摘要：当前，国际航运温室气体减排正由以船舶能效为中心的监管，扩展为以燃料温室气体强度标准、碳定价与净零基金安排相结合的综合监管，并呈现全球制度与区域制度并行适用的新格局。国际海事组织净零排放框架尚未正式采纳，欧盟碳排放交易体系和《欧盟海运燃料条例》已适用。这三套制度推动低碳燃料使用，但在适用范围、核算方法、定价方式和资金用途上存在差异。并行适用虽不必然冲突，却可能带来负担分配不公、重复成本、重复申报和责任不清。制度协调应以全球制度为统一基准，允许区域制度作必要补充，并通过抵扣已缴碳成本、复用数据、相互承认等效履约以及明确责任衔接等措施，减少重复负担，防止履约责任落空。我国有必要参与具体规则制定，完善数据监管、替代燃料安全和合同责任制度，增强绿色航运合规与转型能力。
关键词：国际航运温室气体减排；国际海事组织净零排放框架；欧盟碳排放交易体系；《欧盟海运燃料条例》；制度协调
作者简介：郑晨骏，男，山西五台人，浙江工商大学法学院国际法系特聘副教授、硕士生导师，法学博士，主要研究方向：国际环境法、国际水法、海洋法。
国际航运具有跨境连续营运、船旗与经营控制分离、船舶频繁进出不同法域等特点。国际航运的温室气体治理主要由国际海事组织（IMO）在《国际防止船舶造成污染公约》附件六下推进，未直接纳入《巴黎协定》国家自主贡献的核算路径。在《2023年国际海事组织船舶温室气体减排战略》中，减排目标是到2050年前后实现国际航运温室气体净零排放，并设置了2030年和2040年指示性检查点。
2025年4月11日，国际海事组织海洋环境保护委员会（MEPC）第83届会议批准《国际防止船舶造成污染公约》附件六修正案草案，强制实施“国际海事组织净零排放框架”。该框架拟在《国际防止船舶造成污染公约》附件六中新设第五章，将全球燃料温室气体强度标准、温室气体排放定价和“国际海事组织净零基金”结合，这些措施计划于2025年10月正式提交国际海事组织会议审议。迄今为止，该框架未完成审议通过。而与此同时，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）已自2024年起覆盖海运排放，《欧盟海运燃料条例》（FuelEU Maritime）也已自2025年起适用。
由此，当前国际航运温室气体减排发展不再是单一的国际海事组织全球立法进程，而是处于制定阶段的全球制度与已经实施的欧盟区域制度，正在对相同船舶、航次和燃料链条发生交叉作用。从多中心治理视角看，国际航运温室气体减排需要在全球统一制度与区域制度试验之间建立可校正的互动关系。但各项具体规则之间的哪些要求相互补充、哪些成本可能重叠以及如何通过实体和程序机制进行协调，需要深入分析。本文据此回答三个问题：第一，国际海事组织的温室气体减排规则从能效监管走向净零排放框架后处于何种阶段；第二，国际海事组织净零排放框架与欧盟碳排放交易体系、《欧盟海运燃料条例》在规范结构上有何异同，并行适用会产生哪些法律风险；第三，应以何种一般原则协调全球与区域制度，中国应如何因应。全文依次形成“规则演进—规范比较—风险诊断—一般解决路径—中国因应”的论证链条。
一、国际航运温室气体减排规则的演进
1.1 从船舶能效规则到燃料与温室气体排放定价机制
国际海事组织制定的国际航运温室气体减排规则最初以单船技术和营运效率为中心。2011年，国际海事组织海洋环境保护委员会通过决议，在《国际防止船舶造成污染公约》附件六中引入船舶能效设计指数（EEDI）和船舶能效管理计划（SEEMP），使船舶温室气体减排首次形成全球强制性技术框架。2018年，通过船舶温室气体减排初步战略，提出2030年碳强度目标和2050年总量目标。2022年，船舶能效管理计划指南把年度营运碳强度指标实施计划、纠正行动和持续改进纳入船舶管理文件。2023年，增加现有船舶能效指数（EEXI）和年度营运碳强度指标（CII），将相关规则的适用范围从新造船扩展到在役船舶的年度绩效。
上述演进表明，国际海事组织已经把船舶设计、在役技术状态和年度营运绩效依次纳入《国际防止船舶造成污染公约》履约链条。据此，国际航运温室气体减排义务应被理解为船旗国、港口国与经营主体共同承接的持续性国际法律义务，而非一次性的设备达标责任。《联合国海洋法公约》所支持的全球统一船舶标准，也构成防止船旗转换和港口选择削弱减排效果的制度基础。《2023年国际海事组织船舶温室气体减排战略》将减排对象延伸至船用能源结构，明确一揽子中期措施应当同时包含目标导向的全球船用燃料标准和海运温室气体排放定价机制。因而，船舶能效设计指数、现有船舶能效指数、年度营运碳强度指标和船舶能效管理计划并未退出，而成为新增燃料强度与温室气体排放定价机制的基础层，规则重心由船舶设计和营运效率，拓展到燃料生产、运输、加注和船上使用所形成的全链条排放。
1.2 净零排放框架的复合制度结构
2025年获批的国际海事组织净零排放框架，拟适用于5000总吨（GT）及以上、从事国际航行的船舶，并以年度温室气体燃料强度（GHG fuel intensity，GFI）为核心指标。年度温室气体燃料强度按照从井到尾流（well-
