行政主体享有的行政优益权是行政协议领域的重要制度。广义的行政优益权是指为实现行政管理或者公共服务目的或保护公共利益，行政机关所具有的超越合同约束的特别权力。主要包括：行政协议的发起权和相对人选择权，行政协议履行过程的指导权与监督权，行政机关单方变更、解除权，对行政协议相对方的制裁权等。狭义的行政优益权特指在行政协议履行过程中，行政机关出于维护公共利益的需要，有突破协议约定，单方变更、解除协议的权力。司法实践中，行政优益权争议多由行政机关单方变更、解除协议而引发，本文即是对狭义的行政优益权进行探讨。
一、引言
行政优益权制度最初起源于法国。自20世纪后半叶，行政协议在法国被广泛运用于资源开发、经济社会管理各领域。1983年，法国行政法院在“公共运输联盟案”中确立了行政主体具有单方变更、解除协议的权力，后逐渐发展出了一套成熟的行政优益权理论。法国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列“超越性”权力统称为优益权。包括：要求对方当事人本人履行义务权、对合同履行的指挥权、单方面变更合同标的权、单方面解除合同权、制裁权。同时，合同相对人则享有：取得报酬权、损害赔偿请求权、必要的和有益的额外费用偿还请求权、不能预见的物质困难的补偿权、统治者行为的补偿权、不可预见的情况的补偿权。与行政优益权制度相适应的是法国的行政司法体系。法国采用的是行政法院与普通法院双轨制的司法体系，有专门的行政法院审理行政争议，独立于普通法院而运行。虽然法国属成文法国家，但在行政司法实践中积累了充足的经验和判例。行政合同法的法律渊源大量来自于各级行政法院，特别是最高行政法院的判决，以及最高行政法院与权限争议委员会的决定。当代法国行政合同的理论体系与法律制度，除了《公共采购法典》等少量成文法源外，主要是依靠行政法学家们对这些判决和决定进行系统的研究和整理而归纳总结出来的。简言之，法国行政合同的法律渊源明显存在着成文法与判例法并存，甚至主要依靠判例创设规则的现实状况。行政优益权制度在法国的发展存在深厚土壤，其司法运行机制可以为此类案件所需要的个案衡平以及判例规则积累提供强大保障。
行政优益权制度在大陆法系和英美法系都得到充分发展，由于各国的历史文化、法治环境各不相同，同一项法律制度的运行必然呈现出不同的特点。相比之下，我国行政合同制度起步较晚，是在改革开放以后，随着市场经济的发展才逐渐兴起和发展的，制度规范和理论研究相对滞后。从我国现行立法看，2014年修改后的《行政诉讼法》将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为纳入行政诉讼的受案范围。2020年施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”）对行政协议的范围作出了进一步明确，增加列举了矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议、政府与社会资本合作协议为行政协议，并首次对行政优益权制度作出了规定。“行政协议司法解释”第16条第1款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”这一规定是对我国行政协议理论和规范的发展丰富，有助于妥善处理行政协议履行过程中发生的利益冲突。但仍存在一些问题有待思考和完善：
第一，行政优益权纠纷缺乏专有的审判机制和诉讼规则。在法国，由专门的行政法院处理行政优益权纠纷，于是实践中总结出的经验较为丰富，形成了一套关于行政合同的诉讼规则和责任负担机制。行政法院对行政主体行使优益权提供了保障和后续服务，可以通过审判调和优益权行使后果，维持公共利益与私人利益的动态平衡。在我国统一司法体系下，行政协议的审判历史较短，其中涉及行政优益权的部分更是少之又少，没有专门的审判机构和诉讼规则，包括行政优益权纠纷在内的行政协议案件仍采用审理传统行政行为的方式。司法实践中，对于行政优益权案件的双方当事人权利义务、法律适用、裁判方式等问题均存在不同理解，尚未形成成熟的审理规则和理论体系。
第二，缺乏对行政优益权行使的控权规定。法国行政法有一套完善的经济利益平衡原则，用以弥补相对人因行政优益权行使而遭受的损失，限制、调节行政优益权的行使，保障合同的公平性。而从我国行政优益权的条文内容看，仅规定了何种情形下可以行使，对于阻却行使的条件以及违法行使的代价并未明确。行政优益权的制度定位不够清晰、程序缺位，缺少对权力恣意的限制。行政机关往往倾向于立足于本机关利益，对优益权的行使条件宽泛把握，比如对公共利益作出扩张解释，将地方财政损失一律认定为公共利益。以至于行政优益权被轻易启动，导致行政权在行政协议领域过度膨胀，行政协议的公信力丧失。
