（本文刊载于《中国应用法学》2026年第3期，第119-133页）
内容摘要：我国现行以人身权为基础的强制措施体系形成于特定历史阶段，有待进一步完善。随着社会主义市场经济体系的完善和人权保障理念的丰富，同时为了有效治理查封、扣押、冻结中的不规范现象，构建对物强制措施体系应成为《刑事诉讼法》再次修改的重要任务。这也契合党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求完善“查封、扣押、冻结等强制措施的制度”的精神。在对物强制措施内容方面，应遵循渐进式改革方法，其具体类型不宜过于宽泛，应以查封、扣押和冻结为基本种类，并在此基础上区分证据保全和财产保全措施。在立法体例上，应将对物强制措施和对人强制措施并列安排在同一章。在审批程序方面，应以检察主导的审查模式为基础，构建以同级审查为原则、上提一级审查为补充的分级审查机制。在证据标准方面，在明确“涉案财物”的基础上，明确不同类型措施的证据要求。
关键词：对物强制措施 证据保全 立法体例 审查程序 证据要求
我国现行刑事强制措施体系是以人身权为对象构建的。随着社会主义市场经济体制的完善和人权保障观念的发展，财产权的重要性逐渐被认识，其地位也不断得到提升。与之相对应，在刑事诉讼中，财产权相关的保障制度也日趋完善。党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确要求“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。这不仅是中央政策性文件明确将查封、扣押、冻结等界定为“强制措施”，也是首次将财产性强制措施与涉及公民人身权利强制措施并列提出。应当说，这是我国刑事政策从“重人身”向“人身财产并重”转变的一个重要标志。
然而，从法律层面看，相关规定并没有充分体现上述政策性精神。现行《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一编第六章仅规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种对人强制措施，而将查封、扣押、冻结置于第二编“侦查”章节，定位为一般性的侦查取证行为或强制性侦查措施。在《刑事诉讼法》再次修改之际，显然，法律应对上述问题作出回应，包括是否应构建对物强制措施体系；如果答案是肯定的，该体系中包含哪些具体的种类，如何安排对物强制措施体系的立法体例，以及如何配置权力运行结构和设置证据标准等都是亟待解决的问题。
一、我国对物强制措施体系的证成
从世界范围来看，强制措施的概念并不完全一致。如在德国，与强制措施有关的强制性方法和手段有“扣押、监视电信通讯、扫描侦查、使用技术手段、派遣秘密侦查员、搜查”“逮捕、暂时逮捕”“刑事追诉、刑罚执行的其他保全措施”“暂时执业禁令”。《意大利刑事诉讼法典》第四编“防范措施”规定了“人身防范措施”（第一章）和“对物防范措施”（第二章）。《澳门刑事诉讼法典》第四卷规定了“强制措施与财产担保措施”，基本上针对的是羁押和取保。各国或者地区涉及人的基本权利的强制措施的外延范围，大致包括四种：对人身权的强制措施，对财产权的强制措施，对隐私权的强制措施，对经营、执业利益的强制措施。
相比于域外，我国的强制措施范围较窄，一般被界定为，公检法等机关为了保证刑事诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法。 在法律层面，“强制措施”专指《刑事诉讼法》第一编第六章规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等五种对人身自由限制或剥夺的强制性方法。其具有三个基本特点：一是对公民的基本权利进行限制或者剥夺，目前而言，此种限制或者剥夺仅限于人身权方面；二是目的具有保障性，即保障刑事诉讼的顺利进行，不具有惩罚性；三是一种持续的状态，而不是单纯的行为，这就使得一些限制公民基本权利的行为被排除在强制措施范围之外，如讯问、搜查等。
应当说，我国现行强制措施体系具有强烈的时代色彩。毫无疑问，新中国的刑事诉讼制度包括强制措施体系深受苏联的影响。苏联的强制措施分为三类：一是保证被告人不能逃避审判的各项措施；二是保证取得各种证据的各项措施；三是保证法庭审理秩序的各项措施。但是，我国《刑事诉讼法》主要将其“狭义的强制处分”吸纳为强制措施的基本内容。“这些在场时间内保证被告人不至妨碍审判（首先是不能逃避审判）的处分，按其内容来说是多种多样的”，包括人保、财产保、担保物、监视居住和羁押等。1957年《中华人民共和国刑事诉讼法草案（草稿）》第60条规定：“人民法院、侦查机关为了防止被告人逃避侦查、审判，对被告人可以采取下列的强制措施：一、拘传；二、逮捕；三、交保；四、监视居住；五、羁押。”此草案奠定了我国刑事强制措施的雏形。1962年《中华人民共和国刑事诉讼法草案（初稿）》第59条规定了拘传、交保、监视居住、拘留和逮捕五种强制措施。此后的几稿也都保留了上述五种强制措施的基本内容。
