本文刊于《江海学刊》2026年第3期
摘要：政府清单管理是政府治理现代化战略驱动下的一种标准化、规范化、精细化的高效管理模式，是公权力治理的一种新形态。在全面建设社会主义现代化强国进程中，应持续提升政府清单管理治理韧性，促进其制度刚性与治理韧性的充分耦合。结构功能主义理论视域下的政府清单管理应具有“应为”的适应功能、“必为”的目标实现功能、“善为”的整合功能以及“慎为”的潜护功能等应然功能，但实践中还存在权责清单难以尽举、调整滞后、体系碎片化、应用场景受限等治理韧性不足问题。要有效调适其内在张力，政府权责清单制定须立足深入推进政府治理体系与治理能力现代化战略目标，秉持制度刚性约束与治理韧性充分耦合原则，系统谋划，突出重点，协同推进，逐步建立科学合理、系统完备、权责明确、协同高效的政府清单管理制度体系。
关键词：政府清单管理 结构功能主义 制度刚性 治理韧性 政府治理现代化
徐敏宁，中共江苏省委党校（江苏行政学院）教授
刘丽君，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地研究助理
引 言
政府清单管理作为政府治理现代化战略驱动下的一种标准化、规范化、精细化的高效管理模式，是公权力治理的一种新形态。它主要通过正面清单与负面清单两种方式，从机构、职能、权限、程序、责任等方面规范政府行为，在厘清政府权责、划清政府职能边界与防止公权力无序扩张等方面具有重要作用，能深入推进法治政府建设，提升政府治理效能。党的二十大报告提出要“优化政府职责体系和组织结构”。可以说，政府清单管理是法治政府建设的应然选择，是全面推进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求。然而，这种管理方式的本质是法治化的制度刚性约束，与治理实践所需的韧性之间存在张力。这种张力在经济社会快速发展时期，尤其是在重大突发事件叠加情境下更易凸显。因此，在全面建设社会主义现代化强国进程中，须持续提升政府清单管理的治理韧性，实现制度刚性与治理韧性的充分耦合。
政府清单管理相关研究主要聚焦于以下三个层面：一是从功能定位、制度设计、框架构建等角度探究清单管理的理论应然性；二是从演进历程与运行模式等角度探析清单管理的实然性；三是以问题为导向探索清单管理的可行之策。既有研究已形成较成熟的理论体系，但鲜有论及政府清单管理制度刚性与治理韧性耦合问题。本研究从结构功能主义视角，分析其与清单管理的理论契合性，深度剖析政府清单管理的制度刚性与治理韧性耦合的内在逻辑、政府清单管理的应然功能与可能张力，并据此提出应对之策。
政府清单管理的功能结构：结构功能主义的视角
结构功能主义从结构与功能的互动关系出发分析社会重要问题，其思想源头可追溯至孔德、斯宾塞等学者。帕森斯继承并发展了该理论，提出社会系统得以生存并维持延续的四个功能性条件，即“AGIL模型”。该模型包含以下功能：“适应功能”（Adaptation），即社会系统从外部环境获取并配置资源的能力；“目标实现功能”（Goal Attainment），即社会系统确立目标并调动力量实现该目标的能力；“整合功能”（Integration），即社会系统保持协调稳定的能力；“潜护功能”（Latent Pattern Maintenance），即社会系统存储模式并维持延续的能力。结构功能主义主张社会是由拥有不同功能的各个子系统或部分组成的有机整体，各子系统在社会发展过程中功能互补、相互依存，共同推动社会由简单到复杂、由同质到异质的进化。这一分析社会系统的新视角被广泛应用于政治学、人类学等多学科研究。
