内容提要：我国高等教育管理体制改革已走过40年不平凡的路程，其间至少提出了七个改革命题。高等教育管理体制改革的核心目标是“转变政府职能，扩大高校办学自主权”，但在改革的实施过程中，“高等教育管理体制”的概念时有转换，改革的核心目标会发生横移或下移。教育强国建设目标的确立，对高等教育管理体制改革提出了新的要求，为此，亟须重振高等教育管理体制改革的决心和信心，校准改革的主攻目标，坚持顶层设计和顶层推动，同时激发基层教师的改革动力，双向发力推进高等教育管理体制改革向纵深发展。

关键词：高等教育管理体制/ 转变政府职能/ 高校办学自主权/ 宏观管理/ 间接管理/

作者简介：周川(1957- )，男，江苏南通人，苏州大学教育学院教授，教育学博士，从事高等教育理论、高等教育史、高等教育管理研究(江苏 苏州 215123)。

原文出处：《高等教育研究》(武汉)2025年第6期 第15-23页

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，开启了我国高等教育管理体制改革的征程，至今已整整40年。这是一条不平凡的历程，既不断探索、不断进取，又错综复杂、艰难曲折，成败得失也是见仁见智、各说不一。2025年初，中共中央、国务院颁布《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》，提出了建设教育强国的宏伟蓝图，并在“深化教育综合改革”主题之下重提“提升依法治教和管理水平”“落实学校办学自主权”问题，对高等教育管理体制改革提出了新的要求。为此，有必要总结40年来我国高等教育管理体制改革的历程，在新的起点上探索高等教育管理体制改革的路径。

一、七重政策命题

40年来高等教育管理体制改革的推进方式，都是顶层设计先行，由党和国家领导机构出台顶层文件，提出改革的政策命题，然后再由主管部门贯彻实施。对40年来的顶层文件进行梳理发现，关于高等教育管理体制改革的重要命题至少有七个。

1.改革“统得过死，统得过多”的“弊端”，“扩大高校办学自主权”

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，是改革开放时期关于教育体制改革的第一份顶层文件。《决定》认为，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。针对“政府有关部门”对高校“统得过死”的“弊端”，《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”为贯彻《决定》，国务院1986年发布《高等教育管理职责暂行规定》，厘清了国家教育主管部门、相关部委以及省级人民政府在高等教育管理方面的不同职责，同时明确了高校的8项自主“管理权限”。

2.“改革包得过多、统得过死的体制”，“政事分开”，使高校成为“法人实体”

第二份顶层文件是中共中央、国务院1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》延续了1985年《决定》的要旨，不仅重提“包得过多、统得过死的体制”，而且将改革目标表述为，“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”；关于“政府与高校的关系”问题，《纲要》提出，“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。尽管《纲要》没有对“宏观管理”“政事分开”“法人实体”等关键词作出具体界定，但学界的解读还是有助于理解的：所谓“宏观管理”，就是政府部门应该“办教育”而不是“办学校”[1]；“政事分开”的“政”，是指政府行政部门及其行政管理权，“事”则是指高校的教育管理事项及其事权，“政事分开”实则“政校分开”[2]，政府的“宏观管理”与高校自主的“事权”分开；一旦“政事分开”、“政校分开”，政府管其所应管，高校自主其“事”，那么，高校便顺理成章地成为既有权自主其“事”又能自担其责的“法人实体”[3]。

3.“举办者、管理者和办学者职责分明”与“两级管理，以省为主”

国家教委1995年发布的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)，是实施1993年《纲要》的部门文件。《意见》回避了1985、1993年两份顶层文件针对“政府部门”的提法，很有新意地提出了高等学校“举办者”“管理者”“办学者”三个概念，并且指出，“高等教育管理体制改革的目标是：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”。《意见》认为，随着社会主义市场经济体制的建立，高等学校特别是中央业务部门所属的300多所高校中的大多数学校“遇到的问题日益突出”，故而体制改革的目标被定位于“两级管理，以省为主”和“条块有机结合”，并具体部署了“划转”“共建”“合作办学”“并校”四大举措。

4.“现代大学制度”