不难发现，从1957年的《中华人民共和国刑事诉讼法草案（草稿）》到1979年正式颁布的《刑事诉讼法》，均将强制措施限定于对人身自由的干预，而没有将对财产权的强制处分纳入其中。此种立法的代表性理由是，“从权利属性来看，人身自由是人成为社会成员进行社会活动最基本、最重要的权利，在此意义上说人身自由是本权，其他权利则是派生权，是基于人的存在及其自由而产生的……所以刑事诉讼法将保护人身自由列为重点，对强制措施的适用加以必要的限制是十分必要的”。另外，将搜查、扣押等诉讼行为列为侦查措施或者手段，便于将其与强制措施区别开来。此种以人为强制对象的强制措施，有利于公安司法机关在实际运用中有明确的指向，更能突出人权保障。毫无疑问，在法制建设初期，尤其是在计划经济时期物质普遍比较贫乏的背景下，此种对人身权特殊重要性的强调是必要的，并没有显现出与时代的不相融。
显然，时移世易，上述观念和理由已很难跟上时代的步伐。随着改革开放的不断深入，尤其是社会主义市场经济体制的确立与完善，财产权在公民基本权利体系中的地位发生了根本性转变。相对于计划经济，社会主义市场经济体系更需要运用法治思维和法治方式，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度。1999年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改时明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入其中；2004年宪法修正案不仅增加了“国家尊重和保障人权”，又进一步规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，标志着财产权从民事权利上升为宪法层面的基本权利，国家对待财产权的态度从“允许存在”转向平等地重点保护。此外，《中华人民共和国民法典》的编纂与颁布，更是以体系化的方式确立了物权、债权、知识产权等财产权利的规范框架，为财产权的全面保护提供了民事法律基础。
在此背景下，刑事诉讼中财产权保护任务也日益凸显，传统的“重人轻物”观念面临严峻挑战。2012年《刑事诉讼法》再次修改，虽未根本改变查封、扣押、冻结等对物措施的基本结构，但已经在财物处理制度方面作了一些改革与完善，如针对“赃款赃物及其孳息”表述过窄，公检法机关处理涉案财物仅规定了扣押和冻结，没有规定查封措施，以及法律没有规定以判决的形式对赃款赃物及其孳息进行处理等问题，修改后的法律增加了针对财物的“查封”措施，以及“人民法院作出的判决，应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理”等内容。另外，第五编“特别程序”增设“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”，是首次在立法层面承认涉案财物处置的相对独立性，突破了以往涉案财物必须依附于定罪量刑程序的格局。2018年《刑事诉讼法》的第三次修改，也进一步强化了对涉案财物处理的程序规制。但是，尽管如此，这两次修改均未从根本上改变查封、扣押、冻结在刑事诉讼法中的地位，其仍被视为侦查行为的一部分，也谈不上独立强制措施类型的系统性规范，更没有触及查封、扣押、冻结等对物强制的权力运行方式。换言之，这些修改更多是在现有制度框架内的局部调整甚至是微调，没有将对物强制措施与对人强制措施“等量齐观”，无法充分满足新的历史时期对公民财产权保障的时代要求。总之，现存的有关强制措施的立法形式、框架与内容，已难以回应经济高质量发展的现实挑战，也没有完全呼应重视财产权保障原则的宪法精神。
这种立法上的不足导致司法实践中一些办案机关对公民与企业的财产造成不当侵害。首先，外部审查机制的缺失使得侦查权失去应有的规制，这为侦查权滥用提供了制度上的罅隙，超范围、超数额、超期限查扣冻现象屡禁不止，个别机关甚至将查扣冻异化为创收的手段；其次，现行制度没有区分证据保全和财产保全，一些侦查机关仅制作查扣清单而未充分收集权属证据，后续举证质证流于形式，加之审前返还程序缺失、案外人救济途径不畅，涉案财物处置沦为职权主导的单向度行为；最后，梯度化适用标准与比例原则的缺位，使得侦查机关面对数额差异巨大的涉案财物往往采取“一刀切”式全额查扣冻，忽视对正常生产经营活动的保护，“保全即致死”的执法方式严重违背必要性原则，导致一些企业资金链断裂、生产停滞甚至破产倒闭，造成难以挽回的经济损失与社会影响，与中央“依法保护民营企业产权”的政策导向相悖。可以说，“远洋捕捞”式趋利性执法、超范围超期限查扣冻、以刑事手段干预经济纠纷等问题频发，严重侵蚀了司法的公信力与权威性。
与此同时，权利救济机制的薄弱导致违法查扣冻行为难以得到及时纠正，当事人虽可提出异议，但缺乏申请听证、提起上诉等程序性权利，事后救济途径仅限于标准模糊、程序复杂的国家赔偿，实践中获赔率极低。此外，这种“重人轻物”的立法格局还导致程序衔接断裂，查封、扣押、冻结的期限计算、延长审批、变更解除等规则相对模糊，与拘留、逮捕等强制措施形成制度落差。在一些案件中，涉案财物长期处于不确定状态，既影响财产权的有效行使，也阻碍刑事诉讼的顺利进行。
由此可见，构建对物强制措施体系，将查封、扣押、冻结等纳入其中并对其权力运行和权利救济机制进行改造，已成为破解上述困局、推动刑事诉讼现代化转型的当务之急。
二、我国对物强制措施的立法体例
