来源：《中外法学》2026年第3期

作者按：这篇论文写了快两年，中间五易其稿，可以说集中表达了我对当下中国司法乃至整个体制的看法。诉讼费用收不收、按什么标准收，其实是司法成本在国家与当事人之间的分担问题，制度背后隐含着的是“公-私”的结构关系。中国的公私与西欧、日本的公私存在根本差异，这可以解释包括政治、 经济、社会及司法在内的一系列区别。

在过去，国内学界多习惯于按照西方的理论范式看待、理解中国，将中国经验强行纳入西方语境下的“规律”，或者只能没底气地作“国情论”式的辩护。大到历史阶段论的划分，小到诉讼模式先当事人主义化再社会化之类的观点，都是如此。这种研究模式最根本的缺陷是既不将西方相对化，也未将中国当作客体，而沉溺于一种传统-现代的线性历史观，理所当然地把中国归入西方历史中的某个阶段，且迷信中国会向西方式的现代发展。中国则在无形当中被消解了。如何重新认识中国，认真的而不是诉诸政治话语的，恐怕是接下来需要补上的重要一课。否则，所谓研究不过就是用中文复述西方，当个称职的或拙劣的搬运工而已。

回到本文，当下“案多人少”问题、司法拥堵问题其实是司法公共性-私己性失衡所致。具体说，高度公共性司法遭遇“无公德的个人”（阎云翔）或唯我式的个人主义（许纪霖），有限的司法资源（由公共财政资源转化而来的法官办案时长）遭到大规模的过度消费而难以为继。要想走出困境，维持“公”的主要地位固然重要，但同样需要“私”的成熟，将个体的重塑当作历史发展的重要动因。毕竟，在中国连带性的“公”之下，公与私是互为因果的，没有足够成熟的私就不会有确定的公。在此意义上，应当在中小标的额案件、定额收费案件中提高诉讼收费，同时完善诉讼费用司法救助制度，并对大标的额案件设置收费上限。

摘要：诉讼收费不仅事关当事人的诉讼负担及诉权保障，更是塑造司法公共性与私己性关系的关键制度变量。自中华人民共和国成立以来，诉讼收费经历了不收费、乱收费到规范并降低收费三个阶段，司法公共性亦同步发生了“U”字形变迁。近二十年来，随着社会高度私己化特别是唯我式个人主义的兴起，低诉讼收费削弱了诉讼活动的成本约束，公共司法资源以显著低于社会成本的方式被无节制消费，引发司法“公—私”的结构性失衡。提高诉讼收费与“司法为民”并非对立命题，相反有助于维持高度公共性司法的可持续性。在完善司法救助制度的前提下，有必要通过合理提高诉讼收费以恢复诉讼行为的责任结构与成本约束，从而达到司法公共性与私己性的再平衡。这有助于在司法领域促进个体之“私”的成熟，并在“合天下之私以成天下之公”的意义上实现新“天下之公”。

关键词：诉讼收费；司法公共性；司法私己性；司法为民；司法救助

在我国，法院诉讼收费通常被视作一种事关当事人诉讼负担及诉权保障的制度安排，主要体现“司法为民”的公共价值取向。在此认知框架下，维持低诉讼收费被赋予相当积极的评价。受此影响，自2006年《诉讼费用交纳办法》（以下简称《交纳办法》）发布以来，尽管国内生产总值、居民人均可支配收入及法官人均办案量皆增长了5倍或以上，诉讼收费标准却始终保持不变。然而，如果将视野从当事人的诉讼负担，转向司法的制度结构及其与社会间的相互关系，诉讼收费的意义便不再局限于司法成本的分担问题。它更直接地关系到司法在“公”（公共性）与“私”（私己性、自利性）维度上的定位、张力与平衡。在司法领域，“公—私”关系就集中体现为司法成本由国家还是当事人承担的分配结构。在此意义上，低诉讼收费加剧了司法“公—私”的结构性失衡，导致地方法院普遍面临“案多人少”或司法拥堵的困境。

“公”与“私”是一组可以贯穿时间和空间的理论尺度。与西方存在领域划分、互不包含的“公—私”结构迥异，我国的“公”凌驾于“私”之上并包含了“私”，“私”之总和构成“公”。前者可称为领域性的“公”，后者可称为连带性的“公”。在此结构关系下，我国的“公”具有平等、均分的原理性，是推动历史发展的主要动因；而“私”曾长期受到否定、压抑，始终缺乏坚不可摧、不可化约的硬核。中华人民共和国成立以来，宗族内的互助、均分伦理被政治化、国家化，执政党努力建立一个“大公”（天下大同）社会，而个体之“私”在经历集体化改造及其退潮后，迅速向“无公德的个人”或唯我式的个人主义退化。司法的公共性与私己性失衡，就是公共司法资源以显著低于社会成本的方式持续供给，遭到个体不必要、无节制的消费而难以为继。然而，当“私”没有得到确立，那么“公”也就很难确立，二者是互为因果的。

习近平总书记在2020年高屋建瓴地指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”在这一方针的指引下，《法治中国建设规划（2020—2025年）》《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》等文件均提出要改革诉讼收费制度。诉讼收费是修复司法公共性与私己性结构关系的关键制度变量。在完善诉讼费用司法援助制度的同时适当提高诉讼收费标准，既可以促进个体之“私”的成熟，通过“权利—责任”一体化框架使个体享有权利并自负其责，又在保障高度公共性司法得以延续的意义上，促进“公”的充实。司法领域的“公—私”再平衡，是对“合天下之私以成天下之公”（《日知录·卷三·言私其豵》）这一文明传统的呼应，更为实现中国式现代化提供局部经验。下文以此为主题展开分析。

