作者：李帆，上海交通大学凯原法学院国际法专业博士研究生

来源：《边界与海洋研究》2026年第3期

一、 引言

2025年4月，美国政府发布“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，要求商务部依据《深海海底硬矿产资源法》（DSHMRA）制定“区域”矿产资源勘探和开发的快速审核与许可证颁发流程，强化美国对关键矿产资源的控制。目前，加拿大金属公司的美国子公司已向美国国家海洋和大气管理局（NOAA）提交勘探许可证和商业开发许可的合并申请，另有4家公司递交勘探许可证申请。然而，根据《联合国海洋法公约》（《公约》），“区域”及其资源属于“人类共同继承财产”，应由国际海底管理局（ISA）代表全人类进行管理。ISA《开发规章》截至2026年中仍未达成，但各方重申，在必要的规则、规章和程序确立之前不应开展开发活动。因此，美国的单边行为引起合法性争议与广泛讨论。对这些问题的梳理，有助于理解“人类共同继承财产”原则的当代适用，具有维护现有“区域”制度和全球海洋治理秩序的现实意义。

二、美国单方面推进“区域”矿产资源开发的合法性困境

国际法视角下对美国单边行为合法性的判断涉及以下三个方面：

第一，美国单方面推进“区域”矿产资源开发，构成其作为1994年《执行协定》签署国在条约法上的合法性困境。根据《条约法公约》第18条，签署条约的国家有义务本着善意原则不做出违背条约目的及宗旨的行为。由此，美国作为《执行协定》的签署国，负有不损害其目标与宗旨的消极义务，尤其是与此相关的一些核心原则。然而，美国通过行政令推动商业主体采矿，并依据国内法建立独立许可体系，主张“区域”资源开发适用公海自由逻辑，实质上构成对ISA共同管理制度与“人类共同继承财产”原则的破坏，动摇了“区域”制度的核心架构。

第二，美国难以借助“一贯反对者”规则，摆脱“人类共同继承财产”原则作为习惯国际法规则的约束。通过《公约》缔约国与非缔约国的国家实践与法律确信，以及主流公法学说，可以认为“人类共同继承财产”原则已经成为习惯国际法，并成为“区域”问题的优先适用原则。其所包含的“共同管理”要素使得设立ISA并由ISA代表全人类管理“区域”成为逻辑必然，并对非缔约方产生强制拘束力。然而，美国既未在该原则形成过程中明确反对，也未保持反对的持续性与一致性，其单边行动不构成对既有义务的有效豁免，不满足“一贯反对者”规则的基本要求，应受“人类共同继承财产”原则的拘束。

第三，美国单边行为还背离了“人类共同继承财产”原则作为一般法律原则所承载的基本规范结构。从一般法律原则角度看，该原则属于“国际法律体系内形成的原则”，其思想谱系可追溯至19世纪，是国际法体系应对新型全球公域治理问题时形成的结构性前提，因而能够对非缔约国产生普遍拘束力。“人类共同继承财产”原则包含禁止占有或主权主张、协调管理和开发、公平分享收益、禁止军事用途或军事设施、为子孙后代利益保护资源利用等核心要素，并在南极、外层空间和“区域”等国际公域治理实践中得到体现。美国当前单边行为实质上否认了上述核心要素，已超出一般法律原则所允许的合理裁量范围。

三、美国单方面推进“区域”矿产资源开发的制度挑战

首先，美国单边行为削弱了ISA的合法性与权威性。NOAA曾依据DSHMRA向相关企业颁发位于克拉里昂—克利珀顿区的勘探许可证，而该区域也是ISA环境管理计划和相关矿区安排的重要范围。DSHMRA并未设置明确条款，用以解决美国国内许可证与ISA制度下相关权利安排之间的规范冲突，反而在制度上将美国单边许可体系置于ISA框架之外。鉴于美国并非《公约》缔约方，ISA对美国单边许可及其后续采矿活动并不享有直接的强制性司法路径。因此，两种制度之间的并行，将持续冲击ISA的制度性权威。

