【作者简介】朱浩，华东政法大学政府管理学院副教授，博士。
【基金项目】国家社会科学基金项目“基于获得感提升的超大城市社区居家养老服务模式创新研究”(22BSH110)阶段成果。
【摘 要】当前经济社会适老化转型下，银发经济内涵正从“银发消费”向“事业与产业协同”演进，亟需适应全面适老化改革要求，推动银发经济创新发展。以上海这个银发经济窗口为例，基于“制度－市场－技术”三维分析框架，对其困境和发展路径展开剖析。研究发现，当前银发经济发展存在制度顶层设计不健全、市场供需两端参与能力和深度不够、技术赋能不充分等瓶颈。面向“十五五”新阶段，需依靠制度、市场、技术三维协同发力，进一步加大对银发产业培育及老年消费能力的制度支持力度，强化资源整合与产业生态布局创新以及技术赋能，以激发有效需求、推进产业生态链构建，提升银发社会治理系统能力。此研究为“十五五”时期适老化转型下如何激活银发经济发展动能，提供了可行思路与政策参考。
【关键词】适老化；银发经济；银发产业；有效市场；科技赋能
一、问题的提出
随着我国进入中度老龄化且向重度老龄化阶段迈进，经济社会正在面临一场深层次的适老化转型，要求深入实施积极人口老龄化国家战略，推动老龄事业和产业的协同发展，尤其要强调银发经济在满足需要和拉动经济增长中的作用。党的二十届三中全会指出，“发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。”《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》提出，“加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展”,强调事业产业协同、“为老”与“备老”有效衔接。“十五五”规划建议进一步提出“积极开发老年人人力资源，发展银发经济”,要求统筹好有效市场和有为政府之间的关系，更好地提升老年人的整体福祉，其为银发经济高质量发展提供了直接政策依据和发展方向。中国银发经济发展报告显示，2025年银发经济规模在7万亿元左右，约占GDP的6%,到2035年该数据有望达到30万亿元，约占GDP的10%,这一数据将随着中国进入“长寿时代”持续增加。
目前学界就银发经济、银发产业等主题展开了丰富的研究，主要体现在3个方面：一是关于银发经济的内涵研究，或将其主体构成界定为某种银发消费和产业，或认为其包括生产、分销、流通和消费的所有阶段，涉及餐饮、医疗保健、养老、金融和旅游等相关部门。二是从供需两端来思考银发产业和事业的协同发展，认为银发经济的发展具有系统性，需要从供需两端发力，实现银发产业、银发金融、银发消费的系统协同和整体经济业态的形成。相关研究注意到养老金融、数智技术以及新质生产力赋能银发经济新业态、融合发展、产业升级等方面的作用，强调其与银发经济的融合和创新发展。三是关注政府与市场关系，强调厘清政府与市场在银发经济发展中的责任定位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，突出解决供需不均衡、有效需求不足和政策支持不系统等问题。这些研究为推动银发经济发展提供了有益的思考。
尽管如此，银发经济、银发产业等相关概念的内涵边界仍旧模糊，对其系统要素和驱动力缺乏深度剖析，在方法上也大多是规范性分析，缺乏结合案例和具体数据的实证分析。由此本文基于银发经济内涵演进以及经济社会适老化转型下银发经济的驱动逻辑，结合上海的实践展开分析。上海作为进入深度老龄化的国内一线城市，其老龄化程度和经济水平在全国都居于前列。同时上海作为国际消费中心城市的“国内领先、国际一流”地位，使其较早在银发经济方面展开探索，在智慧养老、养老金融、老年健康、老年出行、老年文娱等领域不断拓展创新，形成了较为成熟的产业生态，其银发经济的发展经验具有典型性。基于“制度－市场－技术”三位一体分析框架，深入剖析上海银发经济发展中存在的问题，既可以增进银发经济理论和实践的对话，深化对银发经济创新发展内在逻辑的认识，也可以为“十五五”时期适老化转型下如何激活银发经济发展动能提供有益思路与政策参考。
