吕长城，江苏省高级人民法院行政审判庭三级高级法官
2023年行政复议法修订，在立法层面确立了行政复议作为化解行政争议主渠道的地位。2025年全国办理行政复议案件111.5万件，系同期一审行政诉讼案件数量的近3倍。[1]2026年7月1日，修订后的《行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）正式实施，进一步细化行政复议法的有关规定，明确各类复议文书适用规则，健全完善复议配套制度机制。随着行政复议收案数量快速增长，涉复议诉讼案件也呈上升趋势，统一复议衍生案件的司法审查标准业已成为当前行政审判的重点工作。本文立足行政审判实践视角，围绕程序性复议决定、实体性复议决定、行政复议调解书三类复议结案文书司法审查逻辑与对应裁判方式的异同展开探讨，助力推动行政复议与行政诉讼程序有效衔接进而实质性化解行政争议。
一、程序性复议决定的两类文书分层审查
不予受理行政复议申请决定（以下简称“不予受理决定”）和驳回行政复议申请决定（以下简称“驳回申请决定”），均属于未将复议申请引入实体审查的“拒绝入门决定”，实践中也将上述两类决定统称为程序性复议决定。《条例》第36条、第37条分别细化了两类文书的适用情形，但因两者在复议办理流程、事实审查深度层面存在不同，司法审查的强度和方式也应有所区分。两类决定证据确凿充分、适用法律正确、符合法定程序的，法院原则上应判决驳回原告诉讼请求；错误时则应判决撤销复议决定并责令复议机关受理或重新审理，此系基本共识；审查方式的核心差异，主要体现在复议机关已进行审慎或深入审查时，法院应如何在司法审查后作出恰当的裁判。
（一）不予受理决定的审查内容
不予受理决定适用于申请复议尚未进入实体审查即被拒绝的情形，《条例》第36条明确列举了不予受理的五种情形。[2]当事人的诉讼请求通常为请求撤销不予受理决定并责令复议机关受理，法院审查核心应围绕复议申请是否满足全部法定受理条件展开。
若复议机关已针对利害关系、申请期限等受理要件进行完整事实核查与法律论证、审慎作出不予受理决定且符合法律规定的，从司法审查角度，法院应尊重复议机关的专业判断，以判决驳回原告诉讼请求为宜。但如果申请事项明显属于《条例》明确规定不予受理的法定情形，无需开展专门事实调查即可直接定性的，或系对申诉信访事项重复处理的，可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第1条第2款等相关规定裁定驳回起诉。
当复议与诉讼的“入门”审查理由发生明显竞合时，采取裁定驳回起诉方式可体现两者在范围、期限等关键标准上的对应性。例如，行政机关应司法机关要求调查核实相关情况的行为，明显不属于复议受理范围，法院可裁定驳回起诉。[3]
（二）驳回申请决定的审查内容
驳回申请决定适用于复议机关已受理复议申请但在后续审理中发现申请不符合受理条件的情形，《条例》第37条第1款规定了应当驳回复议申请的三种情形。[4]与不予受理决定不同，驳回申请决定的作出往往经过了更为复杂的复议程序。复议机关受理申请后，通常需启动调查核实、听取意见甚至听证程序，对申请条件是否满足的判断需要进行实质性调查和论证。因此，该类文书经过完整的复议调查和审查程序，法院对此应开展全面审查，并重点审查是否存在驳回复议申请的法定情形。具体处理方式如下：
第一，经审查，复议机关作出驳回申请决定所依据的事实清楚、证据充分、法律适用正确的，法院应判决驳回原告诉讼请求。
第二，经审查，仅在当事人申请复议的事项明显不属于复议受案范围，或系对申诉信访事项重复处理的、无需法院补充事实核查的特殊情形下，方可裁定驳回起诉。例如，申请人仅因对法院判决结果不服而重新申请行政复议，且申请人自认其申请事项范围与生效裁判处理过的事项范围一致，故该申请明显不属于复议范围，法院可裁定驳回起诉。[5]
第三，经审查，驳回申请决定整体事实或法律适用违法的，法院应区分两种情形作出裁判：一是驳回复议申请的结论根本错误或者适用普通程序但未听取申请人意见等程序违法情形的，应判决撤销驳回申请决定并责令复议机关重新审理；二是实体处理结论正确，但复议审理程序存在轻微违法且对申请人权利不产生实际影响的，可判决确认驳回申请决定违法。
二、实体性复议决定的四类文书审查差异
《行政诉讼法》第79条及《行诉解释》第89条、第136条等规定，为法院对不同情形下的实体性复议决定文书进行审查提供了规范依据。复议机关完成对原行政行为实体合法性审查后，可作出变更、撤销、确认违法、维持等四类主要的实体性复议决定，此类文书是涉复议行政诉讼案件的重点审理对象。即便复议结论形式上有利于原告，当事人仍可能提起行政诉讼，常见起诉事由包括变更内容未能完全覆盖原告诉求、撤销原行政行为后未责令行政机关重新履职、确认违法后未一并作出行政赔偿处理、维持决定全盘否定原告诉求等。
（一）变更决定审查中应关注依据错误类型
