摘要：当前，数据流通共享仍然面临着个人信息保护、数据安全和竞争担忧等多重制约，可信数据空间正是破解制约因素的关键基础设施。可信数据空间在法律上具有数据基础设施、交易中介与数据生态系统元组织等三重角色，对现有法律制度调整提出了诸多新课题。为应对新的风险挑战，在法理层面，“数据权益容他论”与“复合平等正义论”应作为可信数据空间技术与制度构建的理论根基，通过技术与制度的协同设计实现数据权益的容他性与利益分配的正义性。在制度层面，其合规运行与目标实现亟需制度规范的保障，应从目标、主体、行为和权义结构等四个维度构建制度规范体系，以保证数据流通共享具有可行性、可信性、高效性与正义性。
关键词：可信数据空间；法律定位；数据权益容他；复合平等正义；制度构建
作者：付大学（法学博士，上海政法学院教授）
来源：《法学家》2026年第4期“主题研讨一：数智时代的法学回应”栏目。
引言
数据流通共享既是释放数据要素乘数效应的必然路径，也是数智经济发展的内在要求。然而，基于对个人信息保护、数据安全、用户协议限制与竞争担忧等的顾虑，数据持有者“不能、不敢与不愿”共享数据，导致全国数据产存转化率极低，海量数据未能有效转化为生产要素。为破解制约因素，国家“十五五规划纲要”明确提出，“建设和运营国家数据基础设施，实施可信数据空间发展行动计划”，从国家规划层面对可信数据空间建设作出了部署。2024年11月，国家数据局印发《可信数据空间发展行动计划（2024-2028年）》（以下简称《行动计划》），将可信数据空间纳入重点建设的数据基础设施范畴。可信数据空间是指，基于共识规则，联接多元主体，实现数据资源共享共用的新型基础设施。它既是数据要素价值共创的应用生态，也是支撑构建全国一体化数据市场的关键载体。
技术是可信数据空间发展的基石，制度则是其稳健运行的根本保障。并不存在缺乏规范、可任意进行信息流动的“公共”空间。若将数据比喻为数字经济的“石油”，可信数据空间便如同输送石油的管道系统。不仅须保障数据的高效流通，亦须严防泄露与污染。而这一切均有赖于制度性规则的约束和保障。当然，将数据空间类比为输油管道并不完全贴切，因其本质上迥异于物理空间。一方面，信任机制不同。物理空间以有形物质与具体行为作为规制基础，以增强人际信任为目的构建法律制度；数据空间则以数据流、算法逻辑与人工智能为核心，以提升人机信任为目标来构建制度规范。另一方面，使用控制的手段不同。物理空间中的控制权通常借助登记等公示方式确立（如不动产登记制度），呈现“法律即控制规则”的他治特征；数据空间中的控制权则依赖于技术架构（如访问控制策略），表现出“代码即法律”的自治倾向。
现有法律制度尽管已为物理空间上的人际关系与权利义务配置提供了相对完善的规范框架，但在应对以人机信任和代码自治为核心的可信数据空间时，可能显现出体系上的不适配与规制失灵风险。正如学者所言，仅依靠技术方案无法彻底解决数据空间运营者及其他参与者可能存在的数据滥用问题，必须通过法律制度明确责任与监督机制，从而有效防范数据风险。本文首先分析可信数据空间的法律定位及其风险挑战，然后探讨其技术与制度构建的法理内核，最终提出相应的法律制度构建路径，以求教方家。
一、可信数据空间的法律定位及挑战
可信数据空间的技术功能与法律定位相互支撑、彼此映射，共同构成技术赋能与制度保障并重的数据基础设施。然而，可信数据空间的发展对现有法律制度也提出了新课题，诸如三重角色错位、行为规制失灵和权义结构失衡等挑战。
（一）可信数据空间的三重定位
根据《行动计划》和相关技术规范，可信数据空间具有三重技术功能，即“作为数据重用的基础设施、作为数据共享的中介和作为数据生态系统的元组织”。技术功能与法律角色的双向映射，使其在法律上相应被赋予了三重定位。
1.技术场域的三重功能
可信数据空间由“服务平台”和“接入连接器”组成，须具备三大核心能力：作为基础设施的数据可信管控能力；作为数据共享和互联互通中介的资源交互能力；作为生态系统元组织的价值共创能力。三大核心能力对应要求其具有三重技术功能：基础设施功能、中介功能和元组织功能。如此要求的目的是运用数字技术破解具体场景下数据流通中的信任难题，以显著降低信任门槛，因为“信任是数据价值交换与商业交往的媒介”。在可信数据空间中，数据提供方可确信服务方和使用方将依数字合约妥善处理数据，并能通过共享获得对等价值；数据服务方和使用方则可确信数据来源可靠，且该可信属性能在全价值链中得到验证。
