王浩文，教育学博士，副教授，硕士生导师。现任广西师范大学教育学部学科建设办公室主任，广西壮族自治区教育厅边境地区教育提升工程工作专班成员，广西教育学会教育管理专业委员会秘书长。
【摘要】乡村教育是教育强国建设与乡村振兴的基础支撑。边境乡村教育是乡村教育体系中条件独特、基础薄弱且承载重要战略意义的组成部分。边境乡村学校布局不仅是乡村教育资源空间配置问题，更深度嵌入国家安全、边疆稳定、民族团结进步与对外开放等国家战略。本文以整体性治理为理论视角，基于对我国西南边境P市的个案研究，系统分析边境乡村学校布局在价值目标、治理主体、制度供给与技术支撑四个维度上的结构性矛盾和治理困境。这些矛盾的产生与边境乡村的治理边缘地位、多重治理逻辑相互交织、资源保障的客观约束以及现有治理体系的运行特点密切相关。边境乡村学校布局应当遵循价值整合、主体整合、制度整合与技术整合的整体性治理路径，构建服务于边境乡村教育高质量发展与边疆稳固双重目标的学校布局新体系，以期为推进乡村教育治理现代化、服务国家边疆治理提供分析思路与实践参考。
【关键词】乡村教育； 边境地区； 学校布局； 治理困境； 整体性治理
一、问题的提出
乡村教育是新时代教育强国建设的重点与难点。在我国教育现代化进程中，乡村学校布局始终是关乎教育公平、资源效益与乡土社会发展的核心议题。21世纪以来，伴随着城镇化加速与人口结构变迁，全国范围内经历了大规模农村学校布局调整，从早期的“撤点并校”到后续的“审慎调整”，再到当前与人口变动相适应的“动态优化”，乡村学校的空间格局被深刻重塑。然而，在广袤的乡村版图中，边境乡村学校布局远较一般乡村复杂，却长期处于乡村教育研究和治理的边缘地带。
边境乡村学校既承担着乡村基本公共服务供给、保障边民子女公平入学的基础功能，又承载着铸牢中华民族共同体意识、稳固国家边疆安全屏障、展示国家形象、促进跨境交流合作的特殊使命。其布局是否科学合理，直接决定边境乡村教育的可及性、公平性与发展质量，更深刻地影响国家长治久安。相较于内地乡村，边境乡村学校除具有人口稀疏、服务半径大、资源禀赋弱等共性特征外，还叠加了地缘政治敏感性、多民族文化交融、跨境人口流动、戍边固土要求等特殊约束条件。这些因素深度交织，使得边境乡村学校布局无法简单套用内地乡村学校布局的经验与模式，必须构建更具针对性、系统性与安全性的整体性治理格局。然而，现有研究大多将边境乡村等同于一般乡村，对边境乡村学校布局的独特困境缺乏系统关注。少数涉及边境教育的研究，也多从国家安全或民族教育角度切入，尚未将边境乡村教育作为乡村教育的一种特殊类型进行深入分析。边境乡村学校布局究竟面临哪些结构性矛盾，这些矛盾何以生成、如何化解，仍有待学理上的解释与回答。
基于此，本文立足乡村教育研究场域，运用整体性治理理论，以广西边境P市为个案，聚焦边境乡村学校布局这一核心问题，系统揭示其结构性矛盾与治理困境，并探索整体性治理路径，旨在弥补乡村教育研究对边境乡村这一特殊空间的观照不足，为完善边境乡村教育治理，推动边境乡村教育优质均衡发展，服务国家边疆治理战略与乡村振兴战略提供学理支撑与实践参考。
二、文献综述与分析框架
（一）文献综述
乡村义务教育学校布局始终是教育政策、教育经济与教育治理领域的核心议题，相关研究伴随着城镇化进程、人口结构变迁与国家战略导向的不断深化，形成了较为清晰的学术脉络，大体可归结为三大研究主线：
一是乡村学校布局的政策演进与价值转向。学界普遍将我国21世纪以来的学校布局调整划分为撤点并校、审慎调整、动态优化三个阶段，认为布局调整本质上是城镇化、人口变动与公共服务供给多重因素驱动下的教育资源再配置过程。早期研究多从学校布局调整的动因、规模效益等出发，支持集中办学、提升办学标准。随着“上学远、上学难”、乡村教育弱化、文化传承断裂等问题凸显，研究者开始反思单纯效率导向的局限，强调布局调整的科学标准与程序，以及就近入学、教育公平、乡土价值与文化功能的重要性。近年来，人口快速变动、国家战略转型成为新的约束条件，研究重心转向学龄人口预测、空间布局优化、动态分类调整机制，强调布局规划应从被动应对转向主动适配，从行政主导转向治理协同。这些研究清晰呈现了我国学校布局从规模调整到质量提升、从城乡分治到统筹推进的转型轨迹。