第三，对行政协议相对人的权益保障不够充分。相对而言，民事法律规范对于守约方的权益保障有成熟完善的规则。民事合同一经成立，只要不存在合同无效或可撤销的情形，双方必须依约履行。单方变更或解除合同构成违约的，损害赔偿须遵循全面赔偿原则，既要赔偿实际损失，也包括合同履行后可以获得的利益。而行政优益权条款实质赋予行政机关一个不依约履行合同的正当理由，可以合法地单方面变更、解除协议，而变更、解除协议后，如何对相对人的损失予以弥补，补偿或赔偿的范围尚无明确规定。实践中，往往按照国家赔偿法确定的直接损失标准进行补偿，而直接损失并不能全面评价相对人的损失情况。对行政机关而言，损害赔偿负担较轻，违法行使优益权成本便较低，滥用权力时无需考虑相应代价。没有对相对人权益的充分补偿机制，就无法督促行政机关更加审慎地行使行政优益权，会助长行政机关不履约的乱象。以至于行政相对人在发生纠纷时更希望将协议作为民事合同处理，担心行政优益权规则会使其处于不利地位。
总的来说，行政优益权作为一项法律制度的移植和借鉴，在我国还处于草创阶段，法律规范虽然设立了行政优益权的基本规则，但对于行使条件、行使程序、法律后果、补偿或赔偿范围等还缺乏细致周延的规定，没有形成行政优益权纠纷处理的理论体系和操作体系，存在较多可议空间。本文旨在立足于现行规定，结合法条文义、制度目的，对行政优益权的法理基础、行使规则以及行使后果进行剖析和探讨，以期对行政优益权在实践中的运用统一于合法性、合理性与合目的性有所裨益。
二、行政优益权制度的理论基础
行政优益权是基于行政协议的特点，为解决协议履行过程中出现的突发情况而设立。契约严守是合同制度的基本准则，在行政协议中亦应得到遵守。而行政协议由于涉及面广、履行周期长、面对的情况复杂等特点，在履行过程中会呈现出较多的不可预见性，有时不可避免的会发生影响协议正常履行的情况。当客观情况的变化导致公共利益可能严重受损、协议目的不能按预期实现时，就需要某种制度对契约严守原则进行一定修正，对协议内容进行适时调整，行政法律规范于是赋予了行政主体单方变更、解除行政协议的权力——行政优益权。法律制度设计的根本目的应当是体现某种法律设定情形下的正义与合理性。就行政优益权而言，实质是针对协议履行过程中出现情势变化时，对行政主体代言的公共利益与相对人追求的私人利益冲突作出的合乎正义的分配规则，其理论基础和制度功能可从两个层面进行考察：
（一）公共利益优先——行政优益权的目的正当性基础
行政协议作为一种特殊的契约，具有行政性与合意性双重属性。行政协议的行政性特征决定了协议履行以公共利益的实现为逻辑起点和归宿。行政优益权制度与行政协议承载的公共利益属性是一脉相承的。行政协议根据领域不同可分为三大类：一是行政主体通过与行政相对人协商的方式履行法定职责，如土地、房屋征收补偿协议；二是通过调动社会资源共同完成行政主体的公共管理、公共服务目标，如政府与社会资本合作协议；三是政府发挥市场机制参与重要公共产品的配置与供给，如政府特许经营协议。可见，行政协议均旨在提供公共产品、公共服务以及实现公共权利，根本目的是使社会公众从中受益。
契约理论的发展经历了从提倡绝对的契约自由、私法自治到强调对契约自由的必要限制以及对社会公共利益维护的转变。在古典契约理论中，认为“契约即公正”，个人是自身利益的最佳判断者和维护者，自由意志作出的选择就是利益最大化的选择，必然导向公正。在是否订立契约、契约对象的选择和内容约定等方面，给予当事人充分的自主选择权。而随着20世纪生产力的发展，经济、社会发生了深刻变化，法律意义上的主体抽象平等在现实中常会出现事实的不平等，合同的履行也存在与公共利益相冲突的可能。“在20世纪的社会经济生活中，作为近代民法前提条件的平等性和互换性已不存在。导致民法理念由形式正义转向实质正义。”人们转而关注社会公平，国家逐渐加强了对经济等领域事物的干预，现代契约理论也由个人本位转为社会本位，出现了私人利益与公共利益的冲突与调和问题。对于行政协议而言，相对人作为经济人、理性人，订立、履行协议必然是为追求自身利益的最大化，故在协议履行过程中发生可能损害公共利益的情况时，我们不能期待其主动放弃自身利益，于是就需要行政优益权制度进行强力干预。将公共利益置于较个人利益和契约自由更加优越的地位，是基于社会本位的理念，其正当性可从两个方面加以理解：