教育部2004年发布的《2003-2007年教育振兴行动计划》，从学校内部管理制度改革的角度提出了“现代学校制度”概念。教育部2007年发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，指出要“以体制和机制改革为动力”，“转变政府职能和管理方式”，首次在官方文件中提出“建立和完善现代大学制度”的命题。“现代大学制度”是一个全新的中国式命题，有着丰富而深刻的内涵，旋即成为官学两界探讨的热点，也是势所必然。

5.“政校分开，管办分离”与“克服行政化倾向，取消行政化管理模式”

2010年中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，提出了“政校分开，管办分离”的改革目标：随着国家事业单位分类改革推进，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。由于此前已有“政事分开”和“举办者、管理者、办学者”的铺垫，“政校分开，管办分离”也就可以理解为：政府与学校分开、管理者与办学者分离。《教育规划纲要》对“转变政府职能”的具体要求是，“各级政府要切实履行统筹策划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务体系的职责，……改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。为此，《教育规划纲要》部署了两项重大改革试点，即“现代大学制度改革试点”和“省级政府教育统筹综合改革试点”。从改革目标来看，《教育规划纲要》基本延续了1985年《决定》和1993年《纲要》的要旨，虽然对改革对象的表述比较含蓄，但文件再次强调“政校分开，管办分离”的改革目标，并提出“克服行政化倾向”，“取消行政化管理模式”，能把问题提到这样的程度，也实属不易。

6.“放管服”

随着我国行政体制“放管服”改革的整体推进，教育部等五部委于2017年发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。这份部门文件以“简政放权”为改革目标，要求“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权”。文件的针对性很明确，话也说得很重，给人耳目一新的感觉。同年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于深化教育体制机制改革的意见》，重申“依法落实高等学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度”，“改进高等教育管理方式”，“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。

7.“治理现代化”

2010年的《教育规划纲要》提出“完善大学治理结构”，这是“治理”一词首次进入顶层的教育政策文件。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台，“国家治理体系和治理能力现代化”被提到国家战略目标的高度。时任教育部部长袁贵仁对教育治理现代化问题作了解读，他认为，“推行教育治理体系和治理能力现代化”，就是要“适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求”，“以构建政府、社会、学校新型关系为核心”，“以转变政府职能为突破口”。[4]这一解读阐释了教育治理现代化在国家治理现代化中的定位，将推进教育治理现代化与转变政府职能、教育管理体制改革联系起来，对理解教育治理现代化有重要指导作用。2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出“面向教育现代化”的十大“战略任务”，其中之一就是“推进教育治理体系和治理能力现代化”。同年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》，重申“放管服”改革和“推进政府职能转变，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。推进学校治理现代化，遂成为高等教育管理体制改革的新命题。

40年来，关于高等教育管理体制改革的政策命题持续推出，具体表述和侧重点各有不同，这正是高等教育管理体制改革复杂性和艰巨性的表现；改革不可能一蹴而就，需要顺时而动、因时制宜。尽管这些命题的具体表述不尽相同，各有侧重，但从顶层文件的要旨来看，改革的大方向始终是明确的，那就是：转变政府职能、落实高等学校办学自主权。

二、改革成效各说不一

在高等教育管理体制改革的进程中，各方对改革成效的评价，众说不一，有较大的分歧和争议。对于这项复杂而艰难的改革来说，有分歧有争议，既十分正常，又非常必要。对分歧和争议作必要的分析，有助于我们理解改革的实质及难度。

1.20世纪80年代的改革毁誉参半

1985年《决定》颁布之后，在明确政府管理职责的同时，试行了校长负责制和校长民主选举，应该说是动了一定的真格。但是，对这场改革的评价，却毁誉参半：毁之者认为改革导致了动荡，因而是失败的；誉之者一般都绕开了改革本身，而是着眼于办学自主权得到一定扩大之后的“办学”效果，“大大激发了高校的办学主动性和积极性以及适应经济发展和社会进步的能力”，高校“积极适应当地经济和社会发展的需要，充分发挥自身的潜力，调整专业设置，积极发展应用型学科”。[5]由于这场改革在1985年起步后不久便因***戛然而止，远远没有改到位，效果其实很有限，否则1993年的《纲要》也就没有必要重提改革“包得过多、统得过死的体制”了。