具体而言，三重技术功能体现在：（1）基础设施功能。可信数据空间未必是数据的存储库，而是解决数据共享和重用难题的一种基础设施。原始数据仍存储于提供方的数据库中，通过“接入连接器”接入空间，并依托隐私计算、数据沙箱、密态计算等技术，让各参与方在数据“可用不可见”条件下实现互操作。（2）中介功能。可信数据空间是各参与方基于共识规则进行数据资源交互、实现数据价值共创共享的一种交易媒介，采取学者所言的“婚姻介绍所”模式，定位为撮合数据交易、提供安全认证的机构。以数据资源目录为枢纽，借助数据标识与语义发现技术撮合供需双方，在数字合约、使用控制与价值评估模型支持下，各参与方得以开展“可控可计量”的多方交易与互操作。在信息不可见前提下，可信数据空间实现了数据使用的可计量、可估价，有力破解了“阿罗信息悖论”。（3）元组织功能。元组织是以其他组织作为其成员的组织。可信数据空间是一种以共识规则为依据、以基础平台和数据资源为纽带，协调多元组织体、实现数据价值共创目标的组织形态。从生态逻辑来看，可信数据空间是在“服务平台”和“接入连接器”上形成的数据流通要素与组织关系的集合：空间运营方、数据提供方、使用方、服务方等是其组织体成员；数据、算法、服务等是其空间资源；策略、合约、法规等是其共识规则。可信数据空间是数据流通、共享、加工和重用的价值共创生态系统，确保数据使用过程“可溯可审计”。总而言之，可信数据空间的三重技术功能实现了数据流通共享利用的“可用不可见、可控可计量、可溯可审计”的技术目标。
2.法律角色的三重定位
与技术功能相对应，可信数据空间在法律上的三重定位，决定其在不同角色下享有不同的权利与权力，并承担相应的义务与责任。其中，基础设施突出展现了公共性、交互中介彰显商业性与元组织体现自组织性。
一是作为数据基础设施的法律定位。可信数据空间作为数据流通利用的基础设施，具有公共性、基础性、统一性特征。从公共性角度，可信数据空间要承担数据流通的公共责任，其运营方应承担类似于公共基础设施运营者的公共义务。一方面，运营方需依托接入认证体系，保障各参与方身份可信、数据管理权责清晰与应用服务安全可靠，并维护各方权益与公平竞争等义务；另一方面，运营方则须履行合规经营、风险防控及信息披露等义务，并构建数据生产与重用规则。从基础性角度，可信数据空间为新业态经济搭建了一套兼具灵活性与模块化的法律技术基础设施，既是数据要素市场化流通的基础性设施，也是数据加工与重用的基础性平台。其技术架构内嵌法律规则，能够自动化执行数据分级分类、安全评估等法定义务，从而为数据的流通、加工与重用奠定坚实的合法性基础。从统一性角度，可信数据空间是支撑构建全国一体化数据市场的关键载体，其技术标准、平台接口、数据标识和格式等应当是统一的。全国一体化数据市场要求各数据空间互联互通，运营方有义务确保空间各项技术标准符合国家统一规范要求，且向所有相关主体开放。
二是作为数据交易中介的法律定位。作为交易中介，可信数据空间扮演促成数据供需匹配与交易达成的居间人角色，参与方之间形成多种交易关系。作为提供交易信息与撮合服务的第三方时，数据空间本身不直接参与交易，其与交易双方之间的法律关系宜认定为中介合同关系。可信数据空间致力于构建专业化的数据权益流转枢纽，成为连接多元主体的可信交易平台。其法律特殊性体现在：其一，交易撮合的技术路径。作为居间人，可信数据空间提供数据标识、语义转换等技术，推动各参与方通过数据封装、数据目录和数字合约等手段，实现数据的发布、查询、互认与交易，促成数据使用权的流转，并通过动态许可管理确保数据来源合法与流通合规。其二，利益分配的制度枢纽。可信数据空间承担权益分配执行者的职能：保障数据提供方基于数据资源持有权获得收益；为使用方设定数据使用权边界并确保合理对价支付；为服务方划定法定加工处理权限，并赋予其依约获取技术服务对价或价值分成的权利。其三，风险隔离的法定屏障。可信数据空间通过技术实现原始数据与使用场景的物理隔离，成为法律上的风险控制主体，有效阻断数据滥用可能引发的侵权责任。
三是作为数据生态系统元组织的法律定位。“元组织”是指能够整合与协调多个独立组织或个体，通过共享资源、信息和能力以实现共同目标的新型组织形态。它为成员提供连接、赋能与协同的平台，具有平台化、去中心化、动态性、赋能导向与目标驱动等特征。作为生态系统元组织，可信数据空间承载着基础规则与治理框架搭建的核心作用，即起到“组织的组织”的角色功能。可信数据空间基于共识规则，建立共建共治、责权清晰、公平透明的多边契约共同体，其治理结构具有明显的自组织与协调特征。其特殊性体现在两个方面：一方面，作为共识规则的输出主体。可信数据空间享有初始规则创制权，可制定数据权益分配标准、流通合规框架及技术互操作规则，形成推动数据生态运行的共识规则体系。另一方面，作为自律监管的执行主体。可信数据空间承担法律所赋予的自律监管义务，例如向监管机构履行评估报告与合规审计义务（如行为审计与存证）；为参与方构建统一的权益分配机制，如自动执行贡献计量与收益分配。
