摘要：国际海底电缆兼具关键基础设施、跨境通信通道和全球公共产品属性，其安全风险集中表现为海洋法管辖权边界的制度张力。《联合国海洋法公约》虽确立梯度管辖框架，但立法与执法管辖分离、“适当顾及”标准不明、蓄意破坏和“灰色地带”规则不足、全球公共产品供给缺位等四重规范缺口共同制约着治理效能。国际司法、替代性规则和国家实践正通过有限强化、补充适用和功能扩张推动管辖权边界演进。对此，我国应坚持总体国家安全观，完善专门立法、刑法适用、程序化执法机制和国际规则塑造路径。
关键词：国际海底电缆；关键基础设施；全球公共产品；管辖权边界；涉外法治
作者简介：郭冉，男，河南南阳人，上海海事大学法学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际法、海洋法与涉外法治。
近年来，红海多条亚欧通信电缆接连受损，2025年10月，波罗的海“芬兰诉‘鹰S’号船员案”判决再次把一个隐蔽的难题推至国际舆论前台：当外国船舶在专属经济区因拖锚而损坏国际海底电缆时，电缆登陆国、沿海国以及主要用户所在国等受影响国家究竟能否及时调查、登临扣押、刑事追诉并主张赔偿？对普通公众而言，这并非遥远的海上技术问题，海底电缆一旦中断，跨境通信、金融支付、云服务和公共服务都可能受到影响。由于国际海底电缆往往位于领海外，事故船舶又受其船旗国管辖，沿海国、登陆国和其他受影响国的行动空间并不充分。因此，需要从国际法的角度来回答，沿海国、船旗国、电缆登陆国、电缆所有者或运营者所在国以及其他受影响国，各自享有哪些保护权限？谁负有协助义务？谁应承担责任？这些权力如何受到海洋自由和程序法治的约束？
一、问题的提出
在此背景下，本文所称国际海底电缆主要指跨越两个及以上国家的海底光纤通信电缆及其附属设施。其一端连接登陆站、数据中心和用户网络，另一端延伸至专属经济区、公海乃至国际海底区域，兼具数字通信载体和跨境海洋关键基础设施的属性。本文所称“管辖权边界”主要指沿海国、船旗国、登陆国、电缆所有者或运营者所在国和其他受影响国之间的权力配置以及立法管辖、执法管辖和司法管辖之间的功能区分。
国际海底电缆的安全问题不只是设施保护问题，更是数字时代国际法治必须回应的管辖权边界问题。首先，国际海底电缆具有关键基础设施属性。海底电缆承载全球超过99%的国际数据交换，是全球数据与通信的主要物理通道，是全球数字经济的生命线。其低成本、高带宽和高稳定性的技术优势构成跨境网络互联互通的基础条件，支撑可持续工业化以及金融、能源、交通、公共服务和应急通信连续运行。这种关键基础设施属性集中体现于经济和金融系统的高度依赖。全球金融市场每天依托海底电缆完成大额资金清算、跨境支付和交易信息传输；环球银行金融电信协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）等重要金融通信和清算网络均高度依赖跨境通信链路。关键链路发生中断可能对金融服务产生系统性冲击。其次，国际海底电缆还具有显著的国家安全意义。各国在外交通信、情报传输和全球军事行动中高度依赖海底电缆。卫星通信在此虽具有备份价值，但在带宽、时延和连续性方面难以完全替代海底光缆。国际电信联盟（ITU）等机构近年将海底电缆韧性列为全球数字经济、国际贸易和安全治理的重要议题，表明海底电缆安全已从行业技术问题上升为国际公共治理问题。最后，国际海底电缆还具有事实上的全球公共产品属性。其建设、运营通常依赖企业投资、商业合同和跨境许可，但其稳定运行所产生的利益并不限于投资者和运营者，而是扩展至全球数字贸易、金融结算、危机通信、公共服务和跨国社会交往。换言之，海底电缆在所有权和运营形态上主要属于私人或商业基础设施，在功能上却承载全球公共利益。近期海底电缆频繁受损所暴露的，正是这种“私人供给—公共依赖”结构与传统海洋法规则之间的制度落差。
从规范结构看，现行国际海洋法主要以海域分区、铺设自由和船旗国管辖为基本逻辑对国际海底电缆安全进行规制。铺设自由并非排斥国家规制的绝对自由，而是在不损害他国合法权利和海洋共同利益前提下的制度性自由。海底电缆的关键基础设施属性也不意味着沿海国当然取得扩张管辖的授权，而是要求各国在合法性、必要性、比例性和国际合作义务之间界定权力边界。从关键基础设施治理看，法律规则不能仅关注断缆后的追责与赔偿，还应覆盖事前预防、应急修复和持续改进。
海底电缆长期面临自然灾害、船舶抛锚拖网、盗割破坏、军事侦察和地缘竞争等风险。全球海底电缆事故中，船舶抛锚、疏浚和渔网拖曳是最常见的原因。地震、鲨鱼啃咬以及敌对行动也可能造成断缆或信号中断。2018年毛里塔尼亚断网、2022年汤加火山喷发后国际电缆中断等事件表明，单点断裂可能引发国家乃至区域通信中断。从国际法角度看，关键不在风险事实本身，而是当损害发生在专属经济区、公海、关键海峡或跨境网络节点时，谁享有预防、调查、登临、扣押、起诉等管辖权和执法权限，谁享有索赔权，以及这些权能受何种海洋自由和程序规则的约束。
