马宝成，中央党校（国家行政学院）应急管理研究院院长、教授
摘 要：进入新时代，我国城市的发展方式、经济结构、产业形态和就业格局发生深刻变化，城市传统安全隐患与非传统安全风险交织叠加，城市安全面临更为复杂的风险与挑战。同时，社会公众对于安全的诉求已经从传统意义上的生命财产安全上升到更加期待安业、安居、安康、安心。在此背景下，提升城市风险防控和应急保障能力不仅是践行人民城市理念的必然要求，也是统筹发展和安全、推进中国式现代化的重要支撑。
习近平总书记高度重视城市安全工作，2023年11月30日在主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会时他明确指出，要“加快推进韧性城市建设，健全城市安全预防体系，强化城市基本运行保障体系，提高防灾减灾救灾能力”。进入新时代，我国城市的发展方式、经济结构、产业形态和就业格局发生深刻变化，人口流动频繁、高层建筑密集、资源要素集聚特征明显，城市传统安全隐患与非传统安全风险交织叠加，城市安全面临更为复杂的风险与挑战。与此同时，随着时代发展和社会进步，社会公众对于安全的诉求越来越多样化，已经从传统意义上的生命财产安全上升到更加期待安业、安居、安康、安心。在此背景下，提升城市风险防控和应急保障能力不仅是践行人民城市理念的必然要求，也是统筹发展和安全、推进中国式现代化的重要支撑。必须坚持系统观念，全面提升城市风险防控和应急保障能力，更好维护城市安全有序运转和人民生命健康财产安全，提升城市安全韧性水平，以新安全格局保障新发展格局，走出一条中国特色城市现代化新路子。
一、坚持安全第一、预防为主
党的二十大报告明确提出，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。城市风险治理是公共安全治理的重要内容，提升城市安全风险防控和应急保障能力，必须坚持安全第一、预防为主，摒弃“重救治、轻预防”的偏颇理念，强化风险意识，牢固树立安全发展理念，坚持底线思维、极限思维，积极推进城市公共安全治理模式向事前预防转型。
强化风险意识。习近平总书记指出：“要加强城市运行管理，增强安全风险意识，加强源头治理。”（习近平：“守土有责敢于担当 完善体制严格监管 以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作”，《人民日报》2016年7月21日）河南郑州“7·20”特大暴雨灾害造成重大人员伤亡和财产损失，其主要原因之一就是风险意识薄弱。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出，郑州市委市政府对此轮强降雨过程重视不够，主要负责人仍主观上认为北方的雨不会太大，思想麻痹、警惕性不高、责任心不强，防范部署不坚决不到位、缺乏针对性。类似的教训在其他地方也时有发生。针对风险意识不强的突出问题，要立足我国城市发展实际，深化对事前预防重要性的认识，将风险预防置于统筹发展和安全的优先位置，积极推动“治未乱”和“防患于未然”治理思想的创造性转化和创新性发展。要加强对城市风险的日常防范和前端处理，开展城市公共安全形势分析，重点关注城市不同类别突发事件间的耦合关系，聚焦重点人员、重要领域、重大节点，广泛收集信息，建立风险台账，实行动态整治，及时清除公共安全隐患，把问题消除在灾害事故发生前和萌芽状态。
牢固树立安全发展理念。习近平总书记指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”（习近平：“决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”，《人民日报》2017年10月28日）2026年5月4日，湖南省长沙市浏阳市华盛烟花制造燃放有限公司车间发生爆炸，造成重大人员伤亡。2026年5月22日，山西省沁源县山西通洲集团留神峪煤业有限公司井下发生瓦斯爆炸事故，造成重大人员伤亡。安全发展理念不够牢固是这两起特别重大安全生产事故发生的主要原因之一。