩罚措施的应用，如前文所述，仍有必要将惩罚措施作为迫不得已的最后手段，以便满足依法惩戒和精准帮教罪错未成年人之需要。
其二，并合适用规则。并合适用规则是指对罪错未成年人采取惩罚措施之后，仍可以对其采取保护处分措施。主要理由在于：一是并合适用不违反“一事不再罚”原则。保护处分属于教育性措施，不是惩罚性措施，因此保护处分与惩罚措施存在本质区别，根据需要，二者可以并合适用。二是并合适用符合未成年人司法宗旨。保护处分意在对罪错未成年人进行教育矫治，促使罪错未成年人改过迁善，而单纯依靠惩罚措施难以从根本上纠正罪错未成年人的偏差心理和行为习惯，保护处分与惩罚措施具有功能上的互补性，这是二者并合适用的重要基础。如果惩罚措施与保护处分不能并合适用，则会陷入“一罚了之”的质疑中。
（二）健全未成年人司法专门机构的专业化建设
我国相关法律规定了公检法司应由专门机构或者专门人员办理未成年人案件，今后未成年人司法专门机构在机构名称、职责权限、受案范围、专业队伍等方面都应予以明确或者加强，同时公检法三机关应健全协调一致、衔接对应的专门机构，以进一步提升未成年人司法的专业化水准。
其一，深化未成年人检察机构的专业化建设。检察机关是我国的法律监督机关，这一职能定位促使检察机关在未成年人司法体系中居于重要位置。检察机关不仅推动罪错行为分级干预、综合司法保护、社会支持等工作，而且在家庭教育指导、强制报告等工作中，也积极履职以保护未成年人合法权益，这既发挥了“国家监护人”的作用，也促成了其在未成年人司法体系中的专业化优势。近年来，检察机关以涉未刑事案件为中心，向前端的预防犯罪与后端的教育矫治两个方面扩展，“捕、诉、监、防、教”的工作机制贯穿于未成年人司法活动的全过程，形成了中国特色社会主义未成年人检察制度。今后应进一步发挥检察机关的法律监督职能，将“公共利益”作为从事未成年人司法工作的重要价值取向。当然，未成年人检察机构专业化建设也面临起伏，健全未检机构仍是未成年人检察工作的重要任务，应根据一个地区客观实际以及案件数量、人员编制等方面的情况，科学合理设置未检机构，进一步健全贯穿四级检察院的工作体系。
其二，完善未成年人审判机构的专业化建设。从域外少年司法实践来看，少年司法往往以少年法院或者少年法庭为中心展开运作。就我国而言，一些地区的未成年人审判没有独立编制，未审法官常常通过刑事、民事审判庭来保证案件办理数量，考评方式也无法体现未审工作的延伸性。有的地区未成年人案件综合审判工作中家事案件占到90%以上，未审法官将主要时间、精力投入办理家事案件中，这不利于未成年人刑事案件审判工作的专业化发展。因此在机构设置上，应进一步加强未成年人审判机构的建设。今后可以考虑设立未成年人法院，如果条件允许，在省级、地级市层面应当设立未成年人法院；区县层面根据需要设立未成年人法院，鉴于涉未刑事案件数量有限，可以考虑在几个基层辖区内设立一个未成年人法院。基于当前未成年人案件综合审判改革，可以考虑在未成年人法院内分设未成年人审判庭和家事审判庭，前者专门处理罪错未成年人案件，以促进对罪错未成年人案件的专业化办理。
其三，加强未成年人警务机构的专业化建设。在未成年人司法运行中，罪错未成年人通常首先接触的是警察，《北京规则》第12.1条强调在大城市里，为更好地同少年打交道或者防止少年犯罪，应设立特种警察小组。在我国，实践中很多罪错未成年人案件也是由警察最先处理，但全国公安机关仍未设置统一的未成年人执法专门机构，只有零星的地方设立未成年人警务机构和配备专门人员。《公安机关办理刑事案件程序规定》第319条第1款规定：“公安机关应当设置专门机构或者配备专职人员办理未成年人刑事案件。”就未成年人警务机构的设置而言，可以考虑在公安部设立“未成年人警务局”，以便指导、监督地方公安机关办理涉未案件。在地方层面，如果条件允许，在省级、地级市层面应当设立未成年人警务机构；区县层面根据需要设立未成年人警务机构，或者采取未成年人案件集中管辖、未成年人警务办案组、未成年人警务专门人员等不同形式，以便能够专门处理罪错未成年人案件。同时，未成年人警察应专职从事涉未案件，且应接受相关培训，以确保其专业素养。
（三）发挥中间型教育矫治措施的制度功能
