人口负增长并非孤立的人口现象，而是与人口结构性变动紧密交织且互为因果的复合议题。党的二十大报告将“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”与“实施积极应对人口老龄化国家战略”并置，“十五五”规划纲要明确要求“以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”，不仅指明了我国当前人口治理主题，也揭示了人口负增长的治理核心是有效应对少子老龄化。本文认为，人口负增长的治理关键不仅在于具体政策调节，更在于治理环境的系统优化。在人口负增长趋于常态化的背景下，对人口要素进行直接干预和刚性调节的治理空间急剧缩小，关注人们的观念、意愿和行为模式，优化人口治理环境应当成为“完善人口发展战略 促进人口高质量发展”的重要抓手。
在治理现代化格局下认识人口负增长
人口发展是国家治理现代化的基础性、全局性要素。随着人口负增长趋于常态化，人口发展不再是相对单一的数量和结构等局部调节问题，而是涉及全人群全生命周期的系统治理议题，亟须依托治理现代化框架重塑认知，并厘清其治理逻辑。
（一）人口负增长：从“黑天鹅”到“灰犀牛”
人口负增长在人类发展的历史长河中并非罕见事件。只不过历史上的人口负增长多属于“黑天鹅”现象，具有偶发性和难以预测的特征，往往与战争、瘟疫、饥荒、气候变化等极端条件相关联。随着工业化的不断发展，人口转变进入“三低”模式（低出生率—低死亡率—低增长率），德国、俄罗斯、日本等国家由此率先出现人口负增长，并逐渐演变为世界性的“灰犀牛”现象。
换言之，当代社会的人口负增长是人口转变的必然结果，亦被视为现代化进程的结果之一。我们的近邻日本和韩国均已连续多年处于人口负增长状态，欧美发达国家则主要依靠国际移民勉强维持人口总量的相对稳定。在国际迁移水平较低的条件下，我国当前的人口负增长主要表现为“生育主导型负增长”，这是低生育率长期持续的自然结果。随着人口老龄化的不断深化，我国人口未来将呈现生育减少与死亡增加并行的“双驱加速型负增长”特征，年度出生人数少于死亡人数将成为一种长期趋势。长期以来，我国的人口研究与政策实践习惯于将人口变动视为可被干预和调节的“问题”，而非需要适应和顺应的“常态”。这种认知与治理模式曾具有一定合理性，但在人口负增长成为常态的格局下，其局限性迅速凸显。理解并承认人口负增长的常态化，意味着我们需要从问题思维转向系统思维，从直接干预人口要素转向优化人口发展的整体性环境，以实现人口与社会经济环境在新时代条件下的重新适应与再均衡。
（二）人口负增长具有阶段性特征
人口负增长是一个动态演进的过程，21世纪我国人口负增长大致将经历三个阶段：2022年至2035年为稳定负增长期，此阶段出生人数持续少于死亡人数，且出生人数的下降速度快于死亡人数的上升速度，属于“生育主导型负增长”，人口总量稳步减少；2035年至2055年为加速负增长期，出生人数继续下降，死亡人数则加速上升，形成“双驱加速型负增长”，人口负增长的程度进一步加深；2055年以后进入高位平台期，死亡人数在2055年至2060年达到峰值后开始缓慢下降，人口负增长的程度有所缓和，但仍将长期持续。