to-wake）方法，以克二氧化碳当量/兆焦（gCO2eq/MJ）表示，覆盖燃料上游生产、供应和船上使用阶段。与此配套的燃料生命周期标签、第三方核证和认可认证方案，旨在使燃料路径、排放因子和可持续
性信息可追溯。该框架区分“基础目标”和“直接合规目标”。船舶实际年度温室气体燃料强度优于直接合规目标时形成盈余单位；未达到直接合规目标时，则依缺口程度形成第一档或第二档合规负担。经营人可以使用本船结转的盈余单位、受让其他船舶的盈余单位，或者向“国际海事组织净零基金”缴费取得补救单位。按照现有框架，2028—2030年第一档、第二档补救单位价格分别为每吨二氧化碳当量100美元和380美元。
这并非传统的总量控制与交易制度，也不能简单等同于全球碳税，而是“燃料强度标准—两级补救价格—基金分配”相互联动的合规机制。不同市场化措施在覆盖对象、价格形成、收入回流和履约弹性方面具有显著差异，不能仅以“形成碳价”作为同一性判断。碳价还会通过改变绿色技术的投资回收期来影响船东选择，因此定价机制与技术标准之间存在实质联动。净零基金一方面拟奖励零或近零温室气体排放燃料、技术和能源的使用，另一方面拟支持研发、港口基础设施、船员公正转型、技术转让、能力建设和对脆弱国家不利影响的缓解。基金治理机构的成员构成和表决安排体现了适当的地域代表性，并保障发展中国家实质参与。因而，净零排放框架同时具有环境标准、价格激励和跨国分配三重功能。
1.3 净零排放框架正式采纳受阻及其制度含义
迄今为止，国际海事组织净零排放框架尚未完成审议通过。2026年4—5月第84届会议仍在推进配套工作，并拟于12月4日恢复特别会议以进行审议。本文将区分不同阶段，不将拟议规则表述为现行全球法。
该框架受阻的深层原因并非技术指标本身，而是复合机制把减排成本、收入用途和发展公平同时纳入同一谈判。国际组织、区域立法与国家政策并行而共识不足，使海运温室气体规则的形成与协调长期面临阻力。全球统一适用有利于避免方便旗和跨国经营结构下的规避，但对于绿色燃料可得性不足、运输成本敏感或基础设施薄弱的国家而言，同一义务可能产生不成比例的影响。共同责任不等于相同的承担方式，普遍减排义务仍应与资金、技术和能力差异相结合。净零基金还使国际海事组织不仅制定技术标准，而且决定收入如何在奖励率先采用低碳技术的主体、行业脱碳和发展支持之间分配。国际海事组织现行程序也要求对候选措施给各国造成的影响进行识别、评估和持续审查，并特别关注对发展中国家的负面影响。因而，该框架在当前阶段的核心问题，从“是否应当减排”转变为“以何种制度减排、由谁承担转型成本以及如何与已经实施的区域制度衔接”。
二、全球与区域制度的并行及其差异
在国际海事组织净零排放框架尚待正式采纳、欧盟两项区域制度已经实施的背景下，国际航运温室气体减排呈现全球与区域制度并行的格局。三套制度虽共同推动低碳燃料使用，却在生效进度、适用范围、核算对象和履约机制上各有侧重。厘清这些差异，是判断制度重叠及后续协调空间的前提。
2.1 并行制度的时间结构与适用范围
三套制度首先存在明显的时间错位。国际海事组织净零排放框架截至2026年7月仍未审议通过，最早拟自2028年起进入实质合规期。欧盟碳排放交易体系已自2024年起适用于海运领域，并以40%、70%、100%的比例分阶段适当提高配额清缴要求；自2026排放年度起，企业应按纳入范围的全部核定排放清缴配额，并将甲烷和氧化亚氮纳入相应范围。《欧盟海运燃料条例》已自2025年适用，其船上能源年度平均温室气体强度目标从2025年的降低2%逐步提高至2050年的降低80%。
地域范围不同。国际海事组织净零排放框架面向从事国际航行的适用船舶，以全球统一规则覆盖其年度燃料使用。欧盟碳排放交易体系将成员国管辖港口之间航次产生的排放，以及船舶停泊于成员国管辖港口期间的排放，全部计入；成员国管辖港口与第三国港口之间航次产生的排放，计入50%。《欧盟海运燃料条例》以船舶在适用地域范围内使用的能源为核算基础：欧盟内部航次和在港能源使用计入100%，欧盟与第三国港口之间航次计入50%；在此基础上，条例考察报告期内使用能源的年度平均全生命周期温室气体强度，而非航次绝对排放量。欧盟以市场或港口为连接点将监管效果延伸至第三国经营者，由此产生管辖正当性、国际协调与企业合规三重问题。欧盟港口联系既决定规则是否适用，也影响纳入核算的能源或排放比例；具体比例仍取决于航次两端港口的管辖归属。因此，不能仅凭船舶进入欧盟港口，就将两项欧盟规则理解为对有关航次全部排放一律全额纳入。
2.2 规范结构的系统比较
表1从制定与适用、适用对象、地域范围、温室气体与核算边界、合规指标、价格和灵活履约等维度对这三套制度进行并列比较。比较的目的不是把三套制度强行归入同一模型，而是识别其环境功能和合规成本发生重叠的具体位置。
2.3 比较结论：方向趋同下的制度非同一性
