石佑启，广东外语外贸大学法学院教授、博士生导师，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员。
[摘 要] 发展规划是国家推进经济社会发展、引领现代化建设的核心抓手，是“中国之治”的成功密码和显著优势。《中华人民共和国国家发展规划法》的公布施行，标志着国家发展规划工作迈入法治化新阶段，开启了法治引领规范保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。法治是科学编制和有效实施发展规划的制度基石，让发展规划编制有据、实施有效、调整有序、监督有力，为发展规划提供合法性支撑。法治保障发展规划的科学性与民主性，确保发展规划的刚性与执行力，是塑造发展规划新格局的关键力量。在法治轨道上科学编制和有效实施发展规划，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是践行全过程人民民主的生动体现，是全面建设社会主义现代化国家的重要举措。要以良法善治引领发展规划迈向深入，让发展规划这一重要的“治理法宝”释放出更大效能。
[关键词] 发展规划 科学编制 有效实施 法治支撑
发展规划是国家推进经济社会发展、引领现代化建设的核心抓手，在国家治理体系中占据着战略性、统领性地位。习近平总书记指出：“中国式现代化有目标、有规划、有战略。”[１]“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”[２]从1953年“一五”计划启航，到2026年“十五五”规划开局，我国以五年规划为核心的发展规划制度走过70余载实践征程，[３]有力推动了经济社会发展、人民生活改善、综合国力提升，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，彰显了独特的政治优势、制度优势、治理优势。[４]“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[５]党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，并强调要全面推进国家各方面工作法治化。为把党领导制定和实施国家发展规划的成功经验和成熟做法以法律形式固定下来，2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》），并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，标志着国家发展规划工作迈入法治化新阶段，开启了法治引领规范保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。“七十余年来，我国发展规划实践的理念转型，是实现从‘政策主导’向‘法治引领’的深刻转变。”[６]在法治轨道上科学编制和有效实施发展规划，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是践行全过程人民民主的生动体现，是全面建设社会主义现代化国家的重要举措。其核心在于将发展规划纳入法治框架，将法治理念原则贯穿于从规划编制到规划实施的全过程，以法律的规范性、稳定性、强制性和引领性来保障规划的科学性、连续性、权威性和前瞻性，通过法治这一“最稳定的预期”，将发展规划的制度优势转化为治理效能。
一、法治是科学编制和有效实施发展规划的基石
法治是科学编制和有效实施发展规划的制度基石，让发展规划编制有据、实施有效、调整有序、监督有力，为发展规划提供合法性支撑。唯有坚守法治底线、遵循法治原则、贯穿法治理念、运用法治思维与方式，才能推动发展规划科学编制、高效落地、长久发力，为经济社会高质量发展筑牢制度根基。“唯有将规划编制、实施、评估、监督全流程纳入法治轨道，才能实现规划的稳定性与灵活性相统一、权威性与可操作性相协调，确保国家发展战略蓝图持续落地见效。”[７]我国出台《国家发展规划法》，有利于在规划工作中全面贯彻习近平法治思想，提升国家发展规划工作的法治化水平，为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划提供有力的制度保障。
1.法治约束公权力，防止规划权被滥用。规划权是一种决定资源配置、深刻影响社会利益格局的公权力。法治在本质上是给权力戴上“紧箍咒”，给市场吃下“定心丸”，给社会点亮“启明灯”；其作用在于为规划权定规矩，为市场腾空间，为社会增活力。要坚持规划法定原则，将发展规划从前期准备、编制论证、审查批准，到实施与监督的全周期都纳入法治化轨道，使规划的每一个环节都在法治规范下进行，确保编制和实施规划的权力规范有序行使，维护规划实施的严肃性和权威性，提高规划执行力和落实力，克服“规划规划、墙上挂挂”，以及“规划是一套、做起来是另一套”的现象，[８]确保“一张蓝图绘到底”，切实将制度优势转化为治理效能、发展胜势。
2.法治保障规划的权威性，稳定社会预期。发展规划是面向未来的目标图景，需要长期坚持、久久为功。如果缺乏法治保障，仅靠行政命令推行，就可能出现“新官不理旧账”的情况，导致资源浪费。经法定程序批准的发展规划，本身就具备了法律效力和权威性，不因政府换届或领导更替而随意废止，从而有助于保障政策的连续性和稳定性。同时，对于市场主体而言，政策的可预期性是决定长期投资决策的关键变量，预期稳、信心足，企业才敢于扩大投资、勇于开拓市场。[９]而法治的核心功能就在于提供稳定的预期，[１０]其保障了规划的可预期性，让规划成为一份向全社会公开的、具有公信力的“未来指南”，向市场和社会释放出清晰、稳定的信号，让企业和个人知道未来几年国家要发展什么、支持什么，给予市场和社会以信心。这有利于市场主体对未来形成稳定预期，并转化为投资与创新的长期意愿与行动，从而激发全社会的活力和创造力。
