摘要：新时代预算制度改革的重心正从规范管理转向绩效最优。理解政府预算统筹，需将其置于“局部与整体”“规范与绩效”“分治与统筹”三重关系的系统性分析框架中，审视其内在平衡与动态重构的逻辑。未来的制度完善应聚焦于：建立健全以绩效为导向的政府预算统筹机制；加快推进政府性基金预算与一般公共预算统筹衔接；强化国有资本经营预算管理，建立分级分类预算统筹机制；以精算平衡为原则推进社会保险制度改革；健全跨部门统筹协调机制，推动从收支流量管理向资源存量治理跃升。唯有通过系统性机制创新，方能实现我国预算治理从形式规范向实质效能的根本转变。
改革开放以来，为适应市场经济发展与政府职能转变，我国政府预算体系经历了“一变二、二变四”的演进，最终形成了以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为主体的复式预算格局。这一“职能分化、专业化”进程，实现了从“管不住”到“管得住”的历史性转变，奠定了规范管理的制度基石。但随着国家治理目标升级，特别是向民生财政战略转型，以及财政紧平衡成为常态，“分”所带来的路径依赖与管理藩篱日益凸显。各类预算目标不一、规则各异、资金难以调剂，“专款专用”的刚性约束在保障规范的同时，也导致了资金沉淀、效率损耗与政策协同不足。如何在巩固“规范”成就的前提下，打破预算间的制度壁垒，实现政府性资源的有效整合与战略协同，已成为推进国家治理现代化必须破解的理论命题与实践难题。
本文聚焦作为财政资源统筹逻辑起点的、基于“四本预算”框架的预算统筹进行分析，尝试构建一个以“局部与整体”“规范与绩效”“分治与统筹”三组核心关系为支柱的分析框架，从系统治理层面分析具体的预算制度改革实践，揭示中国政府预算体系内在的演进机理与结构性矛盾，以期深刻回应财政紧平衡下的治理效能挑战，为深化预算管理制度改革提供路径参考。
加强政府预算统筹的理论框架：三重关系的平衡与重构
（一）加强政府预算统筹的本质是处理好局部与整体的关系
系统观念强调，事物是普遍联系、多层嵌套的有机整体。这里的预算局部是指构成预算体系的各专门部分（四本预算）及其背后代表的特定政策目标和政府职能；整体是指政府性资源的战略目标与总效能。一个健康可持续的预算系统既要求局部分工明确、各司其职，又要求局部服从全局，通过协同互动实现整体功能最大化。
我国政府预算体系的历史沿革正是局部与整体关系调整的生动实践。计划经济时期主要采用单式预算制度，优点是整体性强，结构简单，易于编制，但无法实现精细管理功能。为适应市场经济改革，国家预算改按复式预算编列，预算被分解为“经常性”和“建设性”两大局部，这标志着预算整体开始基于功能进行分化，统筹问题随之产生。为应对发展中的加强预算外资金管理、国有企业改革与发展、社会保障等阶段性难题，政府预算体系进一步细分为四个功能和属性各异的部分。2014年修订的《中华人民共和国预算法》将其法定化，承认了这种基于专业分工的局部治理合理性。然而这也使得统一的财政权力被分散到多个依据不同逻辑运行的局部体系中。当经济发展进入新阶段、国家治理要求集中财力办大事和进行跨周期调节时，基于“局部”逻辑的管理模式便与“整体”利益产生了深刻的结构性矛盾。加强政府预算统筹的本质是在系统观念指导下，重新校准并理顺局部与整体的关系，通过法治化、机制化的方式，驱使局部服从并服务于全局。
（二）加强政府预算统筹的核心是处理好规范与绩效的关系
现代预算管理制度的全球演进是一个目标层层递进、工具持续丰富的复合过程。我国的改革呈现鲜明的“问题驱动—阶梯递进”特征，遵循“全面规范—提高绩效—提升能力”的逻辑主线。预算体系从单式预算演变为复式预算，最终确立为“四本预算”。这一“分”的历史过程，为现代财政奠定了坚实的规范性根基。然而，当预算体系框架基本建立、规范性达到一定程度后，改革的主要矛盾发生了历史性转变。在财政紧平衡成为新常态的背景下，如果改革思维仍停留在上一阶段的分治逻辑，仅追求各类预算内部更加精细化的规范，反而会加剧彼此间的制度壁垒，导致资源错配，且可能引发局部风险因无法通过统筹调剂而蔓延，最终可能汇聚成整体的财政可持续性风险。
因此，当前加强预算统筹的核心是要处理好规范与绩效的关系，实现二者的动态平衡与辩证统一。规范是绩效的基石，绩效是规范的方向。未来要在巩固规范的基础上，构建以整体绩效最优为核心的预算统筹机制。这意味着必须超越单一预算的局部规范，推动财政资源在四本预算间以及跨年度、跨领域的优化配置，最终实现财政资金整体使用效益与国家治理效能的最大化。