二是县域与乡村教育资源配置的实践困境。已有研究指出，县域范围内学校布局存在空间分散、资源错配、治理分割、标准不一等问题。部分研究使用GIS等空间分析方法，揭示了山区、高原、偏远地区“孤岛式”校点分布、服务半径过大、资源利用率低等特征。在治理层面，研究者发现，“以县为主”的教育管理体制在统筹能力、部门协同、财政保障等方面存在短板。教育部门横向治理权偏弱，部门之间存在职能交叉与责任模糊。在资源配置层面，师资结构性短缺、小规模学校运转困难、信息化设施闲置等问题突出。但多数研究聚焦中西部乡村地区，较少将边境县域、稳边固边、国门教育等要素纳入分析框架，对边境乡村学校布局问题的解释力有限。
三是边境与民族地区教育发展的特殊议题。相关研究已达成基本共识，边境地区教育兼具公共服务属性、国家安全属性、民族文化属性与跨境交往属性。边境学校不仅是教育场所，更是铸牢中华民族共同体意识、稳边固疆、展示国家形象的重要载体。已有成果从民族教育、兴边富民、乡村振兴、跨境教育等角度，讨论了边境乡村学校的资源短板、师资困境、文化适配性不足、学生流失等问题，提出以边疆教育治理体系现代化为目标，助力边疆治理现代化，推动边疆地区的中华民族共同体建设与人类命运共同体建设。
总体来看，现有文献为理解学校布局调整提供了较为充分的理论资源与经验参照，但仍存在三方面的明显不足：其一，研究对象上，多将边境乡村学校泛化为一般乡村学校，对其政治属性嵌入、跨域治理、国土安全功能等方面独特性揭示不足；其二，研究深度上，多停留在困境罗列与对策建议，对边境乡村学校布局在空间配置、主体权责、资源配置、制度设计等方面的结构性矛盾及其生成机理、传导机制分析不够系统；其三，研究视角上，缺乏以整体性治理统摄全局、面向边境地区复杂场域的整合性分析框架，对策建议偏于零散，难以回应多部门、多层级、跨区域协同治理的现实需求。鉴于此，本文以整体性治理为理论工具，聚焦边境乡村学校布局的结构性矛盾和治理困境，开展系统研究，以期在理论解释与实践对策上实现适度推进。
（二）分析框架
整体性治理理论是对新公共管理运动过度分权、条块分割、碎片化治理等弊端的系统性反思与范式修正。20世纪90年代末，英国学者佩里·希克斯（Perri 6）首次提出“整体性政府”概念，主张通过跨部门协同、层级整合等方式，打破公共服务供给的分散化格局。随后，胡德（Hood）、邓利维（Dunleavy）等学者进一步将其发展为涵盖价值整合、结构重组、流程再造、技术赋能的完整治理范式。该理论的核心要义在于，通过打破部门壁垒、层级隔阂和数据孤岛，构建横向到边、纵向到底的一体化治理体系，实现公共服务供给的系统性与高效能。进入21世纪，整体性治理理论被引入中国公共管理场域，经历了从理论引介到本土化应用的演进过程，且其应用逐步从政府内部行政协同拓展至基层治理、乡村治理、教育治理等领域，形成了以协同、整合、反馈、共治为核心的本土化理论形态。
整体性治理理论对边境乡村学校布局问题具有较强的解释力与适切性。边境乡村学校布局并非简单的教育资源空间配置问题，而是在国家战略、自然地理环境、多元文化、人口变动等多重约束条件下进行的复杂治理活动。传统科层制治理模式以纵向分工和部门本位为特征，难以有效应对边境乡村学校布局中跨层级、跨部门、跨领域的系统性难题。整体性治理倡导的价值、主体、制度、技术四维整合思路，为破解这类复杂问题提供了系统的分析工具与治理路径。鉴于此，本研究从以下四个方面构建边境乡村学校布局问题的分析框架：