2.关于20世纪90年代改革的争议

20世纪90年代的高等教育管理体制改革，从天时、地利、人和等因素来看，适逢难得的历史机遇期。天时，是当时我国已确立了社会主义市场经济体制的改革大政方针，从计划经济向社会主义市场经济转变已是大势所趋；地利，是计划经济模式下形成的高等教育管理体制与社会主义市场经济体制的矛盾尽显无遗，高等教育内部积蓄了强烈的改革动力，“政事分开”“法人实体”的改革目标明确而坚定；人和，是从中央领导到地方领导再到高校领导，以及广大的高校教师，形成了高度一致的改革共识，特别难得的是，中央领导亲自下场，直接推动和协调具体的改革事宜，为改革施加了强大的推力。这场改革从1993年持续到世纪之交，对21世纪的中国高等教育产生了重要的影响。

然而，对于这场实施了十多年的改革，各方评价却分歧很大，不同的观点主要有三种。一是“突破论”。论者认为，“高教管理体制改革迈出了重要步伐，取得了明显的进展，在某些方面取得了突破性进展”[6]；随着90年代的改革“大踏步地全面推进”，“到2001年前后，高等教育体制改革取得突破性、决定性的进展”[7]；“上世纪90年代进行的高等教育管理体制改革，思想解放，目标明确，实事求是，勇于创新，……使我国高等教育管理体制和布局结构发生了深刻变化，为新世纪初高等教育发展奠定了新的体制机制基础，具有深远的历史意义和重大的现实意义，是我国高等教育改革发展史上的光辉篇章”[8]。二是“无实质进展论”。论者认为，在90年代的高等教育“行政管理体制”改革中，“政府(中央、地方)与高校之间的职能变化较少，尤其是涉及高等院校学科专业设置审批、学位授权点的审批、招生名额的核准、高校校长的任命等涉及高校办学自主权核心事项等方面没有实质性、突破性的调整，仍由教育部或省级教育主管部门掌握”[9]；还有论者认为，从新中国成立初期开始，我国高校与政府形成了下级与上级的“行政关系”，经过数轮改革，这种“行政关系”并“没有发生实质性的改变”[10]。三是“倒退论”。论者认为，改革非但没有取得进展，反而出现了后退的迹象，“90年代之后，官本位、行政化的价值回潮，……所以在高校管理体系的维度上，现在比80年代大大后退了”。[11]在报刊上持此论的学者虽然为数不多，但却不失反思的意义。

3.21世纪的改革仍然在路上

21世纪以来，体制改革在“放权”方面确实取得了一定的进展，一方面政府部门逐渐减少行政审批事项，取消了一些“国”字头项目的评选，另一方面若干事权逐渐下放给高校，如校内机构设置、专业调整、自主招生、教师职务评聘、绩效工资、国际学术交流、自筹经费使用等，博士、硕士学位点的增设权也逐渐下放给部分名牌大学。有学者指出，这些举措“不但初步勾勒了我国现代大学制度的基本架构，而且在现代大学制度建设各方面都进行了积极尝试，取得了重要进展”。[12]还有学者将21世纪初期的高等教育管理体制改革，定性为“改革成果的巩固完善期”[13]，这显然也是很高的评价。

然而，不同的声音同样不少。如关于“现代大学制度”的试点，有学者认为，由于“突出强调现代大学制度的技术属性”，忽视乃至遗忘了其“价值属性”，使得这两重属性“呈现较大程度的分裂、对立”迹象。[14]又如“放权”问题，有学者认为，由于“高等教育管理体制多向性改革”产生了一种“摩擦效应”，“抵减了扩大高校办学自主权的推力”，因此扩大高校办学自主权的改革“决心虽大，却走不快”，改革“依旧在路上”。[15]至于“高等教育治理体系和治理能力现代化”的命题，由于新近提出，为时尚短，目前主要还是一种“愿景”，尚未有切实的行动方案，还处在起点上。