第一，公共利益体现了公共理性，有助于实现社会整体的利益最大化。公共利益是同人类的真正利益和愿望相一致的。正义提出了这样一个要求，即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。公共利益优先，也契合了功利主义思想的内在理路，就是要实现最大多数人的最大幸福。按照边沁的看法，社会全体的幸福是组成此社会的个人幸福的总和。社会的幸福是以最大多数人的最大幸福来衡量的。如果增加社会的利益即最大多数人的最大幸福的倾向比减少的倾向大，这就适合于功利原理。个人利益和公共利益都具有正当性，公共利益本身也是一种价值标准，是在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方向。公共利益保护了对人的人格、尊严、自由以及人们之间平等的肯定和尊重，以每一个有理性的公民为目的，是公共利益的价值所在。公共利益的正当性来源于普遍权利，是普遍权利保障的必然结果和要求。
第二，协议相对人作为社会一份子，对维护和促进公共利益负有一定的社会责任。行政优益权解决的是突发公共利益需要和固有个人利益发生冲突时的风险分配问题，实质是一种风险负担规则。因为共同生活的社会环境发生了某种客观变化，协议相对人作为社会共同体的一员，出于对国家、社会的责任，才有理由要求其共同合理分担风险。“作为社会生活原则，社会责任要求每一个共同体成员在维持和推进共同体利益方面发挥作用。一旦发生冲突，必须让共同体利益高于个人利益。为满足这一要求，每个社会成员对社会合作关系负有责任。”社会之所以要从个人利益中分离出公共利益，就是为了保障个人利益的安全，调节各社会成员所占有的利益，促进个人利益的进一步发展。只有公共利益发展了，可供分配的总量丰富了，各社会成员才能享受到更多的利益。如果没有公共利益的调节，社会成员的利益将在相互冲突中被无谓地消耗。所以，当发生可能损害公共利益的情形时，协议相对人不得不作出一定牺牲，公共利益的发展也将最终有益于个人。
（二）公私利益衡平——行政优益权的功能合理性基础
行政协议的合意性特征决定了行政主体单方变更、解除行政协议时需兼顾相对人权益，体现契约正义。行政协议的内容反映了当事人的共同意志，旨在追求各方利益的共同实现。在单方变更、解除行政协议时，将协议的权利义务和风险负担在行政主体和协议相对人之间进行合理分配，
以实现公共利益与私人利益的衡平，是行政优益权制度合理性的内生性逻辑。自由是契约行为所遵循的要义，而正义是契约得以存续的首要价值。“人们对法律的最大期待，就是其内含的正义所在，也就是说它能通过正当的程序将利益或损失在当事人之间进行合理的分配。这种法律的正义观，体现在契约法中，就是契约正义。”王利明教授指出，契约正义是指契约法应当保障契约当事人在平等自愿的基础上缔约和履约，并保障契约内容体现公平、诚实信用的要求。契约正义理论可以追溯到亚里士多德关于正义的论述，按照亚里士多德的正义理论，存在着两种正义的分配方式，一是基于不平等关系的分配正义，对财富、地位、荣誉等可欲的社会资源，强调在初次分配中考虑社会主体各自的贡献、价值及需求；二是基于平等关系的矫正正义，对于初次分配造成的不平等，进行去差异化的利益再平衡。不论政治学领域，还是法学领域，关于正义的讨论一直没有超出上述理论框架。在行政协议的场景下，行政主体单方变更、解除协议的高权行为打破了最初由各方自行约定的利益均衡状态，会导致相对人履行成本的增加、预期收益的减少，甚至无法继续履行协议，由此产生协议不公。如果失去了公正，契约存在的基础将被根本动摇，行政协议将无法吸引社会力量、资源的参与和配合，其制度功能也就无从实现。为了维护协议的合意性根本特征，缓和公共利益与私人利益的冲突、行政权力与契约精神的冲突，保持契约对等性的基本价值要求，势必需要建立一种利益再平衡机制，对失衡的状态进行矫正。“从理想主义角度看，公共利益其实就是公共理性的一种还原；而从现实主义角度论，公共利益的实质是公共理性与利益多样化对抗后的一种平衡。”
行政优益权制度正是内含了一种利益衡平机制，同样包含了正义实现的两个层面：一是在分配正义层面，强调公共利益优先，由此导致对契约自由形成一定的突破，对个人利益造成一定损害；二是在矫正正义层面，对行政主体单方变更、解除行为给相对人造成的经济损失予以弥补，从而对失衡的利益关系进行匡正。“根据管理原则，法国允许行政主体对行政契约条款进行有利于公共利益的调整和变更。对于调整和变更导致契约相对人增加的成本，法律则赋予相对人在经济上要求补偿的权利，以维持契约相对人在财产上的平衡。”非因相对人过错而导致的变更、解除协议，在无辜方合法权益被限制、剥夺后，由行政机关对被损害的私人利益予以补偿，对失衡的利益关系重新调整，形成新的平衡，是契约正义的回归，也是行政优益权制度的理论自洽性所在。