将查封、扣押、冻结等纳入强制措施体系并不是单纯形式上或者仅仅是“名”的变化。诚如学者所言，称谓变化或法律规定位置的变化都没有实际价值，真正有意义的是权力运行构造的变化，因此，要将党的二十届三中全会通过的《决定》落实到位，核心是对查扣冻进行权力运行构造改革。构建我国对物强制措施体系就意味着查封、扣押、冻结等措施的审查决定主体、审查方式、证据要求、执行与救济等要发生重大变化。然而，这并不意味着立法体例的不重要。“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”立法体系不仅仅关乎刑事诉讼法立法体例的协调、逻辑的通畅，更是涉及诉讼内核价值的排序与追求。这正如将“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”写进《宪法》并安放在适当位置一样，具有类似的重要性。就此而言，我国对物强制措施体系的建构不能不考虑到立法体例的设计问题。
现行《刑事诉讼法》第六章“强制措施”规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种对人强制措施，而查封、扣押、冻结则被置于第二编第二章第六节——与勘验、检查、侦查实验等一般侦查行为并列。与上述立法安排相对应，查封、扣押、冻结的审批决定权为办案部门负责人或者公安机关负责人，实体要件仅为“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件”，未要求任何必要性审查或比例性评估。换言之，现行法对查封、扣押、冻结的程序控制，包括启动条件、审批权限、期限规制等，均在侦查机关内部封闭运行，既无检察机关的事前批准，也无事后的必要性审查与救济。这与对人强制措施尤其是逮捕措施形成了对比，不但五种强制措施比较详细地规定了启动条件、决定和执行机关、证据要求、期限和救济途径等，而且逮捕须经检察机关批准或法院决定，被逮捕后检察机关仍须进行羁押必要性审查，当事人等不服逮捕决定可以申请变更强制措施。由此可见，立法将一种措施定位为强制措施还是一种侦查手段，不单单是一种“名”的界定，背后蕴含了更多“实”的内容。
由于历史和诉讼观念等原因，不同诉讼制度对于强制措施的立法体例或者相关安排也不尽相同。在美国，由于实行判例法，涉及公民基本权利的查封、扣押、冻结等措施并没有统一的法典予以规定，而是经由宪法修正案确立并通过判例在个案中加以解释和适用，例如美国宪法第四修正案规定了非法搜查扣押之非法证据排除规则，第五修正案规定了不得强迫自证其罪规则等。相比之下，大陆法系的立法体例与我国更为接近。《德国刑事诉讼法》并未在对人与对物强制措施之间划定外延界限，而是将两者统合于同一编下依次排列，这意味着无论干预对象是人身自由还是财产，均系对基本权利的干预，均须受法官保留原则和比例原则的同等约束。1988年《意大利刑事诉讼法典》第四编以“防范措施”为统一标题，第二章“人身防范措施”与第三章“财产防范措施”明确并列，共享第一章“一般规定”所确立的比例原则，其核心也在于“二者并列”。
在将查封、扣押、冻结等措施纳入强制措施体系的前提下，从逻辑上看，我国有三种立法体例上的选择：第一种是将查封、扣押、冻结等纳入现有的“强制措施”章，与拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等对人强制措施统一规定，形成涵盖对人与对物措施的单一“强制措施”章。第二种是参照意大利的“防范措施”体例，即在强制措施编下分设“对人强制措施”和“对物强制措施”两章，以形式上的并列彰显对物措施的独立价值。第三种是无须对现行立法体例进行大的调整，仍然将查封、扣押和冻结等措施保留在“侦查”章，即在现有“侦查”章的框架内完善具体规则即可，例如增设比例原则条款、引入检察监督等规定。
相较而言，第三种立法体例最不可取。如果将查封、扣押和冻结等措施依旧定位为一般侦查措施，其运行的基本价值取向仍然为“效率优先”，那么与之相随的权力运行方式或者审查决定结构就不会有“质”的变化，即使在这一框架内增设比例原则条款或检察监督规定，其实际效果很可能被侦查行为“效率优先”价值所消解，而且与其他侦查行为的控制或者审查显得不协调。因此，在侦查行为的框架里“打补丁”的做法，无法真正触及对财产权强制措施权力结构的实质。第二种立法体例虽然能在形式上彰显对物强制措施的独立性，但此种方案的缺憾在于容易导致两类措施在规范上的割裂。无论是对人的强制措施，还是对物的强制措施，都具有作为“强制措施”的基本特点，包括对基本权利的限制、限制具有持续状态性以及诉讼保障性，这也就使得二者在基本原则和具体制度尤其是权力运行方面具有很多共通之处，包括二者均应遵循司法审查原则、比例原则、必要性原则和有效救济原则等。如果将对人和对物强制措施完全分属隔绝的两章，则很难显现二者共性和相通之处。相反，如果在将查封、扣押、冻结等纳入统一的“强制措施”基础上，将二者并为一章（分为不同的节），不仅实现对物强制措施体系的完善，也能够将其从“侦查行为”的制度网络中剥离出来，纳入类似于对人强制措施体系的权力运行结构之中。就此而言，第一种立法体例更为恰当。这种选择也与党的二十届三中全会通过的《决定》将“查封、扣押、冻结等强制措施”与“涉及公民人身权利强制措施”并列表述相契合。
三、对物刑事强制措施的基本内容