对40年来高等教育管理体制改革成效的评价，众说纷纭、褒贬不一，这首先是由改革本身的艰巨性和复杂性决定的，其次也与论者所处的位置、角度不同有关。无论是褒扬的观点还是批评的意见，对于这一场复杂而艰难的改革，都是有意义的，有助于总结经验教训、明辨成败得失，有助于纠偏补短、校准改革的目标和航向。

三、改革的认识难点

高等教育管理体制改革之难，首先来自权力和利益格局的调整，势必触动某些阶层的权力和利益格局，必定会有阻力和障碍，并会涉及更深层的背景因素；其次也可能来自认识上的盲点，来自对政策命题的不同理解。虽然顶层文件提出的改革目标非常明确，态度也很坚决，但人们的理解很可能由于位置和角度的不同而发生偏差。高等教育管理体制改革看似行难知易，但40年的改革进程表明，这场改革，行固然难，知也不易。

1.“高等教育管理体制”

“高等教育管理体制”在一般的意义上可以理解为一个国家基本的高等教育管理制度。然而，由于高等教育的管理活动可以发生在多个层级和多个方面，因此“高等教育管理体制”实际上是一个多义的概念，也是一个易生歧义的概念。对这个基本概念的理解不同、界定不同，就会导致不同的改革操作，也会导致不同的改革评价。

泛指的“高等教育管理体制”，涵盖各个层级、各个方面的高等教育管理制度，不但涉及国家层面，还涉及地方层面，也包括了高等学校的内部层面；不但有行政管理体制，还有办学体制、投资体制，以及具体的教学、科研、师资、学生、经费、后勤、外事等方面的管理制度。“高等教育管理体制”可以广义地理解为高等教育各层级和各方面管理制度的总称，在这个意义上，“高等教育管理体制”与“高等教育体制”基本同义。特指的“高等教育管理体制”，专指高等教育的行政管理体制。按照《高等教育法》规定的“两级管理体制”：国务院“统一领导和管理”全国高等教育事业，国务院教育行政部门“主管全国高等教育工作”，省级政府主要“管理”地方高校。特指的“高等教育管理体制”，专指两级政府及其主管部门对高等教育活动实施的行政管理制度，其核心是政府对高等教育的管理职能和管理方式问题，也就是“管什么”和“如何管”的问题。

高等教育管理体制主要有两个层级、两大关系。一是(中央和地方)政府部门对高等学校的行政管理，它反映的是政府与高校的关系；二是高等学校内部的行政管理，体现的是高校领导层与师生的关系。就我国现行的高等教育管理体制而言，前一层级的关系是第一性的、决定性的，后一层级的关系是第二位、从属性的。因此，我国高等教育管理体制改革的核心目标，理应首先解决第一层级的问题，也就是解决政府与高校的关系问题；而解决第二层级的问题，是次要目标或从属的目标。

2.“集中统一”的管理体制

我国现行的高等教育管理体制，可以溯源到新中国成立初期。在1950年召开的全国高等教育会议上，时任教育部部长马叙伦指出，“我们要逐步实现统一和集中的领导”，“中央人民政府教育部对全国公立的高等学校，在方针、制度、设置计划，负责人任免、课程教材及教学方法等方面，都应该负有领导的责任”。[16]集中统一的高等教育管理体制由此宣告出台，一直延续到当下。在集中统一的管理体制之下，政府部门事实上成为高等学校的行政上级，它通过行政渠道直接对辖内的高等学校发号施令，直接指挥高校办学的各个方面和各个环节；在计划经济体制之下，由政府部门的行政性质所决定，其管理职权的基本趋向只能是不断膨胀而不会减少，乃至于“统得过多”“统得过死”进而成为“全能政府”[17]；在集中统一的管理体制之下，高校实际上是政府部门的行政下级，“成为主管部门的附属机构”[18]，高校所有的办学活动几乎都须听命于政府部门的各种指令，唯上级的红头文件之马首是瞻，逐渐丧失其自主性。