虽然我国初步构建了罪错未成年人分级干预机制，但最能体现未成年人司法宗旨的保护处分措施仍未得到充分使用，尤其是专门教育和专门矫治教育的利用率相对较低。近年来，我国各地纷纷加强专门学校建设，但专门学校仍存在发展不均衡的问题，有的地方尚未建立专门学校，一些罪错未成年人在被不予行政处罚或者被不起诉之后不得不“一放了之”，错失了对其进行教育矫治的最佳时机，其中有的未成年人则会一犯再犯；有的地方虽然建立了专门学校，但专门学校的定位与功能不清，专门教育和专门矫治教育未能有效实现分校区、分班级开展，课程体系也缺乏差异性、针对性，因而也无法实现对罪错未成年人进行更为精准的教育矫治。有鉴于此，在现有罪错未成年人分级干预机制的基础上，仍应继续推进分级干预机制的精细化与体系化建设，尤其是明确干预措施之间的衔接转处机制。
专门教育和专门矫治教育主要是针对有严重不良行为未成年人的教育矫治措施，在罪错未成年人分级干预体系中属于中间型教育矫治措施，理应发挥承上启下的关键作用。一是进一步厘清专门教育和专门矫治教育的功能界分。专门教育和专门矫治教育的适用对象、教育矫治方式等存在显著不同，前者为半机构化措施，后者为机构化措施。为避免交叉感染，不能将专门教育和专门矫治教育进行混同管理，二者的课程体系也应有所区别。二是进一步优化专门教育和专门矫治教育的决定程序。当前，专门教育指导委员会在适用专门教育和专门矫治教育的决定程序中发挥着关键作用，专门教育指导委员会应以评估组的运作为实践基础，不断朝专职化方向发展；教育行政部门会同公安机关的决定模式更能体现专门教育和专门矫治教育的教育属性，但如果立足实践，应进一步加强公安机关的实质作用，可以改由公安机关会同教育行政部门的决定模式；同时探索检察机关对决定程序的监督方式。理论上，如果以是否存在限制或者剥夺人身自由为标准，未成年人处遇措施可以分为非收容性处遇措施和收容性处遇措施两类，对于收容性处遇措施应当采取司法性的决定程序。专门矫治教育属于收容性保护处分措施，当前该措施的决定程序仍为行政决定模式，今后可以参照强制医疗的决定程序对适用专门矫治教育的决定程序进行司法化改造。三是进一步加强专门学校的建设。专门学校是对罪错未成年人进行专门教育和专门矫治教育的执行场所，本质上具有教育属性，其仍属于学校性质，只有明确专门学校的功能定位，才能避免将专门学校异化为未成年犯管教所或者监狱，同时也应禁止将学习困难等学生作为专门学校的收生对象。
在现行立法定位的基础上，还可以考虑进一步扩展中间型教育矫治措施的制度功能。一方面，专门教育和专门矫治教育可以作为针对罪错未成年人惩罚措施的替代措施，以发挥其实体性功能。因为无论是行政拘留还是监禁刑，均以剥夺人身自由为其重要特征，其基本属性在于对罪错未成年人施以惩罚，应将其作为对违法或者犯罪未成年人的最后手段。另一方面，专门教育和专门矫治教育可以作为刑事诉讼程序中逮捕、不起诉等制度的重要配套措施，以发挥其程序性功能。在未成年人刑事案件诉讼程序中，对于未决的涉罪未成年人，在侦查、审查起诉、审判阶段仍有必要对其进行教育矫治。专门教育和专门矫治教育制度功能的实现，表面上看是提升其利用率，实质上是构建科学合理的转处机制，因此应进一步畅通“警送生”“检送生”“法送生”的衔接机制，未来还可以探索未成年犯管教所与专门学校之间的衔接机制，从而实现保护处分与刑事司法之间的全流程衔接。
（四）构建中国式未成年人罪错行为处理程序
未成年人罪错行为处理双轨制程序模式的形成，在很大程度上是我国治安违法和刑事犯罪的二元责任体系，以及行政司法体制和长期司法实践的产物。双轨制程序既体现了程序本身的权利保障属性，又体现了对未成年人的保护主义宗旨。在双轨制程序模式中，由于我国以往司法实践主要关注未成年人犯罪的治理，聚焦未成年人刑事案件的处理程序，未成年人刑事司法程序较为完备和成熟。然而，罪错未成年人中涉罪未成年人仅占很小的一部分，大量罪错未成年人实施的是不良行为和严重不良行为，但此类案件的处理程序相对滞后，而且目前关于程序优化问题的探讨主要聚焦特定保护处分措施的决定程序改造，今后应考虑构建整体性的保护处分程序。同时，双轨制程序大体是两个相对独立的程序，程序之间的衔接机制不健全，导致保护处分程序无法发挥应有的过滤和筛选作用，可以说当前未成年人司法程序运行仍处于较为割裂分散的状态。