（二）可信数据空间的法律挑战
可信数据空间“三位一体”的法律角色，对建立在物理空间与中心化组织基础上的现行法律体系构成了结构性挑战。现有制度在应对人机信任、代码自治与生态化治理特征时，呈现出一定程度的不适配。可信数据空间尽管为数据要素市场从理论到实践提供了制度保障与技术支撑，但在制度与技术不同步时，可能面临三大法律风险：即三重角色错位、行为规制失灵与权义结构失衡。
1.三重角色错位
可信数据空间在法律规范阙如时可能发生角色错位，从而引发不同价值追求、不同身份利益之间的冲突。具体而言，其一，基础设施公共性与交互中介商业性之间的价值冲突。作为基础设施，可信数据空间需承担数据流通公共责任，确保各参与方平等接入、获得公平服务，不得设置不合理条件或实行歧视待遇。而作为市场化运营的交互中介，其以盈利为价值导向，往往优先服务于大型企业与高价值领域的数据需求。由此，价值冲突带来公益与私益之间的张力，可能引发空间布局不均衡、安全保护不到位与跨境流通不合规等风险。其二，数据交易当事方与撮合及监管交易中立方的冲突。根据现行技术规范，可信数据空间运营方可由数据提供方或服务方担任，即运营方可成为数据交易的当事方，既负责运营平台与监管交易过程，又提供数据或服务工作。此时，运营方既是“裁判员”又是“运动员”，在策略性投机行为的驱使下可能会作出损害其他参与方权益的行为。由此，身份的重合易引发运营方在作为交易参与方、撮合交易的第三方与独立监管方等多重角色之间的利益冲突，可能引发监管失职、履约瑕疵、责任边界不清等风险。其三，基础设施运营主体“中心化”与元组织内部多元主体“去中心化”的冲突。作为基础设施，可信数据空间运营方在技术设计与规则嵌入上占据绝对主导的“中心化”地位。而一个商业生态系统若被视为元组织，则须建立涵盖全体成员的决策系统，在共识规则下实现空间合约输出、权益配置与合规执行的“去中心化”。当可信数据空间以元组织身份制定生态规则或执行利益分配时，若发生系统性风险或侵权事件，运营方可能以技术手段掩盖过失，并以集体决策为由推卸责任，导致责任主体模糊与责任追究困难。由此，多重角色的切换会使运营方追求自身利益最大化，可能造成公平性缺失、治理权合法性与程序正当性不足等风险。
2.行为规制失灵
可信数据空间以数据交互分享中介的模式，实现了各参与方之间的互操作权。互操作权以参与方使用数据的权利为核心，将互操作作为数据价值的实现形式，要求在利用可信数据空间推动数据开放与共享的同时，须守住法治底线。然而，在可信数据空间中，大量法律关系经由预设的数字合约与算法自动生成、变更或终止，呈现出“代码即法律”的自治特性，从而引发法治底线失守的风险。具体表现在：其一，运营方行为规制失灵风险。可信数据空间运营方凭借技术设计与规则设定的优势地位，能够审视其他参与方的行为，而自身却难以被其他参与方有效监督。“审视他人而避免被他人审视，是最重要的权力形式之一”，这种不对等易引发运营方行为公平性缺失、利益分配失衡及权益侵害等风险。其二，部分强制性规范难以实现技术化嵌入。我国现行法律中，数据交易中介服务机构并不负有为数据交易合法性提供担保的义务。因此，一些强制性规范如《个人信息保护法》规定的“告知同意”授权机制、数据出境安全评估要求等，在转化为可机器读取、自动执行的数字代码时，可信数据空间运营方可能动力不足。其三，监管取证面临技术障碍。数据空间中的“可溯性与可审计性”通常依赖于运营方配合执行，监管部门难以直接实施链上干预。面对加密分布式存储及自动化算法行为，监管部门在实施实时审计、穿透式监督与证据固定方面能力不足，易形成监管盲区。
3.权义结构失衡
权义结构失衡主要体现在各参与方权利（力）、义务与责任不平衡且处于快速变动中，权责利关系尚未形成公平、稳定的格局。一方面，在制度规范供给不足时，数据提供方可能承担更多责任，收益则不如预期；数据使用方可能使用权限模糊，合规风险高；运营方可能角色定位冲突，中立性存疑等。另一方面，数据产权的法律界定尚处于探索期，数据空间的共识规则不易达成，导致各参与方权利义务处于快速变动中。结构失衡是数据财产从传统物权“绝对性排他”到无形财产“容他性治理”的理念与制度变革所致。财产可分为治理性财产（Governance Property）和排他性财产（Exclusion Property）两种类型，治理性财产是容他行为的结果；排他性财产是排他行为的产物。现行财产权制度（尤其是物权）以权利的排他性与清晰归属为核心特征，构成“排他性财产”（即权益主体利用排他手段就能维护财产权益），而数据的非竞争性、低成本性、可复制性与应用场景丰富性等特性决定其属于“治理性财产”（即权益主体之间的内外部关系需要治理手段来解决）。可信数据空间作为数据重用基础设施与分享中介，其核心价值在于推动数据要素在“容他性”架构下的共享与复用，其权义结构强调多方在既定框架下的权益分享与利益共存。在从排他性到容他性理念和制度变革期，各参与方权利（力）、义务和责任难免会处于失衡状态和变动之中，因此，有必要揭示技术和制度设计背后的深层法理。