3.法治划定行为边界，协调政府与市场的关系。处理好政府和市场的关系，是经济体制改革和法治建设的核心问题。发展规划既涉及政府“有为”领域，也涉及市场“有效”运行。习近平总书记强调：“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”[１１]习近平总书记指出：“实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”[１２]法治协调政府与市场关系的关键，在于划定政府与市场的行为边界，推动“有效市场”和“有为政府”有机结合、良性互动，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。[１３]一方面，法治界定政府在发展规划编制与实施中的权责边界，规范政府行为，在发挥好政府的引导和调控功能的同时，也约束政府“乱伸手”的冲动，防止政府以规划之名干预微观经济活动。在市场经济中，规划主要在“市场难以有效调节的领域、市场调节结果不公正的领域，以及不能交由市场调节的事务上发挥调节与引领作用”。[１４]例如，规划重大工程项目，构建现代化基础设施体系；引导资源投向回报周期长的民生领域，弥补市场在资源配置上的不足；将市场力量有效引导至新质生产力的发展领域等。政府在规划中应向市场释放一种信号：竞争性领域由市场主导，政府依法保障交易安全、维护市场秩序、保护公平竞争、营造法治化营商环境等，不越位、不缺位、不错位，真正成为人民信得过、靠得住、用得上的公共服务型政府。[１５]另一方面，法治保障市场主体平等地位与权利，让市场主体“法无禁止即可为”，防止“规划”变成“计划”，恣意干预市场发展，保证市场在资源配置中起决定性作用。[１６]规划不直接干预企业决策，而是通过发布国家战略决策等信息，向市场提供方向指引、行业指导、重要资讯等，帮助市场“避坑”。这让企业能更准确地判断发展大势，减少盲目投资，从而降低市场交易成本，防范重大风险。
4.法治凝聚社会共识，形成治理合力。发展规划不是政府一方的独角戏，而是在社会各界共同参与下的协奏曲，是多元主体协同共治的结果。“尤其是在互联网、大数据时代，各级人民政府应以更加开放包容的心态把社会公众当作‘合作共治的主体与伙伴’，给社会公众提供更加广泛的参与机会和更加多元、更加便捷的参与渠道。”[１７]法治为发展规划提供了凝聚共识的程序：在编制阶段，要发扬民主、开门问策、集思广益，加强调研、论证和协商，通过公众参与吸纳民意，增强规划的认同感；在实施阶段，通过法律规则明确各方权责，健全规划实施的社会参与机制，畅通公众监督规划落实的渠道，[１８]保证规划的有序落实。[１９]发展规划的编制过程是凝聚社会共识的过程，也是充分展现全过程人民民主的过程。当公众感受到规划反映了自身利益时，便会增强认同感，积极参与、主动配合规划制定与实施，从而产生协同效应、形成治理合力、提升发展效益。发展规划的实施往往触及利益调整，法治提供了一套理性解决冲突的规则，让利益相关方能有序表达诉求，以防止囿于利益分配不均而导致矛盾激化。同时，发展规划是一个庞大体系，法治设定了一条标准化的轨道，能将国家、省、市县各级规划有效衔接起来，理顺各级各类规划的关系，避免出现“上下脱节、左右打架、衔接不畅”等问题，确保目标一致、行动协调，防止各部门、地方因受利益驱动而各自为政，构建起全国一盘棋的系统治理格局，从而形成推动国家发展的整体合力。
二、法治保障发展规划的科学性与民主性
科学编制是发展规划有效实施的前提，而法治化是规划科学性的有力保障。“通过立法保障规划的科学性、严肃性和权威性，是以强化顶层设计与战略引领，让党和国家的战略意图通过法定规划落到实处、见到实效。”[２０]在法治轨道上编制发展规划，必须严格遵循法定原则、法定权限、法定程序，实现顶层设计与问计于民相统一、战略引领与务实可行相契合，确保规划方向不偏、程序规范、内容科学。科学性能让规划行稳致远，民主性能让规划凝聚人心，而法治正是将这两者有机结合的制度安排。“法治通过明确国家发展规划制定的法定权限、程序规则和责任机制，确保规划编制过程的规范化、民主化、科学化。”[２１]在法治轨道上科学编制规划，核心是把规划的编制过程，变成一个严格依法、公开透明、发扬民主、凝聚共识的过程。
1.坚持党的领导。坚持党的领导是依法编制发展规划的根本原则。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治最根本的保证，是编制实施发展规划的根本遵循。[２２]发展规划工作必须始终坚持党的全面领导，贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署，严格按照党中央提出的规划建议开展编制工作，确保发展规划始终沿着正确的政治方向推进，充分体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，切实把党的主张转化为国家意志和全社会共同行动。[２３]“坚持党对发展规划工作的全面领导，不仅要体现在对发展规划政治方向的把控，还要贯穿于发展规划编制、实施、评估的全流程。”[２４]法治通过将党的领导纳入规划制定实施的全过程，确保规划不偏离战略航向，始终贯彻党中央的重大决策部署，体现国家战略意图，[２５]实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。