一是价值整合。整体性治理主张超越单一价值逻辑，将多元价值纳入统一框架，消解不同价值目标之间的内在冲突，通过目标协同实现整体利益最大化。有研究指出，我国国家制度和国家治理体系的显著优势，集中表现为凝聚共同的理想信念、价值理念与道德观念。价值整合正是将多元价值置于同一框架下加以审视，进而凝聚共识的重要机制。在边境乡村学校布局中，守边固边的国家安全诉求、教育质量提升的内在要求、边民家庭对优质教育的期待等价值相互交织，价值整合可以帮助我们分析不同价值之间的张力，并判断其对边境乡村学校布局决策的影响。
二是主体整合。整体性治理着力于打破部门壁垒与层级隔阂，试图构建横向协同、纵向贯通的治理结构，以机构整合、职能整合和主体整合化解“条块分割”和“部门本位主义”带来的治理困境。边境乡村学校布局涉及三类主体关系：纵向层面，中央到地方多个行政层级的权责配置；横向层面，相关政府职能部门之间的信息共享与协同治理；外围层面，学校、家庭、社区等主体的有效参与。主体整合有助于厘清这些主体之间的权责关系与协同机制，进而发现治理体系中运行不畅的关键节点。
三是制度整合。整体性治理强调对各项制度安排进行系统性设计，通过制度集成、统筹协调等方式提升制度体系的运行效能。制度整合的本质是使分散的制度安排形成有机整体，减少制度缝隙，提高制度衔接能力和匹配程度。在边境乡村学校布局中，需要通过制度整合审视边境治理制度与教育发展规划制度的目标指向、资源配置制度与学校运行保障制度的规则匹配、教育评价制度与学校功能定位制度的导向契合以及学段衔接制度的贯通程度，由此识别不同制度安排之间可能存在的衔接不畅等问题，为后续制度优化提供分析基础。
四是技术整合。整体性治理倡导技术赋能，通过数据融合与系统集成，消除公共服务供给中的信息壁垒与协同困境。进入智能化时代，“整体智治”融合了整体性治理与数字化治理两种优势，通过对权责、流程和数据的整合再造，形成以“组织赋权＋技术赋能”为核心的治理新形态。边境乡村地区人口变动复杂且不确定，学校布局决策所需信息较为分散，技术整合有助于识别技术支撑体系中的薄弱环节，这正是构建数据驱动的边境乡村学校布局决策支持体系的关键所在。
三、个案基本情况与边境乡村学校布局的独特性
（一）研究方法
本研究采用个案研究法，以我国西南边境P市为研究对象，综合运用实地观察、半结构化访谈与文献分析等方法，聚焦边境乡村学校布局规划、实施效果与治理困境。P市是我国典型的边境口岸城市，近年来，经历了从“规模整合”到“底线坚守”再到“战略引领”的学校布局过程，呈现出边境乡村学校布局中的典型矛盾，具有较强的代表性与研究价值。
2022年至2025年，课题组先后四次赴P市开展实地调查，围绕学校布局问题收集数据资料。通过走访P市教育行政部门，收集了近五年的国民经济和社会发展公报、《P市农村义务教育学校布局专项规划（2019—2020）》《P市中小学幼儿园布局规划（2021—2030）》《P市教育事业发展“十四五”规划》等政策文件，获取了全市中小学校布局现状、规划目标及学龄人口预测等权威数据。同时，选取了7所义务教育学校和全市唯一的一所普通高中作为调查对象，样本涵盖城区学校、乡镇中心校、国门学校及九年一贯制学校，以反映不同类型学校的布局特征。调研期间，课题组访谈了自治区和P市教育行政部门相关负责人、学校校长、中层干部、一线教师、学生及家长共60余人。访谈内容重点关注学校布局的背景、决策过程、执行中的困难以及各方对学校布局现状的评价与诉求。调研资料采用文本分析与主题归纳相结合的方法，围绕价值、主体、制度、技术四个维度进行系统整理，以识别边境乡村学校布局中的结构性矛盾与治理困境。
（二）个案学校布局情况
广西P市是位于我国西南边陲的县级市，与越南谅山省接壤，全市总面积650平方公里，国界线长97公里，是中国通往东盟的陆路大通道之一，也是典型的边境口岸城市，边境沿线设有2个国际性口岸和5个边民互市点，下辖4镇、40个行政村（社区）。2024年末，全市生产总值达119.02亿元，常住人口12.77万人，其中城镇人口8.49万人，城镇化率66.48%，壮族人口占比超过80%，是多民族聚居的边境地区。全年出生人口795人，出生率为6.33‰，自然增长率为－0.92‰，人口少子化与老龄化趋势明显。自2010年以来，P市结合国家义务教育发展战略与边境地区实际需求，分三个阶段推进义务教育学校布局。