二、可信数据空间技术和制度设计的法理内核
针对可信数据空间的风险挑战，亟待探究或回应其应然的法理内核，厘清技术架构与法律制度的深层互动关系。法理内核的探究以“财产权益容他”与“空间结果正义”为逻辑主线，依托数据权益容他论与复合平等正义论的双重视角展开论证。数据权益容他论为数据空间资源分享与重用的制度构建奠定财产权理论基础；复合平等正义论为数据空间价值分配制度提供正义准则。
（一）数据权益容他论
排他（Exclusion）与容他（Inclusion）是财产权制度中一组相对应的概念。财产权“实质上是关于排他与容他的制度安排”，“不仅意味着排他，也蕴含着容他”。基于此，笔者针对数据财产权益，提出了“数据权益容他理论”。数据权益容他是相对于数据权益排他而言的，其核心在于构建强调共享、开放、权益分置、流通与交易的数据制度，实现数据权益的容他性，而非独占、封闭和权益独享。数据权益容他论强调数据权益主体的多元性，区别于传统所有权主体的唯一性（即一物一权）。数据权益容他由数据所载信息的无形性与可分享性等特征所决定，“信息消费通常具有非竞争性，这意味着当资源为信息时，使用并不总以排他为前提”。数据作为信息载体，其价值在于分享与应用，而非单一主体的排他性控制。数据是数智经济这列高速列车的燃料，是人工智能等科技创新的核心要素，需要通过数据权益容他制度提升数据资源的利用效率。例如，欧盟《数据法案》转变数据立法范式，从排他性使用权转向非排他性访问权。
“法律是人类的作品，只有从它的理念出发，才可能被理解。”理解法律制度必须回归其根本理念。在数字经济下，数据权益容他论正是构建与理解数据法律制度的理念基础，而可信数据空间则是该理念实践化的重要载体。现实中，出于个人信息保护、数据安全与保持竞争优势等多重考虑，数据持有者往往“不敢、不愿、不能”容他，导致数据利用率极低。可信数据空间在技术上破解“容他”难题的同时，也离不开法律制度的保障。数据权益容他需制度与技术双轮驱动，而这恰恰又构成了可信数据空间技术和制度设计的理论基础。
1.财产权益平行配置：数据权益容他的制度基础
数据能够成为财产权益的客体，源于其可被人控制并能带来持续价值或利益。“财产法凭借其智慧，始终为不同的财产制度量身定制权利结构，使其既符合社会背景，又契合资源性质。”数据作为财产，必须创制符合其特性与社会环境的财产制度规范，以激励数据流通分享与使用。在现实世界中，不存在无规范的数据共享，数据权益容他的实现亟需一套契合数据特性与社会需求的财产权益配置规范。2026年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于建立健全数据产权制度的意见》中提出，“对于同一数据的同一权利，不同权利人可同时享有且互不排斥”。这一提法极其财产法创新智慧，是数据权益容他的政策表达。同时享有的权利来源既应包括强制开放共享与产权分置等法定容他，也应涵盖基于合同约定的有偿分享与转让的意定容他。例如，政务数据在特定范围内强制共享、“三权分置”与“同时享有”而形成的“平行财产权”等，属于法定容他；而数据集、数据产品在市场中通过契约实现有偿流转的平行行权，则属意定容他。通过法定容他与意定容他的复合配置，既可回应公共利益需求，也能满足市场主体差异化诉求，为数据权益容他奠定制度基石。
2.可信数据空间：数据权益容他的技术保障
法律规范虽可设定平行财产权，却难以保证其被严格执行。数据的无形性与易复制性使其在流转过程中违约或违法行为频发：原始数据泄露可能侵害隐私与信息权益；非法使用数据会损害持有者利益；恶意流转甚至危及国家安全。正如学者指出，“仅依赖社会规范或合同安排是不够的，需要一种支持透明度与可审计性的基础设施。”可信数据空间正是具备透明度、可溯可审计性的数据流通与共享基础设施。其设计目标在于使数据权益主体在容他过程中免受上述风险，并能获得与数据质量相匹配的收益，或者显著提升自有数据的应用价值。尽管法治不能仅凭设计来保证，但设计选择仍至关重要，它们决定政府推行的项目是彰显还是破坏法治价值。因此，可信数据空间设计的价值理念选择极为重要，而数据权益容他则是其根本价值理念；反之，可信数据空间又成为数据权益容他的技术保障。