在百废待兴的新中国成立初期，实行集中统一的高等教育管理体制有其必要性，但是，这并不等于就是合理性。集中统一的管理体制与从事“高深学问”的高等教育，两者的本性截然不同，在很多方面都格格不入、方枘圆凿。事实上，这一体制实行之后不久，就已显现出特有的弊端，因而在20世纪50年代中后期，就着手对这一体制进行调整，1958年中共中央、国务院发布的《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，就是为此而做的努力，尽管当时主要是由中央向地方分权，但毕竟迈出了分权的第一步。到了改革开放年代，尤其是在社会主义市场经济体制的目标确立之后，集中统一的高等教育管理体制弊端暴露无遗，矛盾尤为突出，于是这才有了1985年的《决定》，有了持续40年的高等教育管理体制改革，而改革的主要指向，就是集中统一的体制。

3.“转变政府职能”

“转变政府职能”，在顶层文件中有不同的具体表述，例如，改变“统得过多过死”“直接管理学校的单一方式”，克服政府部门的“行政化倾向”“行政化管理模式”，实行“宏观管理”“间接管理”。这可以归结为两个要点，一是在管理职能上，政府部门应实行宏观管理而非微观管理，也就是管高等教育的宏观事业而不是高等学校的微观事务，管长远的事业规划而不是管短期的项目，管高等教育的基准和底线而不是管高标的“牌子”“帽子”；二是在管理方式上，政府部门应实行间接管理而非直接管理，也就是运用立法、规划、信息服务、政策指导等方式，成为高等教育事业的统筹者、协调者，而不是“依赖行政手段”，“强制性”地“直接干预高等教育的当事人的行为权”[19]，不是充当高校的行政上级直接对高校发号施令、控制高校具体的办学事务。政府的管理职能和管理方式，两者有着内在的相关性，如果职能上实行宏观管理，那么方式上基本倾向于间接管理；如果职能上是微观管理，那么方式上基本都是直接管理。

宏观管理和间接管理，与微观管理和直接管理，两者的区别可以有一个比较直观的判据，即政府的管理行为是否直接代替高校的办学目标和教师个体的职业发展目标，是否直接左右高校的办学行为和教师个体的职业行为?如果答案是肯定的，那基本上就可以判定是微观管理、直接管理，反之亦然。例如当前盛行的“项目制”管理：政府部门以项目的形式给高校发放各种“牌子”，给教师发放各种“帽子”，还有官方各种奖项和课题；本来这些“项目”都只是手段，然而现在却大有异化为目的之势，异化为高校办学业绩和教师职业发展的“关键指标”；这些项目不仅享有丰厚的政策性福利，而且几乎成为高校办学和教师发展的“命门”。在这样的情况下，政府部门的项目便异化为高校的办学目标和教师职业发展的目标，实际上成为高校和教师的主宰者，相应地，高校和教师也就难以自主其办学目标和职业目标，难以自主其办学行为和职业行为。而且，以往政府部门的微观管理和直接管理基本只是发生在校级层面，也就是说，政府部门基本上只与校级管理层发生直接的工作关系，与教师个体并不发生这种直接的工作关系；然而在当前的“项目制”之下，政府部门不仅与校级管理层发生直接工作关系，政府部门的领导不仅充当了“校长的校长”“处长的处长”，而且还通过大大小小的项目与教师个体发生了直接的工作关联，充当起“教授的教授”，可能的结果就是，不仅高校的领导不得不“跑部(厅)前进”，连一线教师也不得不“跑部(厅)前进”。“项目制”体现的微观管理和直接管理，危害由此可见一斑。

4.“放权”与“扩权”

“扩大高校办学自主权”始终是我国高等教育管理体制改革的鹄的，在以往的顶层文件中，一般都将“转变政府职能”和“扩大高校办学自主权”并提，或者将“简政”和“放权”并提。这种并列提法极为重要，因为它准确揭示了“转变政府职能”“简政”与“放权”“扩权”之间的逻辑关系。40年来，在政府“放权”和高校“扩权”方面确实取得了一定的进展，原本由政府部门掌控的一些办学事权，已陆续下放给高校。虽然有学者认为，已经下放的那些事权，基本都是“非核心事项”，对政府部门来说本来就是“鸡肋”或负担，而且在政府拥有的事权清单中只是九牛一毛，但不管如何，能够把一些事权放下来，至少表明了一种取向，一种姿态。同样需要警惕的是，政府部门把一些事权下放给高校之后，在客观上造成了某种印象，让人误以为这就是管理体制改革的重要“突破”，改革似乎也就可以大功告成。这当然是一种很大的误解，这种误解把复杂的高等教育管理体制改革简单化为政府的“放权”和高校的“扩权”，使得“转变政府职能”“简政”和“放权”“扩权”之间的逻辑关系发生了偏差。在这一逻辑关系中，先后次序是不能颠倒的：政府职能转变是前提，“简政”是前提；只有在政府职能有了实质性转变、有实质性“简政”的前提下，只有各项办学事权在政府部门不得不放、想收又不能收的前提下，“放权”才是有意义的，才是高等教育管理体制改革的正解。

