绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。聚焦生态环境法治领域，“十五五”规划纲要提出“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。生态环境公益诉讼制度是实现该政策目标的主要司法制度。完善生态环境公益诉讼制度重点和难点在于如何以社会治理现代化为指导，实现现有生态环境民事公益纠纷解决途径的系统性整合。理论上，生态环境民事公益纠纷解决机制主要内容包括非诉机制和诉讼机制。就目前司法实践而言，诉讼机制包括诉前程序、传统的生态环境民事公益诉讼程序、生态环境检察民事公益诉讼程序以及生态环境损害赔偿诉讼程序，非诉机制包括但不限于以磋商、听证等为主要方式进行的和解、调解程序。
生态环境领域民事公益诉讼发展与困境
2012年民事诉讼法第55条以立法形式对民事公益诉讼进行规定以来，我国生态环境民事公益诉讼制度日趋完善，立法、司法实践相较于其他领域民事公益诉讼更为丰富。就全国性法律规范层面来看，2014年环境保护法第58条明确了生态环境民事公益诉讼主体资格；2017年民事诉讼法第55条确立了生态环境检察民事公益诉讼；2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》在全国推行生态环境损害赔偿制度，反映在司法领域则表现为行政机关可作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼；民法典第1234条、第1235条规定生态环境修复责任，明确生态环境损害赔偿范围，确定了生态环境公益侵权责任及请求权主体。此外，2015年最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，2018年最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，2019年最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)陆续发布，三份司法解释均于2020年修正，在与民法典保持一致的同时，进一步明确了生态环境民事公益诉讼主体资格、适用范围、审理程序等规则。值得关注的是，生态环境法典以及检察公益诉讼法（草案二次审议稿）均涉及生态环境民事公益诉讼，如生态环境法典法律责任和附则编对生态环境民事公益诉讼的适格主体及主体顺位进行了规定，检察公益诉讼法（草案二次审议稿）第三章第三节对提起检察民事公益诉讼进行了规定，包括相关公告程序、主体顺位等，意味着生态环境民事公益诉讼制度通过立法得以进一步完善。综上，现行生态环境民事公益诉讼制度，根据起诉主体不同，主要包括社会组织提起的传统生态环境民事公益诉讼、检察机关提起的生态环境检察民事公益诉讼以及行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼三大类，形成了以单个法条进行原则性规定，辅之以相关司法解释以及规范性文件作为支撑的程序规则体系。
生态环境民事公益诉讼制度已基本确立，但是仍存在诉讼性质模糊化、诉讼规则碎片化、诉讼衔接模式不确定等情形。首先是诉讼性质模糊化，行政机关作为原告的特殊性让生态环境损害赔偿诉讼定位存在争议。生态环境损害赔偿诉讼与传统环境民事公益诉讼在适用范围、赔偿范围等方面高度重合，使得生态环境领域公益诉讼路径变得颇为复杂。其次是诉讼规则碎片化，生态环境领域公益纠纷诉讼规则散见于民事诉讼法、民法典、生态环境法典等个别条款以及多部司法解释文件中。诉讼规则碎片化使得责任承担方式不健全、案件受理类型单一等问题难以获得统一解决。最后是诉讼衔接模式不确定，生态环境损害赔偿诉讼的确立使得追究损害赔偿责任主体更为多元。在司法实践中存在着生态环境损害赔偿诉讼与生态环境民事公益诉讼衔接上的两种模式，即绝对优先模式以及合并审理模式。前者基于同一污染或者破坏生态环境的行为，适格主体同时或者先后提起两类诉讼的，无论生态环境民事公益诉讼处于何种阶段，均先停止其审理，待生态环境损害赔偿诉讼审理完毕作出裁判后，再恢复审理；后者则是指经当事人同意后，法院以裁定的形式将两类诉讼合并审理，或者先诉立案受理后，后诉适格原告申请加入先诉，经法院准许后列为共同原告。
当前生态环境民事公益非诉解纷方式
自然资源具有经济、生态和社会三重价值，形成了不可分割整体，不仅所涉主体多元化，其利益本身也具有多重价值。生态环境民事公益纠纷特殊性在于其突破了传统民事纠纷私益范畴，涉及不特定多数人生态环境权益。为应对该特殊性并尽快合法、合理解决生态环境民事公益纠纷，我国有关机关或者组织在引入传统解纷方式过程中，创新出多种具体有效程序。例如在探索生态环境损害赔偿诉讼制度过程中，制定了调解程序、磋商程序；检察机关为推动检察公益诉讼制度发展完善，制定了相应听证程序等。无论是行政机关还是检察机关，在相关程序中均是代表公众维护公共利益的民事行为。申言之，在此类非诉程序中行政机关或检察机关与相对方一并视为民事主体。实践中生态环境民事公益非诉解纷方式可以归纳为以下几种：
和解的磋商程序。主要包括行政机关主导的生态环境损害赔偿磋商，以及人民检察院在诉前与侵权人进行磋商。行政机关开展生态环境损害赔偿磋商程序并达成磋商协议，或者人民检察院在诉前与侵权人进行磋商并自行达成和解协议的，均可向人民法院申请确认诉前磋商协议、和解协议效力。