政府清单管理可被视为一个嵌入社会复杂系统的复合行动子系统，即由制度文本、执行主体、治理情境以及外部环境四类要素构成的动态行动系统。这一系统兼具规范性与适应性：一方面，它以标准化、精细化的制度形式对行政权责形成刚性约束；另一方面，它又须在不断变化的外部环境中保持调适能力。正是这种“系统—环境”互动特征，使结构功能主义具备了理论适用的前提基础。基于此，本文尝试运用AGIL模型分析清单管理的适应功能、目标实现功能、整合功能与潜护功能。清单管理的适应功能是指政府部门为突破长期改革困境、激发行政效能、优化公共服务、适应经济社会快速发展等外部环境而主动做出选择，明确政府“应为”之事项，如积极配置资源、应对内外部风险、防止系统失序等。清单管理的目标实现功能是指通过清单编制、执行、调整等程序对行政目标及其次序进行确认，以有序、高效调动行政资源实现共同目标，对应政府“必为”的法定刚性职责。清单管理的整合功能是指为实现行政系统高效运转，对组织架构、人财物等要素的培育、控制与整合协同，对应政府“善为”的治理能力，以此协调不同部门、央地、府际及群体间利益关系，避免系统性内耗。清单管理的潜护功能是指通过监督、反馈与调整机制使清单管理模式得以高效运转和维持延续，在突发情境中能够实现自我恢复，对应政府“慎为”的价值保障，以此避免权力滥用、价值偏离和社会认同降低。
制度刚性与治理韧性：政府清单管理的耦合逻辑
政府清单管理并非制度刚性与治理韧性的简单叠加，而是通过制度刚性与调适弹性辩证互动与深度耦合，形成韧性治理的逻辑闭环。政府清单管理的制度刚性主要体现在治理法治化与规则构建层面，而治理韧性主要体现在弹性空间嵌入与动态调适层面。“AGIL模型”为解析政府清单管理所蕴含的制度刚性与治理韧性理念，以及两者耦合的内在逻辑提供了理论框架。
1.政府清单管理的制度刚性：治理法治化与规则构建
政府治理法治化既是建设法治国家的重要组成部分，也是新时代中国政府治理现代化的建构理路。政府治理法治化的核心要义在于，通过规范性制度对行政权力边界及其运行进行系统性规范，以实现治理平衡。政府清单管理与治理法治化的逻辑链接体现在两方面：一方面，法治化理念嵌入政府清单制度设计、权责配置、运行过程等诸多环节，在清单管理制度设计上具有法定性，《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》等为政府清单制定奠定了法律基础；另一方面，当前依照清单行政已成为政府治理路径的重要选择，也是实现政府治理法治化的重要路径。本质上，政府清单管理是通过规范性、确定性文件对政府及其部门权责进行清晰界定，建立并完善行政规则体系。在我国各级政府尤其是县级层面，落实权力清单制度被视为规范政府行政权力运行、推进辖区法治、精进法治素养的重要实现机制。
2.政府清单管理的治理韧性：弹性空间嵌入与动态调适
政府清单管理通过明确部门权责、工作流程等为政府治理提供常态化标准。然而，当前治理环境越发复杂，尤其在治理主体多元化与治理任务迭变的治理实践中，常态化刚性标准易滋生“一刀切”等形式主义。因此，清单管理要预留必要的动态调适空间，以提升政府清单在非常态状况下的适应力、学习力和恢复力，增强其稳定性和治理韧性。清单管理的治理韧性是指政府清单具备的对治理情境的适应力、对治理问题的回应力、自身体系的恢复力以及对治理经验的学习力等综合能力。提升政府清单管理的治理韧性，主要在于实现法治化的刚性约束与治理韧性的动态平衡。同时，从治理韧性维度增强政府清单管理对行政问题的回应性，有助于提升清单管理效能。
3.制度刚性与治理韧性的内在耦合逻辑：基于AGIL模型的分析
