党的十八大以来，习近平总书记围绕加强对“一把手”和领导班子监督作出一系列重要论述，深刻阐明为什么监督、监督什么、怎么监督等问题。他强调指出，规范权力运行，要以领导机关、领导干部特别是“一把手”、关键岗位领导干部为重点对象。二十届中央纪委五次全会指出，深入落实关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见，推动科学授权、正确用权、有效制权。“一把手”是党和国家事业的“领头雁”，是推进党中央各项决策部署贯彻落实的“关键少数”中的“关键少数”，具有鲜明的权力枢纽属性。“一把手”承担贯彻党的路线方针政策、履行全面从严治党第一责任人职责的重要任务；“一把手”掌握资源配置、干部使用、重要会议议题设置、重大项目推动、重要制度执行等关键影响力。党的十八大以来全面从严治党的实践也深刻表明，“一把手”能否正确用权，往往直接影响一个单位、一个系统乃至一个地方的政治生态。对“一把手”而言，监督的意义不仅在于防治腐败，更在于防止权力运行偏离党的政治路线。监督“一把手”，本质上是监督权力是否沿着正确政治方向、法治轨道和制度程序运行。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》明确指出，加强对主要领导干部和领导班子的监督，是新时代坚持和加强党的全面领导，提高党的建设质量，推动全面从严治党向纵深发展的必然要求。
从监督规律看，“一把手”监督难问题主要有两方面原因。一方面，“一把手”权力运行具有综合性和隐蔽性。一般干部的权力往往限定在某一业务领域，而“一把手”的权力影响则嵌入决策、执行、用人、分配、考核等多个环节，许多不规范用权行为并不一定表现为直接违纪违法，而是以“集体研究”“工作需要”“惯例做法”“特殊情况”等形式出现，因此在实践中存在监督难点。另一方面，对“一把手”的监督存在天然张力。班子成员与“一把手”同处一个领导班子，既有分工协作关系，也有组织隶属、资源依赖和考核评价关系，在现实中容易出现不愿监督、不敢监督、不会监督的问题。“一把手”权力失范带来的往往不是单点风险，而是系统性风险，可能导致党和国家重大战略部署无法落实、政治生态失衡、选人用人失察、项目建设失管、公共资金失控等问题，等到问题暴露时，组织成本、治理成本和社会成本已经显著上升。因此，对“一把手”的监督不能只靠事后追责，而必须构建全链条、全过程监督体系，做到闭环整改、固本培元。
一、以权力清单和风险预警筑牢规范用权的前置防线
事前预防是全链条监督的起点。对于“一把手”监督而言，事前预防的核心不是简单的多开几次廉政会议、多签几份责任书，而是要在权力尚未运行或刚刚启动之时，就把权力边界、责任边界、程序边界和风险边界明确下来。没有边界的权力最容易滑向任性用权，没有识别的风险最容易积累成系统性隐患。权力清单与风险预警正是事前预防中最基础也最具有制度化意义的两个抓手。
权力清单的首要功能，是把“一把手”的权力运行从模糊状态转化为可识别、可监督、可追责的制度对象。一般而言，“一把手”权力失范并非一开始就表现为直接的违纪违法，而是源于权力边界不清、决策事项不明、授权层级混乱、议事规则弹性过大。有的地方和单位表面上有制度，实际上重大事项是否上会、哪些事项由班子集体决定、哪些事项由分管领导负责、哪些事项必须向上级请示报告，并没有形成清晰稳定的规则。“一把手”可以通过控制议题、提前定调、会前沟通、选择性汇报等方式影响集体决策，导致集体领导沦为形式。对此，应当围绕干部人事、资金资产、项目审批、工程建设、资源配置、行政执法、公共采购、国企投资、学校招生、医疗采购、基层治理等重点领域，分类建立“一把手”权力清单、责任清单、负面清单和监督清单。权力清单回答“能做什么”，责任清单回答“必须承担什么”，负面清单回答“不能做什么”。要把禁止性边界和程序性要求讲清楚，防止“一把手”以“敢抓敢管”“提高效率”为名突破民主集中制和法治原则。监督清单回答“谁来监督、如何监督、监督什么”。《中国共产党重大事项请示报告条例》的制定就是为了加强和规范重大事项请示报告工作，严明党的政治纪律、组织纪律和工作纪律，保证全党全国服从党中央、政令畅通。对“一把手”而言，严格执行请示报告制度，既是政治忠诚的具体体现，也是防止重大决策脱轨、重大风险失控的重要机制。