安全化和地缘政治化进一步放大了上述管辖难题。冷战期间，美国曾在“常春藤钟声行动”（Operation Ivy Bells）中动用潜艇对苏联海底通信电缆实施监听，显示海底电缆长期具有军事情报价值。近年来，美国对华海底电缆建设、登陆许可、供应链安全和数据链路审查的竞争持续加深，多次以“国家安全”为由限制中国企业参与国际海底电缆项目。2026年5月伊朗关于霍尔木兹海峡海底电缆的收费或控制设想表明，国家即使不实际切断电缆，也可能通过维修准入、许可安排、收费主张或安全威慑，影响全球数据通道的预期稳定性。同时，全球海底电缆网络的区域不平衡性进一步放大体系的脆弱性，部分经济欠发达地区和岛屿国家仍存在国际出口链路集中、替代路由不足和维修资源有限等问题。对中国而言，国际海底电缆安全既关系自身通信主权、数据安全和海洋权益，也关系“数字丝绸之路”沿线通信通道韧性和数字公共基础设施供给。法律制度既要避免保护不足，使蓄意破坏被一般“航行事故”吸收，也要避免过度安全化，使沿海国以安全名义排除合法铺设、维修和通行自由。
在上述意义上讲，受影响国并非泛指所有遭受间接服务波动的国家，其识别应同时考察法律连接点和实质影响。电缆登陆点、分支单元或关键网络节点所在地是基础连接点；运营者或主要用户所在地、通信中断后果、重大经济损失、公共服务中断和国家安全影响，则是判断其参与通报、取证、索赔和协作程序的重要因素。这一区分主要赋予受影响国程序参与和救济请求的正当性，并不当然转化为领海外强制执法权。国际海底电缆保护不宜仅被理解为国家可否行使公权力的问题，还应被纳入“适当顾及—勤勉尽责—国家责任”的义务结构之中；沿海国、船旗国和电缆受损国在不同海域内行使权利，均应以防止其管辖或控制下的活动严重损害他国电缆利益为底线。这就需要分析《联合国海洋法公约》的梯度边界及其不足，结合国际司法、替代框架和国家实践说明其演进趋势，并提出中国的因应路径。
二、《联合国海洋法公约》确定的管辖权梯度边界及其制度不足
管辖权可区分为立法、执法和司法管辖，分别对应规则制定、强制执行和法院裁判。国际法通常允许国家制定适用于全部或部分发生在境外情形的法律，但不允许国家在其领土之外强制执行法律，除非存在“源自国际习惯或条约的许可性规则”；在国际海洋法的语境下，这一区分又被船旗国专属管辖和航行自由原则进一步强化。
沿海国对海底电缆安全的管辖权并非统一适用，而是依据不同海域的法律地位呈现出梯度差异。《联合国海洋法公约》与《1884年保护海底电缆公约》等共同构建了以平衡原则为核心的制度结构：一方面保障铺设、维修和通信自由，另一方面承认沿海国在特定海域和特定事项上的安全利益。国家对国际海底电缆的立法管辖权指国家通过国内法设定保护区、许可、报告、技术标准和责任规则的权力；而执法管辖权则指国家行使登临、检查、扣押、驱离、调查、起诉等强制措施的权力。二者在领海内通常同时存在，但在专属经济区、公海和国际海底区域内经常发生分离。
在内水和领海，《联合国海洋法公约》第2条确认沿海国主权及于领海及其上空、海床和底土，领海主权原则上等同于陆地领土管辖。沿海国可对进入本国领土或领海的海底电缆设定铺设许可、路由规划、登陆站安全、维护报告和破坏责任等规则。该公约第21条允许沿海国就无害通过制定保护海底电缆和管道的法律规章，第79条第4款亦确认沿海国有权对进入其领土或领海的电缆或管道制定条件。在这一区域，沿海国不仅享有相对完整的立法管辖权，也可依法采取行政执法和刑事追诉措施；但其措施仍须符合无害通过制度、比例原则和正当程序要求，不能以电缆保护为名否定正常航行秩序。
在毗连区，沿海国可行使必要的管制权，以防止和惩处在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生法律规章的行为。该条并未直接赋予沿海国一般性的国际海底电缆安全管辖权，因而不能被解释为在毗连区全面行使领海执法权。毗连区内的电缆保护只能通过防止领土或领海内违法行为后果的延伸而获得间接支持。例如，外国船舶在毗连区内准备实施明显将危及领海内登陆电缆的锚泊或拖网作业时，沿海国可在必要限度内采取预防性管制；但若相关行为与第33条列举的四类事项缺乏联系，则仍需回到船旗国管辖和国际合作机制。
在专属经济区和大陆架，管辖权表现为动态平衡结构。《联合国海洋法公约》第56条、第58条和第79条共同确立了权利平衡规则：沿海国享有资源开发、环境保护等特定主权权利和管辖权，其他国家则享有航行、飞越和铺设海底电缆的自由。双方均承担“适当顾及”义务，沿海国不得以行使资源、环境或安全管理权为由不合理阻碍海底电缆的铺设和维修。由此可见，沿海国可以基于资源开发、环境保护、登陆条件和设施安全设定一定的立法规则，但其执法管辖必须有明确条约依据，并受“合理措施”和“适当顾及”的限制，沿海国权利与船旗国专属管辖权、登陆国、电缆所有者或运营者所在国的保护性管辖权由此形成一定“竞争关系”。同时，铺设自由的有效实现包含必要的维护和修复活动。若沿海国在专属经济区或大陆架对维修船舶设置过度许可、收费或准入障碍，虽未名义上否定铺设自由，却可能在效果上削弱通信连续性。区域实践表明，快速修复与沿海国安全审查并非不可调和，关键在于以透明、限时和差异化许可代替笼统控制。