当前部分地区“重发展轻安全”的错误理念还比较普遍存在，城市规划、建设和管理中存在“重面子、轻里子”“重地上、轻地下”等现象，在项目规划设计环节仍存在对安全重视程度不足等问题，提升城市安全风险防控和应急保障能力必须解决上述顽疾。安全是发展的前提，发展是安全的保障。保障安全是人民幸福的基本要求，是高质量发展的基本前提。安全没有保障，一切幸福都无从谈起，一切发展都不能持续。必须将安全发展理念深度融入城市经济社会发展各领域全过程，全面提升城市本质安全水平，筑牢公共安全底线，防范化解重大安全风险，实现发展和安全的动态平衡与良性互动。
树立底线思维、极限思维。习近平总书记主持中央政治局第二十五次集体学习时指出：“要树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力。”（“习近平在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调 着力提高防范应对自然灾害能力 切实维护人民群众生命财产安全”，《人民日报》2026年4月30日）在全球气候变化背景下，我国自然灾害防治、安全生产形势发生明显变化。一是灾害频次明显增加。全国平均年降水量呈增加趋势，极端降水事件频次明显上升，加剧了局地洪涝、城市严重内涝等灾害风险，严重山洪、泥石流、滑坡等灾害明显增加。二是灾害强度明显加大。近年来，我国极端高温事件屡破历史纪录，强降水洪涝极端性显著增强。大部分城市50年一遇的强降雨重现期将缩短至30年以内。三是灾害范围明显扩大。近年来，我国自然灾害高风险区呈现“点多面广、多灾并发、链式放大”的严峻态势，影响范围明显扩大，北方地区屡遭极端降水侵袭，登陆台风路径北移，更多区域面临更大的灾害风险。对此，要用大概率思维应对小概率事件，往最坏处打算，做最充分准备，向最好处争取，牢牢守住不发生系统性风险的底线。必须坚决克服麻痹思想和侥幸心理，时刻绷紧城市安全责任弦，深入细致开展城市风险隐患排查，把各项应急准备和保障措施落实落细，增强极端灾害情况下的处置应对意识和能力，确保防患于未然、处变而有法，牢牢把握主动权。
二、强化城市安全风险治理
风险治理是城市安全风险防控的基础性工作。必须深刻把握城市风险结构特点，强化城市安全风险识别与评估，完善城市安全风险治理体系，厘清城市安全风险责任关系，把预防风险、保障安全的要求落实到城市发展各环节、各领域，着力提升城市风险治理能力。
加强城市安全的风险识别与分析评估。要针对城市安全事件的不同特点，进一步完善风险辨识、分析与评估的标准、程序和方法。广东省深圳市应急管理局探索建立风险全面评估和动态评估相结合的工作机制，开展城市安全风险评估，持续提升城市灾害事故风险一体化防控应对能力。2023年以来连续4年实现生产安全事故起数和死亡人数“双下降”、自然灾害“零死亡”，全市亿元GDP生产安全事故死亡率等相对指标继续保持全国一线城市最优水平。要在城市规划、项目建设、产业政策制定中严格落实安全风险评估机制，从源头上规避和降低风险。用好第一次全国自然灾害综合风险普查结果，推动普查成果与规划管控的有效衔接，提升自然灾害风险重点防范区域划定的科学性，通过规划管控的方式引导产业和人口向风险较低的地区集聚。加强城市重点领域、重点行业、新业态风险隐患排查整治，构建“排查—整治—问责”全链条闭环管理，压实企业主体责任并推动其建立双重预防机制，加快补齐新业态安全监管标准。
强化城市安全风险的全流程管理。要将安全作为一种内生性、前置性的核心要素，深度嵌入城市规划、设计、建设、生产、管理、服务的全生命周期运行体系之中，使之成为一种制度化、常态化的系统性能力。加强风险源头管控，在制定城市重大发展战略、开展重大工程项目审批、规划产业空间布局前，将安全风险视为与经济效益、社会效益、生态效益同等重要的约束条件，最大限度减少城市风险源的生成和发展。针对城市不同安全风险的特点，建立风险清单管理制度，并进行适时动态更新，对高危行业、老旧小区、城市生命线工程等重点领域和关键部位，实施分区分级、分类分色的精细化、差异化管控。重庆市作为全国首例城市治理风险清单管理试点，拟定了“1+4”试点工作方案，梳理出城市基础设施、城市公共空间、城市工业企业、建筑施工、消防重点及城市人员密集场所、自然灾害等7个领域123项安全风险类型，涉及具体风险点位6万余个，为开展风险隐患排查奠定了坚实基础。此外，还要加快完善城市风险治理的法律体系。针对新业态、新技术发展衍生出的新风险，例如，平台经济的算法安全、自动驾驶的交通责任、人工智能的伦理风险等，应尽快研究制定专门的法律法规，为城市新兴安全风险治理提供明确的法律依据。