前文运用AGIL模型分析了清单管理具备的适应、目标实现、整合与潜护四项功能。在此基础上，可进一步探索制度刚性与治理韧性之间的耦合逻辑。政府清单管理的制度刚性体现为清单的法定性、确定性、规范性与可问责性；治理韧性体现为清单的灵活性、适应性、协同性与价值延续性。二者的耦合并非简单并存，而是各功能维度内部及维度之间存在互构关系（表1）。在适应维度，制度刚性表现为清单拥有依法编制、权责明确的规则底线，韧性表现为以行政自由裁量权作为动态灵活调适的抓手，实现二者耦合的机制在于弹性调整须遵循程序性弹性原则。在目标实现维度，政府清单受“法无授权不可为”之约束，并在此框架内以目标分层与差异推进为导向进行资源调配，实现二者耦合的机制在于“目标—手段”的适配。在整合维度，制度刚性体现在政府清单对部门职责的清晰划分和流程的标准化设定，治理韧性体现在治理过程中的跨部门协商与变通执行，实现二者耦合的机制在于“规则—协商”的双轨运行。在潜护维度，刚性表现为监督依据、责任追溯标准的制度化，韧性体现为经验积累、文化塑造与模式再生产，实现二者耦合的机制在于“监督—学习”的双向循环。
表1 AGIL模型下刚性—韧性内在张力与耦合机制
AGIL模型下四个功能维度的耦合并非孤立，而是在功能间形成增强回路：适应韧性依赖目标实现刚性，灵活调适须以“法无授权不可为”为边界，否则将退化为任意变通；目标实现刚性依赖整合韧性，法定责任需跨部门协调能力支撑，否则将陷入“有责无权”困境；整合刚性依赖潜护价值韧性，标准化规则需行政道德与文化认同赋予正当性，否则易遭消极抵抗；潜护韧性依赖适应刚性反馈，学习更新需以标准化信息采集为前提。跨功能互构促进整体耦合效能高于局部之和。
基于AGIL模型的分析表明，政府清单管理的制度刚性与韧性治理之间存在深度耦合逻辑，即清单制度刚性为治理韧性提供规范性基准，清单治理韧性则增强制度刚性活力与适应性。其内在张力主要源自确定性与灵活性间的矛盾（后文将详述），其耦合则通过机制设计将张力转化为互补力量。四个维度跨功能互构，促使清单管理在制度刚性与治理韧性之间形成刚柔并济、和合共生的整体逻辑。
政府清单管理的应然功能：基于AGIL模型的再探讨
政府清单管理在确权、减权、放权及权力可视化、精细化等方面的制度设置，能消除行政权力寻租空间、推动政府信息公开、科学划定公权力边界，这已成为深化简政放权与依法行政的重要推力。然而，从理论应然角度分析，清单管理究竟应承载哪些系统性功能，既有文献鲜有论及。本文以AGIL模型为分析框架，从公权力“应为”“必为”“善为”“慎为”四个维度，阐释政府清单管理应在明确权责边界、规避权力扩张、整合协同资源、监督制约权责等方面形成正向效应，以增强其功能的科学性、系统性以及内在治理韧性。
1.适应功能：明确公权力“应为”
适应功能要求行政主体系统识别内外部环境，整合可利用资源，确定资源分配策略。在清单管理中，这一功能集中体现为通过制定权责清单，明确公权力“应为”范畴。行政权责清单是实行清单管理的重要载体，清单之内皆属政府的法定权责，属于政府“应为”范畴。通过分析政府与市场、政府与社会之间关系以及国内外行政环境，公开列举政府行政权责，有助于明确政府部门权责。2015年印发的《国务院部门权力与责任清单编制试点方案》要求对各部门现有权责事项进行科学梳理和系统列举，按照相应标准对各事项进行分类，同步实施统一赋码，实现权责条目逐项厘清，明细建档。这一过程助力行政人员全面把握行政权责全貌，清晰何事当为、何事不当为，精准厘清权责边界。适应功能的发挥，是清单管理得以有效运行的前提条件，也是后续目标得以实现的重要基础。
2.目标实现功能：明确公权力“必为”
目标实现功能强调行政主体应在确定目标层级与实现次序后规划现实可行的行动路径。清单管理通过权责划分，明确公权力“必为”的空间，体现鲜明的目标导向。一方面，清单厘清政府各行政部门之间的权责划分，能有效规避部门职责交叉、职能重叠、责任推诿等问题，助力实现部门间的高效协同。另一方面，清单明确了政府与市场、政府与社会之间的权责边界。遵循“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，清单通过精确划分公权力行使边界有效遏制其扩张。同时，“必为”范畴之外的事项则留有取消或适度下放空间。清单遵循“清单之外无权力”的逻辑，下放应由市场和社会承接的事项，承担市场和社会不能做或做不好的事项。编制权责清单时，既要明确政府工作职责，突出重点，也要查补“边缘化”工作，完善权责体系。由此，清单管理凸显权力精简优化作用，持续深化简政放权，助推依法行政走深走实。