值得强调的是，在专属经济区和大陆架，沿海国的立法管辖权与执法管辖权并不当然同步扩张，更不能由保护国际海底电缆的立法需要，直接推出完整的海上强制执法权。国际法为沿海国在领海内设立海底电缆保护区提供了充分依据，但对于在专属经济区或大陆架设立此类保护区，尚不存在同等明确的国际法依据。即使沿海国可以通过国内法划定保护区、设定作业许可、要求运营者备案和设置技术标准，其所行使的也主要是立法管辖权。至于在保护区内针对外国船舶实施登临、扣押、刑事调查、羁押等强制措施，或者直接对海底电缆相关活动行使执法管辖权，仍缺乏《联合国海洋法公约》及其他国际法规则的明确授权。换言之，沿海国可通过国内法划设国际海底电缆保护区，却未必当然享有相应的强制执法权；立法保护需求与执法授权不足之间的落差，正是现行制度张力的集中体现。
在公海及国际海底区域，船旗国管辖居于主导地位。《联合国海洋法公约》确认所有国家均有权在大陆架以外的公海海床铺设海底电缆和管道；要求各国制定法律和规章，将悬挂其旗帜的船舶或受其管辖的人员故意或重大过失破坏、损害公海海底电缆或管道的行为规定为应受处罚的罪行。然而，《联合国海洋法公约》第113条主要创设了船旗国和属人管辖下的国内立法义务，并未自动赋予受损电缆登陆国或受影响国家在公海上对外国船舶登临、扣押和刑事追诉的执法权。公海海底电缆保护因而高度依赖船旗国履行义务、证据协助和跨境司法合作。这也说明，单纯依赖船旗国履约并不足以形成稳定的保护，因为船旗国未必具有直接受损的利益，也未必具备充分的调查和追诉能力。因此，强化船旗国勤勉尽责义务与发展受损国的协助性救济机制，应当并行推进。船旗国不应止于国内刑事化，还应依法对本国船舶和国民进行调查、追诉、协助取证，确保实施破坏的国民、船舶所有人、经营人或者实际控制人承担相应的法律责任。
总体而言，《联合国海洋法公约》通过海域分区建立了从“领海主权”到“专属经济区有限管辖”再到“公海船旗国主导”的梯度框架。但是，这一框架在面对国际海底电缆安全时存在四重规范缺口：一是立法管辖权与执法管辖权分离，导致沿海国即便能划设保护区，也未必能对外国船舶采取强制措施。在专属经济区和国家管辖范围以外海域，对破坏行为的执法高度依赖船旗国，但开放登记、船旗国能力低以及缺乏直接受损利益等因素，可能削弱刑事追责的现实效果。二是“合理措施”“适当顾及”“航行事故”等概念缺乏清晰的操作标准，容易引发管辖权冲突和解释争议，并为国家实践留下较大的裁量空间。三是条约规则偏重铺设和维修自由，对蓄意破坏、重大事故、“灰色地带”行动以及跨境证据保全、联合调查与执法合作等缺乏明确规定，导致沿海国严重依赖事后补救，缺乏主动防御手段。四是海底电缆作为全球公共产品的制度供给不足，现有规则未明确受影响国、登陆国、电缆所有者或运营者所在国、国际组织之间的协作义务。
对这些缺口的回应，不能简单诉诸沿海国安全管辖权的扩张，而应以管辖权类型化和程序法治化为前提，在权力来源、行使条件、证据规则和救济机制之间形成闭合结构。红海多条亚欧电缆接连受损并导致大规模通信中断的事件以及霍尔木兹海峡电缆威胁事件均说明现有制度在重大事件中往往只能提供事后协助，而难以发挥预防、调查和追责功能。这也说明，《联合国海洋法公约》有关海底电缆的条款具有明显的国内法实施依赖性，其第113条、第114条和第115条若不能被转化为刑事、民事、行政和证据规则，便难以从国际法义务变成具体案件中的责任依据。因此，所谓国际规则不足在相当程度上也表现为各国国内法实施不足。换言之，现有规则能够设定国内罪名但难以触发有效执法，能够宣示受损利益但难以获得程序地位，能够追究个体责任但难以形成稳定的跨国协作。
三、国际海底电缆安全背景下管辖权边界的演进
随着海底电缆从单纯的技术议题上升为全球地缘博弈的战略支点，传统管辖权边界在国际司法、替代性国际法以及国家实践中正在发生深刻演进：承认海底电缆作为关键基础设施的安全利益，但同时通过程序和合作义务控制管辖权外溢。这种演进并非海洋法安全例外的泛化，而是海域分区边界向功能性边界的有限转换。
3.1 国际司法案例对管辖权边界的有限强化
近年来的国际司法和国内法院实践进一步揭示了国际海底电缆管辖权的现实张力。当沿海国安全利益、船旗国专属管辖、通信自由和关键基础设施保护发生竞合时，法院通常采取谨慎解释，避免以安全名义突破《联合国海洋法公约》确立的管辖权框架。这种谨慎态度一方面维护了航行自由和专属经济区制度的稳定，另一方面也可能使蓄意破坏或重大过失破坏行为在追责上出现空白。