2.确立规划的领域与定位。首先，必须开展前期调研，全面深入研究经济社会发展的重大问题。坚持目标导向与问题导向相统一，科学研判发展环境和发展趋势，准确把握阶段性特征和发展方向，提出推动高质量发展的基本思路。这既有助于保持规划的前瞻性，又兼顾现实可行性，避免脱离实际的盲目规划，让规划真正具备落地实施的基础条件。其次，必须恪守法定的权限，明确在哪些领域、针对哪些事项需要编制发展规划，避免发展规划的泛化和随意性。“从权限法定来看，法治明确界定了各级政府、各部门在规划编制中的职责分工，避免越权决策、多头决策等问题。”[２６]要统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力和重大风险防范等因素，加强多角度论证和多方案比选；要针对规划中可能涉及的重大改革措施或法律空白进行专题合法性论证，预判法律风险。最后，要明确发展规划的定位及各级各类规划的关系。[２７]根据《国家发展规划法》第4条的规定，国家发展规划是其他各级各类规划的总遵循，国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。[２８]这有助于保证各级各类规划各司其职、衔接贯通，构建起“一级规划统领、各级各类规划协同”的严密体系，从顶层设计上破解顽疾，保证国家战略目标的部署和落实不因行政层级而递减、不因利益博弈而走样。
3.遵循法定程序。程序是规划的“灵魂”，没有程序公正就没有实质公正。程序完备、内容科学是发展规划地位作用充分彰显的关键保障和有效支撑。[２９]规划编制过程不仅是一个技术论证过程，更是严肃的法律治理过程。“规划程序的合法性确保了规划内容的合法性，进而产出能够被广大人民认可、被公共管理者执行、被社会行动者践行的规划文本。”[３０]程序合法是规划具有公信力和执行力的前提。法治通过健全利益表达、利益协调和利益保障机制，确保各类群体声音在法治框架内得到倾听与回应，确保发展规划顺应人民意愿、符合人民所思所盼。法治为规划制定提供了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等法定程序，确保规划充分反映民情、吸纳民意、汇集民智、符合实际。[３１]习近平总书记指出：“把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。”[３２]规划编制的各个环节，如前期研究、文本起草、征求意见等，都要严格遵守法定程序，将公众参与、专家论证和风险评估等环节制度化、规范化，确保规划编制程序的民主性，保障规划的科学性，增强规划的针对性和可行性。规划草案必须通过互联网、听证会等多种形式向社会公开征求意见并说明采纳情况，做到“开门编规划”，把顶层设计和问计于民统一起来；[３３]涉及专业领域的内容或有关重大问题的，必须组织相关领域专家进行论证并形成论证报告，[３４]论证报告作为决策的重要参考。
4.建立衔接协调机制。规划不能“各吹各的号、各唱各的调”，而必须通过制度化的衔接协调机制，确保自身体系的统一性。习近平总书记指出：“各地区谋划‘十五五’时期经济社会发展，要在全国大局中精准定位，加强规划衔接。”[３５]党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称党的二十届三中全会《决定》）提出：“强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用。”通过建立健全各级各类规划与国家发展规划的衔接协调机制，形成目标统一、纵向贯通、横向协同、功能互补、相互支撑的国家规划体系，提升国家规划体系的整体效能。根据《国家发展规划法》第24条的规定，国家统筹各级各类规划编制，加强规划间衔接协调。保证各级各类规划与国家发展规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、风险防控等方面协调一致。贯彻实施《国家发展规划法》，重点在于维护国家规划体系的权威性，确保全国一盘棋，坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调。[３６]这既是规划科学性的要求，也是维护国家法制统一的需要。
5.规范规划的审查、批准与公布。规划文本完成后，必须履行法定审查、批准与公布手续。哪些规划需要报规划主管部门备案，哪些需报本级政府审批，哪些必须提请同级人大及其常委会审查批准，都需严格依法依规进行。如我国在制定实施五年规划的长期实践中，探索形成了在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划《建议》、国务院编制规划《纲要》、全国人大审查批准后向社会公布实施的制度安排。《国家发展规划法》第16条规定：“国家发展规划草案报党中央、国务院审议后，由国务院按照法律规定程序提请全国人民代表大会审查和批准。”第20条规定：“国家发展规划经全国人民代表大会审查和批准后公布实施。国家发展规划公布后，未经法定程序，不得调整。”各地区在制定地方发展规划时，要强化对标对表意识，建立严格的规划备案审查和合规性审查制度。[３７]规划草案在发布前，须经合法性审查，确保其不与现行法律相抵触，并符合法治精神。规划经审查批准后须依法向社会公布，并报相应的规划主管部门备案。[３８]
三、法治确保发展规划的刚性与执行力
规划的生命力在于实施，不能有效实施的规划不过是“空中楼阁”“镜中花水中月”。[３９]习近平总书记指出：“不注重抓落实，不认真抓好落实，再好的规划和部署都会沦为空中楼阁。”[４０]法治是发展规划实施的坚强保障，有效实施发展规划，必须构建权责明确、协同高效、监管有力的法治化实施机制，破解实施堵点、打通落实梗阻，确保规划各项任务落到实处。2026年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大四次会议江苏代表团审议时强调：“做好规划还要推动执行。好规划和执行力，这两条要结合起来。”[４１]法治确保规划的刚性与执行力，关键在于将战略目标与发展蓝图转化为具有法律效力的行为规则和责任链条。“法治在规划实施中的核心作用，在于将规划目标和政策取向转化为具有约束力和可执行的制度安排，使规划不因环境变化或执行主体更替而被削弱甚至搁置。”[４２]法治通过“授权—明责—设限—调控—追责”的完整闭环，让发展规划从“纸面上的蓝图”变成“行动中的指引”，让执行者因职责所系“不得不干”、受红线所限“不能乱干”、被问责所驱“不敢假干”，以确保战略目标得以实现。