三、行政优益权的行使条件
尊重有约必守、诚实信用的契约精神，是一切合同的生命力所在。如果行政主体动辄启动行政优益权，使双方落实到书面的约定得不到遵守和履行，则会严重损害相对人的权益和信赖，由此导致行政协议信用丧失，也间接影响了行政主体推进相关事项的行政效率。所以，在行政协议中应尽量淡化特权色彩，行政优益权只有在特殊情况下才可以启动。从法律条文的表述看，行政优益权的行使条件为“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，而是否需要考虑引发该情形的原因？协议当事人的过错因素是否影响优益权的行使？“在履行行政协议过程中”是指相应条件形成的时间还是被发现的时间？以上均未明示。笔者认为，行政优益权的启动必须受到严格规制，条文所规定的情形应当是行政优益权行使的必要条件或前提，而非充分条件。还应结合制度目的，对行政优益权行使的隐含要件进行更加细致的透析和提炼，以增加实践中的可操作性，同时也防止行政权在行政协议领域的扩张和滥用。具体如下：
（一）客观要件——发生了可能严重损害国家利益、社会公共利益的情形
根据“行政协议司法解释”第16条第1款之规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，行政机关可以单方变更、解除协议，即公共利益需求的变化是行政优益权行使的动因。包括以下几点：
第一，可能损害公共利益的情形需发生在行政协议履行过程中。行政协议的订立必然以当时特定时空下的经济条件、法律政策、贸易规则、交易习惯等条件为基础，其中，公共利益的相关要求也是在订约时定格的，当时的公共利益需要是协议赖以成立的客观基础。只有在协议成立后、履行完毕前公共利益条件发生变化，比如PPP协议约定由社会资本方出资在江边建一座公园，而履行过程中出现政策调整，该区域要用来修建防洪工程，致使协议无法继续履行，才构成行政主体单方变更、解除协议的正当理由。即行政优益权是用以应对临时变化的，若非情势发生变更，不能启动。
第二，行使优益权所要维护的公共利益须明显优于所损害的私人利益。公共利益和私人利益本没有绝对的高下之分，并非一切公共利益都应然地高于私人利益。“严格意义上的公共利益是发生冲突的合法需求中需要由公共权力来维护的、具有压倒性正义优势的一方需求。”在利益的冲突与取舍中，公共利益优先应有严格的条件限制，而非无条件的公共利益至上，毕竟个体才是社会生活的最基本元素和一切利益的最终承担者。在我们的政治文化中，行政机关对于公共利益尤其是财政利益遭受损失的情况更倾向于锱铢必较，“有错必纠”的行政治理理念往往高于“有约必守”的契约精神，不肯牺牲哪怕有限的公共利益以维护契约安定。而在行政协议案件中，并非一切公共利益的损害都必须予以纠正，必要时也应对私人利益作出让步。行政机关作出的行政决定产生实质确定力之后，如行政机关认为它有错误必须予以撤销的，应当遵循若干撤销规则，不能基于“有错必纠”原则而随意行使撤销权，否则不利于社会秩序的恢复和稳定。行政优益权的行使意味着以牺牲个人合法权利为代价，所以应恪守必要性原则。行使优益权所要保护的公共利益必须是重大公共利益，明显优越于所损害的私人利益，符合比例原则，方具备正当性。且只能在没有其他替代方案，协商变更等手段无法实现目标时，才能采取单方变更、解除协议的方式。对协议予以调整的范围和程度应当最小化，通过变更协议可以实现目的，则不必解除协议。另外，优益权行使过程仍需听取相对人的意见，以最大程度兼顾相对人的利益，将对协议的破坏降到最低限度。