如前所述，世界各国或者地区对于强制措施的界定并不完全相同，其种类和基本内容也有较大的差异性。如在德国，强制措施的范围很广，可以分为对人身自由的限制、对财产的管控、对通讯与隐私的干预、对侦查行为的规范四大种类，其中针对财产的保全措施包括：对可作为证据的动产（如赃物、凶器）、不动产（如涉案房产）、权利凭证（如银行账户、股权）、邮件、印刷品、电子存储介质等进行的扣押；为保障收缴、没收或罚金执行，对涉案财产进行的扣押登记（如土地登记簿标注）、交付保管等。另外，当涉案财产存在价值重大减损风险时，检察院或法院可以命令紧急转让。在意大利，强制措施分为对人和对物的防范措施，对物的防范措施包括保全性扣押和预防性扣押。在俄罗斯，除了对人身自由限制的强制措施外，还有扣押财产和有价证券的强制措施。其实，综合考察，无论是冠以强制措施之名或者其他的称谓，只要是针对公民（单位）基本权利的限制，无论是人身权，还是财产权，抑或是隐私权等，如搜查、羁押、保释、查封或者扣押、监听、勘验等，除紧急情况外，均需要经过中立的司法机关审查决定，并赋予当事人或者利害关系人较为充分的参与权和救济权。
就目前而言，我国对财产权限制的手段并没有被纳入强制措施范围，其功能主要被定位为收集证据的侦查手段，具体包括搜查、查封、扣押和冻结。另外，《中华人民共和国反有组织犯罪法》第27条授权公安机关对涉及有组织犯罪的资金采取紧急止付措施，以暂时阻止相关资金转移，其功能类似于查封、扣押和冻结。与此同时，在我国司法实践中还存在与国外类似的财产权限制制度，如针对企业、法人的暂停营业和暂扣资质，其往往是侦查机关通过对主管部门建议或者通知的方式进行。如何界定我国对物强制措施的种类或基本内容，是构建该体系的基础与核心问题，在设计时至少需要考虑内外两个方面因素。
在外部，应考虑对人强制措施和对物强制措施的协调性。我国强制措施的种类包括拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕，并不涵盖其他的强制性侦查行为，如勘验、检查、搜查、技术侦查、通缉、限制出境等。在此背景下，如果将对物强制措施的范围界定过宽，尤其是将搜查纳入其中，一是与传统强制措施强调限制基本权利的“持续状态”不符；二是按照比例原则，其他的强制性侦查行为包括勘验、检查等均应纳入强制措施体系。将强制措施的范围扩展为所有强制性侦查行为，虽然在人权保障方面起到强化作用，但对于侦查效率将会有较大影响，尤其在可能将强制措施纳入司法审查的背景下，势必会加剧“案多人少”的矛盾。所以，从渐进式改革以及体系化方面考虑，暂时先将查封、扣押、冻结、暂停支付、暂停营业和暂扣资质等对财产权利持续限制的强制性行为纳入对物强制措施体系，而暂不扩展至搜查等行为。
在内部，应考虑对物强制措施的区别性。一般认为，查封、扣押、冻结的目的有二：一是证据保全，二是财产保全。证据保全是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，为防止证据灭失、毁损或转移，依法对相关财物采取查封、扣押等固定保存措施，从而保障诉讼活动顺利进行的程序性行为。因此，证据保全一般与指控相关。而财产保全主要是指国家机关为防止相关财产在诉讼过程中被转移或隐匿等，致使生效裁判确定的财产刑或追缴判项无法得到有效执行，而依法对相关财产权利采取限制性措施的制度安排。前者服务于案件事实的查明，属于诉讼保障手段；后者则服务于裁判结果的实现，属于执行保障手段。从逻辑上看，侦查机关进行证据保全具有自洽性，但是，在侦查阶段就由侦查机关采取保障执行的财产保全，对当事人或者利害关系人的合法财产进行查封、扣押和冻结，不能不令人担忧其有被滥用之嫌。为了防止出现此种结果，相关制度的设计更应该周全、严密。
一方面，应遵循法定原则，在法律上明确财产保全的种类。《刑事诉讼法》第141条第1款规定：“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”第144条第1款规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”这两个条款应是我国查封、扣押、冻结的“元依据”。不难看出，无论是“证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪”，还是“侦查犯罪的需要”，均是从证据收集的角度来表述。换言之，我国法律对证据保全作了明确的规定。但是，“证明”“侦查犯罪需要”与裁判执行并没有直接关联，因此，它们不能成为财产保全的依据。另外，从《刑事诉讼法》第141条第1款的逻辑结构也可以看出，“与案件有关”指的是“可以证明”有罪或者无罪，而没有扩展到案件的财产执行上。综上，从合法性角度考量，如果要将财产保全纳入强制措施体系，应在《刑事诉讼法》再次修改时予以明确规定，最高人民法院、最高人民检察院和公安部的相关规范性文件才能在此基础上作进一步的解释。
另一方面，在区分证据保全和财产保全的基础上，设定不同的证明要求。由于二者保全的功能不同，对于当事人或者利害关系人的影响不同，虽然均应有外部的审查与制约，但如前所述，前者是证据收集行为，后者是财产保全行为，后者的标准应高于前者，而且当后者有担保时，应即时解除查封、扣押和冻结。至于二者的权力审查运行结构和证据要求如何，将在后文论述。
四、对物刑事强制措施审查机制
