韩自强，山东大学政治学与公共管理学院教授、风险治理与应急管理中心执行主任
摘 要：灾害治理是国家治理的重要组成部分。做好灾害治理可最大限度降低灾害冲击，保障群众生命财产安全。立足全球视野提升灾害治理能力，是应对当前自然灾害频发、风险级联复合加剧的必然选择。近年来全球灾害风险高企、链式化和复合化趋势凸显，主要发达经济体也在不断调整其灾害治理体制机制。本文梳理了国际灾害治理的新趋势，并结合我国《现代化应急体系建设“十五五”规划》对防灾减灾救灾工作提出的新要求，提出制度化灾害风险评估和韧性投资、优化灾害预警和前瞻行动机制、创新全链条灾害治理共建共治共享机制、推动全球灾害应对和人道主义响应能力建设等建议。
关键词：灾害治理 风险治理 应急体系建设 大安全大应急
联合国2025年全球减灾报告和世界气象组织2026年发布的全球气候报告都显示，当前全球灾害风险高企，重大灾害呈现频发多发、链式传导和损失不断刷新纪录等特点。各国为了应对日益增加的灾害风险，开启灾害治理的政策调整与机构重塑，这些举措值得分析、研究，批判性地借鉴其中有益成分。笔者结合自己长期对国际灾害治理的关注和积累，分析近10年世界主要发达经济体的灾害治理动向，总结其共性特点、优势做法和经验教训，探讨对我国灾害治理的启示。
一、国际灾害治理新趋势
面对日益增加的灾害风险，主要发达经济体围绕责任配置、风险识别、资金激励、技术支撑、社会动员和恢复机制等采取了一系列治理新举措。
（一）灾害管理机构整合
近年来，成立独立、专业和常设的应急管理部门，统筹分散在多部门的防灾减灾救灾职能，成为全球趋势。澳大利亚在2019年山火和多次洪灾之后，于2022年成立国家应急管理局（National Emergency Management Agency，NEMA），整合恢复、韧性和应急管理职能，强化联邦政府在全国性灾害治理中的协调能力。日本则在2024年能登半岛地震后，提出增强内阁府防灾职能，任命灾害管理首席官，并加快筹建防灾厅（部），预计在2026年底完成。韩国在2014年世越号沉船事件之后整合了原来的国家应急管理局、海岸警卫队和内政部的安全管理部门，成立了公共安全部（Ministry of Public Safety and Security），但在2017年又与内政部（Ministry of the Interior）合并，改组为内政和安全部（Ministry of the Interior and Safety）。
（二）灾害风险评估与韧性投资制度化
开展自然灾害风险评估，并以此指导各类规划、预案和政策制定，引导社会和公众增强风险意识，成为近年来发达经济体灾害治理的通行做法。美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）开发的自然灾害风险指数包括预期年度损失、社会脆弱性和社区韧性指标，覆盖全美各州，详细到县和人口普查单元层级，公众和专业人员都可通过交互式网络地图查看某地的具体风险情况，也可免费下载完整的数据集。欧盟层面的应急管理部门开发了危机与灾害风险管理指数，包括灾害暴露度、脆弱性和应对能力三个维度，细化到欧盟成员国的省一层级。此外，欧盟的风险指数还拓展到全球，其他国家和地区的相关机构与人员也可在网站免费查看及下载，被联合国机构、非政府组织和人道主义救援机构广泛运用。公开详细的自然灾害风险指数，可为政府部门和规划人员优化资源配置、完善应急预案、开展灾害风险科普及灾害保险定价等工作提供科学支撑。
设置专项资金，投资日常防灾减灾工作和国家韧性建设，也是国际灾害治理重要的发展动向。研究表明，灾前投入能有效减少灾害损失。美国商会基金会2024年的研究表明，1美元灾前投入可减少潜在的13美元损失，其中包括7美元灾损和6美元灾后恢复成本。欧洲的自然灾害风险相对较少，2025年世界银行和欧盟的联合报告估算结论是：灾前投入效用比在不同的欧盟国家约为2到4不等。基于这些研究数据，发达经济体近年来都在大幅提高防灾减灾投入。在欧盟层面，一方面增加欧盟民事保护机制和应急救援战略储备，另一方面通过设置共同基金、应急准备基金等提供专项拨款，用于气候变化适应和防灾减灾韧性提升。澳大利亚在2023年设立灾害准备基金，计划5年投入10亿澳元，用于防灾减灾和社区韧性建设，内容包括洪水监测、道路与通信韧性加强、避难和群众安置、地方风险知识平台建设等。日本更是长期推进国土强韧化，把道路、桥梁、堤防、避难场所、生命线工程和社区防灾纳入持续投资范围。