在“尼加拉瓜诉哥伦比亚案”中，国际法院的判决为专属经济区权利结构提供了重要参照。法院确认，其他国家在专属经济区内享有航行、飞越和其他国际合法用途自由，但须适当顾及沿海国的主权权利和管辖权；同时，沿海国也不得以保护资源或安全利益为由将专属经济区领土化。该案虽非海底电缆案件，但对“适当顾及”的解释表明，海底电缆保护区、巡护和监测措施只有在必要、相称、公开并不实质排斥他国航行自由、铺设自由和船旗国管辖时，才可能获得专属经济区制度的有限支持。
在国际海底电缆破坏的具体执法管辖方面，芬兰赫尔辛基地区法院审理的“芬兰诉‘鹰S’号船员案”具有典型意义。该案涉及一艘库克群岛籍油轮涉嫌在芬兰专属经济区内以锚具损坏连接芬兰和爱沙尼亚的“北欧电网公司-2号”（Estlink 2）海底电缆及多条通信电缆。芬兰法院一审驳回刑事指控，认为该案属于《联合国海洋法公约》第97条“航行事故”，刑事和纪律管辖权原则上专属于船旗国或船员国籍国；第113条虽要求各国惩罚公海电缆破坏行为，却未授予沿海国在专属经济区对外国船舶的广泛刑事执法权。该判决提出的第97条与第113条衔接问题引发广泛讨论。该案的法理困境在于，若蓄意或重大过失利用船舶抛锚、拖锚破坏电缆的行为均被纳入“航行事故”，第113条的电缆保护义务就可能被第97条的船旗国专属管辖吸收，受损电缆登陆国和受影响国家难以及时追责。该案由此暴露出沿海国在专属经济区内实施刑事管辖的高度局限性。从法解释学看，第97条的“航行事故”宜作目的性限缩解释。该条旨在避免船舶碰撞等通常航行风险引发多国重复刑事追诉，维护船旗国管辖的稳定性；但若行为人明知电缆位置，仍以拖锚、反复异常航行或关闭定位系统等方式将船舶设备作为破坏工具，其行为重心已从“航行风险”转变为“针对关键基础设施的损害行为”。在此情形下，将其排除在第97条之外并不必然破坏航行自由，反而有助于实现第113条保护海底电缆的规范目的。
“北极日出号仲裁案”也为专属经济区管辖边界提供了参照。仲裁庭强调，沿海国在专属经济区内可以采取措施保护其合法权利和利益，但涉及登临、扣押、羁押等强制性执法措施时，必须具有充分的条约依据并符合合理性、必要性和比例原则等一般原则。如果将这一逻辑类推至国际海底电缆保护，沿海国可以通过监测、预警、保护区和安全通报保护关键基础设施，却不能当然以“安全风险”为由无限制地干预外国船舶航行。该案的意义并非强调沿海国无权实施保护措施，而是保护措施必须完成从安全必要性到法律授权、再到程序控制的规范论证。
上述案例表明，国际司法对沿海国管辖权的强化是有限的，且在执法实践中容易遭遇程序制约。国际海底电缆安全治理的难点不在于是否承认沿海国具有安全利益，而在于如何将这种安全利益转化为可被国际法接受的管辖依据。未来解释路径可概括为：目的性限缩第97条，将明显脱离通常航行风险的破坏行为排除在“航行事故”之外；将第113条作为海底电缆保护的特别规则，推动各国国内刑事化和跨境协作；通过区域协定或软法文件推动事故通报、证据保全、联合调查和临时处置规则的形成与发展；通过专门的国际海底电缆保护公约确认最低保护标准与合作义务。上述路径均需避免把专属经济区变成事实上的领海，同时也不能使关键基础设施长期处于船旗国不作为的保护空白。在法律性质认定上，也应避免把所有破坏海底电缆行为一概归入海盗或恐怖主义。海盗规则、反恐规则和战争法规则各有严格的构成要件，只有在私人目的、政治恐吓目的、爆炸等特定手段或武力门槛得到满足时才可能适用；通常情形下，第113条及其国内法化规则仍应是基础规范。
3.2 替代性国际法框架对管辖权边界的补充适用
鉴于《联合国海洋法公约》应对蓄意破坏和“灰色地带”行为的规范不足，国际社会开始探索替代性法律框架，其功能在于弥补《联合国海洋法公约》海底电缆条款的局部缺口，而不是替代其海域分区和航行自由结构。大量国际海底电缆位于主权领土之外，单以网络空间规则处理国际海底电缆安全，容易忽视海床空间、船舶活动和海洋自由的制度约束。在战争法和武装冲突法框架下，蓄意切断海底电缆只有在行为归因、损害强度和必要性、相称性均达到较高门槛时，才属于《联合国宪章》下的“武力使用”并可能引发第51条意义上的“自卫权”问题。一般通信中断或“灰色地带”破坏不宜直接纳入战争法框架。国际法协会（ILA）指出，只有当针对海底电缆的蓄意破坏行为导致国家经济命脉受损或关键网络瘫痪等灾难性后果时，该行为才能被视为“武力使用”乃至“武装攻击”，从而触发受害国的自卫权并突破传统的船旗国管辖限制。而且，登记、通报、证据保全和赔偿机制越不健全，危机就越易被安全叙事主导。