从目前规范层面看，我国对物强制性措施的审查权完全归属于办案机关。根据涉案财物的类型、数额与案件影响程度，可以将其划分为三种类型。第一类是办案部门负责人审批，其适用于常规性、低干预度的对物强制措施。对于普通物证、书证的扣押，小额资金的冻结，侦查人员仅须报请办案部门负责人批准，即可开具扣押决定书、协助冻结财产通知书并实施。第二类是县级以上侦查机关负责人审批，这是当前司法实践中最为普遍的审批模式。针对不动产查封、车辆或船舶等特殊动产扣押、较大数额资金冻结等绝大多数对物强制措施，均须经县级以上公安机关负责人批准。第三类是设区的市级以上侦查机关负责人审批，其适用于重大、复杂的财产干预行为。例如冻结股权、保单权益须经设区的市一级以上公安机关负责人批准，冻结上市公司股权则须经省级以上公安机关负责人批准，立法试图通过审批层级的上提实现对重大财产干预行为的内部制约。
上述三级审批模式，无论层级如何提升，其本质上仍属于侦查机关系统内部的同体监督，是典型的行政化内控式构造。此种构造下，审批层级的提升仅能实现权限内部的优化分配，而无法改变审批主体与侦查办案部门在职能上高度一致的本质。可以说，正是这种职能上的同质化有时难以确保对物审查决定的公正性。质言之，审查批准与侦查职能之间并无实质性的区别。无论是办案部门负责人、县级公安机关负责人还是市级以上公安机关负责人，均隶属于侦查追诉体系，其职能与价值目标均为高效追诉犯罪、查明案件事实。因此，即使是将审查权限上提至设区的市级公安机关或者更高，由于上下级侦查机关之间是领导与被领导的隶属关系，难以期待前者能够对后者的侦查需求作出完全独立、中立的判断。从制度运行的结果审视，此种内控型审批模式虽能有效保障侦查活动的高效推进，但在缺乏外部制约之时，涉案财物处遇决定的正当性往往依附于决定主体的职业自律。然而，个体自律往往深受个人品德与人性弱点的制约，一旦整个控权体系过度依赖办案人员的自我约束，权力滥用的风险便会增加，甚至可能沦为缺乏自律者的专断手段。加之侦查活动的职责和目的影响，侦查人员在侦查过程中往往持有有罪推定的立场，在司法实践中侦查权越轨现象并不鲜见。在自我授权的扩张与外部制约缺位的双重加持下，公民财产权无疑面临着不当干预的风险。
另外，内控式的审批方式决定了程序具有闭合性，使得当事人无法有效参与其中。如前所述，当前对物处分的审批，本质是侦查机关内部、单向度的行政运作，完全排除了财产权受干预主体的程序参与。无论是犯罪嫌疑人、被告人，还是对涉案财物主张权利的利害关系人，既无从知悉查扣冻措施的审批流程与核心信息，也无权在审批环节提出陈述、申辩与异议。尽管《刑事诉讼法》第117条规定，当事人、辩护人、诉讼代理人及利害关系人，有权对办案机关不当处置涉案财物的行为提出申诉或控告，但此种申诉与控告本质上仍属于事后救济途径，且最终裁决主体仍为办案机关自身，其救济实效难以得到保障。这种完全封闭式的程序构造，使得对物处分措施的启动与实施脱离了程序正义的基本约束。实践中，侦查机关与检察机关作为涉案财物实体处置的事实裁决者，可能由于各种原因作出有失公正的处理决定，但是，财产权利人或关系人难以应对此种不利。
域外国家或地区普遍采用司法令状主义以控制对物强制措施的适用。例如，《德国刑事诉讼法》第94条、第111b条分别设立了证据的保全以及为确保没收或查封物品的扣押，除却特殊情形外，二者均须获得法官核发的令状。针对内控式审批模式的缺陷，学界也有观点主张将对物强制措施的事前审查权交由人民法院行使，以实现对侦查权的外部控制。但是，中国式法治现代化还应根植于“吾国吾民”以及“当下”之语境，即中国对物强制措施的审批决定权应具有比较强烈的地方性知识色彩，其设计应有其自身的考量与特点。整体而言，司法令状主义在我国既不具有现实可行性，也非破解当前困境的本土最优解。此外，司法资源的现实承载能力决定了法院审查模式不具有可操作性。我国每年的刑事案件有百万余件，其中很大一部分案件会涉及查封、扣押、冻结措施，若全部交由法院进行事前司法审查，将极大加剧当前法官员额制下“案多人少”的矛盾，不仅可能导致强制措施审查程序流于形式，还可能会严重拖延侦查程序，影响追诉犯罪的效率。与此同时，在我国，“人民法院依法独立行使审判权”强调的是法院作为“整体”而非法官“个体”独立行使审判权。在此背景下，事先法院对财物采取强制措施的处理必然会对后续案件的裁决结果产生预断和影响。就目前而言，由检察机关行使对物强制措施的审查权更具有现实合理性与可行性。
首先，检察机关的法律监督机关定位，为其行使对物强制措施审查权提供了制度基础。人民检察院作为法律监督机关，其核心职能在于监督国家法律正确统一实施，纠正执法、司法中的违法行为，维护法制统一和司法公正，其中就包括对于侦查和司法活动的合法性进行监督，也应当包括对公安司法机关采取的对物强制措施合法性与必要性的监督。将对物强制措施的事前审查权交由检察机关行使，客观上可将审前对物强制处分行为纳入检察监督的制度化轨道，契合我国宪法对检察机关的定位与刑事诉讼的基本原则。
其次，从改革的可操作性来看，我国逮捕审查制度长期的成熟运作，为制度调适提供了较为成熟的经验借鉴。在我国刑事诉讼体系中，作为对公民人身自由干预强度最高的逮捕措施，其审查批准权始终归属于检察机关。经过多年的实践积淀，检察机关已经形成了一套相对成熟的逮捕审查标准、程序流程与工作机制。对物强制措施本质上是对公民财产权的干预，与逮捕的人身权干预具有同质性，将其交由检察机关审查，既可借鉴成熟经验实现制度的平稳落地，也能与批捕制度共同形成体系化的强制措施审查格局。