一、从诉讼收费看司法“公—私”的变迁

为厘清中华人民共和国成立以来诉讼收费及司法领域“公—私”的变迁，有必要将时针回拨至近代以前或近代早期。虽然法制史学界就明清时期打官司是否要交诉讼费尚未达成共识，但可以肯定的是，我国直到20世纪初并没有关于诉讼收费的全国性统一规定。法律在“听讼”（处理户婚田土等细事）的收费问题上刻意保持沉默，至少维持了一种表面上无偿的司法服务。当然，众所周知州县衙门在办案过程中存在名目繁多的司法陋规（惯例性收费），这些都会转化为由当事人负担的诉讼成本。司法陋规虽是财政制度的组成部分，用以支撑州县官及其僚属的生计所需及办案费用，但缺乏法律及预算的正式约束，常常与非法的贪赃、索贿难以区分。因此，在实践层面，国家（皇帝官僚制）供给的司法始终在私己性横行的边缘游走。而作为其延长线上的“乡治”（地主乡绅主导下的基层治理），则更鲜明地体现出公私不分的特征。在由地缘、血缘形成的差序格局中，无论纠纷的发生还是纠纷的解决，既受到互助、均分的公共伦理的限制，又高度依赖于个体家庭“推来挤去”式的日常性互动。

这样一种公私交织、难分彼此的结构关系，构成理解近代早期司法之“公”的基本框架。在此后展开的近代化，是一种从松软的“天下”国家走向坚实的政党制民族国家的过程。执政党吸收了传统的“天下之公”并将其内在化，从而在皇帝官僚制终结后取而代之，获得代表全体人民的执政合法性。政党国家之“公”也具备了某种道德至上性、原理性，成为推动历史发展的主要动因。与此同时，经过螺旋式发展，个体之“私”逐步走出被否定、被压抑的阴影，不断发展壮大。在“公—私”结构转型的牵动下，中华人民共和国成立后的诉讼收费及司法公共性经历了“U”字形变迁。

（一）法院“不收费”时期

中华人民共和国成立伊始，执政党将传统社会中的宗族互助、均分伦理加以政治化、国家化，以“国家—人民—全体之公”为旗帜，展开了一场前所未有的整体性重塑。国家迅速掌握绝大多数生产资料，对经济与社会生活实行高度集中的管理，生产资料意义上的产权私有不再构成一般性原则。同时，教育、家庭、社会组织乃至事无巨细的个人生活，均被纳入政府的支配之下，而这些领域在其他国家通常并不属于其管辖范围。在这一历史进程中，个人利益被视作负面的“私”而加以压抑乃至否定，甚至连片刻的利己念头也被视作需要斗争的对象（“狠斗私字一闪念”）。当然，个人随着社会整体重塑而从各种地缘、血缘组织中被“解放”出来，直接对公有体制形成“组织性依赖”。出人意料地，个体化或者说“私”发展壮大的种子，于此处埋下。

在去私存公、有公无私的语境中，一方面，纠纷的发生频度及社会的司法需求被有效遏制，多数纠纷在单位或基层组织内部即被吸纳、消解；另一方面，即便有限数量的纠纷进入法院，也由国家包揽全部司法成本。具体说，当事人向法院提起诉讼，既无需交纳诉讼费，又无需承担律师费等裁判外费用；自20世纪50年代末律师制度一度中断后，当事人更谈不上承担专业诉讼代理成本。在民事（含行政）司法中，从文书送达、事实调查、组织调解到作出裁判乃至强制执行，均由法院依职权实施。当事人既不需要对诉讼请求履行主张责任、具体化义务，又不必就事实主张与证据提出承担严格的程序后果。相反，审判人员被期待投入无限制的时间与精力，通过调查走访、说服教育、就地化解等方式解决纠纷。

这种常被概括为“超职权主义”或“调解型”的诉讼模式，呈现出高度乃至绝对的公共性，其形成与当时的社会结构状况十分契合。一方面，司法之“公”并非独立存在，而是社会之“公”的有机组成部分。正如有学者指出，司法成本究竟应由国家负担还是由当事人负担，在相当程度上取决于司法活动所产生的外部性及国家对此的评价。在当时，民事和行政司法被赋予防止矛盾激化、维护社会治安的功能，其外部性效果与刑事司法并无本质区别。恰如刑事司法（含自诉案件）成本至今仍由国家负担，具有“刑事性”的民事、行政司法成本由财政全额负担，并非缺乏合理性。另一方面，司法的高度公共性依托于社会需求的总体有限性。法经济学认为，因私人激励与社会激励之间发生偏离，无偿或低价提供司法服务会引发过度的司法需求。但在当时，全国法院的一审民事收案量常年只有区区数十万件，甚至不及清代中后期的规模。在此背景下，即便国家对法院的财政资源供给极为有限，呈现出一种“低水平的财政全额保障”，司法供需关系也未发生明显失衡。由此可见，司法的高度公共化并非自足存在，而是以社会需求的有限性及社会的整体公共化为基础。一旦这一前提不复存在，司法公共性的运作逻辑亦将随之改变。