在政府职能尚无实质转变、尚无实质“简政”情况下，简单化的“放权”就有可能导致两种后续效应。其一，随着某些事权的下放，“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈如影随形。[20]由于政府部门的管理职能没有转变，事权既可以放下来，也可以随时收上去，想放就放、想收就收，收放自如；面对如此之大的不确定性，高校对放下来的事权必然怀有一种机会主义心理，担心事权随时可能被收上去，于是每当某些事权放下来，便一哄而上，急不可耐地用权，加之缺少制约，“乱”便是事有必至。其二，即便放下去的事权不再收上去，政府部门还可以在相应事项上以项目的形式设置新的事权，如专业审批权下放给了高校，但政府部门又可以新设“一流专业”项目，并且赋予“一流专业”更多的政策性福利，这也就意味着，政府部门在专业事项上虽然放掉了专业审批权，但却新增了“一流专业”审批权，而这新设出来的“一流专业”审批权，还可能成为比“专业审批权”更大的权力。在现行的“项目制”之下，项目就是权力，项目的泛滥就是权力的泛化。

5.改革目标的游移

对20世纪90年代改革的评价，之所以有极大的分歧，重要原因就在于论者的“高等教育管理体制”所指不一。“突破论”所称“高等教育管理体制”，实际是指高等教育的“办学体制”。90年代的改革，在高等教育办学体制上确实取得了显著的进展，大批行业部委高校划转给地方，改由地方政府管理，基本实现了“两级管理，以地方为主”的“条块有机结合”新格局(当然，对于是否真正“以地方为主”，尚有不同意见)。但是，办学体制只是广义高等教育管理体制中的一个具体方面，既不能代替广义的高等教育管理体制，也不能代替特指的高等教育行政管理体制。90年代的“办学体制”改革，主要解决中央政府和地方政府哪一级政府管的问题，而不是政府管理职能和管理方式的转变问题，不是管什么和如何管的问题。“无实质进展论”和“倒退论”所称“高等教育管理体制”，是特指的高等教育管理体制，是政府的管理职能和管理方式问题，政府与高校的关系问题。90年代的改革虽然也将一些“非核心”事权“下放”给了高校，但两级政府的管理职能和管理方式，并未发生实质性的改变；而且，由于90年代的办学体制改革主要通过行政手段自上而下推行，加之“211工程”和“985工程”等重大项目的助推，在一定程度上反而强化了政府对高校的行政权力和威权性。“后退”一说，其实就是针对这一点而言的。

21世纪的“现代大学制度”改革，被限定在“校内”管理体制亦即第二层级上，这一改革采取了项目制的方式，由高校按照各自对“现代大学制度”的理解自行申报作为改革试点。由于缺少顶层设计，各校申报的“现代大学制度”试点方案形形色色[21]，其中很多都偏离了《教育规划纲要》对“现代大学制度”的界定，南辕北辙的也不在少数。“现代大学制度”的改革已经进行了十多年，收效甚微，原因同样在于，在第一层级的管理体制未有实质性改革、政府职能没有实质性转变的情况下，仅仅在学校层级上进行管理体制改革，不仅难以成功，还可能亵渎了改革。这一事实再次证明，高等教育管理体制的第一层级与第二层级是主从关系，在第一层级没有实质性改变的情况下，第二层级不可能率先改变；而一旦第一层级发生了实质性改革，第二层级的问题一般来说也就可以迎刃而解。