1.规模整合与标准化建设期（2010—2018年）
2010年，P市被列为国家义务教育学校布局调整综合改革试点县。以此为契机，P市启动大规模学校布局调整，旨在破解“散、小、弱”的办学格局。其主要举措包括：将5所初中合并为2所，实现初中阶段办学向城镇集中；将2所村级完全小学高年级学生集中到镇中心小学寄宿就读，改扩建6所村级完全小学，推进小学集中办学；推进义务教育学校标准化建设，重点改善校舍、教学设备、运动场地等办学条件。截至2018年，全市义务教育公办学校调整至34所，其中初中3所。在31所公办小学中，在校生数100人以下的小规模学校有14所，占比45.13%。通过本轮调整，P市中小学办学规模效益显著提升，办学条件得到根本性改善，并于2016年通过国家义务教育基本均衡县评估验收。
2.底线坚守与结构优化期（2019—2021年）
随着城镇化进程加快，P市农村人口持续向城镇集聚，部分农村校点生源萎缩问题日益突出。同时，边境地区稳边固边的战略需求日益凸显，简单撤并边境校点可能导致边境沿线村屯人口空心化。为此，P市调整布局思路，从“规模优先”转向“安全与公平优先”。2019年，P市人民政府发布《P市农村义务教育学校布局专项规划（2019—2020）》，明确提出“保持全市现有村级以上义务教育学校办学，不撤不并”的学校布局底线原则。其主要举措包括：加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，保障边境地区教育服务全覆盖；推进城镇学位扩容，新建2所市区小学，改扩建村级完全小学4所，迁建学校1所，建设九年一贯制学校1所；稳妥撤并闲置校点。针对部分因缺少生源而常年空置的乡村学校，对群众有恢复诉求的校点予以保留，对原学校学生已妥善分流且无保留必要的校点予以撤销，共撤销村级小学1所、教学点7个。
3.战略引领与内涵提升期（2022年至今）
在教育强国建设背景下，边境地区的战略地位进一步提升，P市学校布局进入以质量提升和战略功能强化为核心的新阶段。2022年，P市发布《P市中小学幼儿园布局规划（2021—2030）》，确立了适度集中与就近入学相结合、距离国界线0—3公里范围内的校点“应建尽建、应设尽设”的核心原则。其主要举措包括：至2025年，城区小学、镇中心小学、村级完小以及需保留的教学点全面实现标准化建设；新建1所城区初中，解决城区初中规模过大的问题；以建立学校联盟的方式将3所镇中心小学、13所村级完全小学、12个教学点纳入集团化办学体系，推进优质教育资源向边境一线、农村地区辐射；强化国门学校建设，2024年P市8所中小学校、幼儿园被列为广西重点建设的边境国门学校，凸显其国家主权象征、文化认同塑造和对外交流窗口等功能。截至2025年秋季学期，全市义务教育学校数降至24所，包含市区小学4所、镇中心小学4所、初中3所、村完小13所，另有教学点3个和保留学校建制的空壳学校19所。
（三）边境乡村学校布局的独特性
透过P市学校布局的历程可发现，边境乡村学校布局并非一般意义上的教育资源空间配置，而是在政治属性、空间环境、文化功能、人口变动、治理体系等多重约束下形成的特殊教育空间格局。其与内地县域学校布局存在显著差异，独特性表现在以下五个方面：
一是政治属性的嵌入性。在国家边疆治理现代化的背景下，边境地区正从治理边缘转变为领土主权和国家安全保障，公共服务供给以及对外开放的前沿。边境乡村学校的布局不仅承载教育功能，更直接成为国家主权、文化认同与制度优势的直观展示载体，设点、保留、扩容与撤并均具有强烈的政治意涵与战略指向。其空间布局深度契合国家边疆治理战略，呈现出鲜明的边境贴近性特征。与内地乡村学校布局以优质公平与规模效率为核心目标不同，边境乡村学校布局始终内嵌以政治属性为核心的多重目标价值体系，需要与国家战略布局同频共振。