二、银发经济的内涵演进及其创新发展的驱动逻辑
银发经济的概念内涵存在广义与狭义等不同界定，且与老龄产业、银发产业等相关概念的边界较为模糊，对此必须要明确银发经济并非无所不包，有着自身的内涵边界。在此基础上要适应当前我国经济社会适老化转型情势，在事业和产业协同、有效市场和有为政府相结合中实现创新发展。
（一）银发经济的内涵演进：从“银发消费”到经济社会适老化下银发事业和产业协同
银发经济作为人口老龄化的产物，最早开始于“银发消费”，强调为老年人提供商品和服务，进入21世纪后欧美国家开始将银发经济概念融入其积极老龄化的策略中。2015年欧盟委员会指出银发经济由相互关联的要素组成，旨在提供产品与服务以改善老年人的生活质量，此后再次强调“银发经济是满足50岁以上人群需求的所有经济活动的总和”。随着全球老龄化程度的不断加剧，银发经济的讨论开始从维持老年人（作为劳动者和消费者）的经济活动转向关注更高质量、更具经济优势的健康和社会护理服务。相关学者认为银发经济是以老年人和准老年人为服务对象，以提高他们的社会参与度、生活质量并延长预期寿命为目的，是包括适老化产品、服务生产、分销、消费、贸易活动在内广义的经济体系。这种认识不仅体现了学术界与社会认知对老龄化现象从消极应对到积极看待的转变，也不断拓展了不同经济发展阶段和老龄化阶段的银发经济内涵要义、发展目标等。
随着中国进入老龄化社会，养老服务业、老龄产业、养老产业等相关概念陆续进入政策视野。党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略，在此背景下关于银发经济的一系列政策文件密集出台，明确银发经济是“向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”,强调其兼顾“老年”“备老”两个阶段，而且老年人自身也可能是服务或产品的提供者。虽然说对其概念内涵边界还存在分歧，譬如对于老年人购买并非专为老龄群体设计的产品、当他人（通常是家庭成员）为老年人购买产品或服务、老年人作为生产者参与经济过程某一部分的运转时是否纳入银发经济存在争议，但都强调了银发经济中银发事业与银发产业的一体两翼，以及“为老经济”和“备老经济”的综合。其中，银发事业主要是政府主导的基本养老服务，是银发产业发展的基础，而银发产业作为银发经济的实现手段。通过市场化供给满足老年人的需求，推动需求转化、创造就业岗位、带动上下游产业链延伸，是银发经济规模扩张的核心动力，其目标在于寻求某种“市场供给与社会需求”的动态适配。在当下经济社会适老化转型中，需要不断完善发展银发事业和产业政策机制，把惠民生与促消费相结合，发展银发经济、促进银发消费。
基于以上所述，需要从4个维度认识银发经济：一是对象的全年龄、全生命周期性。银发经济的服务对象主要是60岁及以上的老年人口和45~60岁的备老人群，但部分产品和服务不排斥其他年龄群体，而且在产业参与中也包括其他年龄段的劳动力。二是需求的综合多元性。老年人的需求是多层次、多样化的，银发经济是覆盖服务对象从基础生存需求到品质生活需求、资产配置需求的综合体系。三是资源配置的市场化。银发经济更加侧重于市场化手段的使用，强调通过市场实现要素资源配置，鼓励更多的服务对象通过市场满足自己需求，不断提高他们的消费意愿和能力，而对于供给侧则更多强调基于产业转型和升级，提供更多数量和更高品质的产品和服务。其发展不仅要基于市场驱动实现供给侧、需求侧的双向发力，还需要加强产业政策、要素保障以及银发事业等内容的支撑作用。四是治理过程的系统协同。其服务体系的打造要从全生命周期、全龄治理的角度来思考，强调老龄事业和产业的协同发展，要求经济社会子系统作“适老化”调整，它是一种整体性治理和综合性治理，在有为政府和有效市场充分结合的基础上，深度考虑我国老年人口的巨大规模、未富先老、城乡和区域的结构失衡等特征，以老年人的全方位、全生命周期需要为本位，基于人口老龄化的动态变化、政策工具和技术手段创新、产业集群发展等，实现产业的全要素、全链条、全场景的发展。