以2025年入选国家试点的南方电网能源行业可信数据空间为例，该行业内的企业或组织均可通过“接入连接器”链入该行业数据空间，即时成为数据提供方、使用方或服务方之一，按需供给、使用或加工能源数据，从而实现数据主体层面的权益容他。接入的能源数据在共识规则约束下，所有参与方可依据数字合约同时开展互操作，从而实现数据使用权层面的权益容他。因互操作而产生的利益与价值增值，可按贡献度与估价模型技术在多方之间精准分配，从而实现利益分配层面的权益容他。因此，可信数据空间以技术架构实现了从主体、使用到分配多层面的数据权益容他，使数据持有者从“敢容”到“能容”，再到“善容”。数据权益容他既是可信数据空间设计的价值理念，也是其所追求的终极目标。
（二）复合平等正义论
即使可信数据空间实现了数据权益容他，仍需回应一个更为核心的问题：其技术框架与制度构建能否实现数据利用与价值分配的正义？根据《行动计划》的部署，我国政府计划到2028年建成100个可信数据空间，逐步在企业、行业、城市、个人及跨境五大领域推广。除政府推动建立的空间外，市场自发设立的可信数据则可能更多。数据空间之间纵横交错，却又运行于独立场域，唯有通过统一标准的“接入连接器”方可跨越边界。当多元场域并存且共识规则各异时，沃尔泽的多元主义分配正义论成为构建可信数据空间技术与制度的理想分析工具。
沃尔泽在《正义诸领域：为多元主义与平等辩护》一书中指出，正义并非依赖单一普适原则，而是基于“复合平等”（Complex Equality）：不同社会领域自成一体，各具独特的分配规范。与罗尔斯主张的普适自由平等及差别原则相比，沃尔泽强调“无跨领域之通则”，当社会善品（如财富、权力、荣誉、教育、安全等）在其所属领域内按自有标准分配，且领域之间保持相对封闭时，复合平等即得以实现；若某领域资源越界支配另一领域，则构成不正义。尽管该理论源于传统政治哲学，但其领域自主与反支配逻辑对可信数据空间的建设具有较强的解释力。具体而言，结合《行动计划》和技术规范作如下分析：
1.领域多元性与自主分配原则的技术化实践
每一个可信数据空间都是一个分享、分割和交换数据及其利益的自主分配领域。正如沃尔泽所言，人们聚在一起是为了分享、分割和交换，以及制造用于分享、分割和交换的物品。根据《行动计划》，企业可信数据空间通过分享数据以获取收益或委托加工以提升自有数据价值，最终旨在提高企业生产效率和价值共创能力；行业可信数据空间实现数据在科技、农业、工业及服务业等领域的流通、利用与共享，推动协同创新与行业发展；城市可信数据空间支撑城市建设、运营与治理体制改革，赋能智慧城市治理与服务效能提升。诸如此类的不同目标，形成了各类空间独特的数据分配标准与规范。可信数据空间若要实现沃尔泽的复合平等正义，就必须让每一领域遵循其“专属分配原则”。不同类型的数据空间，“专属分配原则”的理念各异：城市数据空间“秉持收益分配的公共性”，企业数据空间强调自由流转；个人数据空间突出“知情同意”机制；跨境数据空间注重对等与安全原则；行业数据空间则因行业差异而理念多元。
《行动计划》要求可信数据空间应具备的核心能力，直接呼应沃尔泽的领域自主与分离理论。其一，参与方自主权的技术化实现。可信数据空间的“去中心化”架构使数据提供方完全掌控自有数据，确保数据自主权。具体而言，一方面，空间具备可信管控能力。原始数据仍存储于提供方数据库，通过“接入连接器”的接入认证、数字合约履约机制、数据互操作日志存证等技术确保可信管控、不同主体权责清晰。另一方面，空间具备资源交互能力。要求统一目录标识、主体互认，在技术层面维护领域边界，防止单一主体（如科技巨头）跨领域支配数据资源。其二，分配原则的场景化与沃尔泽“分配三原则”的对应性。数据价值的场景依附性决定其高度依赖具体使用场景。公共数据场景（如城市数据空间）强调发挥公共数据的公益价值，对应沃尔泽的“需要原则”；企业数据场景（如企业数据空间）允许数据自由交换，对应“自由交换原则”；个人数据领域（如个人数据空间）执行“知情同意”为主的个人自主授权规则，对应“应得原则”。
2.反支配机制与复合平等的具象化实现
沃尔泽“防止领域间支配”的核心诉求，在《行动计划》和技术规范中转化为具体的技术与制度设计。一是技术性边界维护。可信数据空间运用隐私计算、数据沙箱确保数据“可用不可见”，从源头阻断经济领域数据（如商业数据集）向个体生活领域的渗透；智能合约自动执行“按贡献分配收益”规则，避免资本优势扭曲价值分配。二是制度性领域隔离。《行动计划》明确要求防范利用数据、算法从事垄断行为，直接对应沃尔泽对跨领域支配的禁止；对跨境数据空间实施负面清单管理，以制度刚性维护国家数据主权领域的独立性。三是通过对话修正不平等。可信数据空间建立共建共治共享的数据使用与收益分配机制，推动领域内分配原则的动态协商。如个人可信数据空间的协商机制“赋予个人数据交易的经济自主权”。