二是空间环境的约束性。边境地区同时受自然地理环境和国界线的双重限制。一方面，山地、峡谷、高原等自然地形的限制，导致村屯分散、交通通达度低，实行集中办学的交通成本、适龄儿童辍学风险、安全风险较高。另一方面，国界线作为刚性边界，限制了学校服务半径的自然延伸，线性分布的校点辐射范围受限。同时，军事缓冲区、边防管控区、生态保护区等特殊区域的存在进一步压缩了学校布局的空间选择范围。这种双重制约使得边境乡村学校布局的空间弹性远低于内地，成为边境乡村学校布局的基础性约束条件。
三是文化功能的复合性。边境地区是多民族聚居与跨境文化交融的前沿，学校不仅是传授知识的育人场所，更是铸牢中华民族共同体意识、维护国家文化安全的核心阵地。其文化功能涉及文化传承、价值引领、身份认同、社会整合等多个层面，且直接服务于国家文化安全与边疆稳定大局，这使得边境乡村学校布局必须兼顾文化传承、价值引领、身份认同与育人目标，方能彰显其复合文化功能。
四是人口变动的不确定性。边境地区学龄人口变动呈现“结构性萎缩＋政策性波动”的复合特征。一方面，人口出生率下降、城镇化进程、边贸政策收紧带来乡村学校生源持续萎缩，空壳学校大量出现。另一方面，口岸开发、园区建设、对外交流等政策又可能引发人口突发性集聚，相当比例的随迁子女流动进一步强化了边境乡村人口变动的不确定性。
五是治理体系的跨域性。边境乡村学校布局并非教育系统独立决策事项，而是深度嵌入教育、民族、边防、自然资源、发改、财政、乡村振兴等多部门政策体系之中。同时，它也是中央、省、市、县多个纵向层级的综合治理事项，治理边界远超普通县域，呈现显著的治理跨域性、复合性和协同依赖性。
综上，边境乡村学校布局具有政治属性的嵌入性、空间环境的约束性、文化功能的复合性、人口变动的不确定性、治理体系的跨域性等五大独特属性，使其既不能照搬城市学校的集约模式，也不能简单复制一般乡村地区的学校布局路径。
四、边境乡村学校布局的结构性矛盾与治理困境
当前，边境乡村学校布局出现乡村空壳学校与城区学位紧缺并存，布局规划滞后于人口变动，学校教育质量有待提升，生源持续萎缩与优质生源外流等现象。这些现象折射出，边境乡村学校布局问题并非简单的学校数量多寡或分布疏密问题，而是在边境乡村地区特殊的政治、地理、文化、人口与治理情境下生成的结构性矛盾与治理困境。基于整体性治理理论的分析框架，本研究归纳出以下四个结构性矛盾。
（一）价值目标的多重张力
边境乡村学校布局承载着守边固边、教育公平、教育提质、就近入学、家庭发展等多重价值目标。这些价值目标在布局实践中并不总是协调一致，P市的案例呈现出以下三重内在张力。
第一，守边固边要求与教育提质要求之间的张力。依据边境政策，距离国界线0－3公里范围内的学校需强制保留学校建制，即使生源极度萎缩也不得撤并。调研显示，P市现有19所义务教育阶段空置学校，部分小规模学校在校生不足100人，甚至存在仅有二三十名学生和两名教师的超小规模学校。从守边角度看，这些学校是国家在边境一线的主权标志，具有不可替代的政治意义。但从教育角度看，微型学校因先天禀赋不足，资源配置受限，教育质量难以保障，陷入低水平运转。两种价值的张力导致学校布局陷入“撤不得、留不好”的两难境地。
第二，就近入学供给与优质教育需求之间的张力。边境乡村学校的散点式布局，保障了偏远村屯学龄儿童的就近入学权利，遵循的是“有学上”的供给逻辑。但在家长的价值排序中，“上好学”远比家门口有学校更为重要，他们更关心子女能否接受优质教育，并因此有机会考入好大学。调研发现，P市每年小升初阶段约有340－400名优质学生流向南宁、崇左等中心城市。一位将孩子送往外地的家长在访谈中直言：“村小是保留着，但老师都是刚毕业的，一个老师要教三个年级，教学质量与外面比仍有差距，我要为孩子的未来做长远考虑。”这种价值张力表明，边境乡村现行的学校布局体系难以满足家长对优质教育的期待。