三套制度在政策方向上具有趋同性。它们均通过密集的数据核查促使船运公司把排放成本纳入营运决策，国际海事组织净零排放框架与《欧盟海运燃料条例》还共同以从井到尾流方法评价燃料排放，意在防止仅通过转移上游排放取得表面减排。然而，政策方向一致不等于法律义务相同。欧盟碳排放交易体系对一定地域比例内的绝对排放量定价，《欧盟海运燃料条例》要求船上能源组合达到年度平均强度目标，国际海事组织净零排放框架则在全球燃料强度目标上叠加两级补救单位和净零基金。同一艘船可能在同一年度同时承担三类义务，但其计量单位、价格形成和履约功能并不相同。
这种格局属于全球碳定价碎片化在海运领域的具体表现。碎片化并不当然意味着制度冲突，但不同碳价、覆盖范围和核算方法之间缺少接口，会增加套利、贸易摩擦和重复成本，因此需要多边协调与机制链接。对本文而言，协调对象不是抽象的“全球制度与区域制度”，而是绝对排放定价、燃料强度控制和合规补救三类具体功能。
国际海事组织净零排放框架正式采纳后，也不会当然排除欧盟两项制度。欧盟要求在国际海事组织通过全球市场化措施后审查欧盟碳排放交易体系海运规则与全球措施的一致性，并避免造成显著的双重负担。《欧盟海运燃料条例》要求在国际海事组织通过全球温室气体燃料标准或强度限制后，评估其与欧盟相关规则的衔接、整体一致性以及如何避免重复适用问题。两项条款建立的是“审查和可能修法”的接口，不是自动失效条款。因此，未来规范关系的关键在于识别各项义务的功能是否等同、是否形成可证明的实质性成本重叠，以及欧盟是否根据审查结果调整地域范围、承认等效合规或仅保留差额要求。
三、制度并行引发的法律争议与实施风险
上述比较表明，制度并行虽然并不构成法律冲突，却会把不同规则的原则基础、成本安排和执行链条同时带入同一航运活动。由此产生的核心问题，既包括统一船舶义务与差别化负担之间的张力，也涉及定价收入的正当分配、燃料证据衔接、重复履约以及公法责任与商业控制错位等风险。
3.1 统一航运规则与差别化负担之间的原则张力
《国际防止船舶造成污染公约》长期以全球统一、非歧视的船舶标准维持航运秩序。其“不予更优惠待遇”原则要求缔约国对非缔约国船舶适用必要要求，以防船舶通过更换船旗规避义务。与此不同，《联合国气候变化框架公约》以国家为责任分配单位，强调共同但有区别的责任和各自能力，《京都议定书》要求附件一缔约方通过国际海事组织推动限制或减少国际航运温室气体排放。这一原则要求国际航运温室气体减排关注国家间负担分配的公平，在转型成本和支持资源的分配中适当考虑有关国家的历史排放、发展阶段以及技术和资金能力。不过，这些以国家为基础的差别化考量，如何适用于以船舶为监管对象的全球航运规则，仍需结合国际航运的特殊结构加以判断。
具体而言，国际航运中的船旗国、船东所在地、营运控制地、货主和受益市场往往相互分离。若依据船旗国的发展程度，对船舶分别设置不同的减排义务或豁免，可能刺激改挂方便旗，削弱环境效益，也难以准确识别真正承担成本的主体。国际海事组织的“不予更优惠待遇”与气候法的差别责任之间也存在长期的结构性张力。
因此，“统一规则”与“差别责任”不宜二选一。较可行的结构是，在船舶层面设置普遍适用的最低义务，在收入分配、技术转让、能力建设和过渡期支持层面体现差别化。共同但有区别责任原则能否适用于公海环境治理，取决于能否依据治理事项的环境关联和能力差异，将原则转化为具体的差别化制度安排，而非一概免除相关义务。《2023年国际海事组织船舶温室气体减排战略》要求，在制定中长期减排措施时，应充分考虑通过支持性措施确保公正、公平的转型，不让任何国家掉队。这要求“国际海事组织净零基金”客观衡量绿色燃料供应、运输成本、粮食安全风险和基础设施缺口，并将评估结果作为确定基金支持对象和分配顺序的依据，避免将基金收入主要用于奖励已经具备技术和市场优势的企业。
欧盟区域制度增加了另一层公平问题。其以港口连接点为基础，将往返第三国航次的一部分排放，能够减少碳泄漏并推动航运脱碳，但也可能把欧盟政策成本沿运价和供应链传导至第三国。区域制度的正当性不能只以“标准更严格”为依据，还应接受非歧视、与环境目标的实质关联、对贸易影响的必要性以及可审查性的检验。碳贸易措施能否援引世界贸易组织环境例外，取决于具体设计及其实施是否满足非歧视和必要性要求，而非仅取决于气候目的本身。从航运碳定价角度看，豁免、收入返还和差别支持可能分别触及最惠国待遇、国民待遇及补贴规则，必须逐项评估。因此，公平负担既是“国际海事组织净零基金”分配问题，也是区域措施外溢边界问题。
3.2 定价机制的法律性质与收入分配争议
国际海事组织净零排放框架并不对船舶全部排放统一收费。船舶未满足年度温室气体燃料强度要求时，才须就相应合规缺口采取补救措施；形成的盈余单位则可按规则结转或转让。若将其简单称为“全球碳税”，容易忽视缴费触发条件和强度标准，也会把争论引向国际海事组织是否拥有一般财政征税权限。国际海事组织的官方说明将其界定为由全球燃料标准和温室气体排放定价机制共同构成的框架，而不是一般税制。更准确的分析应考察收费与《国际防止船舶造成污染公约》附则六所确立的船舶排放控制和温室气体减排目的之间的关联、价格是否具有明确授权、净零基金支出是否服务于航运转型，以及治理程序能否受到成员国监督。