综上所述，可信数据空间在技术和制度上通过权益主体多元、领域自主分配与反支配机制，落实数据权益容他与复合平等正义。不过，要确保数据价值分配始终运行于正义轨道之上，制度构建必须并行推进。
三、可信数据空间的制度构建
在法理内核引领下，可信数据空间的建设与运营必须遵循法治化路径。技术只能在有限范围内辅助法治的实现，而无法替代制度本身的规范功能。可信数据空间的有效运作，不仅需要技术支撑，更需要以健全的法律制度作为其合规运行的基本依据。本部分遵循从目标、主体、行为到权义的逻辑脉络，尝试构建可信数据空间的法律制度框架。
（一）制度目标：法律规范构建的层级设计
如前所述，不存在完全脱离法律规范的社会空间，数据空间亦不例外。所谓人们在公共空间即可为所欲为的想法，不过是一种不切实际的幻想。我国于2025年开展的可信数据空间试点，不仅是技术层面的探索，更是法律制度的创新实践。在当前国家层面立法条件尚不成熟的背景下，应注重通过分层级的规范体系逐步构建制度基础。现有数据相关立法多集中于地方层面，国家层面则以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等为重点，内容主要聚焦于安全与保护范畴且不是针对数据空间的专门法律。
尽管制定高位阶法律的时机尚未成熟，但基础性的制度规范供给不可或缺。数据空间的技术设计必须在广义的法律框架内实现科学化与透明化，否则将把塑造数字经济的权力让渡给少数在封闭环境中编写数字代码的人。“在缺乏充分专业论证与透明决策场合下所作出的设计，不仅会削弱其他关键价值，还会使后续价值校准变得困难且代价高昂。”国家数据主管部门当前以技术标准规范为先导的推进策略具有一定合理性。在总结试点经验基础上，一些通用规则可逐步升格为部门规章（如《可信数据空间试行办法》）及规范性文件，为未来立法积累实践依据。标准规范、政策文件及部门规章是高位阶立法条件不成熟时的权宜之计。
在标准层面，全国数据标准化技术委员会已于2025年分别发布《可信数据空间：技术架构》（TC609-6-2025-01）、《可信数据空间：数字合约技术要求》（TC609-6-2025-14）、《可信数据空间：使用控制技术要求》（TC609-6-2025-15）和《可信数据空间：技术能力评价规范》（TC609-6-2025-16），以及数据基础设施、高质量数据集等方面的技术规范和国家标准，为建立可信数据空间提供了标准化合规指引。在制度层面，主管部门未来需制定部门规章，将各类数据空间的共性规则纳入其中，内容可涵盖属性定位、主体身份、功能要求、运营方资格、各方权利义务及监管责任等。在规章之下，宜按类型和行业制定更具操作性的规范性文件。在这些制度规范基础上，未来制定更高位阶的行政法规或者法律。尽管国内外缺乏可直接借鉴的经验，但《欧洲健康数据空间条例》（EHDS）可为我们提供有益的启示。
EHDS是欧盟委员会于2025年3月颁布并生效的世界上首部数据空间法案，将于2027年3月正式实施。该条例共九章105条，涵盖两大核心内容：一方面，建立欧洲健康数据空间，赋予自然人对个人电子健康数据的访问、控制与可携带权，确保跨境医疗数据的无缝共享，并强制成员国连接至跨境基础设施“MyHealth@EU”。另一方面，规范电子健康数据的二次利用，允许在严格保障隐私与安全的前提下，为研究、创新、公共卫生等公共利益目的复用数据，同时设立健康数据访问审批机构，并构建跨境数据基础设施“HealthData@EU”。 EHDS的启示在于：第一，不同行业数据空间的规则存在差异，健康数据空间更强调个人数据权益与严格审批；第二，将健康数据首次使用与二次使用的基础设施分离，适应不同场景需求；第三，在个人数据控制与公共利益之间寻求平衡；第四，通过认证与互操作性要求推动产业生态协同。
不过，欧盟的强监管模式并不完全适合于我国，因为欧洲自身的数字经济尚不发达。“欧盟虽是数字经济的幼儿，却是数据监管的巨匠”，其旨在成为全球数据规则与标准的制定者，且已对其他国家产生了“布鲁塞尔效应”。我国未来涉及数据的相关立法不应仅关注安全与保护，更应重视数据加工、交易与共享。基于此理念，国务院未来可制定《可信数据空间条例》，将“可信管控、资源交互、价值共创”等核心要求提升至行政法规层级，最终实现可信数据空间治理的系统化与法治化。
（二）主体制度：数据空间的信任保障
可信数据空间的核心在于“可信”，尤其是空间运营方的可信性，首要任务是避免主体身份错位。主体制度应从空间运营方的法律定位、中立性及技术可靠性等方面确保数据空间的可信性。其他参与方的可信性可通过数字合约、接入认证、隐私计算和可溯可审计等技术手段予以保障，在此不再赘述。