（二）法院“乱收费”时期

20世纪70年代末，随着经济停滞与民生压力的累积，以互助、均分为核心的国家之“公”逐渐松动，原本被压抑和被否定的个体之“私”开始在经济与社会领域中复苏。前一时期无意中埋下的个体化种子，开始迅速萌发并生长。在“公消私长”的结构性转型中，一方面，经济市场化中的纠纷数量与复杂程度双双激增；另一方面，依附于公有体制的行政性和社会性纠纷解决力量持续萎缩，单位或基层组织原本在内部化解纠纷的能力显著下降。由此，越来越多的民事和行政纠纷被推向法院，导致司法的社会需求急剧膨胀。仅以一审民事案件为例，1981年全国法院的收案量比1978年增加一倍以上，到1984年已达到两倍有余。在此背景下，民事（行政）司法开始同步“去公向私”。这集中体现在以下两个方面：一是法院开始普遍征收诉讼费，要求当事人为所接受的司法服务支付“对价”；二是诉讼模式由法院包揽的“超职权主义”或“调解型”转向以当事人为中心的“当事人主义”或“判决型”，律师制度也得以恢复并逐步发展。这一转型本身具有必要性与合理性，但受“私”向来缺乏坚实硬核和清晰边界的影响，在财政保障不足与正式制度缺位的双重压力下，很快滑向了另一极端——司法私己性的泛滥。

1982年《民事诉讼法（试行）》首次以立法形式规定民事诉讼征收诉讼费。根据1984年最高人民法院印发《民事诉讼收费办法（试行）》确定的标准，诉讼收费遵循“宜低不宜高、宜少不宜多、宜窄不宜宽”的方针，维持在较低水平。从整体上看，20世纪80年代司法成本以地方财政负担为主，当事人负担占比较小。然而，这一格局在20世纪90年代初迅速逆转。一方面，1989年最高人民法院正式印发的《人民法院诉讼收费办法》提高了收费标准并扩大了收费范围，顺应了经济、社会之“私”持续扩张的趋势；另一方面，随着收案量的持续攀升，在“收支挂钩”的经费管理体制下，各地法院“以案养案”、通过办案“创收”逐渐开始流行。诉讼收费、罚没收入乃至各种变相摊派被用于弥补财政拨款的不足，成为法院经费保障制度的重要部分。

由于“私”缺乏实定化的保障，法院对当事人的资源索取与成本转嫁很快演变为乱收费、超额收费。有调查显示，一些地区超标准、超范围收费现象十分严重，超收少则几倍，多则达到十几倍。而缺乏明确标准、可由法院自由支配的“其他诉讼费用”，更成为乱收费的重灾区。超额收费还与办案人员的“吃拿卡要”、贪赃索贿相互交织，与明清时期的司法陋规颇为相似。沉重且不确定的诉讼负担使相当数量的当事人对法院望而却步。更具象征意义的是，自20世纪末起，全国法院一审民事收案量连续数年出现下降，与同期经济持续增长形成鲜明反差。这在一定程度上反映了当时众多当事人被迫“远离”法院的现实。

可以说，在这一阶段，随着社会整体的“公消私长”转型，司法却因乱收费、超额收费的泛滥出现了过度私己化。法院对当事人转嫁成本的程度，已明显超出合理限度，甚至在某种意义上背离了司法作为公共服务的基本属性，司法之“公”摇摇欲坠。正是这一失衡及其后果，引起了中央高度关注，后者着手对乱收费问题进行整治。自90年代中后期起，“收支两条线”、规范收费、取消“小金库”等政策相继出台。最高人民法院也多次重申严禁地方各级法院超标准、超范围收费。但在司法经费保障尚未根本改善之前，这些规范性措施难以产生立竿见影的效果。真正的制度性转折，仍有待新的条件成熟。

（三）法院“规范收费”时期

进入21世纪，因国际环境相对有利与国内经济高速增长，中国步入国家能力显著提升的阶段。曾经暂时隐退的国家之“公”重新获得现实基础，并在多个领域推动了“再公共化”的进程。司法亦不例外。随着财政收入持续快速增长，国家不仅有意愿，也有能力通过加大投入来重塑司法的公共职能。在此背景下，2006年国务院制定并发布《交纳办法》，标志着诉讼收费制度进入新的历史阶段。值得一提的是，此次制度调整并非由立法机关或司法机关主导，而是由中央政府直接推动，其政策信号含义不言而喻。

《交纳办法》以降低当事人诉讼成本为价值取向：一方面下调案件受理费收费标准，另一方面堵上“其他诉讼费用”标准及范围不明确的制度漏洞。随之而来的，是2009年开始全面落实“收支脱钩、全额保障”的政法经费保障新体制。法院通过中央财政转移支付、省级财政统筹和同级财政拨款等渠道获取司法经费，显著降低了对诉讼收费的依赖。与之相应，诉讼模式改革不再片面强调以当事人为中心，而是重新强化司法的公共职能，并将实质性化解纠纷、实现“三个效果”相统一作为新的司法目标。这意味着国家以持续增加财政投入为代价，要求法院承担更重的司法责任。

改革效果迅速显现。《交纳办法》实施后，法院诉讼费收入大幅下降。有关调查显示，2007年全国中级法院诉讼费收入即减少20.4亿元，基层法院减少52.3亿元，降幅分别达到53.55%和70.45%。与此同时，随着私营经济、私有财产和私人生活的蓬勃发展，司法需求显著回升。多地数据显示，在诉讼收费下降的同时，法院收案量出现明显增长。如对比2004—2006年、2007—2009年两个时期，广东省诉讼收费下降21.98%，收案量上升15.79%；四川省诉讼收费下降16.99%，收案量上升18.56%；广西壮族自治区诉讼收费下降12.85%，收案量上升22.17%。可以说，低诉讼收费与高财政投入的组合，推动中国司法在短期内完成了一次再公共化。