最后，检察机关的客观义务，在很大程度上可以为制度改革提供有效性背书。《中华人民共和国检察官法》第5条第1款规定：“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。”这意味着检察机关审查对物强制措施时，应当兼顾追诉犯罪需要与公民财产权保障，审查措施的合法性、必要性与合比例性等。但也应当承认，检察机关的客观义务与其践行追诉职能之间存有一定的矛盾，这可能会影响到对物处遇的质效。事实上，这种矛盾并非我国所特有，无论何种国家、何种诉讼体制下，检察官的追诉倾向都难以根除，但后续可以通过制度设计予以弱化与规制。相较于追诉倾向更为强烈的侦查机关，在客观义务的法定约束下，由检察机关负责对物强制措施的审批把关，更能在追诉犯罪与保障人权之间达成合理平衡。另外，只要在具体路径上设计合理，相关矛盾可以在很大程度得到纾解。
因此，我国对物强制措施审批程序设计的基本路径是，以检察主导的审查模式为基础，构建以同级审查为原则、上提一级审查为补充的分级审查机制。对于普通刑事案件中常规的查封、扣押、冻结申请，侦查机关应当向同级人民检察院提出申请，经检察机关审查批准后方可实施。紧急情况下，若不立即采取措施将导致证据灭失、财产转移的，侦查机关可以先行采取查扣冻措施，但应当在24小时内提请同级检察机关予以审查；检察机关经审查认为不符合法定条件的，应当立即责令侦查机关解除强制措施。对于可能严重影响生产经营、基本生活的重大对物强制措施，应当提升审查级别，由上一级人民检察院行使审查权，具体包括查封企业生产经营场所、厂房、核心生产设备，可能导致企业停产停业的；冻结企业大额经营资金，可能导致企业资金链断裂的；冻结公司股权、上市公司股权，可能导致企业控制权变更的；涉案财产数额特别巨大或在本地区有重大社会影响的案件。对于全省范围内有重大影响、涉案财产数额特别巨大的案件，应当由省级人民检察院行使审查权，通过层级提升实现对重大财产干预行为的严格规制。
在审批程序的运行层面，即便将对物强制措施的审查权交由检察机关行使，仍不能消除内控式审批模式之弊端，当事人及利害关系人依旧无法对裁断结果产生实质性影响。对此，可能的解决方案是引入诉讼化的听证程序。基于公正与效率平衡考虑，在一般案件中，对于当事人同意采取对物强制措施的，则无需采取听证程序。在案件性质特殊、标的物重大以及当事人等有异议的案件中，则需要举行听证程序。听证程序需由检察机关主持，就强制措施启动的必要性、处置方式的合理性、涉案财物保管的规范性等事宜，听取侦查机关、当事人及利害关系人的意见。听证以公开为原则，充分保障各方发表意见的权利；检察机关需结合听证情况作出是否批准的决定，并在决定文书中充分释明裁定理由。同时，由于对物强制措施是一种持续的状态，而且案件办理处于一种变化状态，因此，经当事人申请或者经过一定的期限，检察机关需对已采取的强制措施持续开展必要性审查，当发现措施不当或存在证据固定的替代方案时，应当立即解除相关强制措施。
在机构设置层面，对物强制措施的批准权限，具体应由检察机关哪个部门承担则需要慎重考虑。自2019年最高人民检察院内设机构改革以来，刑事诉讼“捕诉一体”办案模式在全国范围内渐序铺开，检察机关批捕与公诉两项职能由同一内设部门、同一主体行使。由于对物强制措施的审批与逮捕审批具有同质性，因而将对物审批权限交由公诉部门行使，似乎是顺理成章的制度安排。不可否认，此种模式对于提高办案效率具有明显助益，但制度在设计与实践运行中暴露的诸多弊病，也遭到理论界的质疑。一方面，由同一主体行使强制措施审批与公诉职能不符合诉讼认识原理。我国刑事案件事实的认定整体遵循层控修正的构造，对于前一阶段事实认定的错误，可通过后一阶段的司法审查予以纠正，以确保案件事实认定准确。但在一体化下，强制措施审查与起诉审查虽然在名义上仍分属不同的阶段，但实质上是由同一主体完成，淡化了诉讼阶段的边界，消减了案件修正的空间。另一方面，强制措施审查具有司法属性，承载着权利保障的独立价值，行权主体应当具备中立性。而公诉部门带有明显的追诉立场，若将二者交由该部门行使，可能会模糊制度边界，消解审查批准的中立性，最终可能会损害人权保障功能。因此，可以考虑在检察机关内部设立独立的强制措施审查部门，统一行使对人、对物强制措施的审查批准权。
五、对物强制措施的证据要求
公安司法机关采取对物强制措施的正当性基础，在于被处分财物与刑事案件的法定关联性，而此种关联性的认定，必须依托于清晰、统一的证据要求或标准。当前我国对物强制措施的证据要求散见于法律、司法解释、部门规章等不同层级的规范性文件之中。由于缺少《刑事诉讼法》的明确规定，相关机关在设定、理解涉案财物认定规则时往往着眼于自身利益，设计有利于己的规则，导致各类规定之间产生冲突，加之相关规定语焉不详，缺少可操作性，实践中对物强制措施适用呈失范之势。