6.自我改革之难

高等教育管理体制改革的对象，也是一个认识的盲点。1985年的《决定》很明确，“政府有关部门”对高等学校统得过死，所以改革目标是“改变政府对高等学校统得过多的管理体制”。此后的若干顶层文件，也从不同侧面提出“转变政府职能和管理方式”“解决政府与高等学校的关系”以及“提升政府管理服务水平”等命题，其针对性虽然不如《决定》那样鲜明，但基本指向仍是清晰的。真正的难点在于，虽然顶层文件明确改革的对象是“政府部门”或“政府有关部门”，而改革的实际推行，恰恰是由“政府有关部门”具体操作的，于是，高等教育管理体制改革实际上就变成“政府有关部门”操作的对“政府有关部门”的改革，也就是“政府有关部门”的自我改革。这种自我改革虽不是毫无可能，但它“类似于病人拿着手术刀在自己身上开刀”[22]，其难度可想而知。“政府有关部门”也有自己的“工具理性”，它在实施顶层设计的高等教育管理体制改革政策时，很可能“不再是高等教育政策中的中性工具”[23]，而是会出于部门权力和部门利益的考虑而加以变通，使改革在不改变部门权益基本格局的前提下进行。在这种情况下，改革目标和改革对象就很可能发生横移或下移，从而导致改革发生偏向，前者如“管理体制”横移为“办学体制”，后者如第一层级下移到第二层级。

四、教育强国建设的新要求

新近颁布的《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》(以下简称《强国规划》)，是我国“首个以教育强国为主题、以全面服务中国式现代化建设为重要任务的国家行动计划，是全面推进教育科技人才一体统筹发展、提升国家创新体系整体效能的顶层制度安排”。[24]《强国规划》的发布，开启了我国教育强国、高等教育强国建设的新征程，对高等教育管理体制的改革提出了新的更高要求，同时也为高等教育管理体制改革提供了新的历史机遇期。

1.重振改革决心和信心

高等教育强国，主要强在教学质量和培养质量上，强在科研水平和科研成果上，强在对社会、对国家乃至对世界的实际贡献上；归根结底强在课堂上，强在实验室里，强在师生双边互动的教学过程和研究过程之中，强在教学和科研的基层一线，强在教师和学生个体。世界高等教育强国的历史经验表明，高等教育的课堂强、实验室强，教师、学生个体强，那么它所显示出来的一定是那种“合理的无序”状态，一种“令人眼花缭乱的高深学科及其自体生殖和自治的倾向”，这种状态表面上看起来“混乱而无序”，但其“合理性”就在于，基层一线的所有个体“都各显神通”，蕴含着强盛的主动性和创造力，能够“取得用严密的组织控制的方式所无法取得的效果”。[25]这种状态，是最适合高等教育本质属性，最能激发高等教育本质力量的状态，也是最“合理”的高等教育状态。为发挥高等教育在教育强国建设中的龙头作用，关键的任务就是要加持高等教育基层一线之强，加持高等教育的课堂和实验室之强，加持高校教师和学生个体之强，为此，就更加需要最适合高等教育本质属性、最能激发高等教育本质力量的管理体制来保障，因而也就更加需要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍”，需要加快和深化高等教育管理体制改革。《强国规划》在“深化教育综合改革”的命题之下，重提“提升依法治教和管理水平”和“落实学校办学自主权”，为深化高等教育管理体制改革提供了新的指针和思路，这是高等教育发挥教育强国建设龙头作用的必由之路。

2.校准改革目标

我国高等教育在多年快速发展的同时，积聚了各种各样的新老问题，这些新老问题不仅需要通过高等教育管理体制改革来解决，也在倒逼管理体制改革。这些新老问题的主要表现：一是教学质量和培养质量短板，随着高等教育规模的超常规扩张而变得愈加严峻，已成为我国高等教育从大做强的一个显著瓶颈。二是绩效评价中的重科研、轻教学偏向，使高校教师的职业行为发生了一定的扭曲，“累倒”者或“躺倒”者均不在少数。三是“唯牌子”“唯帽子”倾向，大大小小的“牌子”“帽子”把高校和教师分成三六九等，固化成等级，造成高等教育生态的失衡。四是“项目式治理”和“运动式治理”，导致高等教育活动中的“人”和“事”明显“碎片化”[26]，高校和教师始终都处在没完没了的“申报”状态，校园躁动不安。五是频发的教育失范和学术不端事件，威胁着高等教育的底线，且有蔓延的趋势。六是由于权力滥用而多发的校园腐败案件，正在腐蚀高等教育这片传统的净土，令人触目惊心。诸如此类的问题，不仅妨害了高等教育的内涵发展，阻滞了高等教育龙头作用的发挥，而且也扭曲了高等教育在公众心目中的形象，伤害了社会对高等教育的信心。