压实城市安全风险的管理责任。要把安全责任落实到岗位、落实到个人，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全（即“三管三必须”），加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。健全完善党政同责、“一岗双责”、齐抓共管的安全生产责任体系，有效防范遏制重特大事故。严格落实地方党政领导干部安全生产责任制和“第一责任人”职责落实报告制度，推动企业建立健全全员安全生产责任制和安全生产标准化管理体系，推动企业由“他律”向“自律”转化。深入推进危险化学品、消防、交通运输、建筑施工、大型商业综合体等重点领域安全整治，健全完善考核巡查、明查暗访、责任倒查等工作机制，压紧压实各方责任。
三、不断提升城市安全风险监测预警能力
“十五五”规划纲要明确提出“加强灾害监测预报预警，提升全天候实时监测预警能力”。加强城市安全风险监测预警能力是城市安全的一项基础性工作，是城市安全风险防范体系建设的重要环节。在当前和今后一段时间各类极端灾害和突发事件增多的背景下，必须以历史主动精神进一步提高城市安全风险监测预警预报能力。
建立城市全域覆盖的灾害事故监测网络。加快各种灾害、事故监测站网和国家民用空间基础设施建设，充分利用人工智能、物联网、工业互联网、遥感、视频识别等技术搭建城市安全风险“一图统览、一网协同、一体联动”的监测预警平台，提高各类灾害事故监测感知能力。辽宁省沈阳市聚焦城市生命线、公共安全、生产安全、自然灾害四大板块，建成燃气、危化、建筑等17个领域安全风险“1+N张图”和大、中、小三屏联动的39项业务功能，按照“监测—研判—预警—派单—督办—评估—通报”7个环节处置流程，实现能监测、会预警、快处置。进一步优化气象、水文、地震、地质、海洋等重大自然灾害监测站网布局，完善应急卫星观测星座，加强监测预警标准衔接和数据共享，构建起空、天、地、海一体化全域覆盖的城市自然灾害风险监测预警系统，加快精细化自然灾害预警预报能力建设，拓展灾害发展趋势模拟预测业务；广泛部署智能化、网络化、集成化、微型化感知终端，高危行业安全监测监控实行全国联网或省（自治区、直辖市）范围内区域联网，健全覆盖城市重点行业领域、城市生命线、人员密集场所的安全生产风险监测预警网络；不断完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测预警系统。
优化城市安全风险监测预警机制。进一步推进跨部门、跨地域的城市安全风险预警信息共享，加强气象预报与灾害预警的联动，实施突发事件监测预警信息化工程，完善分工合理、职责清晰的城市安全风险监测预报预警体系。建立城市重大安全风险与应急管理的无缝衔接机制，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。江苏省南京市打造应急处置“一张图”，依托气象及次衍生灾害数据，动态更新城市基础地理、专业设施、应急资源等信息，并结合全国自然灾害综合风险普查承灾体数据进行耦合分析、靶向预警、精准防控，通过会商研判后精准推送应急力量资源和任务工单。建立城市风险预警“叫应”机制，确保预警信息能通过应急广播、手机短信、社交媒体等多种渠道精准送达可能受影响的社区、企业和个人。制定并不断完善避险转移预案，明确基层责任人职责，实现“人防+技防”协同发力，打通预警响应的“最后一公里”。