然而，这一模式的内在张力亦逐渐浮现。随后进行的人财物省级“统管”改革，试图通过供给侧调整进一步稳固司法公共性，但在推进中受阻，司法的财政保障水平遇到了难以突破的瓶颈。更为关键的是，诉讼收费标准长期冻结，未能随经济发展、居民收入、司法需求变化而适时作出调整。从表面上看，这是司法价格机制失灵的表现，诉讼收费不能如实反映司法资源的相对稀缺性。但从更深层看，这是受到连带性“公”的牵绊，低诉讼收费被赋予政治的道德含义，构成“政治正确”的有机组成部分。然而，在高度私己化的社会中，法院所提供的由低诉讼收费与高法院责任构成的司法服务，很容易受到唯我式的个人主义或消费主义的冲击（详见后述）。社会的司法需求不断放大，反噬司法再公共化的可持续性，由此司法陷入“公—私”关系失衡的困境。正是在这一背景下，低诉讼收费的制度后果值得进一步检讨。

二、低诉讼收费与司法“公—私”失衡

如前所述，自中华人民共和国成立以来，法院诉讼收费经历了从不收费、乱收费到规范收费三个阶段，而司法同步发生了从彻底公共化、私己性泛滥到再公共化的“U”字形转变。在平行的另一条轨道上，个体之“私”在受到阶段性压抑之后持续扩张，获得了前所未有的自由空间。当然，这种“私”的伸张并非源于自下而上的主体性崛起，而是社会结构性转型自上而下的逻辑结果。受历史上“私”的内容和边界从未实定化的影响，在延续数百年的“乡治”、数十年的“组织性依赖”先后退出历史舞台后，中国社会中的个体一度陷入道德和价值观的空虚。在商品经济和市场语境中，个体又迅速受到以消费主义为特征的晚期资本主义价值观的影响。由此出现以自我为中心、片面强调个体权利、放肆追求个人欲望满足的“无公德的个人”或唯我式的个人主义。在积极意义上，这是一种“私”持续扩张的体现；但在消极意义上，削弱乃至剥离了义务和责任的个体化，对“公”的勃兴构成根本制约，甚至对“公”的可持续性造成严重威胁。这种威胁蔓延至司法领域，就表现为在低诉讼收费的制度安排下，有限的公共司法资源被持续透支与过度消费。

（一）低诉讼收费

自2006年以来，二十年间低诉讼收费政策基本保持不变。这在占比最大的小标的额案件及定额收费案件中体现得尤为明显：其一，在民事案件中，大量案件适用极低的案件受理费收费标准。如财产案件标的额1万元以下每件50元，离婚案件在财产分割20万元以下的每件50—300元；劳动争议案件每件10元；人格权侵权案件在赔偿额5万元以下的每件100—500元；其他非财产案件每件50—100元；无争议金额的知识产权案件每件500—1000元；管辖权异议不成立的，收取50—100元（成立则不收费）。其二，在行政案件中，案件受理费固定为每件50元或100元。其三，调解结案、原告撤诉、适用简易程序审理、被告提起反诉或有独立请求权第三人参加诉讼的，在上述标准基础上再减半收取。其四，在2021年民事诉讼程序“繁简分流”试点改革之后，有的地方法院进一步下调小额民事案件的收费标准，每件仅收取10元案件受理费，调解结案或撤回起诉的干脆免收。依此项区域性政策，在标的额为数万元乃至十余万元的金钱给付案件中，当事人可享受基本无偿的司法服务。

与之形成鲜明对照的是，若以“年度预算支出÷年结案量”的方式粗略估算，各地法院的案均司法成本普遍不低于2000元。换言之，在绝大多数民事、行政案件中，诉讼收费不仅未能有效覆盖司法成本，甚至连象征性的成本补偿功能都难以实现。在其背后，则是国家财政对诉讼当事人的补贴。

诚如习近平总书记概括的，民营经济已占据“五六七八九”的重要地位。可见，社会主义市场经济具有高度个体化、自利化的特征。叠加人口总量、经济规模、社会流动性及复杂性等因素，当下纠纷发生的频度及对纠纷解决的总需求，可以说是人类历史前所未有。任何未通过制度方式加以约束的纠纷解决需求，最终都可能转化为诉讼案件。然而，低诉讼收费未能反映司法成本，意味着司法资源的相对稀缺性未被价格机制有效传达，诉讼活动所产生的负外部性（相对方、法院及社会的成本）也未被充分内部化。在连带性“公”的逻辑下，司法“价格”被系统性压低，其结果并非单纯地降低当事人诉讼负担，而是向社会释放出一种误导性信号：司法资源不受价格机制的支配，可取之不尽、用之不竭。由此，大量无需或不应占用司法资源的纠纷涌入法院，案件量偏离社会最优水平。事实上，若以“法院受理的一审民事行政案件数”作为比较口径，近年来我国收案总量已超过以“诉讼爆炸”著称的美国，很可能位列世界第一。因此，低诉讼收费并非仅仅是司法成本问题，而可能对司法公共性的结构形态产生深远影响。

（二）司法“公—私”的结构性失衡

从公共财政理论看，司法符合公共产品的“排除不可能性”及“非排他性”特征。正因如此，在各国法治实践中，司法成本均由公共财政负担至少一部分。我国民事行政司法具有高度公共性，但长期以显著低于成本的方式向社会供给，导致案件量逼近乃至突破司法供给能力的极限，演变为难以为继的结构性失衡。