收入分配决定这一机制能否获得发展中国家接受。共同责任需要与差别化的支付能力、收入使用和技术支持相结合。若净零基金主要奖励先行使用零或近零排放燃料的企业，可能快速形成需求拉动，却也可能让具备技术、资本和燃料供给优势的国家获得更大回流；若收入广泛用于气候适应和一般发展援助，又可能削弱其与国际航运温室气体减排的目的关联。相较于按国家或航线设置豁免，战略性使用碳收入通常更能兼顾减排效果与公平转型。
三套制度的公共收入路径并不相同。国际海事组织补救单位缴款拟直接进入“国际海事组织净零基金”；在欧盟碳排放交易体系下，企业在二级市场购买配额的价款支付给交易对手，只有配额拍卖所得构成公共收入，由成员国及欧盟层面基金依欧盟法用于气候、能源和转型事项；《欧盟海运燃料条例》罚款由管理国征收，成员国应努力将罚款收入或等值资金用于可再生和低碳船用燃料、加注与岸电设施以及创新技术。不能把三者笼统理解为由同一主体重复“收税”，但收入归属和用途差异仍会影响负担公平与制度协调。
因而，收入用途应接受三层审查。第一，目的关联性：支出应与国际航运温室气体减排、绿色燃料供应链、港航基础设施或措施不利影响具有可说明的联系。第二，分配公平性：确定资金支持对象和分配顺序时，应综合考虑各国的脆弱程度、运输成本上涨风险、粮食安全受影响程度、技术能力缺口以及项目的实际减排效果。有限资金不应长期主要用于奖励率先采用低碳技术的主体，以免削弱对脆弱国家和转型能力不足国家的支持。第三，程序问责性：用途比例、项目选择、承诺和实际拨付应公开，净零基金治理机构的成员构成和表决安排应体现适当的地域代表性，并保障发展中国家实质参与，同时接受独立审计和定期复审。信息公开与参与程序不仅是外部监督工具，也是配额或资金分配获得正当性的制度条件。国际海事组织净零排放框架已经规定净零基金用途和治理框架，但具体比例、指标和申诉机制仍需后续规则细化。
3.3 燃料证据、重复履约成本与合同错位
制度并行的第一项实施风险是燃料证据链不完整。生命周期核算使“绿色燃料”不再只是物理燃料类别，而成为由原料来源、生产路径、混配信息、排放因子、可持续性证明和监管认可共同决定的法律状态。国际海事组织《2024年船用燃料全生命周期温室气体强度指南》要求对燃料路径及相关数据进行核证。在《欧盟海运燃料条例》的实施中，可持续性证明文件的出具时间可能晚于燃油交付单。若其未能在年度核查期限前取得，航运公司可能无法及时确认有关燃料的生命周期温室气体强度及其合规资格，从而增加船舶年度合规核算的不确定性。
第二项风险是把“同时适用”误认为“当然重复”。欧盟碳排放交易体系按一定地域比例的绝对排放量要求清缴配额，《欧盟海运燃料条例》按年度平均能源强度计算合规余额，两者在欧盟法内部本来就并行。若未来国际海事组织净零排放框架的年度温室气体燃料强度要求生效，又可能覆盖同一燃料和年度。数据采集可以重叠，环境功能却未必相同。若企业仅以“同一航次已付费”为由主张全面抵扣，可能损害不同制度分别承担的排放定价和燃料替代功能；反之，监管者若拒绝识别功能等同的同一成本，也会形成不必要的重复履约成本。判断制度并行是否造成实质重复，不能只看其是否适用于同一船舶或同一航次，还需比较调整对象、地域区段、核算边界、履约功能和已经承担的成本。
第三项风险是公法责任与商业控制错位。欧盟法通常将航运公司或承担船舶营运责任的主体置于对外履约位置，但燃料采购、航速、航线、货载和港口选择等可能由船东、承租人、船舶管理人或货主分别控制。船舶在报告期内转让或租约期满后，合规余额、核查结果和追加成本还可能跨期显现。航运脱碳依赖船东、货主、燃料供应者、港口和金融主体之间的相互决策，单一主体无法独立控制全部减排条件。如果合同只笼统约定“碳成本由承租人承担”，便无法判断该用语究竟覆盖欧盟配额、《欧盟海运燃料条例》下的负合规余额和罚款、未来国际海事组织补救单位，还是同时包括数据核查与燃料认证费用。
2024年《欧盟海运燃料条例》定期租船合同条款已经围绕合规余额、监测计划、燃料文件、将合规盈余结转至下一报告期、从下一报告期预借合规额度、在多艘船舶之间汇集合规余额、附加费和船舶交还后的持续义务作出安排。该条款可作为风险配置起点，但不能代替针对具体船型、航线、燃料采购控制和租期边界的补充约定。燃料供应合同还应处理强度保证、认证文件迟延或瑕疵、取样留样、核查配合及追偿时效。若程序协调和合同分配不足，企业将同时承受数据重复、证书不互认和责任追索落空三类成本。
四、国际航运温室气体减排争议的协调原则与解决路径
制度并行所生争议的解决需在承认制度功能差异的基础上建立协调接口。较为可行的路径，是以国际海事组织的全球制度提供统一基准，允许区域制度作必要补充，并依功能等同和成本重叠程度衔接实体义务、兼顾公平负担，同时通过数据复用、认证互认和合同责任配置减轻程序负担。