3.整合功能：明确公权力“善为”
从整合功能层面而言，清单管理的有效运转须与配套资源的协同性、一致性、连贯性相匹配，进而倒逼制度创新、理念更新与组织变革。这一功能集中体现为公权力“善为”的实现，涵盖制度法规、人员理念、组织架构三个层面。首先，政府清单管理实践应推动相关政策法规的建立与完善。清单不仅是明确权责边界、规范权力运行的抓手，更应成为驱动制度体系实现系统性完善的重要机制。据中华人民共和国中央人民政府门户网站，在推进政府清单管理实践的十年（2014年至2024年）间，国务院形成有关清单管理的文件、公报等百余份，涵盖医药、生态、科技、外贸等领域，通过不断健全规章制度与法律体系，逐步实现政府治理法治化。其次，政府清单管理有助于促进行政人员转变理念，提高履职能力。清单管理既包含制度工具的革新，更重视对行政人员治理理念与治理能力的系统性培育。在实践中，清单管理的有效运行内含着对行政人员服务高效、公平、及时回应等“善为”理念的激活。因此，应强化理念重塑、履职能力培训、行为指引、绩效反馈等机制建设，持续推进清单管理工作深化。最后，清单管理应与政府组织结构优化协同发力。根治行政部门臃肿冗余、职能交叉重叠等顽疾是政府清单管理制度有效运行的首要前提。因此，须重视行政部门的合并、精简、裁撤等，优化行政组织架构，为整合功能的充分发挥提供组织保障。
4.潜护功能：明确公权力“慎为”
潜护功能聚焦清单管理的监督与反馈机制，强调公权力的“慎为”品质。公权力具有扩张的内在倾向，行政权责清单则是限制权力膨胀的有效方式之一。清单能通过明确不同权责的行使依据、行使主体、行使规范流程等细节，有效消除行政权力无序扩张的空间。实践中，行政主体须在规定权限内按照清单框架和既定流程行使权责，这有效遏制了侵权行为的发生。清单的编制以及依制实施也有助于监督工作有的放矢。政府监察部门、社会公众可以通过清单监督行政行为的合规性和目标达成度。具体而言，行政部门可依据权责清单进行自我监督，检察机关等可通过审查清单事项完成质量进行间接监督，社会公众可通过申诉、检举、信访等形式参与监督。此外，清单管理具有天然的责任可追溯优势，有利于实施追责。责任清单是职责清单和追责清单的组合体，职责追责型清单是责任清单建构的理想形态。清单中包含的权责对应关系、公共服务事项、基本流程规范、追责情形及依据等，为事中事后监督与追责提供参考标准。权责清单本身就对行政主体“慎为”形成了持续的心理威慑。
综上，基于AGIL模型的四个功能维度——适应、目标实现、整合、潜护，分别对应公权力“应为”“必为”“善为”“慎为”的规范要求。这一分析框架系统揭示了政府清单管理在权责界定、权力约束、资源整合、监督追责等方面的应然功能，为后续完善清单管理制度提供理论指引。
政府清单管理的内在张力
清单管理具有限制公权力扩张、划清权责边界、推动简政放权、实现多主体监督等多重功能，但也存在权责事项难以尽举、调整滞后、体系碎片化、应用场景受限等不足。下文从清单适应、目标实现、整合、潜护四个维度深入分析其内在张力。
1.适应功能张力：清单难以实现政府权责全覆盖
从实践层面分析，政府职能的无限性与清单列举的有限性之间存在张力。传统全能型政府观念下，政府对社会有着无限责任，而责任清单仅能明确责任下限，这易导致“清单之外不作为”。在“理性经济人”假设下，行政人员倾向于执行对本部门或本人有利的权责事项。清单条目无法实现权责全覆盖，行政人员易以“法无授权不可为”为由，形成对未列明事项推诿避责倾向，进而诱发懒政怠政等现象。这一情况在创新性工作或突发性事件处置中时有发生。因此，清单内容不能穷尽政府权责，容易导致清单之外不愿担当，疏于履职的情况发生。