1.明确运营方的法律定位
针对可信数据空间三重角色错位引发的治理挑战，应从制度设计层面明确运营方的法律定位与权责边界。首先，确立运营方的独立第三方定位。借鉴上海城市可信数据空间“枢纽+联邦”模式，建立运营方（上海数据集团）与数据交易参与方（行业/企业级联邦子空间）的严格隔离机制，避免“裁判员兼运动员”的角色冲突。其次，构建政府“可信根”（即公信力的基础）背书下的多元治理架构。政府主导下的可信数据空间建设，应建立利益相关方代表参与的监督委员会，对运营方重大决策、利益分配进行独立审议，形成权力制衡。再次，制定运营方作为“守门人”的专门责任规范，明确其在系统性风险与侵权事件中的过错推定责任，防止以集体决策为由推卸责任。最后，推动将“三权分置”“同时享有”等平行财产权核心规则，利用合法合规的智能合约技术代码嵌入空间底层架构，实现权责配置的自动化执行与全程可追溯。
2.确保运营方中立性及技术可靠性
一方面，运营方必须保持中立，一般不得参与数据交易。《行动计划》明确提出，“可信数据空间运营者可以是独立的第三方，也可以由数据提供方、数据服务方等主体承担。”其中，由数据提供方、数据服务方等主体担任空间运营方并不可取，既不符合中立原则，也难以避免利益冲突。技术本身无法自动确保中立，“技术中立的目标看似直观，但细究之后往往既不可取也难以实现”。因此，运营方要确保中立性，就不得是数据提供方或数据服务方。另一方面，运营方技术能力须具备可靠性。数据空间技术可靠性由运营方技术能力决定。数据主管部门已发布可信数据空间技术能力的分级评价规范，从服务平台功能、接入连接器能力、安全保障等三大维度规范数据流通基础设施的技术要求，确保运营方技术能力的可靠性。
（三）行为规制：交易环节的法律控制
可信数据空间中的数据分享交易以数字合约的签订与履行、数据的加工与使用为核心环节。法律制度中的合同规范和侵权认定规则必须有效转化为数据空间的技术代码，使数据交易相关环节在制度框架下有序运行。
1.数字合约的法律规制
数字社会的合同自由已因信息过载、认知局限与算法操控而名存实亡；唯有借助大数据与智能算法，对缔约助推、合同解释和缺省规则进行个性化、数据驱动的再造，才能真正恢复“认知自如”的合同自由与交易公平。可信数据空间中的数字合约技术融合大数据与智能算法，旨在推动合同自由的复合平等正义。然而，若技术框架缺乏基本法律规则的嵌入，其意思自治的真实性难以保障。尽管合约标准文本通常由数据空间提供，但个性化内容的协商、签署、变更、履行与解除等环节仍应尊重当事人意思自治。在技术要求上，数字合约须符合《可信数据空间：数字合约技术要求》（TC609-6-2025-14），包括单方面不可篡改性、全程可溯性、系统可扩展性及其安全性。在合约内容上，法律制度应确保数据内容、使用范围、计价方式与销毁条件等核心条款的公平性，防止一方对另一方形成支配性控制，这也契合沃尔泽的反支配原则，因为“技术驱动下的合同行为控制是一种更高维度的控制”。同时，合约内容中应禁止排他性使用条款，以保障数据权益的容他性。在履约监管上，法律制度规则应要求“接入连接器”自动执行“控制策略”（如使用次数、时长限制），并将异常操作实时上报服务平台及其运营方。
2.数据加工使用的法律规制
在可信数据空间中，对数据加工与使用行为的法律规制应以权责法定、技术可控与风险防范为基本原则，最终目标是构建既促进数据价值释放又充分保障各方权益的制度体系。具体而言，首先，明确数据加工行为的权益配置，通过“三权分置”与“同时享有”的平行财产权实现数据权益容他。数据提供方作为原始权利人，对其所提供的数据资源享有持有权；数据使用方或服务方通过数据加工处理或开发新产品获得独立于前手的使用权、经营权等权益。其次，强制要求数据服务方或使用方实现算法透明与可验证，并将法定义务嵌入技术架构之中。服务方或使用方虽利用空间中的数据沙箱等技术实施“可用不可见”的数据处理行为，但其算法模型须内置可验证的合规模块。法律制度应授权监管方对运营方是否依法将相关义务嵌入技术系统进行审计监督。最后，建立数据互操作行为的动态监控机制。使用方对数据的处理必须严格遵循数字合约约定的使用场景、频次与期限，并通过使用控制技术实时阻断超出授权范围的操作。针对高风险使用场景，法律制度应增设伦理审查义务，防止数据滥用导致歧视性后果或公共利益受损。
（四）权义结构：权利（力）义务的动态构建