其次，美国单边行为可能全面降低现有规范的环保标准。环保问题是ISA的核心优先事项，较之ISA现有的规则、规章和程序，DSHMRA框架下的环保标准在程序严密性、义务实质性及工具系统性方面，呈现出明显的规制弱化特征：第一，DSHMRA规则引入合并审查机制，弱化勘探与开发之间的实质分离；第二，DSHMRA环境评估更偏向程序审议，缺乏ISA框架下“确保有效保护海洋环境”的强制性要求；第三，DSHMRA主要依赖部分技术性工具，在系统性与全面性上有待提高。这种简化将导致NOAA难以深入、细致地审查开发活动的环境影响，从而塑造出“区域”矿产资源开发的环保低地，对全球海洋生态安全构成威胁。

最后，美国单边行为将重塑全球海洋治理秩序。“人类共同继承财产”原则是《公约》第十一部分的核心规范，也是国际经济新秩序背景下发展中国家维护集体利益、制衡技术与资本优势国家的关键制度工具。美国的单边行为延续了“美国优先”和“国内法优先于国际法”的治理逻辑，体现出一种“新格劳秀斯逻辑”：即在形式上承认国际法话语，在实质上重申国家对海洋资源利用的主导权。其通过国内法授权和小多边安排绕开ISA体系，并将“区域”矿产资源嵌入关键矿产安全、供应链韧性和战略竞争叙事之中，淡化了“区域”资源的特殊性与公共性。在《开发规章》尚未正式通过的背景下，这种单边路径可能推动替代性标准竞争，削弱海洋治理长期形成的国际共识与制度稳定性，从而加速全球海洋治理秩序的碎片化与再主权化趋势。

四、针对美国单方面推进“区域”矿产资源开发的国际因应

短期内，国际社会应通过加快出台《开发规章》，并尝试构建反制体系，筑牢维护“区域”制度的防线。具体而言，可确立“聚焦核心、分阶推进”的模块化立法路径，优先就基石性问题达成协议，将复杂技术细则列为后续定期修订的要素；并同步采取科学导向的过渡举措，通过“两阶段试采”获取环境和技术数据，为《开发规章》最终条款提供实证支撑。同时，ISA可依据《公约》第191条提请国际海洋法法庭海底争端分庭就相关法律问题发表咨询意见，从解释层面明确单边行为与“区域”制度之间的不一致性。各缔约国也可依据不承认义务，拒绝承认单边开发行为所产生的权利与利益，防止其转化为可对抗第三方的法律地位。

长期来看，考虑到美国短期内加入《公约》的可能性较低，且其非缔约国身份限制了传统条约路径的适用，国际社会应利用既有基础与机制创新，探索约束美国方面行为的实质性路径。一方面，可利用美国作为ISA观察员国的现状，拓展科学研究等非政治敏感领域合作，增强美国对多边体系的依赖度。另一方面，可借鉴区域渔业管理组织中的“合作非缔约方”（CNCP）机制，在内置“不妨碍条款”的前提下，构建面向“区域”矿产资源开发的约束机制，以“市场换合规”直接规范美国相关商业实体行为。

五、结语

美国单方面推进“区域”矿产资源开发，是其单边主义与霸权行径在深海治理领域的最新体现。该行为试图以过时、片面的法律主张为依据，规避《公约》以来经各方长期努力形成的深海治理国际规范及管理机制，威胁相关海洋活动，损害深海生态环境并破坏国际海洋秩序。深海采矿实践加速发展态势下，中国应坚持参与并引领国际规则制定，维护《公约》及ISA主导下的多边机制，既批判美国单边行为、避免“区域”矿产资源开发继续卷入大国战略竞争，也积极对环境评估和数据透明度等“暂停开发”势力的核心关切作出回应，并加强技术自主性建设，以提高在深海事务中的话语权，切实维护关键矿产供应链安全。