这种阶段性特征对人口治理提出了差异化要求。第一阶段应重点做好社会认知引导与政策储备：当前社会对人口负增长的认知仍在形成过程中，舆论环境较为敏感，需避免因过度渲染或恐慌性宣传引发社会焦虑；同时，要加快完善生育支持政策与养老服务体系，为后续人口负增长的深化做好制度铺垫与资源储备。第二阶段应加快推进制度创新与治理转型：此阶段是我国人口负增长烈度较强、老龄化程度加深最快的时期，诸多治理挑战可能集中显现。需进一步优化就业制度、推进养老金制度改革、开发老年人力资源等关键制度要件，构建适应人口负增长的民生治理体系。第三阶段则应着力实现人口与社会经济发展的新均衡：该阶段人口负增长速度有所放缓，社会已逐步适应人口负增长常态化，需进一步加快探索人口负增长条件下的可持续发展模式，形成具有中国特色的人口治理模式。这三个阶段是相互衔接、渐进演化的过程。因此，优化治理环境须进行前瞻性布局，在第一阶段就要为第二阶段的制度创新创造条件，在第二阶段就要为第三阶段的均衡发展奠定基础。同时，不同地区的人口发展阶段与治理禀赋存在差异，这要求治理政策既要把握全国大势，又要兼顾区域差异。
（三）人口负增长与少子老龄化的协同治理
人口负增长与少子老龄化是人口发展的一体两面。人口负增长治理的核心正是有效应对少子老龄化，其治理范畴涉及婚育、养老、社会保障、劳动力市场等多个领域。这些领域之间存在紧密的关联性与互动性，任何一个领域的政策调整都可能与其他领域产生连锁反应。这种关联性决定了人口负增长治理必须运用系统思维。以生育政策为例，生育政策的优化或许能提高出生人口数量，在一定程度上延缓当前老龄化与负增长进程，但短期内也会推高少儿抚养比，使家庭与社会面临的照护压力上升，而生育支持体系的建设更与性别平等、妇女发展、家庭福利、儿童成长等议题深度关联。因此，优化治理环境应避免单一政策目标导向，统筹考量人口治理的各个维度与政策的多重效应，形成政策合力。
此外，人口负增长与老龄化对经济社会的影响不仅具有显著的结构性特征，还会形成某种“对冲效应”，从而增加问题的复杂性，政策实践须对此予以特别关注。在劳动力市场，劳动适龄人口总量的持续下降已成定局，不过劳动者素质也在显著提升，“以质量换数量”的发展格局已初步显现；在社会保障等领域，养老金收支缺口有持续扩大的趋势，但老年人口健康水平的提升与消费能力的增强，又让银发经济展现出巨大潜力；在家庭层面，家庭规模小型化、结构简化等趋势日益凸显，与此同时，家庭功能的网络化延展与代际关系的持续重构，也为家庭发展提供了新的可能。这些都要求治理政策在精准化与差异化方面进一步深化。
优化治理环境的逻辑分析
“治理环境”是指支撑特定治理体系有效运行的内外部条件与关系的总和，它既是治理主体开展治理活动的场域，也是影响治理目标实现、治理机制运转及治理效能发挥的系统性因素。“优化治理环境”则是基于治理目标对治理环境的各要件进行系统性调整、完善乃至重塑的治理行为，最终使治理体系更适配社会经济发展的阶段特征。本文认为，优化人口负增长的治理环境应首先在以下三方面形成抓手。
（一）治理逻辑的转型
现代治理是一套建制化系统，为满足建制化对规范性与稳定性的要求，治理及其具体政策的变迁往往呈现渐进实用主义的特征。这使得治理系统习惯于延续已有成功经验，并在新的治理情境下倾向于通过“试对”而非“试错”来推断边界。长期以来，我国人口治理主要遵循“以人口变动适应制度”的逻辑，习惯性地通过调节乃至干预人口变量来实现制度目标。该模式在特定历史时期发挥了重要作用，但其局限性日益凸显。当前老龄社会的治理挑战，本质上源于趋于老化的人口结构与现有制度体系不协调所产生的矛盾。若延续“以人口变动适应制度”的政策调节模式，无异于强迫一个老年人口已成为主体之一的社会，在一套以中青年人口为核心设计的制度架构中继续运行，其体制机制调节因而常有削足适履的倾向。现有诸多政策实践均体现了这一点，例如通过提升育龄人群生育水平以延缓乃至逆转老龄化进程、通过延迟劳动力退休年龄以缓解养老金压力等举措。这些政策思路的共同特点，是将人口要素视为可调节的“变量”，而非需要适应的“常量”。