第三，国家战略需求与家庭发展预期之间的张力。从国家战略高度看，边境乡村学校的存续是守边固边、彰显主权的长远投资，具有跨代际的战略价值。但从家庭角度看，教育投入是当下的经济成本，其回报必须体现在子女的未来发展预期上。调研显示，P市初中毕业生中，不到60%的学生留在本地就读普通高中或中等职业学校，其余则外出升学或直接就业。这一数据表明，当家长对本地教育质量和就业前景缺乏信心，认为子女留在本地“没有出路”时，就会选择让子女离开边境地区。国家需要稳定边境地区人口，家庭期待子女发展，二者之间的张力直接表现为人口外流和学龄人口持续减少，形成“家长信心不足—生源流失—质量提升困难”的循环。
（二）治理主体的协同梗阻
边境乡村学校布局涉及多层级、多部门、多系统的协同。目前，纵向权责关系有待理顺，横向部门协同尚不充分，办学主体的参与渠道有限，这些因素相互叠加，增加了布局优化难度。
第一，纵向治理的错位。中央与省级层面强调边境地区学校不撤并，抵边自然村教学点“应建尽建、应设尽设”，突出守边固土、教育公平的功能以及公共服务全覆盖。“以县为主”的教育管理体制将学校布局的主要责任赋予县级政府，但县级政府财权与事权不匹配，且受制于守边固边等上级刚性政策，自主空间有限。省级统筹侧重于宏观标准和专项拨款，对P市“空置校舍不能撤、超小规模学校难达标”的特殊困境缺乏弹性回应。“市县结合”的管理体制尚处于实践探索阶段，市级教育规划与边境县实际需求之间缺乏常态化对接，导致P市在争取撤并审批、编制调剂等方面层层受阻。
第二，横向治理的割裂。在P市所属的省、县治理层级中，各系统治理目标各异、信息不共享、联席决策机制缺失的现象普遍存在。如教育部门负责布局规划，用地审批归自然资源部门，建设资金审批归财政部门，人口数据统计分属卫生健康部门与公安部门，边境管控归边防部门。调研显示，P市教育预算因无法及时获取卫生健康部门的出生人口数据和公安部门的户籍迁移数据，导致学龄人口预测存在严重偏差。同时，空置校舍因多部门权责不清，长期无法转型为社区服务设施。从军地协同方面看，边境乡村学校布局需兼顾国防安全，学校建设高度、功能配置、用地范围等均有军事管控要求。但边防系统与地方教育系统之间缺乏制度化的沟通渠道，导致教育部门在布局决策时存在信息盲区。
第三，学校与社区等办学主体的参与不足。在现行体制中，学校作为布局调整的直接利益相关方，几乎没有话语权。村小是否保留，教学点是否撤并，决策权在教育局与乡镇政府，校长只能被动“等通知”。家长和社区的声音更难进入决策议程。P市每年数百名优质生源外流，这种强烈的需求信号并未得到正式参与渠道的有效回应。一位校长在访谈中表示：“学校布局决策主要来自上级，学校层面更多的是配合执行，家长意见的反馈渠道还不太顺畅。”办学主体的失语，使得布局决策既缺乏基层智慧，也失去了群众基础，进一步放大了政府与群众间的价值错位。
（三）制度供给的内在冲突
边境乡村学校布局受多重制度规则约束，但这些制度在目标指向、设计逻辑与实施层级上相互抵触，形成制度体系内部的不协调。
第一，顶层制度目标之间的内在冲突。义务教育优质均衡发展要求缩小校际差距、推进标准化建设；乡村振兴要求保留乡村小规模学校，保障偏远地区学生就近入学；守边固边要求距离国界线0—3公里范围内的学校强制保留。三项政策出自不同部门，服务于不同战略，在边境乡村叠加后指向矛盾的行动方向：前两者在“集散”之间摇摆，第三者刚性要求保留。P市被迫采取城区学校做强、边境一线校点保留的双轨策略，但两项策略之间缺乏有效的衔接机制，导致边境城镇学校大班额与乡村学校空壳化并存。
第二，财政拨款规则与办学成本的错位。现行生均公用经费拨付以在校生数为唯一基准，超小规模学校因学生数极少，经费总额远不足以覆盖固定成本。调研显示，P市部分村级小学每年公用经费不足10万元，但要承担教学楼水电、网络、安保、小科目教师聘用等众多刚性支出，运行艰难。这种拨款方式与乡村小规模学校的实际运转需求之间存在一定的差距，难以充分体现保基本、补短板的政策目标。同时，预算编制采用“基数＋增长”的静态模式，未将人口变动、师资流动等动态因素纳入考量，导致P市2022—2025年累计拖欠供应商费用约2000万元，经费投入与学校实际运转需求之间出现脱节。