第三，由行政机关对变更、解除协议的公共利益目的承担举证责任。由于公共利益的内涵和外延难以作出统一界定，应防止被泛化解释。必须强调公共利益具有以下特性：直接相关性，即特定的利益关系的安排只有直接涉及公共利益，方有公共利益的判断问题，不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益；可还原性，即公共利益必须最终能够还原为特定类型、特定群体的私人利益。行政主体所要维护的公共利益应是社会中不特定的多数人的共同福祉，应是与特定的行政职责和协议目的具有相当关联性，既包括防止国家利益、社会公共利益遭受重大损失，也应包括极大增进公共利益。如在公共交通建设项目中，由于城市发展和人口流动情况发生客观变化，政府要求运营方改变原定的公交路线、增加运营车辆，因此而变更协议符合公共利益要求。行政机关作为协议一方当事人，与私人利益竞争合作，这种角色混同会导致其难以中立，故应综合行政优益权行使的动机、过程和结果等因素审视其合法性。行政主体须对优益权行使的必要性、公共利益目的、事实和法律依据、是否符合正当程序等承担举证责任，避免行政主体以公共利益为名滥用权力，将部门利益、单纯的地方财政利益等同于公共利益。
（二）主观要件——该突发事件因系不可归责于双方当事人的异常风险
我国现行司法解释对于协议主体的主观过错是否构成行政优益权行使的影响因素没有明确。笔者认为，损害公共利益的事由应限于协议履行的外部环境出现了新情况、发生了新变化，如国家法律、政策发生重大调整、突发事件、第三方行为等，须不可归责于协议当事人。
第一，行政主体无过错方具有行使行政优益权的正当性。行政机关与相对人在行政协议中的权利义务本应平等，但行政优益权赋予行政主体一种优越于相对人的裁判者地位，使其既作“运动员”，又当“裁判员”。而裁判者必须是道德无瑕疵的，尤其行政机关还是作为自身事件的裁判者，其行为更应该是合法的、无可谴责的，方有资格行使该项裁判权。“既然行政机关是以维护公共利益为己任，那么行政机关本身就应当拥有更高的注意义务，以确保公共利益不受损害。公共利益的存在，应当是提高行政机关的注意义务，而不是反过来降低行政机关的注意义务。……如果对行政机关放宽或是取消不可归责性要求，那么便是将因行政机关自身过错而产生的损失归由相对弱势的私人一方承担。这不仅对私人一方不公平，而且会助长政府违约现象的出现。”行政优益权制度实质是在协议双方均无过错的情况下，对由于客观情况变化引发的一种损失或风险的分配规则。如果损害公共利益的事由系行政主体过错所致，赋予过错方“超合同权力”将自身失误或失职造成的损害通过优益权的行使转嫁到相对人身上，则行政优益权的正当性基础会完全丧失。且“行政协议司法解释”第16条对于行政主体行使优益权规定的是种补偿责任，而非赔偿责任，也从侧面体现了优益权行使的合法性要求。
第二，协议相对人无过错方具有行使行政优益权的必要性。行政协议的行政性与合意性双重属性决定了法律适用的二元性。“行政协议司法解释”第18条规定：“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。”第27条第2款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”据此，行政机关作为协议主体也同时享有公法上的行政优益权和私法上的合同权利，在相对人出现违约行为时，行政机关对于竞合的权利可以择一行使。由于行政优益权具有强烈的高权色彩，其行使会打破基于意思自治的合同关系的平衡，而合同权利是双方平等享有的，更有利于协议纠纷的公平解决。“基于行政自我约束原则，应当控制行政机关在行政协议中行使行政权，以维护协议的合意性和保持权力的理性，避免契约精神在行政协议中形同虚设。因此，当行政机关变更、解除行政协议时，其应当优先行使合同权利，只有当其无法行使或者行使合同权利无法实现合同目的或者公益维护时，方可行使行政优益权变更、解除行政协议。”“行政优益权是行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照合同法的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。”损害公共利益事由的出现系相对人违反协议约定所致，则其行为属于违约。比如对于预期违约的情形，民法典规定了守约方有解除合同的权利，故行政主体只需向对方主张合同责任即可实现相应法律效果。此时行政机关解除协议应认为系行使合同权利，而非行政优益权。合同法规则能够调整的情况，则无需启动行政优益权。