在新时代背景下，有必要推动人口治理模式及政策调节逻辑逐步转向“以制度变革适应人口变化”的核心导向。这需要突破传统思维定式，在应对人口负增长的进程中加快政策整合、制度创新与重构，在人口发展与制度变迁之间建立新的动态均衡。一方面，我们需要在新的时代语境下重新审视“人口”与“发展”的关系。工业时代的发展逻辑与人口规模深度绑定，而随着信息与智能时代的到来，国家治理体系、社会结构及技术形态已与工业时代截然不同，尤其是机器可能替代大量传统意义上的中低端劳动力。未来社会经济发展或许不再依赖“大人口”模式，而是趋向“小人口”的高质量发展路径，我们需在人口负增长常态化的社会情境中完成这一治理校准。另一方面，我们还需推动制度与文化层面的更新迭代。不仅要重构养老金、医疗保障、就业服务等核心制度要件，使其适配人口负增长与老龄化的现实需求，更要构建适应人口负增长的社会价值观、伦理体系乃至文明形态，从而为持续的制度变迁奠定坚实的观念认知与国情教育基础。
（二）治理结构的优化
中国人口与社会治理呈现出独特的“国家理性—家庭自治—社会自主”三元结构特征，迥异于西方以“国家—社会”或“政府—市场”为主的二元结构范式。西方治理理念更侧重个人自由，而中国则强调“家国责任”框架下的自主与自治。国家理性体现为政府在人口治理中的主导作用，涵盖战略规划、政策制定、资源配置等功能；社会自主体现为社区、市场及社会组织在人口治理中的参与作用，包括服务供给、资源整合、利益协调等功能；中国家庭则具有独特的治理价值，对内可兼顾保护个体与制约个体的双重职责，对外能通过国家和社会的伦理与功能诉求上升为制度法则。国家在与社会互动的过程中，借助家庭的中介或缓冲作用获得治理上的回旋空间与容错地带，有效避免了国家与社会及个体的直接摩擦。例如，绝大多数中国老年人或多或少通过家庭获取养老资源，人们在应对养老压力时极少逃避应尽的家庭义务；尽管国家和社会在养老体系建设中承担着越来越多的治理责任，但家庭始终是这一体系的中坚力量，在经济欠发达、社保不完善且老龄化持续加剧的背景下维持了养老的基本盘。不仅如此，这一格局还彰显出强烈的传统伦理价值，更饱含文化意义与情感价值。可见，国家—家庭—社会博弈均衡的三元治理结构模式，是传统“家国同构”在当代人口治理中的解构、重构与扩展，它不仅是中国人口治理模式的重要特征乃至优势之一，更植根于中国文化与治理传统，是优化当前治理环境的文化与制度基础。
在人口负增长背景下，优化人口治理环境亟须进一步实现国家、社会与家庭三元结构间的良性互动。国家应更多转向顶层设计、制度供给与环境营造，而非直接干预人口要素。应进一步尊重家庭在生育、养老等领域的自主决策权，避免过度干预与刚性调节；同时，为社会自主作用的发挥创造条件，赋予社会治理更多权限与空间，包括完善社会组织发展环境、推动市场力量参与养老育幼服务等，尤其要在社区建设框架下有效整合并积极配置多元治理资源。与此同时，重视并支持家庭应当成为中国人口治理的重点乃至特色之一。“所有社会政策都是家庭政策”，我们应在治理现代化框架中审视并重新认识当代中国家庭的地位与价值，更有效地定位家庭、安置家庭、驱动家庭，支持家庭在人口负增长条件下以多元新形态实现可持续发展，从而在国家、社会与家庭之间形成新的协作均衡。
（三）治理文化的重构
治理环境优化更深层的则是治理文化的解构与重构。针对人口负增长背景下的少子老龄化情境，优化婚育观—家庭观与老龄观—生命观是两组核心议题。