首先，在“少收费、多办事”的意义上，我国司法具有高度公共性。从世界范围来看，各国诉讼收费制度分为两类。一类实行低收费政策，类似收取“公共场所入场费”，如美国、日本、加拿大；另一类实行高收费政策，类似收取“公共设施租赁费”，如德国、瑞士、英国（英格兰及威尔士）。尽管与美国、日本等国家相比，我国的案件受理费收费标准未必最低，但当事人支付少量诉讼费后可期待法院履行的“对待给付义务”却最充实、最全面。具体说，法院不仅按审级“一揽子”收取案件受理费，对司法送达、调查取证、现场勘验、制作笔录、组织调解等程序事项不另行收费，而且无论案件标的额大小及收费的多寡，原则上均由员额法官承办。所谓“简案快审”，更多只是对非核心的程序环节作有限减配，而非在审判组织和责任分配上形成“多轨制”程序。相比之下，美国、日本等国家的法院虽然收费同样不多，但严格贯彻“收多少费、办多少事”的司法供给原则，不仅将大量程序性负担转移给当事人，而且通过律师主导的对抗制或准对抗制来查明事实与形成裁判。这些国家要求当事人就司法送达、证据调查、签发文书等程序事项分别付费，单笔或累计金额可能比案件受理费还多。至于小额诉讼案件，美国提供的是一种业余或非职业的司法服务，由非职业法官进行调解或裁决，日本也在朝着相同方向迈进。

更为重要的是，我国法院在履行司法裁判职能之外，还承担了不断扩大的前端源头治理和后端案结事了的任务。自改革开放以来，在经历从私己化到再公共化的变迁之后，当下的诉讼模式整体上呈现公共性为主、私己性为辅的构造。尽管当事人的程序选择权不断扩大，法院也不再实行包揽式的办案方式，但在最终意义上，查明真相、实质性化解纠纷乃至兜底性回应社会期待的责任，仍然聚集于法院一方。这种权能责任配置，使得法院承担的司法义务和责任不断外溢，延伸至社会与政治层面，并通过“三个效果”相统一的目标获得正当化。

其次，在低诉讼收费制度下，我国司法遭遇过量的、非必要的诉讼（消费）而面临结构性失衡。一方面，低收费削弱了当事人对诉讼成本的感知，使其在决定是否起诉、是否和解、是否上诉、是否缠诉（申请再审、申诉信访）时，缺乏必要的经济成本约束；另一方面，低诉讼收费与高法院责任相互耦合，正好迎合了唯我式的个人主义对公共司法资源的无限制需求。个体在私人领域获得了前所未有的自由，产生了强烈的个人权利意识，但难以建立与公共生活的有机联系，无从产生责任意识和义务感。面对廉价的司法资源供给，很容易出现过度性消费与利己性挤占。其结果是，司法公共性在形式上不断膨胀，在实质上却逐渐空洞化。

对法院来说，最核心的司法资源无疑就是公共财政投入转化而来的法官办案时长（办案时间或注意力资源）。用简单的公式表示，即“法院的办案总时长=（年平均有效工作时长-必要的办案外事务时间）×法官人数”。在员额制改革之后，法官总数保持相对稳定。尽管通过科技赋能、程序优化与机构改革，可以在一定程度上降低案均时间成本、提高人均结案量，但办案总时长作为一种资源“硬约束”，为每个法院设定了司法供给的上限。多项实证研究指出，在一年2000小时左右的工作时长中，法官的年人均饱和工作量为基层法院300件上下，中级法院200件上下，而高级法院锐减至不足50件。然而，2024年最高人民法院工作报告披露，2013年至2023年，全国法院案件总量以年均13%的增幅快速上涨，10年增加2.4倍，法官年人均办案由2017年187件增至2023年357件，人案比增长近一倍。须知相关数据是以四级法院包括院庭长在内的全部员额法官为基数计算所得。在“人少案多”问题严重的基层法院，一线法官年人均办案数突破500件甚至800件早已不是新鲜事。“白加黑”“5+2”的加班办案、过劳工作现象日趋普遍。

进一步观察，在多个民事行政纠纷领域中，因低诉讼收费未发挥成本约束作用，难以阻止不必要、无节制诉讼现象的泛滥。比如，在劳动争议领域，由于低收费标准不区分案件标的额大小，也不区分提起诉讼的是劳动者还是用人单位，既出现用人单位通过起诉、上诉拖延仲裁裁决执行的情形，又诱发部分劳动者虚增索赔金额、恶意申请财产保全（查封用人单位对公账户），对用人单位正常经营造成不当干扰；在知识产权纠纷领域，专利或版权经营主体利用诉讼低收费、低门槛，通过大批量起诉索赔实现“创收”（获得高利润赔偿）或“揽客”（迫使被告转为签约用户），却不能实质性促进知识产权市场发展及其保护；在行政纠纷领域，“行政诉讼专业户”不受小额收费的影响，把信息公开等诉讼种类当作达到其他目的的工具，但胜诉率显著低于平均水平，被裁定不予受理或驳回起诉的比例却明显偏高，导致行政司法资源的浪费。

这种诉讼现象偏离了司法“公—私”结构关系，进而对“公”与“私”产生双向侵蚀。一方面，对当事人而言，司法的高度公共化并未真正降低其诉讼成本。表面上，低诉讼收费减轻了显性经济负担，但司法拥堵所带来的迟延成本与不确定性风险，却被转嫁给所有诉讼参与者。在过去几年里，能否及时立案成了律师吸引客户的核心竞争力之一，也成为比拼各种关系资源的场合，乃至催生了立案“黄牛”和掮客。当案件进入法院后，司法服务的内容及质效未因合理“对价”而被“锚定”，法院推诿、拖延、粗疏等现象比比皆是，且随着“案多人少”问题的加剧愈演愈烈。换言之，由于隐性成本难以预测且广泛存在，诉权保障并未随着司法再公共化而同比例提高，甚至出现局部的、阶段性的倒退。另一方面，对法院而言，有限的司法资源被过度消费，不得不通过拖延立案、变相强制诉前调解、临近审限动员撤诉，乃至对特定类型案件（如网络借贷纠纷、物业纠纷）实行“配额式”收案或干脆拒之门外等非制度方式进行调节。由此司法的普遍可及性受到损害，司法公共性在某种意义上走向自我消解。