（二）适老化转型下银发经济创新发展的驱动逻辑
基于上述理解，需顺应当前“人口－经济－社会”结构与要素的变迁，在适老化转型下审思银发经济的发展。这里的适老化并非对物理设施环境的改造，而是指“主动适应老龄社会持续深化的迫切需要”,要以老年人的实际需求为中心，打造全龄参与的社会环境和良好的产业生态，强调政策、市场和技术等要素的系统协同与整合。其要求银发经济的创新发展，既要立足中度至深度人口老龄化的人口结构现实，呼应群体需求从生存向追求美好生活的升级转型，更要聚焦经济社会适老转型进程中“有效市场”与“有为政府”的协同发力，凸显提振老年消费、发展银发经济的核心价值。具体来说，要关注银发经济的3个特质：一是需求满足覆盖“为老”与“备老”两大阶段，兼顾老年人、备老人群及其他参与主体的多元诉求，强调全龄参与、共建共治共享；二是资源配置坚持市场化导向，以消费升级与银发产业发展为抓手，依托市场与技术双轮驱动创新，精准匹配相关群体多样化、多层次的需求；三是治理模式突出系统化特征，需以制度创新与治理体制机制改革为支撑，推动政府扶持引导与银发事业保障相辅相成，实现“有效市场”与“有为政府”相结合，助推银发经济高质量发展。
在此过程中，可以看到在适老化转型和“中国式养老”情境中的制度、市场和技术，正持续驱动银发产业的创新发展。其中，“制度”可以是政策、法律和监督机制，也可以是产业规划布局、载体平台建设（譬如科技产业园建设）、要素保障等；“市场”则关注产业，强调产业业态打造、养老金融和消费资本的功能协同；“技术”既包括供需匹配的治理技术，也包括AI、大数据等技术赋能和场景应用。三者共同驱动银发经济创新发展，其具体内容如下：
一是以制度创新强化供需端的扶持。“银发经济并非‘老年消费’的简单堆砌”,其在经济增长、产业升级和老年福祉等多维价值实现中需要强化制度和政策引领作用。基于当前银发经济存在的有效供给和有效需求均不足，要充分依靠制度创新，在供给和需求侧双向发力，提升到高质量供给创造需求、有效需求牵引供给的高水平均衡状态。从供给侧来说，主要表现为政策对银发产业链的打造、主体的培育和行业的规范化运作等；从需求侧看则关注消费能力和意愿支持、引导等，在制度扶持中强调事业对产业的支撑作用。
二是依靠市场优化资源配置，实现银发产业链构建与服务供需精准匹配。银发经济是应对人口老龄化的市场化解决方案，其产业规模扩张和效率提升以及供需匹配等主要依靠市场机制发挥。由此，要持续发挥市场作用不断强化银发经济的“产品服务－融资－消费”全产业链打造与供给能力建设，激发企业创新活力，释放银发消费潜力。其中，银发产业通过产品与服务供给满足老年人的多元需求，并反哺金融与消费领域。养老金融发挥资金注入与风险缓释功能，银发消费则实现产业与金融的价值转化。
三是以技术赋能提升银发经济的系统化治理效能。随着人工智能时代的到来，数智技术开始深度与银发事业和产业融合，其在提升政府数字治理能力、赋能银发产业创新和升级等方面的作用不可替代。前者关注AI、大数据、物联网等数智技术与行政组织互动，实现政府数字治理能力的提升；后者则强调技术作为新质生产力的内核，发挥其在精准匹配老年人的需求、提升服务效率和创造新场景等方面的作用，驱动和赋能银发经济的新产品、新业态、新产业融合和创新。
三、上海市银发经济的社会经济条件和产业发展状况
上海市作为我国最早进入老龄化社会与经济最为发达的城市，其以人口结构转型、消费升级与政策红利叠加的独特优势，在养老照护、智慧康养、银发文旅、康复辅具等银发经济领域进行了良好的探索，形成了“政策引导、市场主导、科技赋能”的发展格局。
（一）银发经济发展的社会经济条件
1.人口结构。2024年底上海60岁及以上老年人口达577.62万人，占总人口的37.6%,其中80岁及以上的老年人口为86.00万人，占总人口的5.6%。根据相关预测，2035年上海户籍老年人口将达632.78~638.28万人，常住老年人口将有701.43~729.19万人，且上海户籍老年人口和常住老年人口规模仍将持续增长。从中长期来看，尽管老年消费群体增速有所放缓，但其人口规模仍将保持扩张态势，为银发经济发展提供了稳定且庞大的服务客群。