第三，评价制度与学校特色使命的背离。现行教育评价标准对边境乡村学校在国家认同培育、民族团结进步、中华优秀传统文化传承、边境实用人才培养等特色维度上的产出缺乏有效测量。这意味着，边境乡村学校投入大量精力开展的国防教育、民族文化活动、跨境交流等特色工作，在上级考核中“不计分”。一位校长坦言：“我们花了大量时间做国门特色，但目前的评价标准赋予学业成绩的权重较高，两方面如何平衡是个现实难题。”评价制度的导向偏差，使得学校布局中长期坚持的“守边价值”得不到制度确认，进一步弱化了边境乡村学校散点化布局的合理性。
第四，义务教育与普通高中教育之间的学段衔接不畅。在义务教育阶段，P市学校布局遵循就近入学和全覆盖原则，初中分布在乡镇和城区。而在高中阶段，学校布局遵循规模化、集约化原则，P市城区仅设1所高中，招生以中考成绩为唯一依据。这就意味着，乡镇初中毕业生需要与城区学生同场竞争，但乡镇学校在师资、生源、教学条件等方面均处于劣势。由于缺乏指标到校、单独划线等倾斜政策，乡镇初中毕业生升入本地高中的机会十分有限。家长为增加子女升入普通高中的概率，往往选择在小升初阶段将孩子送往南宁、崇左等教育条件更好的中心城市就读。这种学段之间的衔接制度不健全，进一步加剧了本地生源外流。
（四）技术支撑的运行短板
技术整合是整体性治理的技术支撑，旨在通过数据平台、动态监测与智能模型，实现布局决策从“经验驱动”向“数据驱动”转型。然而在P市，上述技术支撑在以下三个方面存在明显短板。
第一，布局规划所需的基础数据“拿不到、对不准”。边境乡村学校布局依赖精准的学龄人口预测、生源流动趋势、资源利用等信息。但教育、公安、卫生健康等部门的信息系统互不连通，教育部门无法直接获取户籍迁移与出生登记数据。跨部门数据交换需要发公函，且出于数据安全考虑无法通过公开网络传输，只能拷贝光盘，导致数据获取滞后。加之各部门数据统计口径不一，公安部门按户籍、教育部门按学籍、卫生健康部门按出生人口统计，导致同一区域的人口数据往往相互矛盾，布局规划缺乏可靠的数据支撑。
第二，布局决策缺乏空间分析与动态监测技术支撑。科学的边境乡村学校布局需要借助GIS等空间分析技术和动态监测系统，判断学校的服务半径、生源分布和走势，动态模拟学校布局方案。从P市的实践看，技术支撑体系尚未建立，学校布局决策仍以静态报表和经验判断为主，无法直观回应“哪里有学生，学校覆盖到了吗，哪些学校冗余”等决策问题。动态监测工具的缺位，使教育部门无法精准预判未来一定时期内的生源峰值与低谷，且难以有效应对边境乡村人口变动的不确定性，导致布局规划往往滞后于人口变动。
第三，布局成效缺乏有效的评价反馈机制。边境乡村学校布局实施效果、资源使用效率、群众满意度、守边安民成效是否合理，需要通过下游学段的生源质量与发展水平来验证。但P市小学、初中、高中的学生管理系统相互独立，学生成长轨迹无法实现“一人一档”的纵向贯通。教育部门无法追踪某所乡镇初中毕业的学生进入高中后的表现如何，也就无法判断该初中的布局是否合理、是否需要保留或加强。这种技术短板使得边境乡村学校布局缺乏关键的评价反馈，难以实现“规划—执行—评价—调整”的良性循环。
五、边境乡村学校布局的整体性治理进路
边境乡村学校布局具有政治属性的嵌入性、空间环境的约束性、文化功能的复合性、人口变动的不确定性、治理体系的跨域性等独特属性。这些属性相互交织，使学校布局面临多重价值冲突、治理主体分割、制度供给不足与技术支撑薄弱等结构性矛盾，难以通过局部修补或单一政策调整得到根本解决。必须以整体性治理理论为统领，针对前述四个维度的治理困境，系统推进价值整合、主体整合、制度整合与技术整合，构建边境乡村学校布局新体系，实现教育高质量发展与边疆稳固的双重目标。
（一）价值整合：统筹国家战略、政府责任与群众诉求