“法院+检察院”共同开展调解工作。该方式以多元解纷案例库中的某表面处理公司生态环境损害赔偿民事公益诉讼调解案为代表。该案中法院收到检察机关起诉材料后，为统筹做好生态环境修复和助推民营企业绿色健康发展，在尊重原被告双方意愿基础上，法院开展了先行调解工作。调解员在法官指导下，组织双方多次进行协商，最终原被告双方达成调解协议。此方式适用于对环境公益损害较小、社会恶性影响不大、侵权人认错悔过态度良好且愿意主动履行损害赔偿义务的生态环境公益诉讼案件。
“特邀调解员”“专家+人大代表”等联合调解方式。该方式以多元解纷案例库中的张某甲、张某乙等生态环境保护民事公益调解案，某供热公司生态环境保护民事公益诉讼调解案为代表。前案中社会公共利益受损较轻，且主要事实已由刑事生效判决确认，在征得当事人同意后，法院制定了三步走调解策略。即开展诉前会商、“水产专家+人大代表”联合制定调解方案、“线上+线下”调解推动签署调解协议。后案在征得当事人同意后，法院委托具有环境资源专业知识的特邀调解员开展先行调解，及时消除当事人抵触情绪，建立平等协商对话基础，化解纠纷的同时促推企业从技术上进行了迭代升级。
通过专门生态环境纠纷人民调解委员会进行调解。山东省东营市可作为此种方式典型代表。该市于2022年发布了关于在东营区人民调解中心设立生态环境保护纠纷人民调解委员会的通知，内容涵盖调解原则、调解范围和条件、调解程序、调解时限、协议履行等。东营市已构建覆盖市内沿黄全域、市县乡村一体联动的生态环境纠纷多元化解调处体系。2022年以来，东营市共调处生态环境纠纷3000余件，80%以上矛盾纠纷化解在社区层面，法院涉生态环境案件调撤率达到50%以上。此外，东营市仲裁办与相关部门单位联合建立了生态环境保护纠纷人民调解委员会，通过非诉方式解决生态环境保护纠纷。
公众参与原则下生态环境民事公益解纷机制的构建
系统性作为程序法主要特性之一，在生态环境民事公益诉讼中有待加强。生态环境民事公益诉讼应具备以下特征：一是适格原告主体享有平等诉权，避免因多元原告诉权不同而难以及时维护公共利益；二是在检察机关作为兜底顺位不变前提下，其他适格原告不再区分诉讼顺位，畅通适格原告间诉讼信息互通渠道，确立庭审辩论终结前适格原告均可申请加入诉讼规则；三是制定系统性诉讼规则，确立生态环境民事公益诉讼特别程序，就诉讼管辖、案件受理类型、责任承担方式等进行统一规定。
“十五五”规划纲要提出，“完善共建共治共享的社会治理制度，健全社会工作体制机制和社会治理政策法律法规体系，推进社会治理现代化”。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑”的多方共治格局。在生态治理过程中，应寻求个人利益和集体利益有机统一和统筹协调。在这一逻辑指引下，确保生态治理人人参与、人人监督的渠道畅通，从而发挥不同主体协同参与生态治理的显著优势。生态环境民事公益解纷机制作为维护生态环境公共利益的重要途径，符合多元主体协同助力生态治理理念，具体表现为公众参与原则于程序规则中确立。
公众参与是公民试图影响公共政策和公共生活的活动，是化解纠纷、畅通沟通渠道、增进社会安定的重要途径。生态环境公共利益涉及全体民众，每个人都是公共利益相关者，尤其需要公众参与。公众参与是公益诉讼制度产生的主要和直接理论基础，公益诉讼既是公众参与表现形式之一，又实质性地体现为公众参与。具体到生态环境民事公益诉讼而言，第一，公众参与是实现公民权利的基本途径，全过程人民民主要求公众有序、有效地参与生态环境民事公益纠纷解决；第二，公众参与可以有效防止原告权利滥用，即可避免因对调解、磋商、听证等程序缺乏规制，而导致原告和被告勾结损害生态环境公共利益；第三，公众参与可以使解决方案更加科学民主，更加符合公共利益；第四，公众参与使得公众有途径实质性地参与相关纠纷解决过程，通过参与表达自己观点，有助于解决方案达到有效协调各方利益，从而实现纠纷源头化解，促进社会生活和谐安定；第五，参与可以唤醒公民环境权利意识和民主意识，培养公众合作精神，有助于公众感知环境正义实现。
以公众参与为原则构建生态环境民事公益解纷机制，主要进行三方面具体构建：首先，诉讼机制中内设诉前程序，主要是增设受理公告程序，以畅通多元原告主体就同一生态环境损害事实进行共同诉讼的信息传递途径。受理公告程序是对某一案件受理情况的公告，公告对象主要指向有权提起诉讼的其他机关和社会组织。将受理公告程序作为生态环境民事公益诉讼诉前程序加以保留，且在延续检察机关作为兜底原告基础上，将检察机关提起生态环境民事公益诉讼受理公告程序转变为诉前程序。其次，调解、磋商、听证等非诉程序在规定期限开展前公布具体地点、时间以及旁听人员要求等；公布程序参加人以及调解、磋商或听证等方案，具体包括调解、磋商或听证所涉主体事项、纠纷解决所涉焦点问题、责任承担具体方式等内容；公布调解、磋商、听证结果，公开制定报告等。最后，衔接机制应重点关注司法确认程序的信息公开。经调解、磋商或者听证等程序达成的协议，可向法院申请司法确认，法院对申请司法确认的协议进行公开；经调解、磋商或者听证等程序未达成协议的，将纠纷当事人向法院提起诉讼的信息进行公开，畅通其他适格原告主体加入诉讼的信息途径，有利于公众监督。
〔本文系教育部社科规划基金项目“程序分立背景下民事公私益诉讼融合研究（23YJA820029）”、重庆大学中央高校基本科研业务费面上项目“民事公私益诉讼程序衔接研究（2021CDSKXYFX009）”的阶段性成果。〕
来源：《民主与法制》周刊2026年第24期