2.消费能力和意愿。老年人消费能力和意愿强，是上海老龄化的重要特征。作为一线城市，上海老年人不仅享有较为完善的社会保障，还拥有各种财产性收益。2024年底上海城镇职工和城乡居民基本养老金分别达到每月5652元、1490元，参加企业年金的有158.26万人，企业年金规模达1497.38亿元。截至2025年4月，上海个人养老金累计缴存金额超180亿元，人均缴存额约1万元，居全国第一。此外，上海中老年居民还持有不同比例的金融资金。2024年数据显示，上海中老年受访市民的银行存款、银行理财产品和股票比重分别是78.85%、46.59%和32.41%,且他们的住房拥有率较高，可获得一定的租房收益，进一步提升了他们的消费能力。同时随着“60后”一代步入老年阶段，一批消费力强劲的高素质老年群体正在形成，他们具有较高的消费意愿，银发经济发展具有广阔的市场空间。
（二）银发产业发展状况
为推动银发经济发展，上海市政府出台《上海市推动银发经济高质量发展若干政策措施》，提出要加快养老照护服务、康复辅具产业、老年宜居产业、老年文娱业态、无障碍出行服务、智慧养老场景与产品、养老金融和老年健康服务8个重点领域的发展，鼓励各类企业发挥技术、市场、人力资源等优势，积极布局专业养老服务、康复辅具、智慧养老等银发经济产业领域。截至2024年底，上海银发经济企业拥有近9万家，其中医疗机械生产及租赁企业最多，达到6.5万家，老年居民服务企业有1.1万个，养老服务人员派遣企业有108个。
这里就康复辅具、无障碍出行、适老化改造、养老金融、智慧养老等5个细分领域的情况进行阐述。在康复辅具产业领域，截至2024年底，上海市康复辅具企业总数达540家，形成484家供应商与56家服务商协同发展格局。540家康复企业总营收达141.52亿元，其中供应商年度总营收达140.14亿元，服务商总营收1.38亿元。在无障碍出行领域，上海进行了首个省级无障碍环境建设综合立法，其不仅包括对硬件设施的要求，更强调软环境的打造和理念的倡导，相关政策文件提出加强老年人出行的福祉车产品、爬楼机、多层住宅加装电梯、公共交通无障碍设施和导乘系统的建设，强调无障碍环境建设要满足全人群、全行程、全场景、全时段“四全”无障碍需求。在适老化改造领域，上海适老化改造项目自2012年起推行以来，连年被列入市政府实事项目，2019年上海民政部门对其进行进一步升级，推出统一的居家环境适老化改造服务平台，开启市场化“居家适老化改造”项目试点，探索“政府补贴+企业让利＋老人自负”的筹资机制。在养老金融方面，上海自2022年成为全国首批个人养老金先行试点城市以来，出台一系列政策文件推进个人养老金制度的落地和宣传。各大银行推出养老储蓄、年金保险、护理险等养老金融产品，面向实体场景的银发保险服务专区、银发生活体验区、银发自助区、银发理财专柜等适老化空间纷纷打造起来，为老年人提供一站式金融服务。在智慧养老产业方面，上海市已经建成多个国家级养老示范基地、智慧健康养老示范基地（区）、智慧健康养老示范街镇等样板，打造了一批可复制推广的智慧养老应用场景，已形成涵盖技术研发、产品制造、服务提供、平台运营等多个环节的完整产业链。
四、银发经济创新发展的实践困境
上海作为观察银发经济发展的窗口，具有良好的事业发展条件和产业生态，但其银发经济发展仍具有较大的改善和提升空间，这里从“制度－市场－技术”的三维驱动力，分析上海银发经济存在的问题。所用资料来源于笔者及研究团队2025年5—8月在上海市开展的银发经济专题调查，访谈了市、区级政府职能部门、产业界和学界与银发经济相关的典型代表。此外，也结合了部分二手数据和公开调查报告，呈现当前上海银发经济创新发展存在的困境。
（一）制度建设和政策体系尚不健全