一是增强规划的刚性约束力。经法定程序批准发布的发展规划，具有法律约束力。对于政府而言，它既是“施工图”，也是“责任状”，要求政府必须依法履行职责，配置资源。“当过程透明化、结果可检验、责任可追溯，规划就不再是‘橡皮图章’，而是具有法律效力的‘责任状’。”[４３]政府如未完成规划目标或随意调整规划，都需承担相应的法律后果，从而倒逼政府更加审慎负责，做到言必信、行必果；对于社会主体而言，它起到预期引导作用。发展规划向社会公开国家战略方向、重点任务及重大项目。这相当于一份权威的“行为指引书”，引导规范社会主体行为，帮助社会主体看清未来几年的政策导向与市场空间，从而做出审慎稳妥的投资决策。同时，规划中包含行业准入、环保标准等要求，为市场划定“红线”。社会主体必须在规则范围内活动，这既维护了市场秩序，也促使企业在合规中寻找机遇。
二是强化政策协同。规划实施需要财政、货币、产业、科技、价格、就业、消费、投资、贸易、土地等政策协同发力。这些政策的制定和协同也应在法治框架内进行，通过法治引领、机制设计与技术赋能，确保各类政策围绕规划目标要求精准发力，增强宏观政策取向一致性，避免政策“翻烧饼”或政策“碎片化”问题，使各类政策从简单的“物理叠加”走向有机的“化学融合”，最终形成推动发展规划落地的强大合力。要建立健全以国家发展规划为牵引的宏观政策协调机制，把国家发展规划作为制定宏观政策的基本依据。通过法定程序，确保财政政策的“力度”、货币政策的“精度”、产业政策的“导向”在国家发展规划的指挥棒下同频共振。[４４]
三是健全落实机制。规划发布后，其硬约束力通过法治传导至行政系统，通过行政系统的执行力来体现。法治明确规划实施的责任主体和权限边界，杜绝越权行为或履职缺位。各级政府应依法组织规划实施，各地区各部门要制定可操作、可评估、可考核的实施方案和工作安排，对约束性指标和公共服务、生态环保、安全保障等目标任务，需构建“横向到边、纵向到底”的责任分解体系，明确各类主体所承担的责任，制定公开透明的责任清单，层层压实责任，防止扯皮推诿，并通过强有力的目标实施和反馈机制确保目标实现；[４５]对预期性指标和产业发展、结构调整等目标任务，需创造良好政策环境、体制环境和法治环境，[４６]综合运用政策支持、法治保障、营商环境优化等工具组合，有效激发市场活力和社会创造力，引导各类资源要素向规划指引的方向流动集聚，形成内生发展动力。[４７]
四是保障资源配置。建立健全规划与预算的联动机制，年度预算安排和投资项目审批应当优先保障发展规划确定的重大战略任务和重大工程项目，做到“规划定目标、预算配资金”。凡规划未列的项目，原则上不得列入预算，确保财政预算和资金安排与规划确定的重大任务相匹配，从财源上确保规划的刚性。要依据法律规定，打破传统的资源配置惯性，坚持项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走、监管跟着项目和资金走。《国家发展规划法》第27条规定：“各地区、各部门应当合理配置公共资源、积极引导社会资源，支持实施国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目。中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，中央财政资金的管理和使用应当按照预算相关法律法规执行。”运用法律规则而非行政命令来配置资源，能减少寻租空间，保障资源配置的公平与高效，确保资源流向规划确定的战略方向，为规划实施提供有效的法治保障。
五是依法评估与调整。评估与调整程序既保证了规划的灵活性，又防止随意修改，维护了规划的严肃性。习近平总书记指出：“要坚持和完善规划有效实施的机制，完善规划实施中的动态监测、中期评估、总结评估机制，提高规划执行力和落实力。”[４８]法治设定了对发展规划实施情况的动态监测与评估制度。[４９]当监测评估显示环境发生重大变化、规划目标严重偏离预期，或出现了更优的发展路径时，监测评估结果便成为启动调整的重要依据。规划经评估确需调整的，必须严格依法依规进行，严格遵循“规划未经法定程序不得调整”的刚性要求，坚决杜绝随意变更规划、擅自调整目标的行为。通过这种“高门槛”调整机制与程序的设计，既保持了规划的严肃性，又为其应对重大变数预留了法治通道，以实现“刚性约束”与“弹性适应”的平衡。
六是严格监督问责。监督问责是确保规划有效实施的关键制度环节。“规划一旦进入实施阶段，其落实效果不仅取决于政策工具的配置，而且取决于是否存在能够持续发现问题、纠正偏差并追究责任的法治化机制。”[５０]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“强化规划实施监测评估和监督，健全政策协调和工作协同机制，确保党中央决策部署落到实处”。[５１]要构建全方位、全周期的规划实施监督体系，强化人大监督、监察监督、审计监督、社会监督、舆论监督，形成监督合力，避免出现“重编制、轻实施、弱监督、软问责”的问题。要充分发挥人民代表大会及其常委会的监督职能。重大发展规划编制要依法提交人大审议，实施情况要定期向人大报告，规划调整要依法获得人大批准。依照宪法和有关法律规定，全国人大行使审查和批准国民经济和社会发展计划（规划）的职权，全国人大常委会行使审查和批准计划（规划）调整方案、监督计划（规划）实施的职权，地方各级人大及其常委会在本行政区域内行使相关职权。[５２]要加强监察、审计与问责。监察机关和审计机关在各自职责范围内对发展规划实施情况依法进行监督。对规划实施涉及的财政资金使用、重大项目推进等，要依法进行审计监督；对于在规划实施中搞形式主义、做表面文章，或者失职渎职、违规调整规划等行为，依法严肃追责问责，以刚性问责保障规划落地见效。《国家发展规划法》在审查监督体系方面作了具体的制度设计，[５３]确保规划从编制、实施到评估的每个环节都于法有据、有章可循。这有利于保障规划实施不变形、不走样，推动规划蓝图不折不扣地转化为可落地、可检验、可问责的发展实效。