《行政复议法》第63条规定的变更决定实质上是复议机关代替原行政机关直接作出正确的行政行为，核心优势在于一次性解决争议。申请人有时会对变更后的结果不服诉至法院，对此，司法审查的核心在于甄别“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”——前者是变更决定的适用情形，后者原则上对应撤销决定。
一般来说，“适用依据错误”包含了“未正确适用依据”和“适用的依据不合法”两种情形。《条例》第56条和第57条也分别细化了这两种情形的具体表现，前者系依据本身合法但在解释、援引、选择上存在技术性瑕疵，属形式错误，复议机关可依法直接作出变更决定；[6]后者系依据本身与上位法相抵触或未生效、已失效。对此，在审查变更决定的适用是否合法时，需要重点关注以下内容：
第一，对于“未正确适用依据”，若复议机关直接变更是适当的，法院应予尊重，判决驳回原告诉讼请求。
第二，原行政行为适用的依据不合法，依《行政复议法》第 64 条第 1 款第 3 项规定本应撤销原行政行为，复议机关却径行作出变更决定，法院原则上应判决撤销该变更决定。但《条例》第57条第2款还设置了例外情形，即复议机关本应作出撤销决定，但在同时满足以下三个要件时，也可以作出变更决定，即：原依据确属违法、复议机关有可以替换适用的新依据、变更的结论能够充分保障当事人合法权益。只有这种情况下，法院方可支持变更决定，判决驳回原告诉讼请求。
第三，变更决定的适用存在两项法定限制情形：一是严格遵循禁止不利变更原则，依据《行政复议法》第63条第2款规定，在第三人未提出相反请求的前提下，变更决定对申请人更为不利的，复议机关不得作出变更决定，而应依据《条例》第61条第1款第3项规定驳回申请人的行政复议请求；二是变更决定适用以原行政行为合法成立为基础，若原行政行为无任何规范依据、达到重大且明显违法的无效标准，复议机关应作出确认无效决定。
（二）撤销决定审查中应关注救济全面保障
撤销决定适用于主要事实不清证据不足、违反法定程序等情形。因撤销理由是否全面准确，直接关系到当事人后续能否顺利主张行政赔偿；因是否同时责令重作，直接关系到当事人权利救济是否陷入不确定状态，所以法院审查撤销决定必须坚守全面审查原则，重点审查复议决定的撤销理由是否完整准确、是否存在以轻微程序瑕疵回避重大实体违法等情形。
若复议决定确属片面审查，或虽撤销原行政行为但遗漏责令重作，法院可依据《行诉解释》第89条或136条规定，在判决撤销复议决定的同时，直接对原行政行为作出撤销或确认违法的判决，亦可责令复议机关重新作出复议决定。这种裁判方式并非取代复议机关的首次判断权，而是在其回避实体审查或遗漏救济措施时基于司法最终原则作出的终局性裁断。
（三）确认违法决定审查中应避免适用失当
《行政复议法》第65条规定了确认违法决定的适用情形，[7]《条例》第59条仅对其中“程序轻微违法”情形作出细化。确认违法决定的核心特征是复议机关虽然认定原行政行为违法，但并未直接撤销该行为，适用场景主要包含撤销将对公共利益造成重大损害、程序轻微违法且不对当事人权利产生实际影响、行政行为不具备可撤销内容三类。
该类复议决定适用失当的表现一般包括：（1）“公共利益”条款的泛化适用，即部分复议机关将本应撤销的行为以“损害公共利益”为由转为确认违法，将“撤销成本较高”等同于“不可撤销”；（2）“不具有可撤销内容”的认定失范，对行政行为的性质认定出现偏差，混淆行政行为已执行完毕与不具有可撤销内容的界限，将本可以撤销的行政行为一概认定为不可撤销等。申请人起诉的原因往往是认为，确认违法决定可能影响其后续行政赔偿请求的实现，或已经违法但又保留效力的原行政行为可能对其合法权益仍造成实际影响，故其诉讼请求通常为请求撤销确认违法决定并责令重作。对此，法院应坚持实质审查原则：对“程序轻微违法”情形，审查程序违法是否确实属于“轻微”；对“不具有可撤销内容”情形，审查行政行为是否客观上无法撤销。在适用该条款时，由于确认违法在否定行政行为合法性的同时又保留其效力，原告通常难以接受，[8]因此，法院对“社会公共利益”“重大损害”等要件的理解和认定应更为审慎。
（四）维持决定审查中应严格限定补充证据效力
《行诉解释》第135条第3款规定，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为认定原行政行为和复议决定合法的依据。但该规则应严格限定于补正原行政行为次要事实瑕疵或程序轻微瑕疵的范围，且以复议机关对原行政行为合法性进行了实质性审查判断为前提。有观点认为，复议机关补充调查取证不能无限制地弥补原行政行为的违法或不当情形，否则实质上是事后修复原行政行为，将面临合法性的质疑。[9]
对此，法院应从严审查复议机关的补充证据。若补充的证据旨在弥补原行政行为根本性事实缺陷或主要证据不足，或者弥补重要执法程序问题等情形，则不应采信，而应依据《行政诉讼法》第70条、第79条以及《行诉解释》第136条规定，判决撤销复议决定并对原行政行为依法予以纠错。
三、行政复议调解书的有限审查