1.顶层设计层面未搭建完整、全面的制度体系。虽然近期国家层面和上海市关于银发经济的指导性文件密集出台，强调对经营主体的培育支持和要素保障，但在细分领域的专项规划和指导文件还有待推进，“促进银发产业发展的相关配套政策还不健全，尚不能对整个银发经济市场发展起到全面扶持作用。”同时由于银发经济、银发产业的内涵存在诸多分歧，相关行业标准尚未很好建立，法律法规也还不健全。譬如，上海越来越多的老年人参与到养老金融服务领域，运用信贷、保险、理财等金融工具，满足自身个性化的养老需求，但由此引发的法律纠纷也越来越多，其养老金融法治环境还有较大改进空间。
2.政策支持难以精准且力度有限。银发经济是政策驱动型的经济，需要政策引导来鼓励更多企业助力为老服务，对企业生产的产品和服务进行引导、规范，满足老年人的需求。但目前尚未建立起完整的行业分类和监测指标，难以对银发经济的细分领域有充分的了解，难以实现精准施策。同时产业分类不清晰，养老金融政策难以落地。对此，上海市老龄研究专家YM认为：“养老金融要解决老年人的支付问题，就要去做产品，产品分类要清晰。”另外，配套政策的支持力度比较有限，渠道搭建还不够充分、合规监管的要求越来越高，客观上增加了企业成本。上海某银发企业负责人WDQ就注意到这一问题，并指出相关扶持政策落实与市场实际运用之间存在一定差距。
3.社会保障制度体系的不完善，影响了老年人的消费热情。上海社会保障体系虽然在不断完善，但城乡居民收入水平差距还比较明显，部分老年人没有参加城乡居民养老保险，经济能力还比较弱。根据上海某老龄研究学者ZPM的调研，“虽然上海城乡居民基础养老金已经超过1500元，但很多城乡老年人只有基础养老金，再加一点补贴，每月收入并不是很多；领取（城乡居民保险）的老年人消费能力很有限，而且制度是自愿参保，有少部分老年人未参保，他们是没有任何基本养老金的。”在农村地区还面临较大的人情支出，进一步限制了老年人购买其他服务的意愿和能力。F区相关职能部门负责人FX发现，上海农村居民人情支出较大，老年人每年在人情往来方面的支出超过1万多元，光靠城乡居民养老金是不够的。另外，老年人的医疗费用也是一笔不小的开支。目前，上海市已经进入深度老龄化阶段，老年人的庞大医疗费用支出不仅给社保制度带来巨大压力，而且极大影响群体自身的生活预期。上海老龄研究专家YM认为老年人之所以不愿消费，主要是社会保障不全面、不完善。老人们生病时不想麻烦子女，所以他们把仅有的一点收入攒起来，用于治病。这种传统观念和医保制度不完善，对银发消费会形成很大的制约。
（二）市场供需两端的参与能力和深度不够
1.消费需求旺盛和支付能力不高并存。在细分市场中，不同年龄、经济、文化程度、居住方式等的老人的需求不同，其消费能力未充分释放和支付能力不高的现象同时存在。《2025上海银发消费与生活趋势》显示，44.17%的老年人愿意为高品质产品多花钱，倾向于“功能创新”而非低价的老年人占46.91%,他们已经突破传统“低价实用”框架，向“品质化、功能化、体验化”方向转变。尽管如此，真实的市场是否有想象的那么大值得怀疑，真正有完全自主消费能力的健康老年人有多少？在上海，中心城区和郊区、城镇化和纯农地区老年人的消费能力差异大，老龄事业尚不能为产业消费提供很好支撑，老年人购买的服务项目也未走向“品质化”。原因在于，“养老金远远不足以支付养老服务的收费，支付能力还比较欠缺，长护险萎缩比较厉害，还需要加大支付能力的支持。”此外，上海市虹口区消保委2023年发布的“老年消费调查报告”显示：中老年人每月花费5500元以下，其中，饮食花销最多，而在文娱、康复辅具、养老金融等休闲、生活品质相关以及“备老经济”方面的支出还比较少。银发市场供需结构性失衡的矛盾将长期存在，老年人和备老人群“买不到”和“买不起”服务的现象仍持续存在。提高老年人收入水平和增强消费支付能力双轨并行，方能破解“万亿市场，百亿实收”悖论。
2.银发产业的产品服务创新、主体参与度不强。在政策和市场的双重推动下，上海银发市场主体持续活跃，康复护理、老年教育、医养结合等相关行业取得较快发展，从消费热点看适老化改造、智慧养老、银发文旅等领域需求加快释放，但实际上宏观经济正面临多重压力，当前银发经济更多依靠公共部门投入和政策扶持，私人消费和社会资本尚未有效激活。企业对银发经济长期持乐观预期，普遍看好其发展潜力，但短期来看许多企业认为大部分老年人购买力有限，而银发产业本身存在投入成本较高、回报周期较长的特点，客观影响了企业的参与热情和银发产业的产品服务创新，导致企业投入不足、相关产品附加值不高、科技含量偏低，难以满足不同老年人的需求。上海T大学老龄研究专家TYJ认为，企业生产出来的产品要符合老年人的实际需求，企业需要结合老年人的产品使用体验，不断丰富银发产品内容。