四、法治是塑造发展规划新格局的关键力量
在新时代高质量发展的战略背景下，发展规划不再局限于经济指标的设定与产业布局的安排，而是呈现出系统性、前瞻性与制度化特征。习近平总书记指出：“要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。”[５４]法治正成为塑造发展规划新格局的关键力量，为推动经济社会高质量发展提供有力保障。发展规划已不再只是绘制发展蓝图，而是要依托法治探索形成一套层层递进、适时更新、协调利益、抵御风险、引领发展的治理体系，开辟“政府行为规范、社会积极参与、市场活力迸发、发展稳健有效”的治理新境界。
1.法治确立发展的新要求，推动发展规划迈向深入。作为治国理政的基本方式，法治能够明确国家各领域发展的新方向和新要求，确立发展的基本原则、核心价值与制度框架，为发展规划迈向深入提供明确、稳定、可预期的指引。只有当法治根据时代需要，不断提炼和确立发展的新要求时，发展规划才能拥有破浪前行、守正创新的强大力量。
一是通过立法将国家重大发展战略转化为法律规范，为发展规划的持续深化、逐级推进提供明确法律依据。法治引领发展，把宏大的发展愿景变成具体可操作的规则体系和实施方案。近年来，区域协调发展、乡村振兴、民营经济发展、优化营商环境等正从国家级发展规划转化为具体法律法规。同时，《立法法》《乡村振兴促进法》《民营经济促进法》《优化营商环境条例》等法律法规又为各级政府及其职能部门结合各领域、各地区发展需求和自身特色制定更加详细的发展规划奠定合法性基础。可见，通过“以规划定方向谋长远、以法治固根本保落实”，有助于推动发展规划融入法治运行的动态过程，使发展规划的重点任务得到精准保障，彰显法治对发展的支撑作用。
二是通过构建前瞻性、包容性的法治体系，为发展规划的持续深化和有效实施释放充足的制度空间。法治不仅是发展的“护航员”，更是发展的“设计师”。发展规划涉及的诸多内容往往带有明显的创新性，先行先试、体制机制创新构成其重要的实施路径。“既不断提升规划编制的科学性、民主性、适应性，强化源头创新，又持续增强规划实施的包容性、激励性、灵活性，优化制度效能。”[５５]为与发展规划的“适应性改革和创新性发展”这一品格相匹配，法治体系应更具前瞻性和包容性，从而为发展规划中各项改革举措的推进落实确立方向、明确依据、提供动能。例如，在数字经济、人工智能等新领域，要通过前瞻性立法明确数据权属、算法规则，护航新业态发展；再如，对于粤港澳大湾区建设、自由贸易试验区建设等涉及重大体制机制改革的发展规划，要率先通过立法明确发展原则，开辟改革的法治通道，为规划深入实施可能涉及的创新性探索提供法律依据。
三是以发展规划的深入推进，促进法治改革创新。法治为发展规划提供制度基础，在确立规划合法性与权威性的同时，发展规划也为法治建设注入动力，检验法治建设的成效，助推法治的完善。“在‘规划—法治’的闭环中，法治为规划目标的实现提供稳定预期和刚性约束，规划为法治体系的完善不断提出新课题、注入新内涵。”[５６]进入新时代，发展规划在国家治理中的地位更加凸显，其制度化、法治化水平也面临更高要求。[５７]发展规划越向纵深推进，遇到的法律难题就越复杂；而能否通过法治手段解决这些复杂难题，恰恰是衡量法治建设是否从“纸面”走向“实践”的关键标准。故法治本身也需要与时俱进，要坚持法治与改革协同推进，以法治保障规划治理改革，以改革完善规划法治体系。
2.法治引领规划动态调整，增强发展规划的回应性。法治引领发展规划动态调整，本质上是在培养一种相对超前的法律治理智慧，为发展规划适应新变化、回应新需求确立条件和路径。通过这种制度设计，发展规划不再是静态不变的路线图，而是可以有序更新、动态调整的“活指南”。这既保持了战略定力，又具备了应对变局的活力。
第一，法治为规划的动态调整提供稳定的预期和规范的框架。如果说规划的科学编制是“上半篇文章”，那么动态调整就是保障规划生命力的“下半篇文章”，它有助于增强规划的回应性。法治在其中扮演着重要角色，它通过建立一套制度化的“监测—评估—反馈—吸纳—调整”机制，适时将规划从静态文本转化为一个能够自我修正的活态系统，为“动态调整”过程提供稳定的预期和规范的框架，增强规划的“韧性”，有效应对发展环境的不确定性，使规划既能因时因势而变，又不因轻易变动而损害其权威性，最终确保规划目标在动态优化中稳步实现。
第二，法治为规划的动态调整预留了“弹性空间”。发展规划的制定实施并非一劳永逸，也难以一蹴而就，而是随着经济社会的发展、阶段性目标的达成、突发性事件的应对而处于动态调整过程中。尤其是随着国家发展规划的变动，不同领域、层级、空间的发展规划往往也应作配套调整。这种适时调整的要求应通过立法加以明确，形成一种稳定、可预期的制度指引。《国家发展规划法》第24条第2款规定：“国家级国土空间规划、专项规划、区域规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整。”可见，发展规划的动态调整不应理解为一个简单的自发性过程，而应在法治的引领下，塑造一种稳定的回应性品格，提高规划制度化生存能力。“法治通过明确规划调整的触发条件、审批程序和公示要求，能够确保规划的调整科学合理、规范有序。”[５８]法治在保持对规划刚性约束的同时，也为规划的动态调整预留弹性空间。对于未来发展不确定性较高的领域和可能引发重大变化的情况，可以通过法律制度事先将之确定为发展规划调整的法定条件，使规划具备包容未知的灵活性。特别是针对重大自然灾害、重大公共安全事故等不可预见情况，法律可以授权政府紧急动议调整规划，确保规划在面对危机时能稳住阵脚，快速校准航向，有效回应现实需求。