国际反恐公约和海上安全公约可以在特定情形下提供刑事合作路径。《制止危及海上航行安全非法行为公约》及其2005年议定书可能适用于利用船舶实施的严重危害海上安全的破坏行为，并为缔约国建立刑事管辖、引渡或起诉、司法协助以及经船旗国授权的登临合作提供条约基础。1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》则可能覆盖以爆炸物破坏通信或能源基础设施且具有恐吓公众、胁迫政府等特定目的的行为。这些公约可以为应对利用爆炸物、船舶或其他特定手段破坏海底电缆的行为提供跨境刑事合作依据，但并不当然赋予受影响国普遍登临或普遍执法权。它们均依赖特定手段、特定目的或特定对象，不能把所有拖锚、盗割、破坏或“灰色地带”行为一概归入恐怖主义或海上安全犯罪。
此外，基于国际海底电缆跨国连接的特性，如果电缆在公海被破坏并在某国境内造成重大通信中断、金融结算障碍或国家安全风险，该国可依客观属地原则、效果原则或保护性管辖原则主张立法管辖和司法管辖。但这种主张不能自动转化为公海或他国管辖海域内的强制执法权，仍须通过船旗国协助、港口国控制、刑事司法协助、引渡或移管等程序实现。
最后，国家责任、国际投资法和海洋生物多样性规则也具有补充意义。若损害行为可归因于国家，或者国家未尽合理预防、监管和救济义务，受损国可以在适当顾及、勤勉尽责和国家责任框架下主张停止侵害、保证不再重犯、赔偿、抵偿或其他救济。对于由企业投资建设并与东道国具有实质联系的跨境电缆，国际投资协定可能在充分保护与安全、公平公正待遇以及争端解决方面提供辅助保障。同时，电缆铺设、维修与海底区域利用、海洋生物多样性保护之间的冲突，说明安全规则仍须与生态和可持续利用规则协调。
上述替代框架的共同局限在于，它们只能在特定事实满足构成要件时发挥补充作用，不能系统解决船旗国不作为、受影响国调查参与不足、维修便利缺失和跨境证据保全困难等一般性问题。公海和专属经济区内故意破坏海底电缆的核心规范缺口在于受影响国拥有显著的安全与经济利益，却难以在船旗国不作为时获得及时的执法和司法救济。因此，替代框架的真正价值是为未来国际海底电缆保护专门规则积累问题清单与制度素材，而不是分散或削弱专门公约的必要性。
3.3 国家立法与执法实践对管辖权边界的功能扩张
在国际层面缺乏统一制度供给的情况下，各国主要通过国内立法和执法实践来细化国际海底电缆保护的功能性规则。美国、日本、新加坡、澳大利亚以及欧盟等在国内法中对保护区划设、登陆站审查、运营者义务、刑事责任、供应链安全和跨部门执法协同作出规定。需要强调的是，这些国家和地区的国内立法扩张并不当然等于国际法上的执法扩张，国家可以在本国法中规定保护区和许可制度，但一旦涉及专属经济区内外国船舶的登临、扣押和刑事追诉，仍须面对船旗国专属管辖、航行自由和“适当顾及”义务的限制。
（1）澳大利亚的“分区与强制走廊模式”。该模式被国际电缆保护委员会（ICPC）视为相对成熟的保护模式。澳大利亚通信与媒体管理局（ACMA）依据其《1997年电信法》附表3A在关键登陆站周边划定“海底电缆保护区”，保护区范围从领海延伸至专属经济区内，对建设、作业、锚泊、拖网和疏浚等活动实施空间限制措施，并辅以跨部门日常监管和高达10年监禁的刑罚。该模式的法理意义不在于将专属经济区转化为沿海国排他性的安全空间，而在于把资源管理、海洋环境保护、设施安全和适当顾及等功能性权利转化为保护区划设、风险公告、禁锚禁拖、许可审查、船舶警示和日常监测等事前措施。由此形成的功能性预防管辖在本质上是以立法和行政预防措施降低高风险活动对海底电缆的损害概率，并以公开性、必要性和比例性原则控制其管辖措施的强度，从而在一定程度上弥补船旗国事后追责不足的问题。但是，澳大利亚在保护区内的执法措施仍需与专属经济区内其他国家的航行、铺设和维修自由相协调，体现了“保护区制度化”与“执法克制”并行的路径。
（2）美国的“国家安全审查模式”。该模式强调登陆许可、外资参与限制和供应链风险控制。美国通过跨部门协作机制和电信安全审查机制，对海底电缆登陆许可申请及其涉及的外国所有权、控制关系和通信链路安全风险进行国家安全评估。美国《1934年通信法》《海底电缆登陆许可法》及行政许可制度为登陆许可、外资审查和供应链风险控制提供国内法依据，并由联邦通信委员会、国防部、国土安全部、司法部和海岸警卫队等多个部门共同参与。2025年美国联邦通信委员会进一步更新海底电缆登陆许可规则，针对登陆站、许可和企业合规环节，强调关键通信基础设施面对外国对手威胁时的安全审查和风险管理，体现美国以领土连接点和市场准入为抓手实现安全治理的思路。这表明，对于跨境基础设施，强化登陆端、运营端和数据端的立法控制往往比在海上无边界扩张强制执法更具国际法正当性。
（3）日本和新加坡的“港口管理与供应链融合模式”。该模式强调精细分区管理、港口治理和供应链安全，依托其航运和通信枢纽地位，将海底电缆保护区管理与船舶通报、作业许可进行深度融合，实现了在繁忙水域的灵活共治。日本相关法律与政策关注电缆登陆点分散、路由冗余和保护区域内的锚泊、底拖网、采砂等周边作业风险；新加坡作为全球通信枢纽，其立法与执法实践更多体现为与港口治理和航运管理相结合，通过海底电缆事务单一联络窗口、跨部门协作、作业许可、船舶警示和运营者义务降低误损风险。两国实践说明，海底电缆保护并非单一海洋行政议题，而是电信监管、港口治理、海事安全和国家安全审查的制度交叉。