（三）加强政府预算统筹的难点是处理好分治与统筹的关系
如果说“局部与整体”解决的是四本预算内部的横向协同问题，“规范与绩效”解决的是管理目标的纵向跃升问题，那么“分治与统筹”则指向如何实现“流量管理”与“存量治理”在统一战略目标下的深度融合，其实质是分治体制与高层次统筹要求的适配关系。预算统筹侧重于收支流量管理，财政资源统筹侧重于资产存量治理。二者共同构成政府性资源的完整治理体系，预算统筹是财政资源统筹的基础与核心，财政资源统筹是预算统筹的必然延伸和发展结果。加强政府预算统筹应提高站位，基于动态理念审视预算治理现代化背景下预算统筹与财政资源统筹的衔接关系。
加强政府预算统筹的难点在于，如何穿透既有的体制机制壁垒，将统筹的触角从“资金”延伸至“资产”与“资源”。从体制层面看，分治有利于精细化管理，但部门的权力分散配置客观上加大了预算统筹的难度。从机制层面看，跨部门的制度化协调平台、标准化数据接口、联动式决策流程以及激励相容的绩效评价体系尚未有效建立。这使得统筹决策长期依赖于行政协调而非制度化、常态化的治理轨道，统筹决策能力有待系统性提升。
要系统理解政府预算统筹的三重关系，不能将其视为孤立命题，而应视之为一个环环相扣、动态平衡的有机体系。三重关系分别对应国家治理现代化在预算领域的三个根本性追问：“局部与整体”回答“钱应该如何分配”，涉及预算体系的顶层设计、资源宏观布局与战略优先序；“规范与绩效”回答“钱应如何使用才算好”，涉及预算管理的根本价值导向；“分治与统筹”回答“钱应由谁来管，如何协同”，涉及预算管理的权力配置、组织协调与治理能力。三者互为前提、相互强化，共同构成预算统筹的系统性治理逻辑。
加强政府预算统筹的实践审视
我国预算改革的演进逻辑已清晰呈现：在“四梁八柱”的规范性框架确立后，改革的核心命题转变为，通过强化一般公共预算的主导力与激发其他预算的协同力，实现财政资源跨预算、跨周期、跨领域的整体配置效能最大化，以集中财力保障国家重大战略与基本民生。
（一）政府预算统筹的基本情况
1. 规范落实既有预算统筹相关制度
2016年以来，政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度逐步加大，一般公共预算与社会保险基金预算基本建立起衔接机制。
2. 结合发展实际自主创新探索预算统筹实践
关于政府性基金预算与一般公共预算统筹的实践探索：面对地方政府专项债券还本付息的巨大压力，一些地方探索建立专项债券偿债备付金制度，通过一般公共预算安排补助资金用于偿还专项债券本息；统筹编制两本预算，强化资金统筹力度。关于国有资本经营预算与一般公共预算统筹的实践探索：从一般公共预算调入资金维持国有企业的相关支出；探索合并编制两本预算。
综上，制度层面的预算统筹框架已初步搭建，地方层面的创新探索亦有所突破。然而，若以“局部与整体”“规范与绩效”“分治与统筹”三大关系加以审视，实践中仍存在不容忽视的结构性矛盾。
（二）当前政府预算统筹存在的问题及原因分析
1. 局部与整体关系的结构性失衡
局部目标优先于预算体系的总体目标，不利于财政资金的总体配置；服务预算整体目标导致部分预算功能弱化、自身发展受阻。局部与整体关系的失衡，根源在于缺乏整体目标与局部目标之间的动态协调机制，以及在服务整体目标的过程中对局部承受能力的科学评估与补偿机制。
2. 刚性约束造成的效率损耗
刚性规则在保障规范性的同时，易导致支出固化与资金沉淀，抑制资金使用绩效，降低整体配置效率。一般公共预算与政府性基金预算在支出项目上交叉重叠现象严重；国有资本经营预算管理基础薄弱，与一般公共预算的收支存在交叉重叠现象。上述问题的产生，根源在于预算体系分化演进的逻辑与整体统筹需求之间存在结构性错位。一般公共预算与政府性基金的矛盾，源于“专款专用”与“统筹安排”两种运行原则的深层冲突。国有资本经营预算的问题则根源于国有企业的双重角色未能从制度上有效调和。
3. 分治与统筹困境
社会保险基金制度设计不够完善，基金风险易向一般公共预算转移；预算管理与资产资源管理制度脱节；跨部门统筹的治理能力不足。这一系列问题的根源在于多重制度逻辑的叠加与冲突。社会保险基金的困境源于保险精算与公共福利的属性矛盾。预算管理与资产资源管理的脱节，根源于长期形成的体制惯性。这两类体系各自独立运行，缺乏统一的存量治理框架和制度化的衔接通道。