3.法治助推规划更加精细，拓展发展规划的新领域。法治是引领发展规划迈向深入的核心机制。它不只是为现有规划保驾护航，还发挥着“探路先锋”的作用，用制度创新去开辟发展的新领域与空间，其深层逻辑在于：通过制度供给，创造发展预期。
第一，为“新领域与新业态”铺设“制度跑道”。一是通过确权，让“无形资源”成为“新型资产”。发展规划的新领域，往往涉及数据、生态等无形资源。党的二十届三中全会《决定》要求“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。[５９]“完善的数据产权制度对于更好激励数据供给、促进数据流通、激发创新创造、发挥数据要素的‘乘数效应’和创新引擎功能具有重要意义。”[６０]法治的首要作用是通过确权，让这些资源从“无主之物”变为可定价、可交易、可投资的“资产”，从而为规划拓展出全新的资源配置领域，厘清新兴领域发展规划中复杂的利益关系，引领其健康发展。一方面，通过《数据安全法》等法律法规，明确数据的所有权、使用权和收益权。企业手握数据才能放心进行资产化，政府才能将数据列入发展规划，催生出数据交易以及估值、审计等新产业。另一方面，通过立法建立生态产品价值实现机制。例如，通过明确碳汇权益，让清新的空气、清洁的水源可以通过碳交易直接转化为经济价值，使“绿色发展”成为可执行的具体规划。二是面向数字经济、人工智能、大数据、区块链等新技术的飞速发展和广泛应用，应通过创制性立法设定规则，确定促进数字经济、数字政府、数字社会发展的主基调，使发展规划中的新目标、新任务及时转化为法律规范，将各领域发展相关的目标、体制、职能、任务、责任等确立下来，进而推动各部门、各地方围绕新兴领域发展需要制定更加细致的规划；面对低空经济、自动驾驶等新业态，通过立法探索“包容审慎监管”“监管沙盒”等监管模式创新，无疑有利于为未来产业发展规划进行“制度护航”，为创新企业提供试错空间。
第二，打造国内与国际的“联通格局”。在全球化背景下，国家的发展规划已不再单纯局限于国内事务，特别是面对跨境数据治理、流域环境保护、流行病防治等国际议题，发展规划与全球治理体系充分融合。“中国深度参与全球治理，迫切需要推进中国法治与全球法治相统筹，积极参与全球治理规则体系构建，以应对全球化对中国特色社会主义法治体系提出的挑战，回应全球公共事务治理的制度需求。”[６１]这就需要树立全球视野和战略思维，准确把握大变局中我国的全球战略定位，全面考量面临的机遇和挑战，准确识变、科学应变、主动求变，在世界局势深刻演进中积极融入，[６２]依托国内规则与国际规则的衔接对接，围绕统筹国内法治与涉外法治资源展开系统谋划，打造国内与国际相联通的发展规划格局，将全球治理议题充分融入我国发展规划当中，塑造一个开放、透明、公正、可预期的发展环境，探索国际合作新领域，增强发展的内外联动性。“随着我国深度融入世界经济体系，发展规划法治化理念呈现出从国内治理向内外协同的不断拓展。”[６３]习近平总书记指出：“法治同开放相伴而行，对外开放向前推进一步，涉外法治建设就要跟进一步。要坚持在法治基础上推进高水平对外开放，在扩大开放中推进涉外法治建设，不断夯实高水平开放的法治根基。”[６４]我国既通过外商投资法等国内立法，保障规划中的对外开放目标实现，又通过积极参与全球治理规则制定，为发展规划的实施创造更加有利的国际环境。这种内外协同的法治化理念，既坚守了中国特色社会主义发展道路，也顺应了经济全球化的时代潮流，为国家发展规划的全面实施提供了更为广阔的制度支撑。[６５]
五、结语
总之，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，发展规划肩负着谋划未来、引领发展、保障民生的重要使命，是“中国之治”的成功密码与显著优势。“发展规划已经超越了单一的政策文本属性，而是一种承载战略引领功能、体现政治整合作用、融合民主协商过程、贯穿法治保障原则、实现目标协同治理的重要制度载体。”[６６]在法治轨道上科学编制和有效实施发展规划，不仅是技术方法的改进，更是国家治理理念与方式的深刻变革。其意味着将发展规划从政策文件与发展蓝图，转变为具有法治基础、遵循法定程序、接受法治保障与监督的治理工具，是以法治思维和法治方式破解规划治理难题、保障规划战略落地。习近平总书记指出：“面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[６７]我国在党中央集中统一领导下，坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥了“一张蓝图绘到底、全国一盘棋”等制度优势。法治是制度之治、规则之治，既作为“导航仪”为规划指明方向、提供路径，又作为“压舱石”激发市场活力、稳定社会预期，还作为“减震器”缓冲转型期的社会矛盾，确保发展的每一步都稳健且可持续。以法治之力锚定发展航向，以良法善治引领发展规划迈向深入，让发展规划这一重要的“治理法宝”释放出更大效能。唯有坚守法治，把依法编制、依法实施、依法监督贯穿发展规划工作全过程，才能不断提升规划科学化、规范化、法治化水平，以实现经济快速发展、社会长期稳定与法治建设三者有机统一，让规划蓝图稳步转化为高质量发展的具体实践，确保国家发展目标能够依法、有序、有效地转化为现实，为推进中国式现代化提供坚强有力的规划保障和法治支撑。
注释
[１]《习近平关于中国式现代化论述摘编》，北京：中央文献出版社，2023年，第199页。