（4）欧盟模式。该模式更强调数字战略、网络韧性和市场一体化。近年来，欧盟将海底电缆安全纳入数字主权、关键实体韧性和网络安全政策框架，试图通过风险评估、事故通报、投资支持和成员国协作提升通信基础设施安全。在大国数字竞争背景下，欧盟海底电缆议题呈现明显的安全化与地缘政治化趋势，并形成具有排他性的“海底电缆安全联盟”。但由于成员国在电信体制、海事执法和国家安全传统上差异明显，对数字基础设施的监管权限分散，缺乏统一战略协调，欧盟海底电缆法律具有多层级和碎片化特征。这一经验说明，跨境电缆治理即便在高度一体化区域内也难以完全统一，制度重点应放在最低共同标准、信息共享和应急协调上，而非追求单一化管辖模式。
目前，国家实践的差异主要体现在三个维度。一是空间治理模式不同，如澳大利亚的保护区和若干国家的登陆站安全区；二是规制重点不同，如美国的安全审查、澳大利亚的物理保护、日本和新加坡的港口航运协同；三是合作结构不同，如盟友机制、区域倡议、行业组织和双边安排。上述差异既源于各国对“合理措施”“适当顾及”等原则的不同解释，也反映了技术能力、国内法律传统和地缘环境的差异。
目前，国家实践正在向三个方向演进。第一，沿海国在专属经济区内更积极地运用保护区、许可、通报和监测等立法工具，但其强制执法仍受《联合国海洋法公约》约束；第二，监管方式从事后追责转向以卫星遥感、船舶自动识别系统（AIS）、无人潜航器和运营商实时监测为基础的风险预警；第三，多边、区域和行业合作不断深化，国际海底电缆的安全日益被纳入数字主权、关键基础设施韧性和供应链安全框架。2026年7月10日，国际电信联盟与国际电缆保护委员会共同成立的“海底电缆韧性国际咨询机构”指出，海底电缆的韧性取决于一个由利益相关方构成的复杂生态系统，该系统涵盖政府、监管机构、电缆所有者与运营商、海事部门、金融机构、研究机构以及国际组织。国际海底电缆治理正在从单一国家措施转向政府、企业、行业组织和技术共同体共同参与的制度网络。
综上所述，国际海底电缆安全的管辖权边界正在发生有限而清晰的演进。国际司法并未允许沿海国把专属经济区领土化，却承认沿海国对关键基础设施具有可保护利益；替代性国际法框架能够补足反恐、国家责任、投资保障和紧急维修等局部问题，却不能替代《联合国海洋法公约》的基本结构；国家实践则更多通过保护区、登陆许可、韧性义务、风险通报和跨部门协同实现功能性扩张。
四、我国海底电缆安全规制的体系化重构
我国海底电缆安全规制主要面临规则体系位阶偏低、监管职责分散、刑事与行政责任衔接不足以及国际合作机制不足等现实挑战。我国应以总体国家安全观为统领，因应国际海底电缆管辖权边界的演进趋势，形成“立法确定权限、司法明确责任、执法控制边界、国际规则提供公共产品”的体系化重构路径。在重构过程中，应避免把国内安全规制简单理解为行政监管升级，忽视国际海洋法对强制执法权的限制；同时，还应避免把国际合作理解为抽象倡议，忽视国内立法、司法解释和执法程序对国际主张可信度的支撑。中国因应的关键在于连接国内可执行规则与国际可适用规则，使我国海底电缆保护兼具现实能力与规范说服力。
4.1 完善海底电缆安全专门立法
我国海底电缆治理并非缺乏制度基础，而是缺少能够统合既有制度的专门法接口。《中华人民共和国海域使用管理法》重在海域权属和用海审批，《中华人民共和国海警法》重在海上执法主体和措施，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》重在网络、数据和运营者安全，《铺设海底电缆管道管理规定》《海底电缆管道保护规定》主要处理铺设审批、备案、公告和保护区管理。这些法律法规各具功能，但难以完整覆盖路由规划、登陆站安全、运营合规、紧急维修、刑事追责和涉外协作，难以承载关键基础设施安全、跨境数据通道和全球公共产品保护的复合功能。因此，我国应尽快制定专门的《海底电缆法》，将既有规则整合为海底电缆全生命周期安全保障制度体系，并把国际法上分散的管辖根据、适当顾及义务和勤勉尽责义务转化为国内法上的权限、程序和责任。自然资源部已将相关规章修改纳入立法工作安排，这为制度升级提供了现实窗口。
《海底电缆法》的定位是关键海洋信息基础设施安全的基础性专门法，而非单纯的海域使用管理法。
其一，在保护对象上，国际海底电缆的法律属性应由“企业财产”上升为“具有公共安全功能的战略基础设施”，具体包括国际海底光缆、电力电缆、登陆站、放大器、分支单元、网络管理系统和维修数据等，分为核心设施、重要链路和一般附属设施。