第三，可能损害公共利益的突发事由应具有不可预见性。致使协议无法继续履行的事由应当是订立协议时不能预见的异常风险。如果行政主体利用其掌握的资源和信息优势在订立协议时已经知道或应当知道协议履行过程中可能出现某种情形，未提示行政相对人，导致相对人未将该重要情形纳入考虑而订立协议，因此导致协议无法正常履行，行政主体的行为则属于欺诈或者过错行为，不构成行使优益权的正当理由。如果协议双方对该事件的出现已有预判并作了明确约定，则该事由不能成为行使优益权的条件。例如：双方约定由相对人出资修建一座跨江大桥，并由相对人收费若干年作为回报，其间政府不得再修建第二座桥。但后来由于无法满足交通运输量快速增长的需要，政府不得不修建了第二座桥。笔者认为，虽然政府违背协议约定是出于公共利益原因，但仍然构成违约。因为作为行政相对人其已经穷尽所能细化协议条款，以对可能发生的风险提前作出明确约定。双方对风险的约定构成了交易的重要基础和前提，相对人的期待利益、效果意思正是建立在该基础之上。在政府同意该条约定的情况下，相对人才选择签订协议。如果没有该条约定，政府可能就无法吸引到社会资本。政府作为公共利益代言人，应当事先对相关因素做好充分评估，而非草率签订协议后再单方变更。如果协议的明确约定可以被推翻，相对人则无法根据协议作出合理预期，期待利益无从保障。故在此情形下，启动行政优益权的正当性基础缺失。政府变更协议的行为虽然出于维护公共利益而应保留其效力，但仍应给予否定性评价。政府需承担的是违约责任，而非行使优益权的补偿责任。因对于相对人而言，其请求权基础与获赔范围截然不同，直接关乎权益的实现程度。如此才能衡平协议双方利益，维护公平博弈。
四、行政优益权行使的法律后果
实践中，行政机关单方变更、解除协议的情况较为复杂，可能是行使行政优益权，也可能是行使合同权利，还有可能是无权源基础的违法变更、解除协议。故将行使行政优益权置于行政机关单方变更、解除协议行为的完整体系中加以审视，有助于对行政优益权的行使后果以及与相关行为的界限作出更加清晰的判断。
（一）行政机关行使单方变更、解除权的法律后果
行政协议虽是新型协议，但在协议效力变动方面仍需与契约基本原理保持一致。在行政协议效力变动采公私法混合规则审查的背景下，单方权力行使作为行政协议效力变动条件之一，司法审查的认定依据只圈定在行政优益权范围之内的做法并不可取。笔者认为，行政协议仍具有合同的基本属性，不应将单方变更、解除权仅限定为行政优益权，而忽视了行政机关作为合同当事人基于民法所享有的权利与负担的义务。行政机关单方变更、解除权的行使方式与法律后果取决于权利的不同来源。
第一，民事法律规范赋予合同当事人解除合同的权利。《民法典》第543条规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”可见，变更合同需要双方协商一致，民法中不存在真正意义的合同单方变更权。而《民法典》第563条规定了当事人在不可抗力、一方预期违约、一方迟延履行致使不能实现合同目的等情况下的单方解除权。据此，行政机关在相对人出现预期违约等情形下，可以直接行使民法上的合同解除权，通知相对人解除合同。此时，双方按照民法规则进行责任划分。“区分行政机关到底是基于对方的违约还是自身优益权而行使解除权十分必要，因为这两种情形下审查标准、举证责任、法律适用明显不同——如果行政机关仅是依据合同约定解除协议，那么就适用《合同法》的相关规定和审查规则；如果是基于行政优益权而解除协议，则应当根据行政管理需要、公共利益的具体内容作出说明。”
第二，行政法律规范赋予行政主体的行政优益权。行使行政优益权给相对人造成损失的，行政主体要依据“行政协议司法解释”第16条之规定承担补偿责任。这种补偿责任是针对行政优益权的独有设定，其补偿范围既有别于民事上的违约损害赔偿范围，也与传统违法行政行为的赔偿内容不同，下文述之。行政优益权行使的责任分配依据既不是客观违法行为，也不是主观过错，而是抽象的公正理念。需要指出的是，即使在符合行政优益权行使条件的情况下，也可能出现权力行使不当的问题，如在变更、解除协议过程中违反正当程序，没有先行协商和听取相对人意见；违反比例原则，变更协议超越必要范围等。对于由此给相对人造成的损失，行政机关须承担赔偿责任。
（二）行政机关违法变更、解除行政协议的法律后果
此处指行政机关没有法律依据而单方变更、解除协议的情况，以是否符合公共利益需要为标准可分为两种：
第一，存在可能损害公共利益的事由，但不符合行政优益权的行使条件。例如：在房屋征收过程中，征收部门因工作失误对安置补偿条件计算错误，以至于签订补偿协议时约定的安置补偿利益远高于被征收人按照补偿方案应得的利益。此种情形是行政机关在订立协议时认识错误、意思表示不真实，即合同订立基础瑕疵，构成民法上的“重大误解”，属合同可撤销的事由。因该损害事由在协议签订时业已存在，只是在履行过程中被发现，而非在协议履行过程中产生的突发情况，公共利益的需求在此没有发生新变化，故不符合行使行政优益权的条件。