价值整合的核心是协调守边固边、教育提质与家庭发展需求等多重价值目标之间的关系，优化边境乡村学校布局的价值逻辑。应将边境乡村学校布局纳入国家边疆治理、兴边富民与民族团结进步事业全局，确立“国家战略引领、优质均衡为基、民生需求导向”的根本原则，明确边境乡村学校作为国家主权象征、文化认同阵地与守边固边载体的战略定位，引导地方政府树立正确的办学导向。严格落实距离国界线0－3公里范围内校点应建尽建、应设尽设的底线要求。通过师资倾斜、课程优化、技术赋能等方式，办优办强边境乡村学校和国门学校，以优质的教育服务网络稳定边境地区人口，乃至吸引人口回流，实现教育发展与边疆稳固的同频共振。对于大量空置校点，可探索将其改造为边境国防教育基地、民族团结进步教育中心、边民公共文化服务站、对外人文交流平台，实现政治价值、教育价值与社会价值的有机统一。
（二）主体整合：构建省级统筹的协同治理体系
主体整合的关键是破解“以县为主”的教育管理体制在边境地区统筹能力不足、权责不匹配的现实困境，通过强化省级统筹解决纵向权责悬浮与横向部门壁垒的系统性问题。应科学界定中央、省、市、县四级政府的权责边界。中央层面负责制定边境乡村学校布局政策框架与宏观规划，加大转移支付力度。省级层面应承担财政投入、师资统筹、跨县域协调的主体责任，成立由省级政府牵头，教育、边防、海关、自然资源、民族、发改、财政、乡村振兴、外事等多部门共同参与的联席会议制度，统筹制定专项规划，协调解决跨部门、跨县域问题，并赋予边境县级政府必要的政策弹性与自主空间。健全社会参与机制，完善布局调整的听证、公示与民意反馈制度，保障学校、家长、社区的知情权、参与权与监督权，形成政府主导、社会参与的多元共治格局。
（三）制度整合：完善动态适配的布局规划制度体系
制度整合的重点在于增强各项制度安排之间的协调性。应由省级教育行政部门牵头，改变县域学校布局规划的路径依赖，充分考虑国界线走向、边防布局、口岸发展、人口流动与民族分布等因素，编制省级边境乡村学校布局中长期规划，与国土空间规划、边防管控规划、兴边富民规划、乡村振兴规划等充分衔接。建立动态调整机制，每年对学龄人口变动、学校运行状况、群众需求进行监测，每三年对规划实施效果进行全面评估，每五年根据评估结果对规划进行动态调整。对于生源持续萎缩且无保留必要的非边境核心区校点，在充分征求群众意见的基础上稳妥撤并；对于人口快速增长的口岸城镇、移民新区，应及时新建或改扩建学校。整合财政、教育、乡村振兴等各类资金，统一建设标准、项目管理、绩效评价，避免重复建设与资源浪费。强化学段衔接制度设计，因地制宜推进完全中学和十二年一贯制办学模式，以打通义务教育与普通高中教育之间的衔接通道。完善普通高中招生指标到校政策，向边境乡镇初中倾斜，从制度上遏制优质生源外流。
（四）技术整合：搭建技术赋能的决策支持体系
针对技术支撑的运行短板，必须以数字化转型为抓手，打破数据壁垒，运用现代智能技术提升边境乡村学校布局的精准性与前瞻性。首先，建立边境学龄人口动态监测数据库。打通教育、公安、卫健、统计等部门的数据壁垒，实现出生人口、户籍人口、流动人口、跨境人口数据的实时共享与动态更新。将随迁子女、跨境婚姻家庭子女等特殊群体纳入监测范围，精准掌握学龄人口的数量、结构与空间分布，为布局规划提供可靠的数据支撑。其次，运用空间分析与智能技术优化布局决策。加强GIS等空间分析技术，以及人口预测、布局动态模拟等人工智能技术在学校布局场景中的应用，开展学校服务半径分析、学位供需预测与布局效果模拟，实现不同政策情景下的布局效果模拟与风险预警，提升决策的科学性与精准性。最后，构建边境乡村学校布局实施效果监测体系。利用人工智能技术追踪学生成长轨迹和学校布局成效，实现实时监测与动态评估。监测内容包括硬件达标率、入学率等量化指标，以及教育质量、群众满意度、守边安民成效等质性指标。根据监测评估结果，及时调整优化布局规划与保障措施，实现边境乡村学校布局的持续优化与动态完善。
[原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2026年第3期，注释从略]