其二，在体系上，应与《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海警法》以及《中华人民共和国生态环境法典》建立衔接规则；同时，应明确何种事项适用安全审查、何种事项适用海域使用许可、何种事项进入数据安全和关键信息基础设施保护程序。
其三，在管辖权配置上，应严格区分立法管辖、执法管辖和司法管辖。国家可以通过国内法规定备案、通报、保护区、维修许可和运营者合规义务，但对外国船舶采取登临、扣押、刑事调查等强制措施时，仍须另行满足条约依据、船旗国同意、港口国协助或紧急避险等国际法条件。
其四，在监管上，应以法定程序建立跨部门协调机制，整合自然资源、通信、海事、海警、网信等部门的规划、监测、预警和应急职责，并综合运用无人潜航器、卫星遥感、船舶自动识别系统（AIS）等技术手段，形成“海、空、天”一体化巡护体系。
其五，专门立法还应吸收国家实践所体现的“韧性治理”趋势，将路由多样化、登陆点分散化、网络冗余、维修船可达性和应急通信备份从技术建议上升为法律义务。专门法可要求重要国际海底电缆项目在规划阶段提交韧性评估，说明路由替代性、关键节点集中度、跨境维修安排和极端情形下的最低服务能力；运营者则应承担持续风险评估、设施巡护、路由资料备案、登陆站安保、事故报告和修复恢复义务。
4.2 强化刑法适用与司法解释衔接
我国应把国际法上的国内刑事化要求转化为可裁判的规则。《联合国海洋法公约》第113条要求各国将故意或重大过失破坏公海海底电缆的行为规定为应处罚罪行，但该条本身并不直接赋予受影响国完整的海上强制执法权。因此，我国刑法应在立法管辖上明确我国对连接我国、服务我国重大公共通信利益或国家安全利益的国际海底电缆具有保护性管辖根据；同时，在执法和审判上承认这种管辖需要通过船旗国协助、港口国控制、司法互助、引渡、移管和联合调查等方式实现。
在未增设专门罪名之前，可通过司法解释或指导性案例提升现行罪名的适用性。国际海底光缆、电力电缆及其登陆站、放大器、分支单元等附属设施能否解释为《刑法》第124条中的公用电信设施或关系公共安全的重要设施，应结合设施公共性、服务对象和中断后果的严重程度作出判断；造成跨境通信中断、金融结算受阻、重要行业服务停摆、应急通信受损或者重大经济损失的，应作为“严重后果”的认定因素；关闭船舶自动识别系统（AIS）、反复拖锚、无视海图公告或在明确警示后继续作业的，应区分一般海事过失、重大过失和间接故意。相关刑法教义学论证还应超越单纯财产损害视角，以公共通信秩序、国家安全和跨境数据流通秩序的复合法益为中心。
未来如增设“破坏海底电缆设施罪”或在危害公共安全犯罪中设置专门条款，应吸收《联合国海洋法公约》第113条关于故意、重大过失以及可能造成破坏或损害的规范结构。其构成要件不宜只要求实际断缆结果，也应覆盖足以引发难以控制的法益危险进程的具体危险行为，例如，在已公告保护区内拖锚、使用破坏性打捞设备、故意干扰维修作业或破坏登陆站关键设备。域外适用应以保护原则和效果原则为主，连接点包括电缆登陆我国、主要通信后果发生于我国、运营者或用户重大利益在我国，或者行为对我国国家安全形成现实危险。值得注意的是，受影响国的立法管辖可以具有正当性，但其强制执法仍须通过协商和国际协助控制管辖冲突；对多国同时受损的电缆事故，宜确立“最密切联系受损国优先、其他受影响国协助”的协调思路。
4.3 构建比例化和程序化的海上执法机制
国际司法案例表明，沿海国安全利益必须经过法律授权、事实证据支撑和程序控制才能转化为可被国际法接受的执法行动。《中华人民共和国海警法》为海警机构在我国管辖海域内维护海上安全、查处违法犯罪和保护海底电（光）缆、管道提供国内法依据。但国内法依据不能自行扩大国际法上的强制执法边界。在国际海底电缆场景中，应进一步区分四类措施：风险监测、询问核查、行政制止和刑事强制。对领海、内水和登陆站周边的破坏行为，可依法采取登临、检查、扣押和移送追诉；对专属经济区和大陆架内涉及外国船舶的风险行为，应优先采用海图公告、无线电警示、航迹记录、证据固定和必要限度内的制止措施；对公海或他国管辖海域内损害我国电缆利益的行为，则主要通过保护性管辖立法、船旗国协助、港口国控制和司法互助追责。
执法程序的核心是证据先行和比例控制。海警、海事、自然资源、通信主管部门和运营者应建立统一的证据链标准，包括电缆位置、公告记录、船舶航迹、船舶自动识别系统（AIS）状态、锚链或拖网痕迹、损害时间窗口、运营者报警、维修检测和专家评估。现代海底电缆监测技术可以提升预警能力，但技术发现必须转化为可审查的法律证据。同时，跨部门协同应以法定程序替代临时会商，明确自然资源主管部门、通信主管部门、海事部门、海警机构、生态环境和渔业部门在规划、公告、巡护、事故调查和责任追究中的权限边界。数据共享亦应遵循分类分级、最小必要、留痕审计和保密管理的原则，避免以安全为名过度集中敏感路由和运营信息。