司法的结构性失衡还压抑了律师制度与法律服务市场的良性发展。实践中存在一种突出的矛盾现象，即“法官忙不完，律师吃不饱”。低诉讼收费削弱了当事人委托专业代理的激励，致使案件量的上涨并未带来律师代理业务的同步发展。从2019年至2025年，民事案件量从1385余万件增加至2000余万件，增幅44.4%；同期律师人数从47万增加至83万，增幅达到76.6%。然而，民事案件的律师代理率始终维持在极低水平，双方律师代理率不足10%，单方律师代理率也仅20%左右。随着律师人数的增长，年人均办理业务量（含诉讼、非诉）还从近24件下降至18件。在现代司法制度中，诉讼代理人（律师）是与法官地位平等、素养相当的法律专家。当事人借助律师之手与口，才具有实质性参与法官形成心证、适用法律的裁判过程的机能，具备行使独立权能、落实自我责任的诉讼主体性。律师参与度不足，当事人无法依托其展开充分的诉讼攻击防御，反过来固化了法院的权责负担，使司法“公—私”结构性失衡陷入自我循环。

三、诉讼收费改革与司法“公—私”再平衡

在社会主义市场经济中，具有高度公共性的司法“迎面撞上”唯我式的个人主义，持续遭到不必要、无节制消费的侵蚀，出现严重的结构性失衡。在其中，低诉讼收费未能发挥成本约束作用，反而释放出误导性的信号，加剧了司法资源的“公地化”趋势。为了维护公共性司法的可持续性，落实总书记关于“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的指示，有必要重新激活诉讼收费的供需调节功能，使“定价”准确反映司法资源的相对稀缺性，进而促进司法公共性与私己性的再平衡。最关键的，还在于“公”与“私”的结构关系。

（一）司法“公—私”的再平衡

“公”一直是中国历史前进的主要动因。自中华人民共和国成立以来，随着宗族互助、均分伦理的国家化，“公”构成了整个国家不变的底色和本质。这并非过去数百年皇帝官僚制下空洞的“公”，而是政党、国家努力实现且不断坐实的“天下大同”“天下之公”。可以说，改革开放后司法及其他领域的再公共化，内在动力就源于此。就此而言，通过增大投入、增加人手、优化流程或科技赋能继续扩大司法资源的供给，从而维持司法的高度公共性，具有不言而喻的正当性及说服力。

然而，这一着眼于“公”的路径存在难以逾越的障碍：其一，司法不属于民生领域，也不是财政保障的重点，除非迎来下一个持续高速增长的经济周期，否则司法的财政投入难免增幅收窄、增速放缓；其二，立足国家财政的分配正义，很难说补贴小标的额案件、定额收费案件的当事人比补贴贫困的病人、青少年等来得更加正义；其三，在司法需求缺乏有效约束的前提下，司法供给能力的提升反而会刺激需求进一步扩张。从法经济学上看，司法的运作效率越高、进入门槛越低，对潜在当事人的吸引力就越大。换言之，司法需求与司法供给会一道水涨船高，而不是简单的因供给增加而得到满足。

如前文所述，在互为因果的意义上，没有“私”的确立，就不会有“公”的确立，也难以阻止“公”向空洞与浮肿退化。事实上，自严复翻译《群己权界论》以降，如何在界定公与私、群与己的基础上实现中华文明的现代转型，始终萦绕在有识之士的心头。在过去，存在两种截然对立的观点：一种立足传统的“伦理本位”，强调个体对群体、对他人应尽的义务，确立一种新民意义上的新“公德”；另一种立足西方的“个人本位”，强调对个体的权利界分和自由保护，以此防止权力的暴走。虽然二者进路迥异，但都把重心从“公”向“私”转移，将个体的重塑当作历史发展的重要动因。

个体已从血缘、地缘组织中被彻底“解放”，不可能再退回到伦理秩序中去履行义务及受到庇护。在此前提下，将对差序格局中“圈内人”的“私德”扩张为对“圈外人”或陌生人的“公德”，已不太具有历史可能性。反过来，认为片面强调权利保护就能走出公、私不分的混沌状态，既是线性历史观下将西方区域经验普遍化之后的想当然，又无法回应当下唯我式个人主义泛滥引发的危机，甚至可能加剧危机。至少在司法领域，当事人责任结构的薄弱、成本约束的欠缺而非诉权保障的不足，才是“公—私”失衡的主要诱因。以保障诉权、减轻当事人诉讼负担为名维持低诉讼收费政策，只会助长利己主义对司法资源的透支。

在原理上，“私”具有自利性，但不仅仅具有自利性。即便在西方个人自由主义传统下，“私”也具有道德的内涵。一般认为，人之所以享有权利是因为要承担义务，人类社会不可能仅仅建立在自利之上。我国的个体之“私”要脱虚向实，就必须依托“权利—责任”一体化框架，既注重对个人权利、自由的保护，又强化其责任结构和成本负担。由此，才能回归“合天下之私以成天下之公”的文明传统，成就充足、实在的“天下之公”。在司法领域，公共性才不至于蜕变为对个体决策的无限兜底或无差别补贴，进而保全自身的可持续基础。