风险预警则是把监督从静态制度文本推进到动态治理过程的重要环节。权力清单解决“权力在哪里”的问题，风险预警解决“风险何时出现、向何处发展”的问题。“一把手”权力风险通常具有渐进性和复合性，早期可能只是苗头性倾向，例如不按规定报告个人有关事项、经常绕开班子成员直接安排重大事项、对不同意见不耐烦、热衷打造个人政绩工程、频繁插手下属单位具体业务、对亲属和身边工作人员约束不严等。若这些苗头没有被及时识别和提醒，就可能逐步演化为违反组织原则、破坏决策程序、插手工程项目、干预执纪执法、搞利益输送等严重问题。因此，纪检监察机关和组织部门应当建立以政治生态分析、廉政档案、干部监督信息、审计结果、巡视巡察反馈、信访举报、民主生活会材料、干部群众评价等为支撑的风险识别机制，对“一把手”权力运行状态进行综合研判，而不能仅以是否收到问题线索作为监督启动标准。风险预警必须避免两个偏差：一是把预警泛化为一般性提醒，导致提醒很多、触动很少；二是把预警简单等同于问题定性，导致干部产生被“贴标签”的顾虑，打击“一把手”干事创业的积极性和主动性。科学的预警机制应当坚持分级分类、实事求是、注重证据、保护干部。对苗头性、倾向性问题，可以通过谈话提醒、函询说明、专题约谈、参加民主生活会等方式及时纠偏；对反复出现、群众反映集中、制度执行明显异常等问题，应当启动专项检查、政治生态研判或巡视巡察联动；对已经涉嫌违纪违法的问题，则必须依规依纪依法处置。
在实践中，事前预防还应当特别重视新任职“一把手”、长期任职“一把手”、重点领域“一把手”和问题多发单位“一把手”四类对象。新任职“一把手”容易因角色转换产生权力扩张冲动，需要加强对其的任前廉政谈话、岗位风险提示和制度培训；长期任职“一把手”容易形成熟人社会、路径依赖和权力惯性，需要对其强化轮岗交流、离任审计和任期监督；重点领域“一把手”掌握资源密集、资金密集、项目密集权力，需要把专业监督、审计监督和纪检监察监督贯通起来；对问题多发单位“一把手”的事前预防则要结合政治生态修复，防止“换人不换机制”“查案不治根”。事前预防做得越扎实，后续监督成本就越低，“一把手”不规范用权的概率也就越小。
二、以决策程序化和监督日常化规范权力运行过程
对“一把手”监督最关键的场景是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等权力密集环节。许多“一把手”出问题，并不是因为制度完全缺失，而是制度在执行过程中被变通、被弱化、被架空。表面上履行了程序，实际上程序成为个人意志合法化的工具；表面上集体研究，实际上会前已经形成结论；表面上有纪要、有签字、有流程，实际上不同意见没有充分表达，监督力量没有真正进入。因此，事中管控的根本任务，是让民主集中制的议事程序真正成为权力运行的轨道，而不是权力任性的装饰品和遮羞布。
决策程序化首先要求坚持民主集中制。民主集中制不是抽象原则，而是防止“一把手”个人专断的制度核心。一个单位的重大事项，应当经过调查研究、合法合规审查、风险评估、集体讨论、会议决定、执行反馈等环节。对专业性较强、资金量较大、社会影响较广的事项，还应当引入专家论证、法律顾问审查、审计评估、公众参与或利益相关方意见征询。这里的关键不在于程序越复杂越好，而在于程序是否能够真实约束权力。对于“一把手”而言，不能把“最后拍板”理解为个人说了算，更不能把“负总责”异化为“权力总揽”。正确的领导方式应当是在充分发扬民主、尊重专业意见、遵守法定程序基础上的集中。决策程序化还要求强化议题管理和会议监督。现实中，一些“一把手”规避监督，往往并不是公开否定集体决策，而是通过议题设置来影响结果。例如，对应当上会研究的事项不上会，对需要充分论证的事项临时上会，对存在不同意见的事项压缩讨论时间，对分管领导和职能部门意见选择性吸收。破解这一问题，应当建立重大事项议题备案、会前酝酿记录、会议讨论过程记录、不同意见如实记录、决策执行跟踪和责任倒查机制。
