近年来，虽然大国战略博弈对全球数字治理带来的严峻挑战，但在国际社会持续不懈的外交努力下，网络安全领域的国际规则构建已经取得一定进展。然而，目前网络安全领域内国家间达成的正式多边性协议并非都是具有法律约束力的国际条约，也有一些协议以政治性文件的形式达成。因此，本文的研究问题是：在国家达成网络安全约束性协议的基本条件已满足的情况下，为何一些国际合作进程能够实现国际造法，达成约束力相对较强的法律性协议，而另一些只是达成了约束力较弱的政治性协议？

本文的研究对象是国家间网络安全约束性协议，即网络安全领域国家政府所达成的约定了共同行为准则的正式协议，包括法律性协议与政治性协议两种具体类型。法律性协议是指国家所缔结的以国际法为准的国际书面协定；而政治性协议是国家政府通过双边或多边渠道正式达成的不具有法律性约束力的承诺。两类协议存在约束力的差异：法律性协议是具有较强约束力的国际行为准则，而政治性协议的约束力主要来自国际舆论压力、他国道义性反制等非制度化手段。

本文基于国家间利益协调这一理论视角提出分析框架，认为在国家间合作基本条件已具备的情况下，合作的最终成果取决于各方利益协调的情况。国家间所达成的利益协调程度越高，国家越愿意选择约束力更强的协议形式以落实共同利益；否则，国家需要选择更为灵活及约束力相对模糊的协议形式，以降低达成协议的成本及对方违约可能带来的损失。

而国家所达成的利益协调情况需要考量两个维度的影响因素。第一，国家间基本利益分歧决定了利益协调的起点。当合作方利益更趋向一致时，各方更易实现较高程度的利益协调。第二，当国家间存在较大的利益分歧时，利益协调机制则构成了国家能否克服分歧、实现利益协调的另一个关键条件。具体至网络安全约束性协议，谈判国家间网络治理立场相近度决定了国家间基本利益分歧，而谈判平台决策规则所要求的共识门槛构成影响各方达成利益协调的制度性条件。

当前，国家有关网络空间治理的具体立场主要体现为其在“网络自由”与“网络主权”两种理念之间的权衡。各国的网络治理立场差异并非在两种理念中的彻底选边，而是对其优先级偏好的不同。根据国家在网络治理立场光谱上的定位，可将其大体分为“网络自由优先于主权”“网络主权优先于自由”以及“中立”三类。当相关国家分别位于光谱两端时，它们的网络治理立场不相近；当相关国家位于同一立场，或一方位于中立而另一方位于光谱两端时，这些国家的网络治理立场相近。立场相近的国家对于网络安全领域内彼此间权利与义务的看法更为相似，既有国内立法中冲突与不兼容的内容更少，基本利益分歧更小；反之，立场不相近的国家间基本利益分歧更大。

当谈判国家间存在显著的利益分歧时，谈判平台的决策规则进而成为重要的制度性因素。国际社会中常见的决策规则大体可分为一致原则与多数表决制两大类。遵循一致原则的决策规则所设置的共识门槛较高，极易因个别国家反对而陷入谈判僵局；多数表决制的共识门槛相对较低，即便国家间初始立场存在较大差异，也可经制度设计达成主动或被动让步。因此，当国家间网络治理立场相近时，更易达成法律性协议；当国家间立场不相近但决策规则共识门槛较低时，仍可能达成内容上有所妥协的法律性协议；而当国家间立场不相近且共识门槛较高时，则可能只是达成弱约束力的政治性协议。

本文以2001年欧洲委员会《网络犯罪公约》、2024年《联合国打击网络犯罪公约》以及2017年《东盟预防和打击网络犯罪宣言》相关国际合作进程作为主要案例检验上述理论框架。三份协议均聚焦于网络犯罪议题，且均在多边国际组织平台上达成，可在一定程度上控制具体议题特征与谈判国规模等其他因素的影响。

首先，欧洲委员会《网络犯罪公约》是第一部网络空间国际公约。整体来看，公约谈判时期美国、英国、法国、德国与日本等主要参与国已形成了相近的网络治理立场，各方利益分歧较小。美国、英国和日本基本拥有“网络自由优于主权”的一致观念，而法德两国力求在自由与主权之间维持平衡。上述国家的网络治理立场虽然并非完全一致，但较为相近。这直接反映在相关国家于计算机数据保护、隐私权等实体刑法和信息系统搜查授权、电子证据收集等程序刑法领域国内法条款的相似性上。因此，上述国家就签署网络安全法律性协议进行政策协调的难度总体较低。

1997年，欧洲委员会部长委员会正式建立负责公约起草的网络犯罪专家委员会，整个公约谈判进程进展较为顺利。得益于各方立场不存在根本性对立，相关国家间利益分歧相对较小，种族主义和仇外性质言论定罪等条款争议也通过协商得以迅速解决。2001年11月8日，欧洲委员会正式通过《网络犯罪公约》。

其次，在网络治理领域首份全球性公约《联合国打击网络犯罪公约》的谈判过程中，谈判国家间存在显著的网络治理立场分歧。中国和俄罗斯等发展中国家倡导“网络主权”概念，将网络空间内国家主权原则置于更为优先的位置；美国等西方发达国家则强调互联网信息和数据等要素的自由流动，并刻意渲染国家间立场对立。这种分歧在网络犯罪领域带来了利益冲突，发达国家与发展中国家对于公约定罪范围、公约标题、国际合作范围等问题存在明显分歧。

2024年2月，公约谈判在历经六轮会议后仍未能达成最终草案。而公约相关实质性事项在无法协商一致时，应由出席并参加表决的代表以三分之二多数作出决定。这一决策机制成为驱使各国超越分歧、达成共识的重要因素。美国等发达国家与中俄等发展中国家均不愿轻易诉诸表决，以免本国主张被公约排除在外。因此，各方均试图通过不同程度的妥协达成共识性文本。2024年8月8日，网络犯罪特设委员会最终通过公约草案，许多争议激烈的条款均采取了折中方案。12月24日，联合国大会以协商一致方式正式通过公约。

最后，《东盟预防和打击网络犯罪宣言》作为政府间声明并不具有法律约束力，属于约束力较弱的政治性协议。谈判期内，东盟成员国在网络治理观念和立场上存在较大差异。如菲律宾倾向于强调网络自由，越南和泰国等国则更加重视网络主权，多数东盟国家在网络治理问题上持有相对中立或模糊的立场。这种立场差异使成员国在网络安全议题上存在较大利益分歧，为达成法律性协议带来了困难。

同时，东盟《宪章》明确规定该组织决策的基础是协商一致。面对成员国间显著的利益分歧，这一具有较高共识门槛的决策规则使得东盟国家难以就达成网络犯罪法律性协议实现充分的利益协调。在此情况下，东盟逐渐展现出选择政治性协议而非法律性协议的倾向，东盟最终于2017年形成并正式通过《东盟预防和打击网络犯罪宣言》

本文三个代表性案例验证了国家间网络治理立场相近度与决策规则共识门槛对网络安全约束性协议类型的影响。同时，案例分析也排除了一些看似合理的竞争性解释，如某些国家或国家群体的规则偏好足以决定成果类型的观点。

本文在理论层面对于理解人工智能等新兴技术国际规则进程的最新进展具有一定可延伸性，也可为我国参与网络空间等新疆域治理实践提供一定启示。第一，我国在参与网络安全国际规则构建进程中，可灵活选择不同类型的协议。第二，在推进网络安全国际规则构建进程中，既应重视国家间观念共识的塑造，也需构建有助于达成高水平规则合作成果的制度性条件。