2.目标实现功能张力：清单运行调整滞后于现实需求
治理有效性要求权责清单与时俱进，须根据政府机构改革、职能转变以及多元主体能力与需求的变化实现动态调适。同时，清单内容须与法律法规保持一致，发生冲突时也须及时调整。然而，清单变更与调整须遵循既定原则和程序，往往需要不同政府部门、市场主体、社会主体之间反复协商，以确定行使主体、对象、运行过程等要素，这是一个短期内难以完成的复杂过程，易导致政府清单内容时常滞后于现实发展需求。清单滞后会削弱其限制公权力扩张、防止腐败的功能，更影响行政目标的实现。我国经济社会快速发展，新情况新问题不断涌现，清单制定的滞后问题时有发生，其目标实现功能缺位的风险也随之加大。
3.整合功能张力：清单体系碎片化影响整体性治理
整体性治理强调政府部门之间、政府与民众之间通过协商，共同推进公共服务产出。历经十余年探索，政府清单管理虽取得重要进展，但还存在碎片化现象，主要体现在以下三个方面。一是清单编制主体碎片化。当前，除了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，尚缺全国统一的顶层制度规范，且多元主体各自编制清单导致系统化不足。许多清单系不同部门根据自身职责编制而成，部门间职能交叉、权责重叠，极易滋生清单林立等问题，不利于整体性治理的实现。二是清单编制内容碎片化。这主要体现为清单之间存在割裂问题而缺乏系统性。由于缺少统一的制度设计，权责清单、负面清单呈现割裂态势，彼此缺乏有效衔接，甚或相互抵牾。三是清单配套资源碎片化。权责清单出台后，相关配套制度以及组织保障等往往存在滞后或缺位，因而导致清单运行不畅。当前，我国清单管理配套制度欠缺，整合功能不够，执行主体理念与能力以及组织保障等资源匹配度不足。这不仅会导致部门间规范性冲突与执行效能损耗，造成行政系统秩序混乱，还会致使多元主体协同链断裂，影响整体性治理效能。
4.潜护功能张力：清单标准化难以应对突发情境下的差异化需求
建设“更高水平平安中国”是进一步全面深化改革目标之一，更是推进中国式现代化行稳致远的现实需要。现代化进程中不确定性、复杂性等不可控因素增多，重大突发事件在发生频率、影响程度及救援处置难度等方面呈现新变化，这对应急管理提出了更高要求。通常情况下，政府清单管理的标准化、确定性特征有助于提升治理效率。但在突发情境下，往往面临时间紧迫、局势骤变、主体多元等难题，清单的高度确定性、静态性与复杂多变的危机情境之间易形成结构性张力。本质而言，这是控制导向与适应导向的冲突。概言之，常态下清单能为治理提供规范化的操作指南，但在重大突发情境下，恪守清单条目，易出现执行僵化、形式主义等问题。实践表明，清单管理更适用于常态管理情境，面对突发事件、重大危机时，其功能发挥易受限制。清单规范性与应急灵活性之间的张力，限制了其潜护功能的有效发挥。
政府清单管理模式的优化之策
政府清单管理是一个复杂系统。政府权责清单制定应着眼于深入推进政府治理体系与治理能力现代化战略目标，遵循制度刚性与治理韧性充分耦合的总原则，针对以上论述之张力问题，从主体、技术、结构、机制四个层面系统谋划，在遵守法治化刚性约束的同时扩大有效激发创新活力与干事热情的韧性空间，优化清单管理模式，逐步建立科学合理、系统完备、权责明确、协同高效的政府清单管理体系。
1.提高行政人员德性素养，化解清单不能尽举张力