3.产业方面尚存在长期资本短缺、养老金融产品供需失衡、消费陷阱和权益保护不力等问题。虽然养老金融和投融资政策密集出台，但大多是短期资本，银行不愿意承担太多风险。调研中，上海老龄相关职能部门负责人MT介绍道：“银行最大的考虑是（投资）风险，他们可以给相关（银发）企业投融资，但也不得不考虑风险问题。”相关金融产品和服务也尚未根据养老产业周期长、利润低且大多是中小民营企业的特点做相应调整，企业在获得金融支持方面的难度较大，银发金融的普惠型产品与服务仍旧覆盖有限。尽管上海围绕做好养老金融大文章不断加大政策创新，但目前企业的投融资渠道有限，其在适老化改造、康养旅居、无障碍出行等关键领域的参与，仍旧缺少与银发产业特征相匹配的金融产品和工具支持。另外，消费权益保护不到位。随着上海“乐龄时尚消费街区”“银发文旅嘉年华”“银发生活节”等活动的开展，老年人消费的市场氛围得到不断改进，但由于老年群体的素养（尤其是金融素养）不高和风险认知不足，以及相关部门的消费权益保护不到位，容易使老年人受到不良引导而成为权益侵害的牺牲品。
4.专业人才对产业支撑不够。高质量服务的落地依赖专业护理人员与维护团队，但上海养老护理行业面临“低薪资、高流动”的困境，当前该领域从业者多为50~60岁群体，难以进行智能设备实操和管理，缺乏复合型人才。对此，上海某养老企业负责人GNR认为“需要花大力气，让有那些有复合技能的人才能够进到银发经济领域中来。”不过，目前银发产业仍处于起步阶段，尚未创造出足够的就业岗位，客观上影响了复合型人才的加入。上海某养老企业负责人WDQ也认为银发经济的发展可以提供更多的就业机会，因如今的银发经济发展有技术和管理岗位人才的需求，这是未来改变产业发展的重要因素，但现在高质量的就业岗位还比较稀缺。目前，上海作为线上银发经济策源地，诸如拼多多、阿里、抖音总部经济和线上平台可以提供大量高质量就业岗位，但当前广泛存在人才培养体系不完善、行业标准不规范等问题，使得岗位扩容和人才吸纳未能充分落地。
（三）技术对银发经济的支撑和赋能作用尚有较大提升空间
在人工智能时代，科技赋能银发经济的作用和潜力毋庸置疑。上海专门出台《上海市推进养老科技创新发展行动方案(2024—2027年）》,推进养老科技的创新发展，但从目前实践来看，科技赋能的潜力和具体效能尚需激发或提升，主要表现在以下3个方面：
1.技术适老性与普及度不足，影响需求端的使用。现有智慧养老产品虽多，但普遍存在操作复杂、界面不够直观等问题。譬如“一键通”平台接入DeepSeek大模型后虽提升了政策匹配效率，但高龄老人认为其语音识别模糊需求（如方言表达、非标准化描述）的准确率仍有局限。同时智能养老设备在郊区农村的覆盖率较低，数字产品适老化设计标准缺失，导致老年人面临“不会用、不敢用”的困境。上海某老龄专家TYJ认为老年人需要的是不同场景下能够真正解决老年人衣食住行需求且质量好的科技产品，而目前的大多科技产品并不能满足老人的实际需求。
2.数据共享与协同机制不健全。上海虽布局多元智慧养老场景，且通过“一网通办”“社区云”“多格合一”应用平台整合数据资源实现闭环管理，但养老数据的跨部门共享仍存在壁垒，医疗、社保、社区服务基础数据上传云端过程中尚有偏差，存在“数字悬浮”和数字形式主义的现象，技术赋能政府治理效能和服务精准度不高，难以真正发挥数据推动产业创新和精准匹配老年人需求的作用。同时在服务的“数据驱动”过程中，存在需求响应不及时，譬如老人健康监测数据无法实时同步，或难以与相关养老平台对接做到及时响应和干预。产业上中下游的链条也尚未很好搭建起来，在线上线下寻求资源整合时难以为老年人及家属提供及时有效的解决方案。
