朱晶 李天祥  南京农业大学经济管理学院

原文载《中国农业大学学报(社会科学版) 》2026年第2期

【摘要】高标准农田建设是筑牢粮食安全根基、提升农业综合生产能力的重要抓手。当前，我国高标准农田建设进入提质扩容增效的新阶段，亟须重新审视其内涵目标、核心任务与发展路径，以适应高质量发展的时代要求。本文在系统梳理我国高标准农田建设现状与进展成效的基础上，深入剖析了新时期高质量推进高标准农田建设过程中面临的主要困境挑战与矛盾问题，包括增量空间持续收窄、存量管护效能有限、主体参与激励不足、全程监管力量薄弱以及财政支撑压力加大等。最后据此提出了优化思路与政策建议：一是以分区分类差异化推进为前提，科学谋划增量建设与存量提质新布局；二是以管护优先与长效运营为保障，打造全周期全链条闭环管理治理新模式；三是以权责清晰与利益相容为抓手，完善准公共品属性下的主体激励新机制；四是以质量约束与结果导向为核心，建立健全监管体系与绩效评价制度；五是以财政主导与多元协同为支撑，构建可持续建设资金与管护资金体系。

【关键词】 高标准农田建设；高质量发展；粮食安全；耕地保护

一、问题的提出

加强耕地保护和高标准农田建设，是维护国家粮食安全的基础前提。党的十八大以来，中央政府高度重视高标准农田建设，通过强化规划统筹、完善建设标准以及健全项目管理与资金保障等一系列举措，推动建设数量和质量稳步提升。然而，随着我国农业生产面临的内外部环境改变以及高标准农田建设基数的持续扩大，其建设目标逐步向提质扩容增效转变，深层次矛盾也日益凸显。面向2026年中央一号文件“分区分类高质量推进高标准农田建设”的政策部署，如何进一步优化未来一段时期高标准农田建设的实施路径与政策体系成为亟须回应的重要问题。

二、高标准农田建设的进展成效与现实基础

党的十八大以来，中央政府始终把高标准农田建设摆在夯实耕地根基、提升粮食产能的突出位置，推动各项建设任务稳步落地并取得积极成效。

一是建设规模不断扩张，工程体系逐步健全。自2004年中央一号文件首次提出“建设高标准农田”目标以来，国家坚持规划引领、统一标准、因地制宜、系统配套的原则，推动高标准农田建设由探索推进逐步走向制度化、规范化实施，总体建设规模不断扩大，灌排体系、田间道路、电力保障与农机通行条件等农田基础设施持续改善。

二是粮食产能稳步提升，生产韧性显著增强。随着建设工程的持续推进，高标准农田在提升粮食单产水平、稳定粮食供给、增强农业抗灾减灾与风险抵御能力、促进绿色低碳发展等方面的综合效应日益显现。面对内部农业生产的资源性约束、外部粮食供给不确定性上升等现实背景，高标准农田作为稳定国内粮食生产的重要载体，为保障国家粮食安全提供了更具韧性的基础支撑。

三是政策体系日臻完善，监管制度基本形成。进入新阶段以来，高标准农田建设的政策体系由“以项目推进为主”逐步转向“以规则体系为支撑”，管理方式也由经验驱动加快迈向标准化、精细化与闭环化。围绕规划编制、项目立项、资金使用、建设标准、质量控制、验收考核、数字化监管与后续管护等关键环节，逐步形成贯通高标准农田建设全过程的制度链条，使高标准农田建设从“能建、快建”进一步走向“建得好、管得住、用得久”。

四是投资力度逐渐加强，融资格局初步成型。随着高标准农田建设任务从“扩面建设”转向“建改并举、建管并重”，资金保障也走向统筹强化。中央财政投入强度显著提升，地方政府、金融机构与经营主体的参与程度不断提高，逐步形成“财政资金稳定兜底、多元资金协同发力”的投入格局，为建设任务按期落地和工程质量管控提供了更稳固的财力支撑。

三、高质量推进高标准农田建设的实践困境与压力挑战

当前，我国高标准农田建设在取得显著成效的同时，面临一系列深层次的实践困境与压力挑战，集中体现在增扩困难、存量管护缺位、主体激励不足、全程监管薄弱、资金保障不足等五个方面。

一是增量空间持续收窄，高位推进压力增大。由于长期形成的“先易后难”建设惯性，地势平坦、自然禀赋优越的优质耕地已率先纳入建设范围，而剩余可供新增建设的耕地约2/3分布在丘陵山区且多为旱地，建设难度大、技术要求高。这些地块土壤肥力低、水热条件相对欠缺，单位建设与管护成本大幅上升，而建成后的边际收益却难以预期。部分地区亩均新建成本已超过3000元，财政补助通常只能覆盖约2/3，缺口需地方配套或社会资金补齐，形成“越往后越难建、越难建越缺钱”的矛盾。此外，早期项目因标准偏低、设施配套不足，后期改造难度与成本明显增加，进一步加剧了增量建设的资金约束。

二是存量管护效能有限，重建轻管问题突出。一方面，“重建轻管”倾向明显，建后责任交接与落实亟须强化。由于政策考核更强调建设规模、投资完成率等易于量化的指标，建后运行与长期管护的制度设计相对薄弱，导致管护环节在资源配置中处于边缘位置。在项目建成后的运行管理中，责任交接与划分也存在一定的模糊性，形成“有人使用、无人负责”的管理真空。另一方面，专业化管护能力与资金不足，常态化运维缺乏有效保障。基础设施日常维护主要依靠基层组织统筹或农户自主落实，缺乏专业队伍和规范模式，且管护经费使用细则不完善、专项资金难以有效下沉，基层财力匮乏，长期影响农田基础设施的稳定运行。