首先，对查封、扣押、冻结对象——“涉案财物”的认定标准不一，且相互冲突。对物强制措施的客体为“涉案财物”，因此，对涉案财物的认定是采取对物强制措施适用的起点。然而，不同机关、不同层级的规范性文件对涉案财物的定义有所不同，其内涵与外延也并不一致。《刑事诉讼法》第141条第1款将查封、扣押的对象划定为“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件”，即通常所说的“涉案财物”。在逻辑上，可以将此种“涉案”解读为“证据关联性”，即财物需具备证明案件事实的实际能力。但在后续出台的规范性文件中，对物强制措施对象的认定范围呈逐步扩张之势，其认定标准渐从“证据关联性”逐步异化为“案件相关性”，甚至是“追诉相关性”。2015年《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》（以下简称《检察物管规定》）第2条将涉案财物界定为“在刑事诉讼过程中查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息”，以“与案件有关”这一高度模糊的表述，替代了《刑事诉讼法》中“证明有罪或者无罪”的证据关联性标准，进一步放开了概念的外延。另外，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察规则》）与公安机关的相关规定，仅要求认定财物“与案件有关”即可采取查扣冻措施。2013年《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》（以下简称《公安查冻规定》）第2条将涉案财物定义为“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产和物品”，体现了《刑事诉讼法》的证据关联性要求，但2015年《公安机关涉案财物管理若干规定》（以下简称《公安物管规定》）第2条又将涉案财物定义为“与案件有关的物品、文件和款项”，而且其后续所列举的财物范围带有明显的追诉立场，还使得同一机关不同规范之间定义不一致。
其次，查封、扣押、冻结等措施启动的异化。应当说，查封、扣押、冻结的启动应当与上述“涉案财物”紧密相联，即为了收集证明有罪或者无罪的证据材料时，才对相关的涉案财物进行查扣冻。然而，此标准被相关解释性文件突破。《公安查冻规定》第5条规定，“根据侦查犯罪的需要，公安机关可以依法查封涉案的土地、房屋等不动产”，将查扣冻的启动标准演化为侦查犯罪的需要；《检察规则》第212条同样规定，“人民检察院根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款……”，沿用了“侦查犯罪的需要”这一表述。应当指出，“证明有罪或者无罪”与“侦查犯罪的需要”在内涵与外延上存在一定差异。“证明有罪或者无罪”之标准相对严格，要求侦查机关应当掌握一定的证据，证明财物与案件事实之间存在关联性，是对侦查权的事前约束；而“侦查犯罪的需要”是纯粹的功利导向型标准，只要查扣冻行为服务于侦查犯罪的目的而不一定限于证据收集，即无论是否有证据证明财物的关联性，均可启动强制处分。实践中，这种规范间的矛盾，使得查扣冻的启动出现了异化。侦查机关往往以侦查需要为由，对犯罪嫌疑人的全部财产、企业的全部账户采取冻结措施，而无需提供任何证据证明该财产与犯罪行为之间的关联性，查扣冻从固定证据的侦查行为，异化为追赃、向犯罪嫌疑人施压取证的工具。
最后，“与案件无关”的认定规则空白。从逻辑上看，与案件无关的财物不应查扣冻或者应当解除查扣冻。《刑事诉讼法》第145条规定：“对查封、扣押的财物、文件、邮件、电报或者冻结的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除查封、扣押、冻结，予以退还。”《检察物管规定》与《公安物管规定》均作出了同质性规定，将非涉案财物的认定标准设定为“经查明确实与案件无关”。但这一概括性表述，未能回应以下命题：其一，“查明确实与案件无关”中的“确实”需达到何种程度的要求？其二，“与案件无关”的举证责任，究竟应当由哪一方承担？规范缺位之下，司法实践可能会出现两种极端。一方面，“涉案财物”被纳入强制措施范围的准入门槛可能被拉低。《检察规则》第210条第2款规定，“不能立即查明是否与案件有关的可疑的财物和文件，也可以查封或者扣押，但应当及时审查”，该条款允许对“可疑”财物先行采取查扣冻措施，却未明确界定何为“可疑”。这意味着侦查机关仅凭对财物的主观怀疑即可启动财产强制处分，而无需任何初步证据予以支撑，这势必会不当扩大相关措施的司法适用。另一方面，涉案财物的排除门槛也可能被抬高。因举证责任分配规则的制度空白，办案机关可径行将“证明财物与案件无关”的举证责任转嫁至财产权利人。侦查机关一旦对财物采取查封、扣押、冻结措施，便无需再对财物的涉案关联性承担举证义务。相反，权利人必须举示充分证据证明财物与案件完全无涉，方可申请解除强制措施，否则侦查机关便能以财物有“涉案嫌疑”为由，无限期延续查扣冻状态。尽管立法明确办案机关对查扣冻措施的适用负有法定审查义务，但实证研究表明，绝大多数办案人员极少、甚至从未主动解除已采取的查扣冻措施。究其原因，主动解除措施易被等同于案件办理存在差错，甚至会引发“关系案”的质疑，因此除非有检察机关监督等原因，办案机关极少主动启动解除程序。
对物强制措施相关证据要求的缺失、模糊和冲突产生的直接后果就是侦查权的失范与扩张。对物刑事强制措施的本质是国家公权力对公民财产权的强制性干预，根据法律保留原则与比例原则，这种干预必须具备明确的法律边界，非经法定事由、程序，不得对公民的合法财产采取强制处分。相反，如果没有设定法律边界或者边界模糊，权力功利性和扩张性的基因就会显现。由于“侦查犯罪的需要”这一模糊标准的设定，侦查机关即便尚未掌握充分的证据证明犯罪事实成立，也可以对涉案企业的全部银行账户、不动产、知识产权、生产设备采取全面的查扣冻措施，而无需证明该财产与犯罪行为之间的关联性。一些民营企业因账户被冻结、生产资料被查封，即便最终被认定无罪，也已陷入停产、破产的境地，企业经营者与员工的合法财产权益遭受不可逆的损害。在现行涉案财物认定规则与证据（证明）标准体系缺位的背景下，侦查机关对查扣冻措施的泛化适用，是追诉便利导向下的必然选择。一方面，查扣冻措施可直接固定财产、服务追诉目标，程序成本低、实操便利性强，侦查机关天然具有优先适用的内在倾向；另一方面，精准甄别涉案与非涉案财物，需对财产权属、案件关联度开展细致审查，是一项耗时耗力的工作。相较于精细化区分处置，不加区分地全盘查扣冻成为办案的高效选择。但这种粗放式处置，本质上是不合理规范供给掩盖下的对公民财产权利的不当侵害。