从域外少年司法实践来看，少年司法程序中“先议权”的行使是关键环节。“先议权”是指决定罪错少年案件是按照保护处分程序处理还是按照刑事司法程序处理，进而决定对罪错未成年人采取保护处分还是刑事处分。当前我国未成年人刑事案件诉讼程序中，检察机关因其行使诉权，既可以对涉罪未成年人提起公诉，也可以作出附条件不起诉、相对不起诉或者核准不起诉，事实上发挥着行使“先议权”的作用。结合当前我国未成年人司法实践，可以考虑构建以法院为中心的未成年人保护处分程序和以检察院为中心的未成年人刑事司法程序。一方面，未成年人保护处分程序主要适用于有严重不良行为的未成年人，以及从未成年人刑事司法程序移送来的涉罪未成年人，如可能被判处五年以下有期徒刑的未成年人，可以由刑事司法程序移送至保护处分程序予以处理。在未成年人保护处分程序中，专门矫治教育的决定程序自然具有司法性。需要说明的是，未成年人保护处分程序实质上属于司法保护程序，应弱化对罪错未成年人的惩罚。另一方面，未成年人刑事司法程序主要适用于未成年人刑事案件，其中包括12岁至14岁被核准追诉的未成年人刑事案件。因此，可以通过移送制度衔接上述两大程序，以平衡保护未成年人与保护社会之间的关系。当然，由未成年人罪错行为处理的行政程序和刑事司法程序的双轨制模式转向未成年人保护处分程序和刑事司法程序的双轨制模式，是对现有未成年人严重不良行为的行政处理程序的根本性改造，这显然属于系统性工程，需要进行整体谋划。
（五）强化以政府购买服务方式保障社会力量有效参与
我国未成年人司法社会支持体系建设毕竟起步较晚，未成年人司法的社会化程度还不够充分，与现实需求仍存在不小的落差，“强司法、弱社会”是当前我国未成年人司法的显著特点。一方面，未成年人社会工作服务机构建设相对滞后，且发展不平衡，落后于教育矫治罪错未成年人的现实需求。另一方面，未成年人司法社会支持工作不能简单理解为一般性的志愿服务，而是具有高度专业化特点的工作，未成年人司法社工应当具备法律、心理学、教育学、社会学等多个学科知识，但目前司法社工专业人才匮乏，人员流动性大，服务质量参差不齐，所发挥的作用存在形式化倾向。我国未成年人司法社会支持工作面临的困境是多方面因素造成的，包括社会支持工作认可度不高、相关法律规定不完善、行政司法机关与社会服务机构的衔接机制不畅、司法社工专业能力培养机制不健全等。为了进一步推进中国特色未成年人司法制度的发展，应以社会化为目标加强未成年人社会支持体系建设。
从某种意义上说，经费不足是阻碍未成年人司法社会支持工作稳定、持续和专业发展的重要因素，强化政府购买服务是未成年人司法社会化的重要保障。政府购买公共服务是政府将特定的公共服务，主要采用合同形式，向具有相应资质和能力的社会组织或者个人进行购买的制度体系。政府购买服务已经广泛应用于公共法律服务领域，且在保证服务质量和控制成本方面卓有成效。在我国未成年人司法领域，政府购买服务是未成年人司法社会工作的主要经费来源。我国一直强调将未成年人违法犯罪预防和治理工作纳入政府购买服务的范围，以推进社会专业化服务长效发展。例如，《家庭教育促进法》第7条规定，“以政府购买服务的方式提供家庭教育指导”；广东、江苏等地制定的相关地方性法规将预防未成年人犯罪工作项目纳入政府购买公共服务目录，通过政府购买服务方式，开展司法社会服务工作。政府购买服务在未成年人司法中的应用是国家亲权理念的重要体现，今后应进一步加大经费投入，通过强化政府购买服务，促使更多专业化的未成年人社会工作服务机构的设立，吸引更多的社会力量参与未成年人司法社工工作，促进司法社会服务资源跨区域流动，从而推动未成年人司法社工的专业化发展。
结 语
少年儿童是祖国的未来、民族的希望。中国特色未成年人司法制度发端于对未成年人犯罪问题的处理，从最初以刑事法律为核心构建的未成年人刑事司法制度，扩展至针对有不良行为、严重不良行为未成年人的保护处分体系，进而又扩展至对侵害未成年人违法犯罪案件从严惩处的工作格局，从而实现了对未成年人的全方位保护。可以说，中国特色未成年人司法制度是一种广义上的未成年人司法制度，这是中国预防和治理未成年人犯罪成功经验的体现，也意味着走出了一条不同于西方国家而又符合未成年人司法规律的道路。未成年人司法的本质不是为了惩罚，而是为了预防和教育。为了更好地保护未成年人健康成长，尤其在数字时代，中国特色未成年人司法制度不仅需要从未成年人司法的法制基础、组织机构、实体与程序规则、社会支持等方面予以进一步的优化，更需要以守正创新之精神持续发展。
本文载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2026年第5期