而对于此类情况所引发的公共利益与私人利益可能的冲突应当如何处理，司法实践也进行了有益的探索，有观点认为“赋予行政机关一定程度的非基于行政优益权的单方变更、解除权实属必要，但原则上应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度显失公平而严重损害国家利益和社会公共利益等极个别情形。”该观点有一定的启发意义，但主要是针对相对人过错的特殊情况，而很多情况下，不当行使单方变更、解除权的过错在行政主体一方。笔者认为，为了防止国家利益、社会公共利益的重大损害，对于不符合行政优益权行使条件的单方变更、解除行为，仍可保留其效力，但同时应作出否定性评价，判决确认单方变更、解除行为违法，并责令采取补救措施或赔偿损失。即适用《行政诉讼法》第74条第1款之规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”此时“不撤销行政行为”并不是赋予行政主体一种权力，而是基于公共利益后果的考量，从消极意义上对违法行政行为给予一定程度的迁就与豁免。
第二，可能损害公共利益的事由不成立。此类情形主要指行政机关单方变更、解除协议，但其认定的严重损害公共利益的事由证据不足或理由不成立。例如：政府在未发布房屋征收公告的情况下，与相对人自愿协商签订了补偿协议，约定了安置补偿内容，而后政府又以该协议不符合安置实施办法确定的补偿标准、损害公共利益为由解除协议。由于协议是基于双方自愿协商达成，安置实施办法并不能构成强制约束，故政府解除协议的依据不足。
行政协议相对于民事合同的特殊之处根本在于其所承载的公共利益属性，行政主体享有行政优益权也正是基于其作为公共利益代言人的特殊地位。如果没有相应的民法上的变更、解除权依据，行政机关想要变更、解除协议则只能是出于公共利益的原因。对此，必须进行严格的规范和限制，否则“极可能出现行政机关以公共利益为名滥用单方变更或解除权的情形，致使行政相对人的合法权益得不到法律保护，影响对协议的签订、履行等信心，那么采用这一方式所带来的诸多‘红利’便难以实现。”对于不符合行政优益权行使条件，变更、解除协议目的亦不是为了防止公共利益严重损害的，则应彻底否定行为效力。“行政协议司法解释”第16条第2、3款规定了对于违法变更、解除协议的行政行为，参照行政行为违法的情形处理，即应判决撤销或继续履行协议。
（三）行使行政优益权造成损害的补偿或赔偿范围
《行政诉讼法》第78条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。“行政协议司法解释”第16条对变更、解除协议行为的赔偿或补偿问题也作了类似规定，但对于赔偿或补偿范围尚无明文规定。而明确补偿范围具有现实必要性：一是可以弥补相对人因行政优益权行使而遭受的损失，维持协议双方的利益平衡。不至于过于侧重保障行政行为的高效畅通而忽视相对人的合法权益，进而危及行政协议的公平性和公信力；二是有助于对行政机关进行控权，避免行政优益权的滥用。通过对法律后果及赔偿责任加以明确，可以迫使行政机关在启动行政优益权时要充分考虑违法行使可能带来的成本，进行慎重的利弊权衡，从而对行政机关产生一种积极采取预防措施及合法行为的正向激励。
我国目前采取统一的行政赔偿制度，根据国家赔偿法的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。而基于行政协议的特殊性，《行政协议司法解释》第27条认可人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。“如果违法变更、解除行政协议给行政相对人造成损害的，人民法院应当判决予以赔偿。关于补偿和赔偿金额的问题，我们认为，如果当事人之间对此有约定的，应当遵照当事人的约定进行计算，如果没有约定的，根据《行政协议解释》第二十七条第二款的规定，原则上可以适用民事法律规范的规定进行计算，不宜单纯强调根据国家赔偿法的规定，对赔偿的金额进行计算。”而根据《民法典》第584条规定，违约损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。笔者认为，行政优益权的行使虽然客观上违反了协议约定，但因该行为所具有的维护公共利益的属性以及行政机关主观不可谴责性，是一种合法行为，故而在补偿范围上应与违约行为有所区别，不能适用违约责任的完全赔偿原则，相对人仍需自行承担部分损失。“当私权权利义务所赖以建立的社会生活环境发生难测的变化而发生得表变更之风险时，究竟应当由何人来承担？