调解是复议实体处理的特殊路径，达成调解的由复议机关出具复议调解书结案；调解不成的，复议机关必须作出实体性复议决定，从而形成调解优先、决定兜底的程序闭环。以行政争议为中心的审理结构，打破了依行政行为类型划分调解范围的原有框架；只要遵循合法、自愿原则，且不损害公共利益及他人合法权益、不违反法律强制性规定，各类行政争议均可纳入调解范畴。[10]
但复议调解书与行政调解书存在本质差异：行政调解是行政机关以居中地位促成平等主体之间的民事纠纷形成合意，达成的调解协议法律效果类似于民事协议，不具有强制执行力；而复议调解是复议机关在复议程序中，居中促成行政机关与行政相对人就行政补偿赔偿、自由裁量权行使等行政争议达成合意，达成的调解书性质更接近于行政协议，既包含当事人之间的合意，又体现复议机关对协议内容合法性的审查确认。复议调解书是行政复议机关行使职权、对调解协议进行合法性审查后的确认，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响。[11]《行政复议法》第78条规定将调解书与决定书并列作为可申请强制执行的法律文书，亦说明复议调解书并非一概不可诉。
因此，法院对复议调解书应进行有限的合法性审查，聚焦于复议机关职权行使是否合法及调解结果是否符合法律规定。具体包括：一是程序自愿性审查。重点查明是否存在欺诈、胁迫或重大误解等情形。二是权限正当性审查。复议机关对调解事项是否具有处分权限是调解合法性的前提，对于申请复议的事项超越被申请人的法定职权，或者系羁束行政行为等情形，行政机关都不具有处分空间。三是内容合法性审查。审查调解内容是否损害国家利益、社会公共利益或违反法律规范的强制性规定。
四、结语
新《条例》施行后，人民法院审理涉复议案件的文书，应摒弃笼统宽泛的审查思路，确立分类分层的差异化审查逻辑：关于程序性复议决定，不予受理决定经审慎审查正确的判决驳回，明显不属于复议范围的裁定驳回，驳回申请决定正确的以判决驳回为原则；关于实体性复议决定，围绕变更、撤销、确认违法、维持四类文书各自立法功能明确审查要点；关于复议调解书，确立自愿、权限、合法的有限审查标准。唯有精准区分各类复议文书的审查方式，以统一、稳定的司法审查标准夯实行政复议主渠道制度根基，方能促进形成行政复议实质化解纠纷与行政诉讼终局定分止争的协同治理格局。
注释：
[1]详见司法部：《行政复议工作白皮书（2025）》，载https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/fzgz/fzgzxzzf/fzgzfygz/202602/t20260212_531735.html。
[2]《条例》第36条规定：“公民、法人或者其他组织就下列事项申请行政复议的，行政复议机关不予受理：（一）公安、国家安全、刑罚执行等机关办理刑事案件与执行刑罚的行为；（二）行政机关实施的行政指导行为；（三）行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为；（四）上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为；（五）行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为。”
[3]参见陈某蝶诉某区人民政府行政复议申请不予受理决定案（入库编号：2023-12-3-016-002）。
[4]《条例》第37条第1款规定：“行政复议申请有下列情形之一，行政复议机关已经受理的，应当决定驳回行政复议申请：（一）行政复议请求明显缺乏事实和法律依据，经释明后申请人仍然坚持申请行政复议；（二）申请人所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围；（三）申请人提出的行政复议申请所涉及行政行为的法律效力已经被人民法院作出生效裁判、调解书确认。”
[5]参见宋某利诉某市人民政府驳回行政复议申请决定案（入库编号：2023-12-3-016-003）。
[6]参见章剑生：《行政复议变更决定：定位、适用与限定——〈行政复议法〉第63条评释》，载《现代法学》2025年第2期，第152页。
[7]《行政复议法》第65条规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法；（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。”
[8]参见耿宝建：《行政争议实质化解理论与实践探索》，载《中国法律评论》2024年第3期，第48页。
[9]参见张旭勇：《论行政复议机关调查取证的限度》，载《浙江社会科学》2024年第2期，第58-59页。
[10]参见徐运凯：《主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读》，载《法律适用》2023年第12期，第135页。
[11]参见最高人民法院（2023）最高法行再29号行政裁定书。