3.科技的多主体赋能水平有待提升。当前政府端打造的智慧养老场景应用偏重安全监控（如跌倒报警）、健康照护等，但对老年人精神需求的关注不够，缺乏促进老年人社交互动、文化娱乐的功能设计；产业端则存在新产品、新业态、新产业融合和创新存在不足，诸如健康手环、智能监测设备企业开发的适老产品单一，未能整合医疗、金融等服务，而养老金融产品集中于保险储蓄，缺乏与智慧康养结合的创新。上海某老龄专家ZPM认为，“科技、养老企业是两条线，很多时候这两条线基本上没有交集，科技企业不懂养老，养老企业不懂科技，因此需要政府建一个平台实现两类企业的对接。”当前政府平台建设更多是在实现数据共享，如何实现公共服务数据经“脱敏”处理后依法开放和利用，赋能银发企业创新，还需政府和市场双向发力。另外，银发经济中智慧养老产业的关注点更多停留在“养老”，没有真正赋能老年人自身，使得老年人在技术和人文关怀方面难有好的生命体验，极大地影响了银发群体（尤其是身体健康、消费意愿强和能力旺盛的新银发群体）的消费意愿。
五、适老化转型下“十五五”时期银发经济创新发展的优化路径
“十五五”时期银发经济发展必然将从政府主导的事业发展阶段，转向事业和产业协同发展的新阶段，其业态发展也将从以养老服务为主体的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”的多业态发展新格局。基于上海的实践，针对当前银发产业存在的制度建设和政策体系不健全、市场参与存在“政热企冷”现象，以及技术支撑和赋能不够等问题，需要持续依靠制度、市场、技术协同发力，具体可以从以下几个方面展开：
（一）制度供给：从供给侧与需求端加大产业扶持及老年人的消费能力培育
1.以需求导向优化银发产业服务供给结构。产业发展的关键是推动银发经济从供给驱动向需求牵引转型。在上海，不同区域、年龄段、身体状况、居住安排的老年人需求内容和消费能力存在差异，而且老年人的需求已经从生存走向品质养老追求。对此，银发经济的发展要充分基于备老和老年人群的多层次需求，在市场细分的基础上实现养老产品和服务的创新。一方面要充分借助养老服务信息平台、大数据平台等，充分了解不同老年人的消费偏好和意愿；另一方面产业发展要在政府基本保障的基础上面向老年人的品质生活需求，聚焦文化娱乐、出行、健康、金融等，推出更多适应老年群体特征和生活习惯的产品。要打破产业发展的“高大上”产品和服务定位，不断优化服务供给结构、提升服务精准度，在产业链条打造中面向不同消费能力的老年人实现产品和服务设计，为其提供可负担、方便可及、质量可靠的养老服务，推动银发经济形成“需求－供给－市场”的正向循环。
2.以老龄事业支撑产业发展，激发有效需求。产业发展必须依靠养老服务事业和产业协同发展，实现梯度化支付保障和激发消费潜力。对此，一是要持续提高老年人的支付能力。通过加强多层次养老保险体系建设和长期护理保险补贴力度，鼓励发展养老普惠金融等，多方面增进老年人的财产性收益；同时要激发老年人的消费意愿，引导有条件的老年人购买专业化服务，也可引导子女为老年父母消费买单。二是要坚持有为政府和有效市场双轮驱动，激发老年人的有效需求。政府可通过加大产业补贴或消费优惠的方式提升老年人的消费意愿，譬如将适老化改造、智能养老产品纳入养老消费补贴覆盖范围；鼓励银发经济供给主体通过整合内外部资源，降低供给成本，向广大中低收入老人提供普惠性产品或服务，激活消费潜能，实现潜在需求的有效转化。
3.以要素保障加大关键产业领域的支持和培育。一是着力培养银发产业专业人才，激活创新岗位供给。进一步加大养老服务领域的人才培育、持续完善人才激励政策，不断引导更多专业人才跨行业、跨领域参与养老服务；要加强高校积极对接社会需求，拓展与银发产业相关的文旅、心理咨询、助餐、金融等细分领域人才的培养；要进一步强化银发产业的就业带动作用，重点吸纳青年劳动力与银龄人才实现多元就业。二是要加强平台和技术支持。围绕重点领域加紧产业布局，培育壮大经营主体、强化要素保障、营造银发经济的良好发展环境。可通过出台专项政策规划、建立行业标准和规范、设立政策专区、打造典型样板、政府实事项目、产业集群培育等多种方式，加强对相关企业的引导、培育和政策支持。进一步落实银发科技专项行动和数智技术适老化专项行动，加强辅具科技、养老监护、智能护理、养老机器人等研发应用。三是要加大财税和融资支持。充分落实各类产业基金对银发经济产业领域项目的支持，对符合条件的企业和项目要进一步清除政策障碍，加大政策担保、优惠措施，不断优化流程办理，确保相关支持政策能够真正惠及有需要的企业。