监督日常化是对“一把手”规范用权事中管控的另一重要方面。2026年1月，中央办公厅印发《党委（党组）对下级党组织“一把手”开展监督谈话工作办法》，以监督谈话为切入点，着力强化党委（党组）对下级党组织“一把手”的日常监督，通过定期谈话和及时谈话强调全链条规范监督谈话工作。地方党委在一届任期内、党组在批准其设立的党组织一届任期内，应当做到对下一级党组织“一把手”定期谈话全覆盖。当出现信访举报、被通报批评、存在问题较多或较为突出，或者本人在政治等方面存在苗头性、倾向性问题等情形时，党委应当及时对下级党组织“一把手”进行谈话。对“一把手”的监督必须融入日常、抓在经常、严在平常。监督日常化并不是打扰正常工作，也不是把监督变成烦琐留痕，而是要把监督嵌入权力运行的关键节点。例如，对干部选拔任用，应当关注动议、推荐、考察、讨论决定、公示任职等环节是否规范；对工程项目，应当关注立项、招投标、合同变更、资金拨付、验收审计等环节是否存在异常；对财政资金，应当关注预算编制、资金分配、绩效评价和财务公开是否透明；对行政执法，应当关注自由裁量、处罚决定、案件移送和执法监督是否规范。监督日常化的真正价值，在于把“事后发现问题”转化为“过程中纠正偏差”。
事中管控还需要打通各类监督之间的壁垒。组织监督掌握干部选任和考核评价信息，审计监督掌握资金资产和经济责任信息，财会监督掌握财务运行信息，统计监督掌握数据真实性信息，巡视巡察监督能够发现政治偏差和系统性问题，群众监督能够反映基层感受和作风问题，舆论监督能够揭示公共事件背后的治理漏洞。只有把这些信息进行制度化汇聚、分析和反馈，才能形成监督合力。否则，不同监督主体各管一段、各看一面，就容易出现问题线索碎片化、监督结论分散化、整改责任模糊化的现象。对“一把手”来说，最有效的事中监督不是“某一次检查很严”，而是无论在决策、执行、用人、花钱、管项目、抓作风的任何环节，都能够感受到权力运行有边界、有记录、有监督、有责任。
三、以责任追究强化“一把手”用权失范的制度刚性
追责是最好的监督。在马克思主义政党中，党员一律平等，正如马克思在《共产主义者同盟章程》中所指出的，“所有盟员都一律平等”（《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第419页）。习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上明确指出：“要坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外，确保制度规定真正成为带电的高压线。‘一把手’要带头执行制度。”“一把手”发生失职失责、滥权妄为、以权谋私等问题，如果追责不严、处理不力、整改不透，就会削弱制度权威，甚至向社会传递错误信号。因此，事后纠治不仅是对个案的处理，更是对制度刚性的维护、对政治生态的修复、对治理漏洞的再治理。
从纪法衔接看，“一把手”监督既涉及党内纪律责任，也涉及国家监察和刑事法律责任。“一把手”违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，都可能构成党纪责任；滥用职权、玩忽职守、权钱交易、利益输送等行为还可能涉及职务违法和职务犯罪。对“一把手”的责任追究不能割裂纪律审查和监察调查，而应当依规依纪依法贯通处理，使党纪责任、政务责任、刑事责任相互衔接、层层递进。对“一把手”的责任追究要坚持权责一致、错责相当。《中国共产党问责条例》明确规定，问责工作坚持依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，权责一致、错责相当，严管和厚爱结合、激励和约束并重等原则。问责不能简单化，也不能有选择性。对“一把手”的责任认定，应当区分直接责任、主要领导责任、重要领导责任，区分主观故意、重大过失、一般失误，区分改革探索中的偏差与明知故犯的违纪违法，区分集体决策中的责任分担与个人专断中的责任集中。一方面，不能因为“一把手”地位特殊、影响较大就高举轻放；另一方面，也不能为了形成震慑而不加区分地泛化问责。真正有公信力的问责，应当建立在事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合规的基础之上。事后纠治还要注重追究“一把手”管党治党责任。现实中，有些“一把手”本人未必直接收受贿赂或插手具体利益输送，但其长期不抓纪律、不管干部、不正风气，导致本地区本单位发生系统性腐败、塌方式腐败或严重作风问题。这种情况下，如果只追究直接违纪违法人员责任，而不追究“一把手”主体责任和第一责任人责任，就无法真正压实全面从严治党政治责任。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》强调，要推动落实党委（党组）主体责任、书记第一责任人职责、领导班子其他成员“一岗双责”和纪检机关监督专责，破解对“一把手”监督和同级监督难题。因此，对“一把手”的责任追究应当包括两个维度：一是其个人用权是否违纪违法，二是其是否认真履行管党治党政治责任、是否对班子成员和下级领导干部失管失察。后一种责任虽然不如直接腐败明显，却关系政治生态建设和监督体系有效运行。