这些问题的出现，当然不是某一单方面原因造成的，也非一日之寒，而是高等教育内外部各种主客观因素长期影响的结果，但管理体制改革的滞后，不能不说是其中一个重要方面。由于高等教育管理体制改革滞后，老的矛盾没有解决，新的矛盾又陆续出现，新老矛盾叠加，雪球越滚越大，以至于波及高等教育的各个方面和各个环节，影响到高等教育的基本质量、基本品质以及社会声誉。可以确信的是，只要按照教育强国建设的鸿猷，将高等教育管理体制真正改到实质之处，只要政府的管理职能和管理方式真正发生实质性转变，那么，“唯牌子”“唯帽子”的弊端一定能迅速根除，“项目式治理”和“运动式治理”一定会得到有效遏制，高校校园一定能尽快趋于平静，重科研、轻教学的偏向也一定能得到有效扭转，教学质量和培养质量也一定会随之而明显改善。如果说，20世纪90年代的改革目标从“管理体制”横移到“办学体制”尚情有可原，是当时解决条块分割、布局结构这一“突出矛盾”的需要，是回答“把一个什么样的高等教育带入21世纪”的需要[27]，那么，在这一改革已经取得“突破性、决定性的进展”之后，在21世纪20年代的当下，就再也没有理由不将改革的目标重新校准到高等教育管理体制的核心问题，没有理由不全力以赴去解决政府管理职能和管理方式问题。只有在新的起点上重新校准改革的核心目标，精准确定改革对象，明确而坚定地将转变政府职能、改善政府与高校的关系作为改革的主攻方向，高等教育管理体制改革才能真正有所突破，才能正本清源、标本兼治。

3.汇聚改革动力

按照教育强国建设目标推进高等教育管理体制改革，需要进一步凝聚改革共识、汇聚改革动力。就我国高等教育行政层级的现状而言，中间层次的权力主体和利益群体，出于其特殊的“工具理性”，大多安于、乐于现行体制，改革的意愿和动力明显不足。相对而言，改革的动力最有可能在顶层和基层两端首先发起。党和国家的顶层决策者高屋建瓴，最有可能从治国理政的高度来把握高等教育管理体制改革的目标和方向，更能超越部门利益，对改革作出顶层设计。当然，仅有顶层设计还不够，还需要顶层推动，需要顶层领导亲自下场推行改革，这是改革能否真正启动、能否真改、能否取得实质性突破的关键因素。而在高等教育的基层一端，在高校教师的层面上，正聚积着越来越强烈的改革愿望和期待。高校教师是高等教育管理体制的终端，是高等教育基层的被管理者，高等教育管理体制的各种矛盾，“行政化管理模式”的弊端，最后都可能汇集到他们身上，使他们承受着各种不能承受之重和切肤之痛。高校教师从事高深知识的教学和研究，本质上是“自我做主”“自我控制”的职业，一旦不能“自我做主”“自我控制”，便会内生激发出强烈的改革意愿和期盼，这是其职业本能，也是高等教育管理体制改革的基层动力，这是一种源自高等教育本质的动力，是一种普遍而持续性的强大动力。因此，在新的起点上加快和深化高等教育管理体制改革，需要从顶层和基层两个方向同时发力，一方面，加强顶层设计和顶层推动，牢牢把握改革的大方向和整体目标；另一方面，发挥高校教师作为改革主力军的作用，从基层的院系管理体制改起，通过基层改革，倒逼改革层级上移，最终实现顶层动力和基层动力的汇合，推动高等教育管理体制改革真正取得实质性的突破，为教育强国建设的宏伟征程披荆斩棘、开路架桥。

原文参考文献

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