（三）破除灾害预警障碍，打通预警和前瞻行动的衔接
提升多灾种预警能力建设，推动预警—前瞻行动—应急响应无缝衔接，成为近年来国际社会普遍着力的方向。2021年7月德国洪灾（180余人死亡）、2023年美国夏威夷山火（102人死亡）、2024年西班牙特大暴洪（约238人死亡）等重特大自然灾害，推动这些国家对其灾害预警系统的短板进行审视和改进。德国大力推动预警系统提升，破除因隐私保护需求而设置的移动设备地理位置获取障碍，加强不同层级政府间的协同合作，积极推进应急管理系统建设。美国夏威夷对预警系统进行了彻底升级，安装了带有自动短信通知功能的野火传感器，部署了太阳能供电的气象监测网络和应急通信设备，引入了人工智能优化疏散与交通管理系统。
灾害预警被认为是减少因灾人员伤亡的最有效措施。联合国从2022年开始发起“全民早期预警（Early Warning for All）”的创新倡议。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯协调世界气象组织、联合国减灾办、国际电信联盟、红十字与红新月会国际联合会分别负责预测预报、减灾知识、预警渠道、减灾和应急准备相关工作，希望在2027年底前在全球建成可以覆盖每一个人的灾害预警系统，目前总体进度不容乐观。与此紧密相连，国际人道救援网络也在大力倡导基于预警的前瞻行动，即在预测的灾害事件发生前采取的，以减轻灾害事件对人们生命、生计和人道主义需求负面影响的各类行动。
各国政府在实践中也都在试图打通从气象预报到预警信息发布，再到前瞻行动和先期处置中的一系列关键环节，但仍有许多堵点。例如，目前的灾害预报仍多为致灾因子预报，还未能做到整合致灾因子和承灾体的灾害影响预报。各个国家或出于法律文化原因，或出于技术原因，或出于成本考虑，真正实现灾害预警多方式、全覆盖的情况很少。
（四）倡导防灾减灾救灾责任共担，畅通社会参与渠道
倡导防灾减灾救灾责任共担，把公众视为防灾减灾救灾第一责任人，同时畅通公众、社会组织、企业等在防灾、减灾、救灾和灾后恢复重建全链条中的参与渠道，成为近年来各国政策的趋势。防灾减灾救灾中的“全社区”或“全社会”概念强调个人、企业、社会组织和所有政府层级都应该承担防灾减灾救灾责任，该理念也是《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》倡导的理念之一。1995年阪神·淡路大地震后，日本基于灾害中“多数生还者由邻里自救互救救出、行政救援存在响应滞后”的实际教训，正式提出“自助、互助、公助”三位一体减灾理念。2011年东日本大地震后，日本进一步在中央防灾会议的官方文件中细化三者的权责边界，2012—2013年修订《灾害对策基本法》时，将该理念纳入法律框架，2021年又增加精准互助内容，规定市町村为高龄、残障等脆弱群体设计“一对一”精准避难安排。自助即个人自主守护自身生命、安全与财产；互助即社区邻里互助，共同守护区域安全；公助即由政府等公共机构提供救援与支援。2025年，欧盟通过的《应急准备联盟战略》号召公民储备至少72小时的自给物资，培育“应急准备文化”，并强调学校、社区、企业和公共及私营部门共同参与。
在把公众从被动受助对象转变为灾害治理共同体成员的同时，需要赋能和畅通社会力量全面参与的渠道。比如日本长期依靠社区防灾组织、学校演练、企业业务连续性计划制定和灾害志愿者中心作为社会参与基础。在美国地方政府的应急预案制定和应急演练中，当地主要社会组织往往是其中不可或缺的成员，这些社会组织也和地方政府一样，在灾后可申请联邦政府救灾资金补助。
（五）提早谋划灾后重建，努力实现韧性提升
灾后恢复需要处理好短期救助与长期重建、原状恢复与韧性提升、部门专业支撑与全局协调统筹的关系。因此必须系统谋划，才能在灾后恢复过程中统筹工程恢复与社会恢复，并在恢复过程中融合防灾减灾理念，最终达到跨越式韧性提升的目的。比如，美国单独制定了《国家灾害恢复框架》，提前指导灾后资源协调和社区恢复重建工作；澳大利亚本来设置有专门的灾后恢复部门，为了增加灾后恢复重建和韧性建设之间的连续性，灾害恢复部门在2019年山火后的改革中被并入新成立的国家应急管理局。