4.1 多边统一与区域补充的功能定位
国际航运具有全球网络属性，多边统一制度应当承担最低环境基线、共同核算语言和跨法域合规平台三项功能。只有以普遍适用的船舶标准、可比较的燃料数据和统一登记安排为基础，才能减少方便旗规避、合规套利和港口国之间的执法落差。航运排放同时受到海洋法、气候法和国际海事组织专门规则影响，协调这些规范是维持全球一致性的前提。《联合国海洋法公约》虽不直接设定量化减排指标，但其船源污染防治义务为通过国际海事组织形成和实施国际标准提供了总体法律框架。国际海事组织因此仍应是国际航运温室气体减排规则的中心平台。
区域制度可以在全球制度尚未形成或减排力度不足时进行政策试验、提前创造绿色燃料需求，并以更严格的具体规则推动技术扩散。但制度碎片化也可能造成船旗国、港口国和市场国规则相互叠加。国际海事组织是全球范围内负责调整航运业碳排放的主要机构，其所提出的温室气体减排措施构成讨论航运业减排国际法律义务的核心。据此，对区域制度叠加造成的标准分化，宜优先依托国际海事组织的全球成员覆盖以及《国际防止船舶造成污染公约》的修正和履约程序加以协调，再由区域制度作必要补充。在北极海运黑碳治理中，规范分散、技术标准不足和机构权限交叠会共同削弱减排效果，专项污染物治理同样需要全球与区域机制协作。
因此，“区域补充”不等于区域制度可以无限叠加。合理的功能定位应是“全球统一基线、区域有条件补充”。区域制度至少应满足四项条件：其一，以真实的港口、航次或市场联系为管辖基础；其二，不因船旗或经营者国籍实施歧视；其三，能够说明相对于全球基线新增的环境效益；其四，设置定期审查、等效承认和成本调整接口。国际海事组织净零排放框架一旦正式采纳并运行，区域立法者应当重新证明其额外要求仍具有必要性，不能仅因既有规则已经实施，就对与全球制度功能重合的要求不作任何调整。
这一定位也排除两种极端方案。一是认为国际海事组织净零排放框架一经正式采纳，所有区域制度均应自动终止。现有欧盟法并无此种自动排除条款，且全球基线可能低于区域既有目标。二是认为不同制度只要核算方法或法律形式不同，就不存在双重负担。形式差异不能掩盖实质上对同一排放或同一强度缺口重复收取等效成本的事实。协调的任务不是预设全盘排除或全盘叠加，而是建立可操作的功能等同和成本重叠判断。
4.2 实体协调：标准衔接、公平负担与避免双重成本
判断双重成本，可依次审查四个要素。第一，调整对象是否相同，即是否针对同一船舶、同一燃料或同一排放单位；第二，报告期和地域区段是否重合；第三，制度功能是否相同，即均旨在为绝对排放定价，还是分别承担排放定价和燃料替代功能；第四，已经履行的义务在环境效果上是否可量化等效。只有四项要素高度重合，才应进入抵扣、互认、范围调整或差额履约。仅有“同一航次”这一事实，并不足以证明欧盟碳排放交易体系与净零排放框架的燃料强度标准构成重复。
对欧盟碳排放交易体系而言，相关条款提供了国际海事组织全球市场化措施通过后的审查接口。若未来国际海事组织补救单位价格对同一地域区段、同一排放部分承担与欧盟碳排放交易体系实质相近的定价功能，欧盟可以选择缩减往返第三国航次的纳入比例、承认已缴国际海事组织成本的部分抵扣，或仅要求补足欧盟价格与全球价格之间的差额。具体选择应以可核验的价格覆盖范围和减排效果为依据，同时避免企业通过选择较低价格制度来规避欧盟目标。
对《欧盟海运燃料条例》而言，协调重点不是碳价抵扣，而是强度标准等效。若国际海事组织最终标准在温室气体范围、从井到尾流边界、基准值、年度目标、认证可靠性和处罚强度上达到可比水平，欧盟可对相应燃料和航次承认等效合规，减少重复计算；若全球标准低于欧盟标准，可采用“全球基线加欧盟差额要求”，即只核算两者之间的强度差额，而非要求企业对同一标准重复履约。该条例的第30条第5款已预留审查与修法空间。
这种协调既不能完全依赖自上而下的统一，也不能仅靠各法域自发趋同。《巴黎协定》的自下而上承诺有利于吸纳差异，但仍需要透明度、审查和更高层共同规则来弥补实效不确定性。全球航运制度可借鉴这一互动逻辑：由国际海事组织提供共同核算与最低义务，由区域制度提出更高目标，再通过定期审查把可复制的做法回输全球制度。协调还应被理解为具体规则的渐进调整，通过共同核算、等效条件、差额计算和审查程序等方式逐步连接既有原则与新规则。
公平负担还要求协调“由谁缴费”与“谁得到支持”。船舶义务原则上统一适用，能够维护全球航运规则和环境完整性；差别化则应主要通过收入用途、技术援助和过渡安排实现。“国际海事组织净零基金”对脆弱国家的支持应与贸易成本和基础设施缺口相联系，欧盟配额拍卖和《欧盟海运燃料条例》罚款收入中用于海运脱碳的项目，也应允许与第三国就绿色走廊、港口燃料基础设施和认证能力建设形成合作。这样既避免按船旗国豁免诱发规避，也使承受外溢成本的第三国获得转型能力。
4.3 程序协调：数据复用、认证互认与合同责任配置