从促进“私”的成熟这一立场出发，关于诉讼收费制度改革存在两种路径选择：其一，维持低诉讼收费，按照“收多少费、办多少事”的原则，减轻法院承担的“对待给付义务”；其二，在完善司法救助的前提下，提高诉讼收费标准。两相对照，前者无疑是对司法再公共化的再次逆转。在一次性收取少量案件受理费后，法院仅提供有限的、成本收益严格对应的司法服务，而将送达、保全、证据调查、签发文书等成本交由当事人自行承担。这既不符合在事实查明（融合着价值判断的事实组合）的基础上形成共识性正义的司法传统，又与“马锡五审判方式”“三个效果”相统一的理想型司法模式相背离。与之不同，后者可以强化当事人对诉讼的成本感知，并非意在削弱司法的公共性，而是通过恢复责任与成本的合理配置，减少非必要、无理无据纠纷对司法资源的占用。通过需求侧调节，为有限的司法资源创造必要的筛选机制，使其优先配置于具有更大权利救济必要性的案件。

（二）诉讼收费制度改革

司法“公—私”的再平衡，实际上是为了达到高度公共责任与高度私己责任的平衡。由此出发，诉讼收费制度改革具有托底保障与提高收费两个面向。一方面，完善司法救助制度，确保贫弱当事人的诉权不因诉讼收费的提高而受到实质影响。另一方面，通过提高诉讼收费，在成本负担的意义上令当事人在更大程度上自负其责，促进司法领域“私”的成熟。毋庸置疑，后者是改革的关键，也是容易遭受质疑的难点，下文先予讨论。需要辨析的核心问题有两个：其一，能否提高诉讼收费，或者说提高诉讼收费是否违背司法为民；其二，对于恢复司法“公—私”的平衡，提高诉讼收费是否有效果。

首先，早在2010年就有学者旗帜鲜明地提出大幅提高诉讼收费，但未得到广泛共鸣和普遍响应。究其原因，不仅当时的社会关切还在规范收费及降低当事人的诉讼负担，“案多人少”问题尚不十分突出（法官年人均办案量不及目前的五分之一），更在于这一方案显得“政治不正确”，会被人批评从根本上违背司法为民。“司法为民”是对司法高度公共性的中国式表达，内含着连带性“公”之下对个体的偏爱，但其与提高诉讼收费并非对立的命题。

如前所述，当高度公共化的社会结构不复存在，若系统性地削弱甚至免除当事人承担的责任和成本，其结果不是司法公共性的增强，而是走向司法公共性的空洞化和名义化。这在明清时期的“听讼”实践中已有生动体现，《交纳办法》施行后的实践亦再次证实。提高诉讼收费并非迫使人民“望而却步”来疏减讼源，而是使诉讼费用的负担合理反映司法成本，让滥行诉讼者承担应有成本，才能让当事人事前审慎评估成本与胜诉概率，理智选择利用诉讼或诉讼外机制解决纷争，避免“兴讼容易、败诉无惧”的流弊。其制度指向，并非限制有理有据的诉讼，而是在保障诉权的前提下，恢复诉讼行为应有的责任与成本属性。由此，我国才能保存司法的高度公共性。

“司法为民”，就是落实总书记关于可感知公平正义的指示。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，蕴含着深刻的程序正义“三维理论”。具体说，它是兼具效率（时间）、成本（经济）和正确（事实与法律）三个维度的公正。而低诉讼收费在三个维度上都可能与之相背。一方面，低诉讼收费制造了不必要的司法需求，降低司法效率，将不能承受迟延成本的贫弱当事人排除在司法系统之外，反向“补贴”拥有更多资源因而承受得起迟延成本的当事人。司法效率下降还拖延债务人的支付期限，对遵信守诺产生反向激励，诱发更多的债务纠纷。另一方面，低诉讼收费表面上减轻了当事人的诉讼经济负担，但因法院推诿、拖延、粗疏等产生的隐性成本无处不在，总的诉讼成本未必有大幅下降，反而滋生司法的“黑箱”运作。再一方面，随着时间的流逝，证据毁损灭失、债务人逃废债或资力恶化的概率都会上升，从而降低裁判的正确性及权利实现的可能性。

总书记在2014年强调：“决不允许让普通群众打不起官司。”对于有理有据但确因经济困难而无力承担诉讼费的普通群众，应当完善诉讼费用司法救助制度，通过减免、缓交等方式予以救济。而对于有理有据却因为“案多人少”等打不起官司、打不了官司的普通群众，则有必要通过提高诉讼收费，为真正有权利救济必要性的群众腾出司法资源。概言之，以救助制度保障底线，以收费制度调节资源，以此让普通群众都打得起官司、打得了官司。虽然人民不惧诉讼是现代法治社会的重要标志，但“一有事就找法院”“有了事只找法院”并不值得提倡。诉讼流程漫长、耗时费力，且对大量民事、行政纠纷而言，作出“非黑即白”的裁判也不能达到最佳化解效果。更何况，我国实行原告预交、败诉方承担的当事人费用分配制度，诉讼收费最终被纳入违法成本当中。在此意义上，提高诉讼收费只是加重败诉方当事人的违约、侵权或滥诉的违法成本而已。

其次，提高诉讼收费的制度效果，不简单等同于案件量的下降，也不意味着利用价格机制对司法需求进行单向挤压。毕竟，诉讼的发生高度依赖具体语境，当事人的行为决策同时受诉讼费以外的打官司成本（如律师费、差旅费）、可资利用的替代性纠纷解决资源、纠纷的重要性、诉讼费用司法援助等多重因素影响。因此，对诉讼收费改革“有效性”的判断，应当立足于诉讼收费是否能够在整体上修复诉讼激励结构，而非是否产生单一、线性的案件量变化。即便案件量在短期内未出现明显变化，只要诉讼收费调整能够促使当事人在起诉前更充分地评估胜诉可能性及替代性纠纷解决机制，其制度目标便已在相当程度上实现。通过强化诉讼行为的成本意识，使诉讼回归为一种“有代价的纠纷解决方式”，就是对司法“公—私”结构关系的实质性修复。