涉案财物认定证据标准的模糊化，会随着诉讼进程传导至刑事审判环节，涉案财物的庭审审理呈形式化趋势，难以发挥庭审的实质审查与权利救济功能。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第279条规定，法庭审理过程中，应当对查封、扣押、冻结财物及其孳息的权属、来源等情况进行调查，由公诉人说明情况、出示证据、提出处理建议，并听取被告人、辩护人等诉讼参与人的意见。但在司法实践中，因现行规范对对物强制措施的适用要件设定过于宽松，检察机关的公诉职能未能得到充分激活，其在审前阶段怠于收集固定证明查扣冻行为合法性的证据材料。有学者指出实践中绝大多数案件的起诉书不会完整载明涉案财物的情况，部分案件甚至未随案移送涉案财物清单。这导致法庭无法就涉案财物的性质、权属、与犯罪行为的关联性等核心问题举示充分完整的证据，涉案财物的法庭调查也因此难以有效推进。
针对我国对物刑事强制措施证据要求相关规范的模糊、缺失与实践危害，《刑事诉讼法》应当进一步明确“涉案财物”和相关证据的要求。
首先，废止现行规范中关于“涉案财物”的差异化定义，由《刑事诉讼法》明确统一界定其内涵。在总结现行各类规范性文件和实践经验的基础上，将涉案财物严格限定为四类：一是犯罪违法所得及其孳息；二是供犯罪所用的财物；三是非法持有的违禁品；四是其他能够证明犯罪事实以及犯罪情节轻重的财物。其次，针对每一类财物，设定明确的认定标准。对于“供犯罪所用的财物”，应证明财物与犯罪行为存在直接、紧密的关联性，且财物主要用于实施犯罪，排除与犯罪行为仅有偶然、间接关联的合法财产；对于“犯罪所得”，应证明财物直接来源于犯罪行为，或与犯罪行为存在直接的追赃关联性，排除被追诉人的合法经营收入与正当财产。
与此同时，必须建立非涉案财物的法定排除规则，明确“与案件无关”的认定标准。具体而言，下列财物应当明确认定为非涉案财物，不得纳入查扣冻的范围：一是善意第三人取得的财物；二是被追诉人及其所抚（扶）养家属的生活必需费用与物品；三是与犯罪行为仅存在微弱、间接关联的合法财产；四是金融机构存款准备金、社会保险基金、住房公积金等法律明确规定不得冻结的专项账户和款项；五是以公益为目的的教育、医疗、卫生等社会福利机构的场所与设施。对于违法所得与合法收入的混合财产，必须先查明违法所得的比例与数额，仅能对违法所得对应的部分采取查扣冻措施；对于不可分割的财产，先行查扣冻的，必须为合法财产权利人预留相应的份额，不得对混合财产进行整体处置，更不得在结案前对混合财产进行先行变卖、拍卖，确保非涉案的合法财产免受不当干预。
除了要在实体上明确“涉案财物”的内涵外，还需要明确对物强制措施的证据要求或标准。对一项程序设置的合理性评判，不仅需审视其内含的正义价值，亦应兼顾其制度运行的功利效用。就该程序启动标准的设置而言，涉案财物往往呈现权属复杂的样态，合法财产与涉案财产相互交织，其认定与处置存在较大难度。于此情形下，若设置过高的启动标准，虽契合人权保障理念，却极易掣肘诉讼程序的正常推进。结合前述，在将对物强制措施分为证据保全和财产保全的基础上，笔者主张，对证据保全采取查封、扣押、冻结措施的，其启动应达到“合理根据”的标准，即侦查机关掌握了客观、具体的证据材料，能够证明财物与犯罪行为之间存在关联性。具体可以理解为：（1）有证据证明发生了犯罪事实；（2）有证据证明该财物与犯罪事实有关联；（3）相关证据经过查证属实。同时，应当废止现行规范中“侦查犯罪的需要”这一目的性表述，明确查扣冻的启动只能基于证据上的关联性，而非侦查便利的需要，消除对物强制措施滥用的制度空间。比照羁押必要性审查制度，侦查机关对其采取查扣冻措施的财物，负有持续的审查职责，如果随着案件的变化，一旦证据不能满足查扣冻的标准，就应当立即解除对物强制措施。对于当事人或利害关系人提出的财物与案件无关的异议，侦查机关应当在法定期间内完成审查，如果不能达到“合理根据”的，应当立即解除强制处分。与此同时，对于具有财产保全需要的，即公安司法机关采取查封、扣押和冻结的目的是保证生效裁判中罚金、没收财产、追缴和责令退赔等得到有效执行的，不但应在申请中载明财产保全的具体理由，而且其证据要求应高于证据保全，要达到与定罪标准相同，即“事实清楚，证据确实、充分”的程度。
需要说明的是，如果案件进入审判阶段，涉及查封、扣押、冻结财物的最终处理，应当遵循定罪的证明标准。当然，这还需要根据涉案财物与指控犯罪事实的关联程度，分类处理：一是犯罪构成要件型涉案财物，此类财物的认定是定罪量刑的重要依据，其证明必须严格达到刑事诉讼法规定的“排除合理怀疑”标准；二是犯罪非构成要件型涉案财物，其认定仅涉及涉案财物的处置，不影响定罪量刑的实体认定，对其证明仅需达到“高度盖然性”的标准即可。