加强政府预算统筹的制度完善
（一）建立健全以绩效为导向的政府预算统筹机制
在国家治理现代化进程中，需以系统思维和整体性治理理念重构政府预算统筹的战略认知，将其置于国家治理体系和治理能力现代化的全局中审视。在构建现代预算制度的进程中，预算绩效管理与预算统筹呈现“目标同向、机制互嵌、系统耦合”的深度关联。加强政府预算统筹应遵循“以绩效定支出、以统筹优配置”的治理逻辑，推动财政资源从规模扩张转向质量提升、从部门分割转向整体协同。构建政府预算统筹机制的核心在于，以提升财政资金使用绩效和强化预算治理效能为双重支点，促进资源配置从碎片化转向整体优化，推动资源效率与治理效能的协同提升。需坚持短期目标与长期目标协同推进，实施分级分类统筹策略，有序有效推动政府预算统筹。
（二）加快推进政府性基金预算与一般公共预算统筹衔接
第一，建立政府性基金项目动态评估机制。基于各类基金项目的历史沿革、收支规模和支出用途等关键因素，建立动态评估机制。推动符合公共财政属性、可纳入统筹安排且可持续征收的政府性基金收入，稳步转列一般公共预算；对于仍有必要保留的政府性基金项目，尽量确保与一般公共预算支出不重复交叉，并对两者共有的支出项目统一资金管理办法和资金分配方式；通过科学评估机制，及时取消已达成目标的阶段性政府性基金项目。第二，在明确各部门支出责任，确保特定支出有效安排与使用的前提下，稳妥推进政府性基金预算整体并入一般公共预算。政府性基金预算所侧重的特定支出，可以通过在一般公共预算中设立对应科目与项目来实现精准保障。两本预算的合并可依托绩效管理机制，增强财政体系的韧性与长期可持续性。
（三）强化国有资本经营预算管理，建立分级分类预算统筹机制
第一，进一步夯实国有资本经营预算管理基础。明确国有资本经营预算编制范围，是实现国有资本经营预算全口径、全覆盖，确保其完整性与统一性的关键步骤。做好政府综合财务报告与国有资产管理情况报告的有机衔接。进一步明确国有资本经营预算的支出范围，同步理顺收入分配制度。第二，结合发展实际，建立分级分类预算统筹机制。对于国有资本规模较小或国有企业数量较少的市县可试行国有资本经营预算与一般公共预算合并编制。如有成效，可考虑在基层不再单独编制国有资本经营预算，将相关收支事项纳入一般公共预算。
（四）以精算平衡为原则推进社会保险制度改革，增强基金自求平衡能力
第一，积极推动建立国家社会保险基金精算制度。将建立国家社会保险精算制度写入《社会保险法》，建立协调配合的精算分析工作机制。定期开展精算分析，测算各险种实现精算平衡的待遇和缴费水平。强化精算分析结果应用。第二，健全基本养老保险筹资和待遇调整机制。完善多缴多得的激励约束机制，健全退休人员养老金水平与缴费年限、缴费金额挂钩办法。完善城乡居民基础养老金标准调整机制。第三，健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制。研究建立居民医保个人缴费与居民人均可支配收入挂钩机制，建立健全居民医保待遇调整机制。第四，建立社会保险基金与财政之间的风险隔离机制。以新一轮财税体制改革为契机，推动在法律层面进一步明确财政的有限补助责任。促进建立社会保险基金自求平衡机制，防范基金运行风险向财政转移。
（五）健全跨部门统筹协调机制，推动从收支流量管理向资源存量治理跃升
第一，强化跨部门统筹协调机制。建立跨部门统筹的权责体系，针对跨领域、跨部门的专项资金，形成“一个口子统筹、多条线协作”的权责格局。建立跨部门联合评审与项目统筹机制，对跨部门、跨领域的资金安排实行联合评审和统筹配置。制定跨部门统筹的协调规程，明确联合评审的程序性规范。以技术平台支撑跨部门数据共享与业务协同。第二，健全预算管理与资产资源管理的衔接机制。强化全口径预算管理，从源头实现政府性资源的全覆盖。建立健全资产预算管理制度体系，将资产配置管理嵌入预算管理全流程。预算执行时实行会计核算和实物资产管理的双向控制，并与绩效监控紧密结合，强化绩效管理。建立存量资产定期清查和价值评估制度，将盘活存量资产作为预算编制的重要前置环节，逐步将各类政府性存量资源纳入统一的预算治理框架。规范存量资金与资产统筹的制度流程。通过制度流程的标准化建设，为存量与增量的协同联动提供规范依据，推动财政资源配置从流量管理向存量治理跃升。
樊丽明，山东大学国家治理研究院、山东大学经济学院教授；史晓琴，山东大学国家治理研究院博士后
摘自：《财贸经济》2026年第6期