程序协调首先应区分“底层数据统一”与“合规计算统一”。船舶燃料消耗量、燃料种类和批次、航次及港口停泊时间、燃料低位热值、生命周期排放因子、燃油交付单和可持续性证明，可以形成共享的数据基础；欧盟碳排放交易体系仍据此计算一定地域比例内的绝对排放量，《欧盟海运燃料条例》据此计算年度平均温室气体强度和合规余额，国际海事组织净零排放框架则计算全球年度温室气体燃料强度账户。三套制度的合规计算结果无须合并为同一指标，但相同基础事实不应重复采集、重复核查。
欧盟委员会于2026年7月17日提出立法提案，拟修订其温室气体排放监测、报告与核查（MRV）体系和《欧盟海运燃料条例》，以简化并衔接相关程序。提案说明文件明确提出合并监测、报告与核查合规周期，在共同工作流程中提交单一文件，并落实“只监测和报告一次”规则。随附影响评估进一步估算，该类简化措施可使航运公司的年度监测、报告与核查合规成本减少10% 至20%。截至2026年7月，上述文件仍处立法提案阶段，尚未生效，但其方向表明数据复用已经从企业诉求进入欧盟制度改革议程。国际海事组织在开发年度温室气体燃料强度登记簿时，也应当与现有船舶燃油消耗数据收集制度兼容，并为区域系统预留标准化接口。
认证互认不能采取无条件接受的方式。国际海事组织认可认证方案、欧盟可持续性认证和船级社核证可以在数据字段、链条追溯和核查程序上建立映射；只有在不同制度关于温室气体范围、排放因子、核查频率及核查机构独立性等的要求具有实质等效性时，才宜允许同一次核查的结果用于多个法域的合规申报。对尚不能互认的内容，应实行差异清单和补充核查，而不是要求重新核证全部数据。相关决定及等效标准还应公开，并提供企业申请复核和纠错的程序。
合同责任配置是程序协调的最后一环。租船合同应分别列明：欧盟碳排放交易体系配额的采购、转移、价格基准和清缴责任；《欧盟海运燃料条例》合规余额、结转、预借、汇集、罚款和交还后调整；国际海事组织净零排放框架盈余单位和补救单位的取得、转让和成本承担等。燃料供应合同应配置生命周期强度保证、认证路径、数据交付时间和核查协助。各类合同均应约定报告期结束后的存续义务、审计权、证据保存、追偿时效和争议解决。只有将三类公法义务分别对应到具有实际控制力的合同主体，才能避免“碳成本”概括条款掩盖责任缺口。
五、中国因应：国际参与、国内衔接与产业承接
前述协调原则只有转化为国际谈判主张、国内制度安排和产业承接能力，才能形成现实回应。中国既需分阶段参与国际海事组织规则塑造并推动欧盟启动衔接审查，也应建设可支持多套合规输出的数据与责任体系，完善替代燃料安全监管和合同成本分担机制，使国际规则要求落实为绿色航运转型的制度与产业能力。
5.1 国际参与：从规则塑造到协调条款启动
据上文所示，国际海事组织净零排放框架、欧盟碳排放交易体系及《欧盟海运燃料条例》三套制度之间的时间差，促使中国不能等待全球制度定型替代对欧盟两项制度现行规则的合规准备。中国的国际参与应按各制度所处阶段展开，使航运企业近期合规与政府中长期推动协调同时推进。
近期，欧盟碳排放交易体系和《欧盟海运燃料条例》已经适用，相关中国船运公司需优先完成欧盟监测计划、经核查排放报告、配额清缴、《欧盟海运燃料条例》报告和符合证明等现行义务，不能以国际海事组织净零排放框架尚未采纳或未来可能协调为由推迟合规。特别是自2026排放年度起，欧盟碳排放交易体系清缴比例达到纳入范围的100%，并覆盖甲烷和氧化亚氮，企业应及时调整配额预算和非二氧化碳排放数据质量控制。
中期应把工作重心放在国际海事组织净零排放框架实施规则和欧盟审查条款上。中国可在国际海事组织海洋环境保护委员会及船舶温室气体减排闭会期间工作组中推动明确年度温室气体燃料强度登记簿、燃料生命周期标签、认可认证方案、盈余单位转让、净零基金项目资格和不利影响评估，要求规则可计算、可核查并给予企业充分准备期。若净零排放框架完成审议通过，应同步与欧盟及成员国沟通启动欧盟碳排放交易体系第3gg条和《欧盟海运燃料条例》第30条第5款的审查，提出基于调整对象、地域区段、制度功能和环境等效的协调证据，而不是笼统主张撤销区域制度。在提出协调方案时，应将原则性立场进一步落实为核算口径、等效条件、差额计算和审查程序等可操作主张。
长期应坚持国际海事组织作为全球最低基线和协调平台，并推动形成数据与认证互操作标准。中国的主张可概括为“统一船舶义务、差别支持安排、公开治理程序”，并可不应依据船旗国的发展程度对船舶减排义务作差别化规定，以免船舶通过更换船旗规避义务。同时，中国可要求净零基金收入在奖励率先采用低碳技术的主体、行业脱碳和脆弱国家支持之间保持合理比例；可要求净零基金治理机构的成员构成和表决安排体现适当地域代表性，并保障发展中国家实质参与；可推动年度收入、项目遴选、实际拨付和绩效结果公开。此种方案能够将共同但有区别的责任落实到成本和能力层面，同时保持全球规则的统一性。
5.2 国内衔接：一套底层数据、多套合规输出