完善突发事件预警信息发布标准体系。通过优化突发事件的发布方式，拓展发布渠道和发布语种，提升发布覆盖率、精准度和时效性，强化针对城市特定区域、特定人群、特定时间的精准发布能力。2020年7月18日，安徽省合肥市气象局首次启动暴雨红色预警手机短信全网发布，通过三大运营商实现预警在全市范围内到户到人，并通过合肥报业等主流媒体、合肥市人民政府发布等官方新媒体及移动终端同步发布暴雨红色预警，未出现因转移不及时不到位而导致的伤亡事件。此外，还要建立城市重大活动风险提示告知制度和重大灾害性天气停工停课停业制度，明确城市安全风险等级和安全措施要求。
四、切实提高城市抗灾设防标准
“十五五”规划纲要对提高公共安全治理水平进行专章部署，明确提出“合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准”。习近平总书记在中央政治局第二十五次集体学习时强调，“强化工程治理，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，加紧补齐相关短板”（“习近平在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调 着力提高防范应对自然灾害能力 切实维护人民群众生命财产安全”，《人民日报》2026年4月30日）。提升城市风险防控和应急保障能力必须切实提高城市基础设施抗灾设防标准，着力建设安全可靠的韧性城市，增强城市在面对极端事件冲击下的抵御力、适应力和恢复力。
加快推进城市自然灾害防御工程建设。针对地震、台风、极端降雨、滑坡泥石流等极端自然灾害事故特点，实施一批地震易发区房屋设施加固工程、人工影响天气能力工程、骨干防洪工程、中小河流治理、病险水库除险加固以及重点生态功能区生态修复工程等自然灾害防治能力提升工程，加快补齐工程短板，完善现代化灾害防御工程体系，切实维护城市公共安全。浙江省金华市作为全国第二批系统化全域推进海绵城市建设示范城市，坚持城市更新与海绵化改造协同推进，围绕“上蓄、中通、下排”治水思路，实施水库提标扩容、河道综合整治、暗渠复明、生态堤防与排水泵站建设等工程，打通防洪排涝“中梗阻”。在三年示范期内，全市建成区绿地面积累计新增443.08万平方米，透水铺装面积新增62.8万平方米，中心城区干流防洪标准提升，城市防洪排涝韧性全面增强。此外，还要将气候变化纳入城市自然灾害防御工程规划与设防标准体系，兼顾常规与超标准洪水防御，推动动态校核与弹性提升，构建适应极端水情的灾害防御工程体系，提升城市风险的工程防范能力。
完善城市生命线工程。城市生命线是保障城市安全运行的关键基础设施，是提升城市安全风险防控和应急保障能力的关键环节。要实施地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，持续加强燃气、电力、热力、供水、排水、通信、桥梁等城市生命线工程韧性建设，从单一灾害防范转向多灾种、全要素的综合风险防范，通过数据共享与系统联动实现协同治理和统筹应对，确保城市生命线在各类突发灾害场景下能够保持持续稳定运行。“十四五”以来，我国已累计建设改造各类市政管网50万公里，有超过一半的地级及以上城市开展城市基础设施生命线安全工程建设，配套加装物联智能感知设备，城市基础设施运行安全水平不断提升。此外，在城市生命线规划建设环节还应考虑分布式布局理念，优先配齐备用冗余设施，并设置可自动触发的应急响应启动机制。
适度增加韧性城市建设资金和资源投入。必须根据城市经济社会发展水平，坚持“量力而行”原则，通过中央专项补助、地方专项债、政策性金融支持以及政府和社会资本合作等多种方式，增加韧性城市建设的资金投入，努力提高城市重点基础设施设防标准，增强防范、抵御、应对重大风险冲击的能力。推进城市“平急两用”公共基础设施建设，充分挖掘城市低效闲置用地资源，加快推进老旧小区改造、城中村改造，统筹布局集合隔离防护、应急诊疗、物资储备等多功能的“平急两用”公用设施。进一步优化城市全域应急避难场所空间布局，完善细化应急避难场所的建设规范，并制定配套的后评估制度，禁止擅自更改避险场所使用功能，提高城市应急保障的硬件支撑能力。