从法经济学的一般分析框架看，诉讼收费至少具有三项制度功能：其一，通过当事人分担部分司法成本，缓解公共财政压力；其二，通过价格信号影响当事人的诉讼决策，引导多元化纠纷解决机制的选择；其三，抑制明显缺乏必要性的过度诉讼。这三项功能均与重塑司法公共性与私己性关系直接相关。

比较法经验亦显示，一方面，诉讼收费的调整能在一定条件下对案件量和诉讼决策产生显著影响；另一方面，这种影响具有“阈值效应”和价格弹性的非对称性。例如，自2013年起，英国对劳动仲裁法庭的索赔人征收390至1200英镑的费用。至2017年，控制其他因素的影响，劳动索赔案件减少了60%多。2017年英国最高法院宣布此项收费政策无效，至2023年劳动索赔案件又增加了80%以上。有西班牙学者利用该国2002年、2012年及2015年诉讼收费改革的自然实验机会，通过双重差分法（Difference-in-Differences, DID）分析政策效果，发现征收诉讼费有助于缓解司法“拥堵”，且对小标的额案件的影响更大，在司法“拥堵”严重的地区效果更显著。但是，巴西的经验表明，司法需求对收费下降更为敏感，而对收费上升相对迟钝。在参与实验的州中，费用减少组平均减少36%，次年案件量显著增加6%；费用增加组平均增加20%，次年案件量未显著下降。出现这一结果的主要原因在于诉讼收费增幅太小，未达到“阈值效应”。这意味着，改革不宜停留于象征性提价，而应具有足以触及当事人决策结构的幅度。

综合以上所述，我国不妨由价格主管部门根据物价指数、人均可支配收入、司法经费投入等因素，测算司法的边际成本及诉讼的负外部性，确定新的诉讼收费标准。例如，对于定额收费的民事行政案件，一律从1000元起收；对于有争议金额的民事案件，1万元以下收取1000元，超过1万元的部分按4%—0.1%的比例分段累退收取，但设置100万元或200万元的上限；对于管辖权异议案件及对裁定的上诉案件，按照案件受理费的1/4收取，异议成立的予以退还；对于申请再审案件，定额收取10000元或按照案件受理费的1/2收取，裁定立案再审的予以退还。

当然，提高诉讼收费必然带来当事人诉讼成本的增长，需以完善诉讼费用的司法救助为前提。目前诉讼费用的司法救助被纳入统一的国家司法救助体系之下，面临对象窄（仅自然人可免交诉讼费）、门槛高（诉讼费“减免缓”的情形很有限）、证明难（要求提交的证明材料繁多）等障碍，每年受救助的当事人及金额都比较少，且绝大多数是缓交诉讼费。为了维持司法的高度公共性与普遍可及性，应当降低申请救助难度，扩大司法救助范围，提高费用救助金额。但须注意的是，司法救助属于有因救助而非像社会救助那样的无因救助。当事人只有满足“有理有据”（有胜诉可能性、符合诉讼诚信原则）与“确有经济困难”两项原因，才能获得诉讼费用的“减免缓”。有鉴于此，应当将诉讼费用的司法救助与预交制、败诉方承担制相结合。无论自然人还是法人、非法人组织，均有权以经济困难为由申请暂不预交诉讼费用。若其胜诉，由对方当事人承担诉讼费用；若其败诉（含部分败诉）且有明显非诚信诉讼行为，例如恶意诉讼、虚假诉讼、故意拖延程序或致程序空转，应当补交相应诉讼费用；若其败诉（含部分败诉）但无明显非诚信诉讼行为，根据经济困难状况予以免交或减交。由此，既为确有困难的群众、企业行使诉权提供充分保障，又强化诉讼收费作为违法成本的含义。待时机成熟时再推动诉讼费用制度单独立法，也可谓水到渠成。

四、结语

自中华人民共和国成立以来，诉讼收费经历了不收费、乱收费到规范并降低收费三个阶段，司法公共性亦同步发生了“U”字形变迁。近二十年来维持低诉讼收费，既有效减轻了当事人的诉讼负担和保障了当事人的诉权，又因削弱了诉讼行为的成本约束而在事实上加剧了司法的“公地化”趋势。公共司法资源以显著低于社会成本的方式持续供给，遭到个体不必要、无节制的消费，司法陷入“公—私”结构性失衡的困境。法院不得不采取各种非制度手段限制收案、拖延收案、排斥收案，司法的普遍可及性受到损害，司法公共性在某种意义上走向自我消解。人民群众也因诉讼拥堵而打不了官司、等不起打官司，出现了新形式的“普通群众打不起官司”。

在完善司法救助制度的前提下，有必要使诉讼费用的负担合理反映司法成本，让滥行诉讼者承担应有成本。由此，才能让当事人事前审慎评估成本与胜诉概率，理智选择利用诉讼或诉讼外机制解决纷争。通过强化诉讼行为的成本意识，使诉讼回归为一种“有代价的纠纷解决方式”，便是对司法“公—私”关系的实质性修复。这并不违背“司法为民”政策。相反，不仅有助于走出司法资源被过度消费的困境，也有助于达到司法公共性与私己性的再平衡。

从更宏观的层面看，这一制度改革所指向的，正是在现代法治条件下赋予“公”与“私”以新的内涵。连带性的“公”并不意味着对唯我式的个人主义的无限兜底。恰恰相反，只有当个体之“私”在享有权利的同时承担相应义务和责任，成熟的“私”与充实的“公”才能相互成就，进而在“合天下之私”的意义上，结出新“天下之公”的璀璨果实。