国内衔接不宜长期停留于政策通知和技术指南。碳达峰、碳中和行动需要推动气候治理从政策引领、技术推进转向法治保障，并实现环境保护法体系、能源法体系和相关专项规范之间的融贯。航运温室气体治理既需要生态环境基本立法提供目标和原则，也需要海事监管、能源供应、碳市场和数据规则共同承接。
现行国内法已经提供制度保障。《中华人民共和国生态环境法典》于2026年3月12日通过，自8月15日起施行。其第381条规定船舶防污的设备、证书、开展监测、记录等要求，第389条明确船舶应当提高能源效率水平，倡导绿色低碳智能航运，使用清洁低碳能源，减少温室气体和大气污染物排放，并要求沿海县级以上地方人民政府支持港口岸电、船舶受电设施改造和使用。这些条款为航运温室气体治理提供了原则和设施基础，但尚不能替代针对燃料全生命周期温室气体排放的核算边界、第三方核查机构的资质与独立性、跨境数据互认和虚假申报责任的专门实施规则。
国内制度的首要实施任务，是建设“一套底层数据、多套合规输出”的航运温室气体数据体系。海事主管机关可牵头统一船舶、航次、港口停泊、燃料批次、燃料消耗、燃油交付单、可持续性证明和核查记录等基础字段，并设置与国际海事组织船舶燃油消耗数据收集制度、海运温室气体排放监测、报告与核查体系和《欧盟海运燃料条例》相映射的接口。企业在同一数据基础上，可分别生成欧盟碳排放交易体系绝对排放量、《欧盟海运燃料条例》年度平均强度和合规余额，以及国际海事组织净零排放框架年度温室气体燃料强度账户。这样既保持各制度的核算逻辑，又减少重复填报和事实不一致。
数据准确性是碳市场运行的生命线，有关规则还应明确排放单位、咨询服务机构、检验检测机构和核查技术服务机构的行为要求及法律责任。这一责任链可移用于航运领域：船运公司对活动数据和年度报告负责，燃料供应商对原料路径和可持续性文件负责，核查机构对核查程序与结论负责，技术服务机构则对其数据处理和咨询成果负责。任何负有报告义务的主体，均不得以报告由他人编制或者已经第三方核查为由，免除其对报告真实性、完整性和及时性依法承担的责任。
信息公开是数据监管的另一支点。碳市场信息披露制度应扩大义务主体范围，细化披露内容，并以激励和惩戒机制保障事中事后监管及公众参与。航运温室气体减排制度可据此公开适用规则、核算方法、核证机构名录和典型执法结果；企业层面的燃料配方、商业价格和航线经营数据则应依合法目的、必要范围和商业秘密保护规则分级披露，避免把监管透明等同于全部经营信息公开。
因此，可由交通运输主管部门和海事管理机构在部门规章、技术指南和监管平台层面分步完善：第一，明确国际航行船舶温室气体数据的监测边界、报告周期、保存期限和更正程序；第二，建立核证机构及核证人员的资格、独立性和质量控制要求；第三，明确燃料供应商和船运公司的数据责任、虚假文件责任及追偿责任；第四，在数据安全和商业秘密保护前提下，推动海事、港口、船级社和企业系统之间依法共享。相关制度实施初期可优先覆盖受欧盟两项制度现行规则影响以及国际海事组织净零排放框架拟议规则覆盖的远洋船舶，再根据监管能力向重点沿海航线拓展。
迄今为止，全国碳排放权交易市场覆盖发电、钢铁、水泥和铝冶炼行业，尚未纳入航运行业，因而目前不存在全国层面的国际航运配额清缴或专项收费。若未来考虑将国际航运纳入国内碳市场，或者将其与国内绿色燃料激励机制相连接，还应先解决立法层级、统一规则、履约监督和违法成本问题。国家层面统一规则的缺失、违法成本偏低和市场有效性不足，都会削弱碳排放交易机制的减排功能。因而，不宜在数据、核查和责任制度尚未成熟时简单复制欧盟碳排放交易体系，而应先明确航运配额或其他合规单位的法律性质、主管机关权限、市场接口和与国际海事组织、欧盟成本的衔接方式。
在收入安排上，中国若未来建立航运配额拍卖、专项收费或绿色燃料基金，应通过法律明确征收主体、收入归属、专门用途、预算监督和公开机制。相关要求须以真实的港口、航次或市场联系为基础，遵守非歧视和比例原则；对已经在国际海事组织或欧盟机制下承担、且功能等同的成本，还应设置审查、抵扣或差额履约接口。
国内航运温室气体减排制度还应预设争议救济机制。若配额分配、交易和清缴纠纷缺乏明确的权利属性、诉讼路径和公众监督渠道，碳市场规则就难以形成稳定预期。对航运领域而言，应分别明确企业对核查结论、主管机关合规决定、单位转移记录和行政处罚的复核或诉讼路径，并保留船东、承租人、管理人、燃料供应商和核证机构之间的民事追偿权。“双碳”目标的法治回应还应在立法目的、事权结构和多元主体责任之间形成体系安排，并实现涉碳执法与司法的整体联动。这意味着海事行政核查、生态环境监管、合同证据和司法审查应共享可验证的数据链，但不得相互替代法定职责。