灾后恢复资金筹措与分配一直是重要问题，保险是发达经济体灾后重建资金的关键环节，但近年来不少国家都面临赔付过高和承保率下降的双重问题。新西兰实行“国有自然灾害保障+私人商业保险”的双层理赔体系。欧洲整体上灾害保险承保率都不高。2025年欧盟环境署公布的1980—2024年保险承保数据显示，整体灾害损失私人保险覆盖不足20%；其中，气象类灾害保险覆盖率约35%，水文类保险覆盖率约15%，热浪、山火、干旱等气候灾害保险覆盖率约10%。美国国家洪灾保险计划长期面临财政可持续性和风险定价争议。2025年加州山火之后，因房价成本过高，私人保险公司大面积撤离，保费暴涨，政府主导的保险计划费用也在激增，房屋保险可负担性和高风险地区保险退出也成为政策焦点。
（六）全球救灾响应与国际援助紧密结合
危难之中“雪中送炭”，加强防灾减灾救灾全球响应与国家对外援助战略协同，将灾害治理与区域外交、发展援助、气候适应和安全合作相结合，也是发达经济体的最新动向。欧盟民事保护机制与人道主义响应机制高度一体化，在全球范围内遭遇灾害的国家，无论在欧洲内外，都可以通过该机制请求援助。欧盟应急响应协调中心负责24小时监测全球事件、协调成员国和参与国援助，并动员欧盟的救援战略储备。其官方网站信息显示，该机制自2001年以来已启动超过830次，服务过100多个国家，为受灾国提供搜救、医疗、消防、庇护、能源、卫星制图和物资支持。
日本则把防灾减灾作为其对外发展合作的重要内容。日本国际协力机构（JICA）将防灾减灾列为全球议题，提供技术合作、资金合作、志愿者、灾害救援、公私伙伴关系、南南合作和三方合作等多种工具，在国际灾害治理话语、标准和技术体系中影响较大。韩国也在2010年承接联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）东北亚办公室和全球培训学院（Global Education & Training Institute, GETI）的建设工作，特别是承担UNDRR的全球“建设韧性城市2030”倡议的秘书处职责，并以此为抓手开展全球防灾减灾工作。
二、国际灾害治理新趋势对我国的启示
2026年6月，国务院发布的《现代化应急体系建设“十五五”规划》提出我国应急体系建设的目标，即“到2030年，我国应急管理体系和能力现代化建设取得明显进展，以事前预防为主的治理模式有效建立，集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制更加完善，大安全大应急框架下应急指挥机制更加健全，重特大突发事件处置保障能力和基层应急能力显著增强，应急管理法治化、科学化、智能化水平大幅提高，安全生产、防灾减灾救灾形势持续稳定”。走好中国特色应急管理之路，不仅要立足国情，也要拓展世界眼光，把握国际应急管理发展改革最新趋势，密切跟踪国际重特大灾害事故治理情况，为我国应急管理提供参考借鉴，提升我国灾害治理能力。
在大安全大应急框架下进一步理顺条块关系，细化职责边界，特别是防灾、减灾、救灾和灾后恢复重建全链条中的权责分配。可参考安全生产“三管三必须”（即安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”）的原则，形成完整的自然灾害风险防范责任体系，根据不同的灾害种类，由某类致灾因子主责部门主要负责该类风险管理。另外，允许地方根据自身实际情况适配、调整应急指挥机制，探索地方综合灾害治理制度安排。比如四川省雅安市推行市委办、市政府办、市应急办“三办合一”的党政应急联合值班模式。同时，立法明确风险信息在不同部门之间的共享机制，可以赋权大数据局或应急指挥中心统一接入各部门风险相关信息，实现风险信息在各个政府部门之间的共享，从而使各个部门可以根据自己的工作范围制定更好的风险治理和突发事件应对机制。