[２]习近平：《用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式》，《求是》2025 年第 12 期。
[３]康克佳：《国家发展规划法正式施行 让规划向着法治轨道与人民期盼稳步推进》，《中国城市报》2026年3月23日第A03版。
[４]从“一五”到“五五”，我国建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系；“六五”“七五”，推动基本解决温饱问题；“八五”“九五”，实现人民生活总体达到小康水平；“十五”到“十三五”，全面建成小康社会；“十四五”时期，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐。汪晓东、吴秋余：《从五年规划看“中国之治”》，《人民日报》2025年12月10日第1版。
[５]《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日第1版。
[６]江必新：《持续推进国家发展规划法治化》，《国家治理》2026年第4期。
[７]江必新：《“十五五”时期更好发挥法治保障作用》，《国家治理》2025年第21期。
[８]俞弘强：《科学制定和接续实施五年规划》，《旗帜》2025年第9期。
[９]金观平：《营造稳定透明可预期的政策环境》，《经济日报》2024年3月28日第5版。
[１０]齐恩平：《法治护航：“十五五”开局的国家治理逻辑》，《天津日报》2026年4月7日第5版。
[１１]习近平：《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》，《求是》2020 年第16期。
[１２]《习近平经济文选》第1卷，北京：中央文献出版社，2025年，第362页。
[１３]《国家发展规划法》第3条对“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”作了明确规定。
[１４]陈越峰：《从法律性质、作用方式与合法性三方面解读〈国家发展规划法〉》，中国城市规划网：https://www.planning.org.cn/zt/project/2026/676/index.html，2026年4月10日。
[１５]石佑启：《论民法典时代的法治政府建设》，《学术研究》2020年第9期。
[１６]我国从“十一五”（2006—2010）开始，改称“计划”为 “规划纲要”，即“国民经济和社会发展规划纲要”。“规划纲要”不同于“计划”，其主要内容是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范社会主体行为”。在相应的“经济社会发展指标体系”中，以“约束性”和“预期性”指标相结合，但以“预期性”指标为主体，以体现战略引导。赵民：《关于〈国家发展规划法〉的若干学习体会和延伸讨论》，中国城市规划网：https://www.planning.org.cn/news/view?id=18433，2026年3月30日。
[１７]石佑启：《全过程人民民主视域下的法治政府建设》，《现代法学》2025年第4期。
[１８]孙晋：《理解〈国家发展规划法〉的三个维度》，《中国社会科学报》2026年4月7日第5版。
[１９]我国出台《国家发展规划法》，以法治保障人民群众对规划的知情权、参与权、表达权和监督权，明确规定“编制国家发展规划应当坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制，鼓励社会参与，通过互联网等途径向社会公开征集意见建议”，以及“应当健全专家咨询论证制度”等。这既是全过程人民民主的现实表达，也是以人民为中心的发展思想的法治彰显。
[２０]张辛欣：《习近平总书记强调“规划法定”的战略考量》，《内蒙古日报》2026年3月12日第5版。
[２１]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[２２]《国家发展规划法》在“总则”部分，将党的领导作为国家发展规划工作指导思想的第一要素，明确规定“国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署”，将“制定和实施国家发展规划应当坚持党中央集中统一领导”作为贯穿规划全流程的首要行为准则，确保规划工作始终沿着正确的政治方向前进。
[２３]周光权：《在法治轨道上推进国家发展规划科学编制和有效实施》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202603/t20260319_453334.html，2026年3月19日。
[２４]尹俊：《习近平关于发展规划重要论述的核心要义与原创性贡献》，《马克思主义研究》2026年第1期。
[２５]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[２６]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[２７]目前，国家规划体系由“三级四类”构成，纵向上分为国家级、省级、市县级三级，横向上分为发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划四类，这些规划有不同的定位和功能。参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《为编制实施国家发展规划提供更高水平法治保障》，《瞭望》2026年第10期。