数据制度还应与绿色燃料安全监管同步。甲醇、氨、氢和其他替代燃料涉及船舶设计、材料兼容、加注、消防、人员培训和事故应急，不能只从碳强度角度评价。减污降碳协同要求在能源、运输结构、评价、标准、信息和市场机制之间形成规范衔接，并以统一监管和综合执法为抓手提高制度效能。中国海事管理机构、交通运输和港口管理部门及有关应急管理部门，应当按照各自职责，将国际海事组织关于替代燃料安全的规则和船用燃料生命周期温室气体强度指南落实到港口作业条件、燃料加注规程、船员培训和应急预案之中；船级社应相应完善船舶技术规则和检验程序。还应以同一批燃料的唯一标识为纽带，对燃料安全与质量证明、经核查的生命周期温室气体信息、燃料交付单及相关加注记录进行交叉核验，确保燃料种类、来源、数量、碳强度和交付信息相互一致。中国船级社已经发布《船用燃料全生命周期温室气体排放强度计算与认证指南》，可作为进一步统一生命周期核算术语和燃料核证流程的技术基础。
5.3 产业承接：分类配置成本与合同责任
航运企业应建立按制度分账的合规管理机制。财务和法务部门分别记录欧盟配额数量与采购价格、《欧盟海运燃料条例》合规余额和可能罚款、国际海事组织净零排放框架盈余单位及补救单位，不将三者合并为难以追溯的“碳成本”。运营、采购和技术部门则以共同数据为基础管理燃料批次、航次边界和非二氧化碳排放。企业还应围绕不同碳价、燃料价格和航线组合进行情景测算，在订造、改装或长期租船决策中设置规则变化和燃料可得性压力测试。
合同安排应按照“控制者负担、受益者分担、外部责任不落空”的原则分项配置。定期租船合同中，承租人控制燃料和航速的，可以约定由其承担因这些经营选择增加的欧盟排放配额成本，以及因船舶形成负合规余额而发生的《欧盟海运燃料条例》履约成本；但船东或依法承担对外合规责任的航运公司仍应保有数据审计权，并及时取得履约所需的配额和证明文件；船舶管理合同应明确管理人对监测计划、报告和核查配合的职责；航次租船和包运合同则可通过运费或附加费处理可归属于特定航次的配额成本。对国际海事组织净零排放框架补救单位，合同应另设触发条件、计价年度、价格变化、盈余单位归属和租期交接规则。
在采用行业标准时，应使用正式名称并结合交易结构调整。现有欧盟碳排放交易体系条款主要规范排放配额的取得、转移和清缴行为，并规定清缴成本的追偿。《欧盟海运燃料条例》中的定期租船合同条款主要处理监测与信息提供、合规余额管理以及罚款成本分担等问题。中国企业可以其为起点，但应特别注意欧盟法变化、未来国际海事组织规则、人民币或外币结算、税费、证据标准和中国法下的争议解决。对于将合规盈余结转至下一报告期、从下一报告期预借合规额度、在多艘船舶之间汇集合规余额等行为，应在中文合同中直接解释法律效果，避免仅以字面译法替代权利义务。
燃料供应合同和港航产业协同同样重要。合同应约定最低生命周期温室气体强度、适用认证方案、原料与生产路径、质量平衡信息、燃油交付单和可持续性证明的交付期限、取样留样、第三方核查配合及替代供油等。港口企业应建设与目标船型和燃料相适应的加注、储运、岸电和应急设施；造船与改装合同应将燃料适配、船级社认可、能效和碳强度性能保证、交船后规则变化纳入技术规格；金融保险机构则可把合规数据质量、替代燃料风险和合同追偿能力纳入授信与承保。中国因应的最终目标不是增加一套孤立报表，而是把国际规则转化为“数据—燃料—船舶—港口—合同”协同的产业能力。
六、结 语
国际航运温室气体减排的治理逻辑已由单船能效监管扩展为全球与区域制度并行适用、燃料标准与排放定价相互联动的制度格局。国际海事组织净零排放框架通过受阻说明，减排、发展公平与收入分配难由单一工具兼顾。欧盟碳排放交易体系、《欧盟海运燃料条例》与国际海事组织净零排放框架既重叠又功能有别，并行不必然冲突，但形式差异不能正当化无限叠加。对此可以确立“以全球制度为统一基准、区域制度仅作必要补充”的协调思路。对于适用于同一航段、承担相同调整功能并产生相近减排效果的要求，应通过已缴碳成本抵扣、等效履约承认、排放数据复用和核查结果互认等方式，减少重复履约，同时保障减排成效和全球航运市场的统一。
我国有必要将官方立场转化为可操作主张，坚持多边主义、公平、共同但有区别的责任和各自能力原则，参与国际航运温室气体减排谈判。国务院新闻办公室白皮书《碳达峰碳中和的中国行动》明确指出，中国“以积极建设性姿态参与全球气候谈判议程”，并“积极参与二十国集团、政府间气候变化专门委员会、国际海事组织、国际民航组织等《公约》外各类渠道下的谈判和务实工作，广泛凝聚共识”。因而，我国应在国际海事组织等渠道建设性参与相关规则制定，尊重发展中国家发展权，推动公正转型，反对单边主义和保护主义。既要维护国际海事组织核心协调地位，又依审查条款将区域制度限定为必要补充；既保持船舶义务普遍适用，又以净零基金分配、技术转让、能力建设和过渡支持实现实质公平。
外部立场必须由内部能力支撑。对此，我国应将绿色低碳交通、净零排放船用燃料、岸电和标准认证等纳入转型路径。应形成船舶、燃料、港口、核证和合同的数据责任链，以一套底层数据生成多套合规输出，并完善替代燃料安全、生命周期核算和争议救济。规则进步应体现为真实减排、公平转型与产业升级。应把净零排放框架等制度的未定型期转化为国际规则塑造、国内法治完善和绿色航运能力培育的窗口，为全球推进国际航运温室气体减排提供兼具雄心、公平与可信度的方案。
原载于《太平洋学报》