该答案的肯定与否在于制度设计方面。如果着眼于私法自治，当事人之私权权利义务由自己安排，结果之有利或者不利，应当由其自己享有或者自行承担。反之，如果着眼于社会共同生活，社会生活环境之变化所引发有利或者不利之结果，应由该社会中关系人之全体共同享有或者承担。”同时，行政优益权的行使虽目的正当，但却以牺牲协议相对人合法的合同权益为代价，导致行政协议作为契约的双方合意性、平等性遭到破坏，相对人的预期利益无法实现。如果按照国家赔偿法仅仅补偿直接损失，对相对人不公。故此，对于行使行政优益权客观上造成相对人损害的，应给予相对人充分合理的补偿。
第一，对于实际损失应予以全额补偿，包括信赖利益的损失和固有利益的损失。首先，信赖利益的损失是一种因相信对方允诺而导致的处境的不利变更，包括履约费用的支出、丧失其他交易机会或因此而向第三人承担违约责任等。既包括有形的财产损失，也包括无形的机会利益的丧失。比如在征收补偿协议中，相对人因相信安置补偿协议会得到信守和履行，于是自愿腾空交付房屋，而后政府单方对协议作出了对相对人不利的变更。如果当时签订协议时约定的是现在变更后的条件，一些被征收人可能就不会同意搬迁了，故政府单方变更协议实质使被征收人丧失了自愿决定是否同意搬迁的选择权。对于此种无形利益的损失，在确定补偿数额时亦不应忽视。其次，固有利益的损失，就民事合同而言，是指债务人的行为造成债权人原有的物质或精神利益的损失；在行政协议中，主要指因行政优益权的行使而导致的相对人现有利益的减少和支出的增加。对于变更协议增加相对人负担的，如将协议约定的公交线路延长、增加站点，此时相对人的损失是工程量增加、成本提高，则应全额补偿相对人额外支出的履约成本。对于行使行政优益权解除协议的，相对人可以请求行政机关补偿其为履行协议所作准备而支出的费用、已经履行部分所支出的费用、已经完成的工作报酬，以及相信协议能够履行所作准备产生的费用等固有利益的损失。
第二，对于可得利益应予以适当补偿。可得利益是指相对人在行政协议正常履行后可以获得的超过合同标的本身履行价值的财产利益。可得利益是通过债务人对合同标的的履行获得的财产增值利益，即纯利润，不包括取得该利润所支出的费用。支出部分作为实际损失，如前文所述应予以完全补偿。虽然可得利益是一种尚未实现的预期利益，但不是主观臆想的利益，而是已具备了实现的条件和基础，只要协议依约履行就能够获得，具有相对确定性。相对人已经为协议的履行做出准备工作、采取了一定措施，同时付出了机会成本，依据协议可预期取得的财产利益，属于合理的损失范畴。且协议相对人在行政优益权行使过程中主观并无过错，系被动接受的、没有同意与否的选择权。既然在利益冲突阶段，法律侧重于维护公共利益而支持行政主体单方变更、解除协议，则在补偿阶段，应充分考虑相对人合法权益因此而遭受的损失，对其可得利益予以适当补偿是协议双方利益矫正与衡平的必然要求。且行政优益权的行使条件与补偿范围有相当关联性，行使条件越宽松，补偿机制就必须越有效；如果不能充分补偿，则需限制优益权的行使，不能给予行政权的价值偏好过多的纵容。
涉及行政优益权及特定义务等行政行为时，依然采用责任倒置的举证规则，因为这类案件涉及行政机关主导性权力行为的合法性，故应当由行政主体对其行为的合法性及其法律依据负责举证。对于自治争议的案件，在合同内容条款的举证上，应遵循民法的举证责任制度，由发起人承担举证责任。对于可得利益数额的确定，应首先由相对人承担举证责任，行政机关亦可举证证明，必要时可以委托专业机构进行评估，再由人民法院根据相应证据进行裁量。对于可得利益的补偿比例或程度，很难界定一个统一的标准，还需根据个案的具体情节、损失情况、协议类型和内容、履行程度、变更解除原因等因素进行综合考虑，运用司法自由裁量权作出判断，在维护公共利益与保护相对人合法权益之间寻找一个平衡点。
值得注意的是，在确定行政优益权行使的补偿数额时，不应忽略单方变更、解除协议的制度目的。“在合同解除系由违约而产生的情况下，单纯从违约角度看，确实应存在违约损害赔偿的问题。但从法律上看，合同的解除不应超出合同解除效力所应达到的范围。由于合同解除的效力是使合同回复到订立前的状态，而可得利益只有在合同完全履行时才有可能产生。”行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议并非违约行为，不应超出协议变更、解除所应达到的效力范围，对于可得利益无需完全补偿，否则行政机关调整协议就没有意义了。