事后纠治的重点，不仅在于“处理人”，更在于“治理事”。一些“一把手”案件暴露出来的问题，往往具有制度性、行业性和区域性特征。例如，工程建设领域腐败背后可能存在招投标制度虚化、合同变更随意、项目监管缺位等问题；选人用人腐败背后可能存在干部推荐考察不实、议事程序不规范、干部监督信息不共享等问题；国有企业“一把手”违纪违法背后可能存在法人治理结构失衡、董事会监督弱化、重大投资决策风险评估不足等问题；基层“一把手”侵害群众利益背后可能存在村级“小微权力”公开不足、财务管理混乱、群众监督渠道不畅等问题。如果案件查办止于处分决定，而没有深入剖析权力结构、制度漏洞和监督盲区，就难以实现查处一案、警示一片、治理一域的效果。因此，应当把以案促改、以案促治作为“一把手”监督的重要延伸，对典型案件开展政治生态分析、制度漏洞分析和责任链条分析，形成纪检监察建议、整改清单、制度修订和跟踪评估的闭环。应当推动“一把手”经常性深入基层、面对群众、了解真实矛盾，自觉把群众满意度、民生改善度、治理有效性作为检验权力运行的重要尺度。对监督机关而言，也应当把整治群众身边不正之风和腐败问题作为监督“一把手”的重要切入点，看其是否真正重视群众利益、是否认真解决群众急难愁盼、是否对基层“微腐败”和作风顽疾动真碰硬。
在事后纠治中，还要处理好惩治震慑与教育挽救的关系。全面从严治党不是单纯惩罚干部，而是通过严明纪律、纠正偏差、净化生态，使干部队伍更加忠诚干净担当。毛泽东明确指出：“对待思想上的毛病和政治上的毛病，决不能采用鲁莽的态度，必须采用‘治病救人’的态度。”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第828页）对严重违纪违法的“一把手”，必须坚决查处，释放越是关键岗位越要严格监督、越是主要负责人越不能凌驾制度之上的强烈信号；对苗头性问题、轻微违纪问题，则应当运用监督执纪“四种形态”，早提醒、早纠正，防止“小错”酿“大祸”。问责之后，还应当关注干部队伍状态，防止出现“多干多错、不干不错”的消极心理。严管不是为了让“一把手”不作为，而是为了让干部在正确轨道上积极作为。全链条监督如果只有制度约束和责任追究，而缺少思想教育和价值塑造，就容易陷入“外部高压—短期收敛—压力减弱—问题反弹”的循环。对“一把手”而言，正确用权不仅是制度问题，也是政治品格、价值立场和精神境界问题。“一把手”如果理想信念动摇、宗旨意识淡薄、政绩观扭曲，即使制度再多，其也可能想方设法规避监督；相反，如果“一把手”真正把权力看作党和人民赋予的责任，把岗位看作服务群众、推动发展的平台，把监督看作组织关爱和政治保护，就更容易形成主动接受监督、自觉规范用权的内生动力。因此，长效治理必须把信仰教育、情怀教育、担当教育和纪律教育贯通起来。加强“一把手”教育要把学习贯彻党的创新理论同解决权力观、政绩观、事业观问题结合起来，同本地区本部门本单位实际职责结合起来，同典型案例警示教育结合起来，促使其从根本上回答“权力从哪里来、为谁用权、为谁谋利、受谁监督”的问题。
综上，权力越大，越需要制度化监督；改革发展任务越艰巨，越需要“一把手”正确用权、有效履责。全链条监督的意义，正在于把监督从某一环节、某一部门、某一时点的单向发力，转变为覆盖授权、用权、制权、问责、教育全过程的系统治理。不是让干部不敢干事，而是让干部在正确方向上敢干事、会干事、干成事、不出事；不是把监督变成组织内耗，而是通过监督增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。只有坚持严的基调、严的措施、严的氛围，把党内监督、国家监察、群众监督和制度治理贯通起来，把不敢腐、不能腐、不想腐一体推进落实到“一把手”权力运行全过程，才能真正推动“一把手”做到位高不擅权、权重不谋私、担责不避难、用权不逾矩，为全面从严治党和中国式现代化建设提供坚强保障。
许玉镇，华东政法大学纪检监察学院教授