政府清单管理难以实现对行政权责的全覆盖，政府亦难以编制完美无缺的权责清单。哈耶克指出，道德是社会关系中的非强制性惯例，也是保持人类社会有序运行的本质因素。公共行政道德秩序的重建有赖于行政人员自身的德性，实行清单管理同样要求行政人员具备较高的德性，既能有效执行清单之内的权力，又能积极承担清单之外的责任，并凭借自身较高的德性做出客观、合适的行政行为。这对行政人员提出了更高要求，行政人员不再是完全价值中立的行为主体，而是具有相应德性素养的积极行动主体。
为此，首先要营造敢于作为、勇于担责的行政文化氛围，明晰容错免责的制度边界，减轻行政人员思想负担。其次，定期开展清单编制、执行等方面的教育培训，提高行政人员的判断能力，确保其在事务“超纲”时仍能做出科学合理的行政判断和价值选择。最后，构建公众、媒体、司法、立法等多元主体共同参与的监督体系，实现监督制度化、透明化、协同化，增强提高行政道德的外部推力，有效约束行政权力扩张。
2.融合数字化技术，化解清单调整滞后张力
数字技术广泛应用于政务管理，是践行网络强国战略与深化数字政府建设的必然选择，也是推进治理现代化的有力支撑。科学技术迅猛发展，倒逼政府加快数字化转型。清单管理作为政务重要抓手，亦需与数字技术深度融合。在数字化建设纵深发展的过程中，数字技术在强化资源属性的同时仍然保留其工具属性，这为数字技术在政务服务领域深度应用创造了必要技术条件。清单管理领域需持续开发数字技术的工具属性，即运用技术思维、技术方法和工具等为清单动态调适赋能。
清单管理的数字化转型首先要转变传统思维模式，对清单编制、执行、监督全流程实行数据智能化采集与自动化分析。其次，通过编制权责清单梳理表、后台操作与维护说明等规范流程，保障数字化运行的规范有序。最后，应加大宣传力度，引导并督促清单管理数字化转型。总之，数字技术内含的敏捷性与适应性特征可在很大程度上化解清单调整的滞后张力，有利于及时发现清单管理中存在的制定偏差、执行走样、保障无力等问题。因此，应通过数字技术的深度融入实现清单运行全过程的透明化、可视化，及时调整优化清单，进而有效弥补清单调整滞后等不足。
3.形成整体结构，化解清单碎片化张力
政府清单管理是一个复杂系统，须坚持整体性思维才能更好化解清单碎片化张力，形成完善的清单管理制度体系。在宏观层面，应将政府清单管理与政府重点工作深度结合，从清单制定主体、内容、配套资源、运行机制等方面系统谋划，既要恪守法治化刚性原则，又要创造有利于激发创新活力与干事热情的韧性空间。在中观层面，针对不同地区、不同部门在清单编制、运行、修改标准上存在的不一致、难协调等问题，制定并完善行政权责清单管理条例等法规，统一标准，解决协调梗阻，提高清单的权威性和可操作性。在微观层面，构建上下部门联动、主体协同的权责清单体系，打破部门间壁垒，理顺权责关系，避免权责交叉和推诿扯皮，实现清单的整体性治理。
4.设置弹性调整空间，化解多场景差异化需求张力
世界上不存在一成不变的管理模式，应根据外部情境变化对管理策略和范式做出适度调整。在复杂治理场景中，以权变为策略预留弹性调适空间，既是化解清单管理标准化与弹性化需求间内在张力的关键，也是提升清单治理韧性的要义。政府权责清单无法独立于特定情景而发挥作用，应构建“场景（问题）—权变（行为）”模式，即以现实治理场景为出发点、以权变策略为行动思路，弥补清单制度静态机械之不足，提高其在具体场景中的适配度。
每个清单都是开放的子系统，其有效性依赖于清单本身的内容设定、执行者的能力和素质、对变动的行政环境的适应力等。在清单的内容设定上，制定之初应留有适度调整空间，以便根据不同情景进行调适。以应急管理情景为例，应急清单制定应按照部门级别、职能、行政事务等不同情景分别预留不同程度的调整空间。在执行者的能力素质方面，应对相关人员进行必要培训，重塑其清单思维和行为习惯，提高其在突发事件中灵活执行清单的能力。在环境适应方面，通过设置弹性调整空间，使政府清单管理模式更好适配多场景差异化需求，实现制度刚性与治理韧性的有机统一。