制度化自然灾害风险评估和韧性投资。我国已完成第一次全国自然灾害综合风险普查，关键在于把普查成果用起来、用得准、用得久。要推动风险普查成果动态更新、分级共享，建成到区县甚至乡镇的公开查询平台，把风险图、防治区划图与国土空间规划、城市更新、重大工程选址、产业布局、基础设施建设和基层转移避险方案衔接起来。对灾害风险高、人口暴露度高、基础设施脆弱的区域，应形成建设约束、风险告知、用途管控和有序退出机制，并与灾后恢复重建、城市更新、乡村全面振兴等结合，从源头有效做到防灾避险。在中央和地方财政安排中进一步完善防灾减灾投入机制，把安全韧性要求贯穿规划建设、运营维护、城市更新和乡村建设全过程。无论是海绵城市、韧性城乡、综合减灾示范区县、水网水利设施建设，还是交通、能源、通信网络和“平急两用”公共基础设施建设，都应同步落实防灾减灾目标。推动生态减灾和工程减灾相结合，把“基于自然的解决方案”纳入减灾计划和政策，恰当采用工程方案，面向未来和长远气候适应考虑韧性投入。
优化灾害预警和前瞻行动机制。预警是最有效地减少人员伤亡的措施，“预警叫应”机制也是我国近年来提炼出的最具中国特色的防灾创新措施之一，当前还需继续完善。首先，进一步优化“预警—叫应—前瞻（先期）行动—应急响应”流程，不断探索、梳理、总结不同阶段的有效工作方法。其次，加强科学研究与模型优化，融合传统气象预测模型和人工智能预测方法，推动延长预报预见期，提高次季节到季节的预报工作；加强临灾预警时空精准度，逐步实现从天气预报到灾害影响预报的转变，不但告诉人们雨有多大，更要告诉人们可能会产生什么影响，应该怎么做。再次，进一步优化预警信息传递渠道，探索无线紧急预警（Wireless Emergency Alert）方式或者现在针对基层应急人员的“闪信”预警方式，确保重要信息能够快速触达相关应急责任人。最后，建立成功避险和有效叫应的复盘激励机制，及时总结推广基层实践经验，凝练早期预警做法和模式。比如2026年7月应急管理部对来自江西九江等地成功避险案例的通报表扬显示，在预警发出后、灾害发生前的及时叫应、转移安置和人员前置等主动防范措施可切实减少人员伤亡。
创新灾害治理共建共治共享机制。防灾减灾救灾不能只靠政府单向发力，还要充分调动和激发社会组织、企事业单位、基层组织、城乡居民群众等积极性。应健全社会力量参与应急管理全过程的制度渠道，明确社会组织、企业、公民等主体在风险排查、应急准备、抢险救援、物资保障、灾后恢复中的权利、义务和参与边界。对社会救援力量，要完善登记备案、培训演练、统一调度、调用补偿和安全保障制度，确保其有序参与。2013年四川雅安芦山地震之后，群团部门统一建成社会组织对接平台，推动社会组织有序参与救灾和灾后恢复重建的机制效果显著。鼓励和支持保险业发展灾害保险，发挥市场机制在风险分担和灾后恢复中的积极作用，推动以救助为目标的民生保险和个人商业险同时发展。把应急准备融入社区治理和公众教育，推动家庭应急物资储备、邻里互助网络和重点人群帮扶机制建设，逐步形成政府主导、社会协同、公众参与的共治格局。
推动全球灾害应对和人道主义响应能力建设。“人类是一个整体，地球是一个家园”。构建人类命运共同体需要“同球共济”精神。重大自然灾害中的“雪中送炭”最能引起情感共鸣，增加人民之间的链接和友谊，开展全球灾害应对和人道主义响应是最注重行动导向的落实全球治理倡议的举措之一。首先，加强外交、国际发展合作、应急、气象等部门的协调，统筹推进国家队和社会力量的全球灾害治理能力建设，理顺国际发展合作和救灾专业力量协同推进机制，特别是要支持中国民间救援力量积极参与国际人道主义响应。其次，依托联合国减灾办、东盟与中日韩（10+3）、金砖国家、上合组织等多边平台，推动全球灾害治理协同机制与能力建设。重点围绕“一带一路”沿线国家和周边地区、金砖国家，在跨境灾害风险监测预警、应急物资储备、救援能力培训、减灾规划咨询、预警技术支撑、防灾减灾和应急管理相关专业学位教育、应急产业发展等方面深化合作，推动成熟适用的中国技术、中国装备和中国经验更好地服务区域安全。最后，加强全球治理和国际组织人才队伍建设，提升中国在全球灾害治理领域话语权与政策引领能力，征集一批具有全球视野和深厚专业能力的灾害治理专家，支持成立若干国际灾害治理研究中心和产业组织，全面提升中国在全球灾害治理领域的影响力和服务能力。