为化解可信数据空间中因排他性权益与“治理性财产”结构性冲突所引发的权义失衡，我国应推动立法理念从静态的“权利界定”转向动态的“关系治理”，即“从数据主体权利转向更为民主的数据治理制度”，构建以数据权益容他制度为核心的新型财产权框架。该制度旨在法律上确认数据要素在共享复用场景下多方权益并存、动态配置的基本特征。具体而言，在静态层面，法律制度明确数据持有权、数据使用权、数据经营权等各类权益的界定与相互关系，保障数据提供方的资源性权益，同时确认服务方与使用方在授权范围内取得的使用权和经营权。在动态层面，法律制度则应立足于数据作为治理性财产所具有的权益容他性、可重叠性，根据不同数据空间的功能定位，构建灵活适配的动态权义结构，为权限分割与利益分享提供稳定的制度预期。该结构需统筹运营方、参与方与监管方等各方的权利（力）、义务与责任，并在数据空间的不同法律定位下实现协调配置。
1.数据空间运营方的权利（力）与义务
数据空间运营方作为空间技术主导方，享有并承担空间运营的法定或约定权利与义务。在法定权利方面，数据空间作为基础设施时，运营方享有基础设施的运营、管理等权利（力）；作为分享中介时，运营方享有提取收益、佣金等权利；作为元组织时，运营方享有主导生态共识规则制定、组织协调等权利（力）。在法定义务方面，运营方义务主要包括三方面：一是数据安全保障义务。运营方须落实数据分类分级保护制度，运用访问控制、隐私计算等技术确保数据在全流程中的安全。二是身份核验与权限管理义务。运营方应对接入的各类参与方实施实名认证，并依据数字合约动态管控数据使用权限，履行“统一身份、统一标识、统一目录”的“三统一”管理职责。三是确保数据交易合规的义务。运营方应通过日志存证与合规审计对数据流通全过程进行实时监控，并借助区块链等技术保障存证信息的不可篡改性，以支持溯源追责与监管核查。
2.数据空间参与方的权利与义务
数据空间参与方包括数据提供方、使用方和服务方等，其在数据空间的不同定位下享有并承担相应权利和义务。作为基础设施时，数据提供方享有接入与退出等权利，并承担数据来源合法、质量保障等义务；数据使用方享有平等接入与使用等权利，同时负有目的限定与合规使用等义务；数据服务方则享有提供专业技术服务的权利，并承担技术安全与算法透明等义务。作为分享中介时，参与方之间形成数字合约关系，其权利义务主要依合约条款约定。作为元组织时，各方则转为协作治理关系，享有参与规则制定与共同治理等权利，并承担协同赋能、主动遵从等义务。同时，不同使用方对同一数据可享有平行财产权，并承担相应义务，无排除他人之权利。
3.数据空间监管方的监管职责
数据空间监管方是地方政府主管部门或经授权的第三方机构，其核心职责在于通过行政权力确保数据空间的合规、安全与可信运行。可信数据空间本身并非取代监管，而是实现有效监管的重要工具。同时，监管方宜恪守审慎包容的监管基调，秉持“发展中规范，规范中发展”的监管理念。据此，具体职责包括：其一，监督检查权，有权要求运营者定期提交运行日志、异常记录与风险报告等关键信息，并依此开展持续风险评估；其二，重点审计与执法权，可针对个人数据跨境传输等高敏感场景实施重点审计，并对违法违规行为采取约谈、警告、罚款乃至暂停运营等制裁措施。监管并非否定市场机制，而是对市场失灵的必要矫正，市场竞争、信息披露等不能替代政府监管。正如学者所言，“即便互联网接入服务市场存在竞争，信息披露也无法取代实质性监管作为约束服务提供商的手段。”另外，数据空间监管方疏于监管，要依法承担相应的法律责任。地方市场监督管理部门与数据主管部门在法律分工基础上履行各自监管职责，并承担相应的法律责任。
结论
作为国家数据基础设施的重要组成部分，可信数据空间通过法律与技术的递归互动，塑造了数据资源开发利用的新场域。尽管技术规范在可信数据空间开发试点中有序推进，法律制度设计却尚未提上议事日程。人们日益认识到大数据是一种需善加管理的资源，而善政的一部分就是确保公众也能从中获益。数据基础设施为政府善加管理数据，以服务社会公益与经济发展之目标提供了技术路径。可信数据空间是数据管理应用的重要场域，政府终须对该基础设施建章立制。其制度设计以技术架构为骨骼、以法律规则为血脉，使可信数据空间真正成为安全可信、高效流通的数据共享生态系统。
可信数据空间技术上的三重功能映射其法律上的三重角色，对现有法律调整提出了新的课题。为应对可信数据空间快速迭代的挑战，必须实行敏捷的制度规范供给，且制度要保持前瞻性与科学先进性。同时，技术与法律的构建，要以“数据权益容他”为基本理念，以“复合平等正义”为价值目标，有序推进，从而使两者在数据空间中实现有机统一，通过技术和制度的双向赋能、相辅相成，可信数据空间在保障数据流通效率之时，筑牢安全可信与公平正义的法治根基，最终实现《行为计划》所提出的“建生态、创价值、促发展”的宏伟目标。
本文原载《法学家》2026年第4期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