保护区制度应从“单纯划区禁止”转向“分级治理”。我国已有地方实践探索海底电缆管道分级分类保护区，未来可在国土空间规划和海洋功能分区基础上制定国家层级的路由与登陆站专项规划，区分近岸、近海、远海、关键海峡和争议敏感海域，设置差异化的保护带宽度、作业限制和巡护频次，强化“物理+网络”的三位一体防御机制。但保护区并非当然正当，其正当性还取决于是否符合公开公告、海图标注、风险评估、比例原则、期限限制和定期复核等程序条件。适当顾及义务要求我国在保护自身海底电缆的同时顾及他国航行自由、铺设自由和维修自由。对紧急维修船舶，应区分一般施工许可和抢修作业，建立快速确认、单一联络窗口、维修船舶及船员预清关以及安全协议机制，以免审批迟延放大公共通信损害。对于在我国专属经济区内划定的海底电缆保护区与路由廊道，相关登临、检查、扣押、强制调查等措施还须满足国际法上的必要性、比例性和程序正当性要求。
4.4 主动塑造国际海底电缆保护规则
我国的体系化重构不能止于国内法，也不能止于管辖权防御。国际海底电缆跨越多个海域和法域，任何国家都难以单独完成全生命周期保护。我国应把国内制度完善与国际规则塑造结合起来，以“最低程序义务公约”思路推动国际海底电缆保护规则发展，实现从“规则接受者”向“秩序塑造者”的战略转型。新规则不宜以重分海域主权或普遍扩大沿海国强制执法权为目标，而应在不破坏《联合国海洋法公约》基本结构的前提下，明确各国国内刑事化义务、船旗国有效调查义务、受影响国及时获知和参与协作义务、港口国协助义务、紧急维修便利义务、运营者最低合规义务、证据保全和损害赔偿规则。其中，船旗国执法不足、受影响国救济不足和合作机制缺失是规则改进的重点。同时，新规则应把受影响国的安全和经济利益转化为可预期的合作程序，包括事故通报、信息交换、单一联络窗口、快速许可、应急维修和风险预警。这一方案应以“最低义务”而非“最高管辖”为导向，以可验证的合作程序替代抽象安全宣示，从而避免国际规则谈判被理解为新一轮海域权力重分配。
具体路径可遵循“软法先行、区域试点、条约固化”。第一阶段，在联合国大会、国际电信联盟、国际海事组织和国际海底电缆保护委员会等平台推动形成原则性文件和操作指南，明确不得通过破坏、胁迫或维修阻断等方式干扰合法电缆运行，并鼓励各国落实第113条国内刑事化义务。第二阶段，在南海、印度洋、红海、霍尔木兹海峡、太平洋岛国等关键节点海域开展区域试点，建立事故通报、证据保全、维修船互助、应急带宽调度和联合复盘机制。第三阶段，在条件成熟时推动谈判“国际海底电缆保护公约”或《联合国海洋法公约》专门议定书，把合作义务和最低程序标准固化为条约规则。东南亚电缆安全合作经验说明，透明许可、紧急维修便利与沿海国安全利益之间可以通过区域规则实现平衡。相较于单边扩张强制管辖，区域合作、软法指南和试点性区域协调机制更容易在现有《联合国海洋法公约》框架内积累可接受的实践基础。
在区域层面，我国可依托“数字丝绸之路”，把基础设施建设倡议推进为安全治理平台。对南海、孟加拉湾、印度洋、红海、霍尔木兹海峡等关键节点，可与共建国家探索建立海底电缆脆弱性评估、风险通报、联合演练、维修船互助和应急通信备份机制；对地缘敏感海域，应优先采用事实调查、信息互通和事故处置协定，审慎设计联合响应安排，明确行动边界、证据规则和争端解决程序。
在行业层面，行业组织和企业也应深度参与国际海底电缆保护委员会和国际电信联盟，在路由选择、空间分离、电子标识、远程监测、维修窗口、生态影响评估和保密信息交换方面为全球通信安全贡献中国方案。由此，中国方案的重点不是争取单方面更大执法空间，而是提供兼顾通信连续性、海洋自由、关键基础设施安全和全球公共产品供给的制度方案。
五、结语
国际海底电缆安全治理的核心问题，不是简单扩大沿海国权力，而是在铺设自由、航行自由、关键基础设施安全和全球公共产品保护之间重建可被国际法接受的管辖权边界。《联合国海洋法公约》确立的梯度边界仍是基本出发点，但其对蓄意破坏、“灰色地带”行动、船旗国不作为、受影响国救济和跨境协作的回应明显不足。国际司法案例、替代框架和国家实践所体现的演进方向并非把专属经济区领土化，而是通过有限强化、补充适用和功能性扩张，推动管辖权从单一海域分区走向多主体协同治理。因此，未来规则竞争的关键不在于谁能取得更大的单边执法空间，而在于谁能提出更可验证、更少冲突、更能保障通信连续性的功能性管辖方案。
中国的制度回应应以体系化重构为目标，以专门立法明确国际海底电缆的关键基础设施属性和全球公共产品功能，以刑法解释和未来专门罪名回应复合法益侵害风险，以比例化和程序化执法控制海上强制权边界，以国际公约倡议、区域试点和行业标准参与塑造国际规则。在维护我国通信安全、数据安全和海洋权益的同时，为国际通信自由、关键基础设施安全和全球公共产品供给之间的平衡提供可沟通、可执行、可接受的中国方案。
原载于《太平洋学报》