婚育观—家庭观重构涉及对婚姻、生育、家庭的价值再认知与行为再规范。近年来年度生育数大幅下跌，虽受低生育率和低生育意愿影响，但本质原因是育龄女性群体累积性锐减，此态势将长时间持续且难以扭转。试图通过提高生育率使年度生育数回归1500万人以上，在短期内几无可能，这是要清醒认识的现实。更重要的是，当前婚育推迟、不婚不育等现象普遍，其背后是深刻的社会文化变迁。优化婚育文化环境，并非简单宣扬婚育对个体、社会和国家的重要性。本质上，生育载体是家庭，育龄群体的生育意愿与生育决策取决于家庭对成本收益及未来预期的考量。生育本应是“生”与“育”的统一，以往社会关注和政策实践较多聚焦于“生”，相对忽视“育”。因此，我们亟须增强政策包容性，在尊重个体选择的基础上，引导诠释家庭在个体生命周期、文化传承与社会发展中的价值，构建新型婚育文化与家庭文化。
老龄观—生命观重构涉及对老年人、老龄社会乃至全人群全生命周期的重新认识。长期以来，人口老龄化被简单归结为“挑战”，老龄社会治理被狭隘理解为养老，老年人被视为需照顾的“弱势群体”甚至“负担”。这种认知既不符合现实也不利于积极应对与有效治理。习近平总书记指出：“要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活。”“积极看待老龄社会”意味着老龄化不全是问题，老龄化挑战更多体现为传统以中青年为核心的社会经济体系对人口结构变化缺乏及时适应；“积极看待老年人”意味着老年人不全是问题，应承认其多元价值与发展潜力；“积极看待老年生活”意味着变老也不全是问题，个体在不同生命周期都有其特定优势。有效树立并践行“积极老龄观”，是优化积极应对人口老龄化国家战略实施环境的必要条件之一。
治理环境优化的实践路径
人口负增长是一个具有长期性、全局性与动态性的新型复杂治理议题，优化其治理环境既不可能也不应当一蹴而就。结合当前实际情况，笔者认为以下若干主题亟待关注与突破。
（一）建设家庭友好型社会
长期低生育率累积的人口负增长惯性，正持续推动出生人口数量下降，使我国人口规模可能长期处于萎缩状态。若低生育水平长期延续，到21世纪末我国人口或将减少一半。中国历史上曾因战争或灾荒人口锐减，但和平时期因“出生人口过少”导致人口负增长是前所未有的。同时，我国人口老龄化的严峻形势源于生育率快速下降引发的“少子化”，因此，我们不能脱离“少子化”背景孤立讨论老龄社会发展与治理。
在此背景下，国家明确要求强化生育政策的配套支持措施，强调“建设生育友好型社会”的重要性，党的二十大报告和“十五五”规划纲要均对此作出统筹部署。目前各地生育配套支持措施多侧重经济补贴与服务供给，虽能缓解育龄人群的现实困难，但从国际经验来看现实效果有限，还可能引发对政府投入需求的轮番增长，甚至在经济补贴力度减弱时出现所谓“惩罚效应”。我们应避免过度渲染已婚已育群体的现实压力，防止片面强调母职困境乃至对生育行为的隐性“惩罚”，转而正面宣传家庭在国家发展、文化传承及个人生命周期不同阶段的重要价值，建构并传播新型婚育文化、重建家庭伦理，以降低未婚未育群体焦虑，在此基础上完善生育政策配套支持体系，释放“90后”“00后”年轻群体的生育潜力。我们需要充分尊重个体及其家庭选择，同时积极引导公共价值与公共精神的培育。更值得注意的是，若过于强调“生育友好”的工具性，可能被年轻一代解读为“催生”“逼生”，进而引发逆反心态。生育友好的目标应首先从“多生”转向“善养”，生育支持体系的效果不能仅看出生人数，更应关注家庭养育能力的提升与人口素质的改善。应避免将生育政策简化为经济补贴与服务供给，要在家庭政策与社会政策的整体框架中统筹考量，聚焦生育意愿培育、养育质量提升、家庭发展环境持续优化，推动政策从生育环节“友好”延伸至家庭全生命周期“友好”。
此外，“十五五”规划纲要还对“一老一小”服务的优化提升提出了具体要求，与生育友好型社会建设相呼应。一方面，若生育率持续处于超低水平，养老保险、为老服务体系等各类公共政策的可持续性将面临严峻挑战，而破解这一困境的关键之一，正是在建设生育友好型社会的基础上，统筹推进“一老一小”服务体系发展。另一方面，照顾好“一老一小”本就是老百姓最朴素的期盼。“一老一小”同处“一家”，通过“完善家庭发展政策与生育友好环境”，针对“一老一小一家”进行资源配置优化与制度创新，这是新时期民生工作的重要探索。