五、持续强化城市安全综合保障
“十五五”规划纲要明确提出要“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”。面对城市安全风险形态的深刻变化，必须强化应急物资保障、加强城市安全科技赋能、推动城市安全社会共治，为提升城市风险防控和应急保障能力夯实基础。
强化应急物资保障。应急物资保障是城市公共安全治理的重要内容。要按照“宁可备而不用，不可用时无备”的原则，建立“平急两用”、保障多元、调度高效的应急物资保障体系，提高应急力量和资源的“冗余度”和“弹性”。在应急物资储备方面，要基于城市安全风险评估，科学确定应急物资的储备数量、品类结构和空间布局，积极探索政府实物储备、单位部门联储、企业协议代储、家庭应急自储等多元保障模式，提升应急物资的利用效率。在平台建设方面，要加快推进统一的应急物资综合管理调配信息平台，运用大数据和物联网技术，对各类应急储备物资的位置、数量、状态进行实时监控和动态管理。同时，还要高度重视应急物资调运问题。江西省吉安市应急管理部门与农业农村、城乡建设、交通运输、水利、卫生健康、消防救援等部门建立应急物资保障信息通报和资源共享机制，为物资快速调配提供数据支持，确保全市范围应急救灾物资2小时内送达。此外，还要加快推进“平急两用”的应急物流体系建设，通过整合各类优质运力资源，构建综合立体化的应急物资运输网络，加强对应急物资的调运管理，提高应急物资精准保障能力。
加强城市安全科技赋能。科技赋能可以有效提升城市风险治理的精准性、时效性和规范性。要推进“一网统管”建设，按照“部门联合、事项整合、数据耦合、流程优化”的原则，打造一个集合资源管理、风险感知、预警预测、应急指挥、复盘评估等多功能的城市安全综合管理平台，作为城市风险治理的中枢系统，为安全韧性城市建设提供有力支撑。江西省新余市整合全市34405家重点场所信息，创新建设“1＋5＋N＋X”平台架构（1个市级基础底座、5个区县指挥中心、N个行业系统、X个末端传感器），打造城市“安全生产一张图”，形成“数据归集—智能研判—分级预警—闭环处置”的智慧管理。要充分利用数字防汛系统、电子围栏等先进技术，提前获取城市灾情风险、缩短预警指令下达时间。充分发挥先进装备支撑作用，完善应急技术装备配备标准，更加注重应用物联网、大数据、智能工程机械等装备，提高生命探测、应急通信、救援搜救等方面先进科技装备的应用水平，对桥梁、隧道、边坡、燃气管道等关键设施进行实时状态感知与智能预警，构建“人防+技防”监测网络。
推动城市安全社会共治。习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的人民城市理念，充分体现了我们党以人民为中心的城市发展观。城市建设发展不仅要尊重人民主体地位，充分保障人民权益；还必须依靠人民，拓展人民参与城市建设发展的实践路径。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建一个人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，为维护城市安全筑牢社会屏障。要强化全民安全意识和自救互救能力。把公共安全教育全面纳入国民教育和精神文明建设体系，加大城市安全公益宣传力度。通过开设安全教育讲座、组织应急演练活动、发布公益广告和科普读物等多种形式，全面提升社会公众的风险辨识能力、应急避险能力和自救互救能力，筑牢韧性安全城市的人民防线。充分发挥社会组织和市场机制的积极作用，通过政府购买服务方式引导专业社会组织参与社区风险排查、安全宣传教育工作，健全巨灾风险保障体系和风险分担机制，扩大巨灾保险覆盖面和保障范围，完善预赔付机制，为灾后恢复提供有力支持。
提升风险防控和应急保障能力是统筹发展和安全、推进中国式现代化、建设人民城市的重要命题。系统推进城市风险治理现代化建设要坚持以理念革新引领发展方向、以体系构建夯实发展基础、以能力提升强化实战效能，更好地应对风险挑战，实现城市宜居安全、人民幸福安康。