（二）市场创新：以资源整合与生态布局创新推进产业生态链构建及服务能级提升
1.面向产业生态布局创新，打造产业、金融和消费循环链路。当前我国银发产业正处于从服务聚合向生态重构的关键转型期，需要持续从产业、金融、消费3个重点环节推进。一是通过“产品＋服务+平台”的一体化方案，催生新的商业模式和价值增长点，构建银发产业生态体系。需要持续加强产业布局，培育壮大一批银发经济龙头企业，围绕重点领域开辟新产业、新赛道、新场景，加快发展如远程护理、营养配餐、银发旅游等养老新业态，精准培育具有潜力的银发产业。二是明晰产业分类和落实养老金融政策措施。要进一步明晰产业分类，确保金融支持政策落地；激励银行、保险、基金等金融机构创新开发更丰富的个人养老金产品政策措施，促进养老金融与普惠金融、科技金融、绿色金融协同发展。三是引导和激发老年人消费。要进一步加强银发消费权益保护体系，推动建立面向老年群体的消费预警与法律援助机制。要为老年人打造一站式的银发主题体验空间，开拓消费新场景、新模式；鼓励推进线下便利服务终端、线上APP适老化升级，进一步提高老年消费的便利程度，营造良好的消费环境氛围。
2.以资源整合提高银发产业服务能级。不同地区的资源禀赋存在差异，各地要结合自身资源优势和经济发展特点推动银发产业发展。譬如上海普陀、虹口、浦东新区等基于经济发展特点出台银发经济高质量发展的行动方案，形成了银发经济的差异化和品牌化发展，以期在挖掘区域资源优势中实现部门、行业资源整合，增进政策协同和产业融合。为此，一方面要将积极应对老龄化的理念融入各行业领域，从政策机制、产业创新、服务优化等多维度协同推进，不断加大对银发经济的规范引导、培育和监管，进一步加大政策供给，实现以协同发力提高政策实效；另一方面要推进产业融合，在产业集成创新中不断提升银发产业服务能级。要进一步推进“出行＋”“文旅＋”“康养＋”等多元业态产品和服务，加强养老与医疗健康、家政餐饮、智能科技、文化娱乐、体育旅游等多行业相互融合，促进产业集群发展和多业态融合，推动产业的价值链整合，为老年人提供综合消费体验，不断提升产业的供给能力和服务质量。
（三）技术赋能：推动数智与治理技术融合提升银发社会治理系统能力
数智技术与人口老龄化深度结合已经深刻改变了老龄社会治理能力和方式，不仅推动了治理体制机制创新，而且也极大推动了银发经济的不断升级。以数据驱动、技术创新和智能应用为核心的新动能，为银发经济注入了强大活力与变革潜力。当下，需要进一步强化治理技术和数智技术的融合，不断提升银发社会的系统治理能力，为银发经济发展提供良好的环境氛围。一是加强数智技术在老龄事业和产业中的应用，进一步打造政务平台和社区云平台等，拓展线上线下服务融合模式，提升政府数字治理能力，为银发产业生态的培育提供技术基础。要进一步发挥数智技术在产业监管和标准建设中的作用，动态评估政策效果，为精准决策提供数据支撑。二是以数智融合加快培育发展新质生产力，驱动银发产业高质量发展。鼓励企业面向老年人需求加大养老领域数智技术的研发投入，提高产品和服务的适老化水平，依靠数智技术通过价值倍增的网络效应，对资源进行优化重组，推动自身转型升级和创新发展。三是不断提高老年人的数字素养，在数字化社会参与中更好匹配老年人的需求。老年人的数字鸿沟讨论已很多，更具现实意义的是，要提升老年人数字素养和需求表达能力，确保供给方准确掌握老年人的需求，从而依靠数字化技术搭建供需双方的桥梁，帮助企业不断拓展适老化技术应用场景，实现产品和服务设计的精细化。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2026年第3期。