（二）建设全龄友好型社会
2021年《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》首次将“老年友好型社会”确立为应对老龄化的核心抓手之一，明确提出政策制定与公共服务领域应优先保障老年人需求。2026年，国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室联合印发《关于在全社会推进儿童友好建设的意见》，部署全面推进儿童友好建设工作，要求在公共设施适儿化改造、公共服务供给及公共政策制定等方面落实儿童优先原则。基于“一老一小”政策实践，以人口高质量发展和家庭建设等战略为框架，“全龄友好”概念形成共识，即以“全人群覆盖、全生命周期保障、全场景适配”为核心，打破年龄隔离，让各年龄段群体在各环节均能获得平等发展机会，实现有尊严的生活。建设全龄友好型社会需超越“特定群体优先”思路，追求全人群平等包容，政策制定也应从“单一群体视角”转向“多群体协同视角”。它以生命历程的连续性为逻辑起点，要求公共服务覆盖从孕期、婴幼儿期、青少年期、成年期到老年期的所有阶段，聚焦日常生活空间与服务，实现从物理环境到全生活场景的适配优化。在人口负增长背景下，这一举措有助于在一定程度上化解“老龄化程度加剧→养老负担加重→生育意愿降低→负增长进一步加快”的困境，推动社会融合与代际团结，促使公共服务从“单一供给”模式向“多元适配”模式转变，提高社会治理的精细化程度，从而在人口负增长时代兑现以质量换数量、以结构换规模、以空间换时间等治理可能性。
尽管全龄友好型社会理念已形成广泛共识，但政策落地与实践推进仍面临诸多挑战。专业服务人才短缺与政策碎片化是核心制约因素。全龄友好型社会建设涉及多部门，其中，民政部门主管养老服务，卫生健康部门负责托育与医疗服务，住房和城乡建设部门承担适老化改造，教育部门推进儿童友好学校建设。然而，各部门政策目标与资源投入方向有差异，且缺乏有效的协调机制，导致政策“重叠”与“空白”并存：部分领域多部门投入导致资源浪费；部分领域无人负责成政策空白。与此同时，我国公共服务资源配置还存在“代际失衡”与“群体失衡”问题，资源错配与需求缺口并存，养老与托育服务供给不足，“夹心层”群体直接承受失衡后果。为此，全龄友好型社会建设应以“全生命周期保障、多主体协同参与、全场景适配”为核心，构建“家庭—社区—社会—政府”四位一体的保障体系，以连续性、可及性、公平性为原则整合现有公共服务资源，构建覆盖全生命周期的闭环服务链，实现人口负增长条件下的人口高质量发展。
（三）推进性别平等与妇女发展
优化人口生育格局与家庭发展环境是应对人口负增长的治理核心，其施策基础之一在于改善女性发展环境并贯彻落实男女平等基本国策。尽管我国妇女在教育、健康、经济、政治参与等领域的地位显著提升，性别平等的制度保障体系也进一步完善，但性别平等与妇女发展仍面临诸多结构性深层次挑战，劳动力市场存在性别歧视及职业发展的“玻璃天花板”现象。智联招聘《2026中国女性职场现状调查报告》显示，60.9%的女性在求职中被问及婚育情况，这一比例接近男性（35.5%）的两倍，男女薪酬差距仍维持在13%左右。传统性别观念惯性仍在，性别刻板印象与偏见未除，妇女权益保障有薄弱环节。针对这些挑战，要将妇女个体发展与家庭、社会整体进步更好整合，以职业发展与家庭生育双赢为宗旨，通过法律、经济、社会、文化等多维度举措，构建“权利平等、机会平等、规则平等”的性别平等保障体系。