三是主体参与激励不足，权责分配尚不明晰。高标准农田具有准公共品属性，当前建设主要依靠政府主导推进，新型农业经营主体和农户参与度有待提高。一方面，政府主导推进特征明显，供需壁垒限制效能发挥。项目立项设计对实际生产需求调研不足，建设与使用脱节，降低了农田的实际利用效率和主体的认同感。另一方面，多元主体权责分配不清，利益联结与协调机制有待完善。资金投入主要来自政府，受益者却是农户和经营主体，存在一定的激励错位；建设红利推高地租，压力却由规模经营主体承担，形成“红利归农户、成本给经营主体”的失衡格局；土地流转合同普遍短期化，经营主体缺乏长期管护预期，倾向于短期套利，削弱了协同治理的内生动力。

四是全程监管力量薄弱，绩效评价仍待优化。全周期监管滞后导致项目容易偏离预定目标。在选址环节，部分项目被安排在自然保护区、重金属污染区等不具备耕作条件的区域；在建设阶段，“就低不就高”倾向普遍，承建主体迫于进度压力压缩工期、降低用料标准，忽视丘陵山区等特殊地形，出现“水中井”“悬空泵”等工程；在建后考核阶段，偏重面积、投资完成率等过程指标，对工程质量、综合效益、农民满意度等结果指标关注不够，导致地方优先完成账面任务，甚至出现虚报、将未达标地块纳入系统的“纸上农田”；在评价体系上，由于缺乏长期跟踪、第三方独立评估与大众监督反馈机制，建后损坏、效益持续衰减等问题难以被及时发现并纠正。

五是财政支撑压力加大，投资融资渠道短缺。一方面，高度依赖财政资金，亩均建设成本与财政补助标准之间的缺口难以填平。亩均中央财政补贴虽有所增长，但与平原地区每亩3000元、丘陵地区5000元的实际建设成本相比仍有较大缺口，而粮食主产省财政普遍紧张，部分省份以债务性资金配套，加重了地方负担。另一方面，社会资本参与动力不足，多元化融资渠道仍需拓展。高标准农田的粮食安全保障功能具有非竞争性和非排他性，投资难以内化收益，叠加农业长周期、低回报特征，削弱了社会资本的投资意愿。此外，政策性金融规模有限且期限错配，风险补偿机制缺失，进一步抑制了金融机构的放贷积极性。而市场化融资工具如PPP、REITs等对项目打包能力和偿债来源要求高，难以在多数地区复制推广。

四、高质量推进高标准农田建设的优化路径与对策建议

针对高标准农田建设面临的诸多困境，高质量推进高标准农田建设亟须转换发展逻辑，从“项目式推进”走向“治理型运转”，统筹处理好增量与存量、建设与管护、利益与责任、监管与评价、财政与市场等核心关系。具体可从以下五个方面发力。

一是以分区分类差异化推进为前提，科学谋划增量建设与存量提质新布局。坚持数量、质量、生态“三位一体”，以资源承载评估为基础，实施差异化建设标准与准入退出机制。对潜力区域集中投入形成高产稳产核心区，对高成本丘陵山区合理设定门槛。运用GIS等技术实现“一地一策”，完善差异化补助调剂，优先保障粮食主产区和高成本地区资金需求。

二是以管护优先与长效运营为保障，打造全周期全链条闭环管理治理新模式。坚持“建管一体”，将管护要求贯穿项目全过程。系统化推进改造提升，优先解决灌排、道路等短板，同步推进土壤改良。分级明确属地责任，县级层面做好统筹协调，乡镇层面将管护工作纳入日常履职范围。鼓励政府购买服务、推行工程质量保险，建立稳定管护经费筹措机制，加强基层管护队伍建设。

三是以权责清晰与利益相容为抓手，完善准公共品属性下的主体激励新机制。按照“谁受益、谁管护”原则，构建多方参与机制。在项目各环节广泛征求群众意见，细化建后管理分工，明确政府、村集体、农户和经营主体职责。将设施维护融入农业社会化服务体系，鼓励合作社、服务组织以托管等形式参与。对长期参与管护的经营主体，通过匹配土地流转合同期限、财政补贴引导中长期合同，增强内生动力。

四是以质量约束与结果导向为核心，建立健全监管体系与绩效评价双制度。强化前端审查和关键节点核验，运用遥感比对与现场抽检，确保选址与工程质量。将质量控制嵌入设计、施工、验收各环节，突出功能验收。设置建后一年复核和三年评价节点，围绕单产提升、设施完好率等开展跟踪评价，结果与项目安排、资金分配挂钩，推动监管从注重过程转向注重结果。

五是以财政主导与多元协同为支撑，构建可持续建设资金与管护资金体系。落实“五统一”要求降低融资成本，引导政策性金融机构提供中长期信贷。对公益性环节以财政投入为主，对运维等服务性环节通过贴息、担保和奖补等方式吸引社会资本参与。探索建立区域补偿机制，设立差异化奖补资金池，对丘陵等困难地区倾斜；建立补充耕地指标跨区域交易机制，推动发达地区资本精准投入欠发达地区农田建设。