一是推进政策制定与舆论宣传，将性别平等纳入国民教育体系，强化媒体引导，正向阐释女性的社会角色与家庭角色，将妇女个体发展和利益与家庭、国家和社会的整体进步进行更优整合。二是建立政策法规的性别平等评估机制。由公共政策、技术、媒体等各领域的专家组成专门委员会，以男女平等为价值立场和施策原则，全面评估政策法规对女性和男性产生的直接或间接差异影响，并据此作出必要调整，从而逐步减少乃至消除性别不平等现象。三是聚焦生育政策优化与女性就业权益完善相结合，强化对用人单位的监督与约束，建立健全生育成本社会分担机制，切实消除对妇女的显性与隐性歧视；推动女性就业结构优化，扶持女性创业，拓展其发展空间；推进无酬照料劳动的社会再分配。
（四）借鉴国际经验与探索中国方案
人口负增长作为一种全球性趋势，发达国家已积累了相当的治理经验或教训。应对策略主要包括通过优化生育支持政策提升生育率，依靠国际移民填补劳动力缺口，鼓励延迟退休并开发老年人力资源，以及发展机器人技术、人工智能等进行劳动替代。
然而，中国的基本国情决定了上述经验的应用存在局限性。在生育支持领域，中国家庭文化传统与西方存在差异，政策设计需充分考量中国家庭的独特机能；在移民政策层面，中国并非传统移民国家，国际移民的规模与占比均极小，难以成为补充人口的主要途径；在科技替代方面，中国人口基数庞大，仅依靠技术手段在现阶段仍无法有效填补劳动力缺口。因此，中国的应对策略必须立足自身国情，发挥制度、文化与规模优势。
简言之，中国在应对人口负增长的政策部署中需把握以下要点。其一，彰显党的领导并发挥制度优势。我国在人口问题应对中，强大的组织能力与资源调配能力是独特优势，需通过顶层设计与统筹协调，构建“身—家—群—国—世”相贯通的整体性治理格局。其二，凸显中国家庭的独特治理价值。家庭在我国养老、抚育等领域具有不可替代的作用，应通过家庭政策支持家庭功能的传承与提升，以家庭建设为抓手统筹支持“一老一小”。其三，用好区域多样性的调整空间。广袤的国土与区域差异为人口治理提供了政策调整的空间，可通过区域协同发展、人口合理流动等方式，构建全生态人口发展格局，在“以质量换数量”的基础上强调“以空间换时间”和“以结构换规模”，实施质量型人口红利战略。其四，挖掘“银发经济”的发展潜力。庞大的老年人口蕴含着巨大的消费需求，应加快银发经济发展，将老龄化带来的挑战转化为发展机遇。其五，善用国际人口红利。推进与东盟的经济一体化，通过“一带一路”倡议助力亚非拉地区开发人口红利机会，实现互利共赢。
结 语
步入人口负增长阶段是我国人口转变的必然结果，也是现代化发展中可预见的“灰犀牛”事件。我国人口负增长未来将历经稳定负增长、加速负增长与高位平台期三个阶段。其治理核心是有效应对少子老龄化问题，关键在于系统优化人口治理环境：在治理路径上，要从“以人口变动适应制度”转向“以制度变革适应人口变化”；在治理结构上，依托“国家理性—家庭自治—社会自主”三元治理框架，推动三者形成良性互动格局；在治理文化上，需重构新型婚育观与家庭观，并有效树立积极老龄观。为此，应凝聚社会共识，着力建设家庭友好型与全龄友好型社会，完善相关配套支持体系，推进性别平等与妇女发展以破解女性在家庭与职业发展中的现实困境，借鉴国际经验并立足国情，构建多元主体协同参与的中国特色人口治理模式。
总之，人口负增长作为一项长期且复杂的治理议题，其治理的关键并非直接干预人口要素，而在于对治理环境进行系统优化，以实现国家、家庭与社会的良性互动。当前，亟须以国家治理现代化为基础，整合多元治理主体以强化政策协同，推动人口与社会经济发展在新的历史条件下形成新的均衡，为中国式现代化建设提供坚实的人口支撑。
本文原载《江海学刊》2026年第3期