[２８]《国家发展规划法》第4条明确了国家发展规划的定位及各项规划的关系，即“国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范社会主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据，是其他各级各类规划的总遵循。国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力”。
[２９]肖京：《全面贯彻实施国家发展规划法》，《智慧中国》2026年第3期。
[３０]黄新华、黄英：《推进中国式现代化的规划治理：过程、特征与机理》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期。
[３１]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[３２]习近平：《用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式》，《求是》2025年第12期。
[３３]“十五五”规划编制过程中，通过鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式积极参与，开展网络征求意见活动，累计收到网民建言超过311.3万条，大量接地气、惠民生的建议被吸纳进规划文本。康克佳：《国家发展规划法正式施行，让规划向着法治轨道与人民期盼稳步推进》，《中国城市报》2026年3月23日第A03版。
[３４]如根据《国家发展规划法》第13条的规定，编制国家发展规划应当健全专家咨询论证制度，对国家发展规划编制中的有关重大问题组织相关领域专家进行论证，并形成论证报告。
[３５]《习近平主持召开部分省区市 “十五五”时期经济社会发展座谈会强调 适应形势变化 把握战略重点 科学谋划 “十五五”时期经济社会发展》，新华网：https://www.qstheory.cn/20250430/c141f30252ef4a8798081a495634d4ad/c.html，2025年4月30日。
[３６]李玉举、陈志超：《在法治轨道上更好发挥国家发展规划的战略导向作用》，《人民日报》2026年3月17日第9版。
[３７]李玉举、陈志超：《在法治轨道上更好发挥国家发展规划的战略导向作用》，《人民日报》2026年3月17日第9版。
[３８]如《国家发展规划法》第36条第1款规定：“省、自治区、直辖市国民经济和社会发展五年规划纲要草案应当报送国务院国家发展规划主管部门，与国家发展规划相衔接；经本级人民代表大会审查和批准后，报送国务院国家发展规划主管部门备案。”
[３９]杨永恒：《发展规划定位的理论思考》，《中国行政管理》2019年第8期。
[４０]《习近平关于中国式现代化论述摘编》，北京： 中央文献出版社，2023年，第195页。
[４１]杜尚泽、陈世涵：《“好规划和执行力，这两条要结合起来”（两会现场观察）》，《人民日报》2026年3月7日第1版。
[４２]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[４３]张文忠：《“国家发展规划法”对建设现代化人民城市的法治保障——对国家发展规划法的解读》，中国城市规划网：https://www.planning.org.cn/news/view?id=18431，2026年3月27日。
[４４]李玉举、陈志超：《在法治轨道上更好发挥国家发展规划的战略导向作用》，《人民日报》2026年3月17日第9版。
[４５]马怀德：《迈向“规划”时代的法治中国建设》，《中国法学》2021年第3期。
[４６]郑栅洁：《健全国家经济社会发展规划制度体系》，《人民日报》2024年8月26日第9版。
[４７]尹俊：《习近平关于发展规划重要论述的核心要义与原创性贡献》，《马克思主义研究》2026年第1期。
[４８]习近平： 《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，北京： 中央文献出版社，2021年，第20页。
[４９]如《国家发展规划法》第28条规定：“国务院加强对国家发展规划实施情况的动态监测和评估，监测评估结果作为加强和改进国家发展规划实施的重要依据。国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门承担动态监测和评估的具体工作。”第30条规定：“国家发展规划实施的中期阶段，国务院应当组织对国家发展规划实施情况进行中期评估，形成中期评估报告，报党中央同意后，提请全国人民代表大会常务委员会审议。”第31条规定：“国家发展规划的规划期结束前，国务院应当组织对国家发展规划实施情况进行总结评估，形成总结评估报告，报党中央同意后，与提请审查和批准的下一个规划期国家发展规划草案一并提交全国人民代表大会。”
[５０]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[５１]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，北京： 人民出版社，2025年，第45页。
[５２]如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第18条规定，常务委员会对国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况、国民经济和社会发展计划执行情况进行财政经济监督，并审查和批准国民经济和社会发展五年规划纲要、计划的调整方案。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第11条第（二）项规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告，审查监督政府债务，监督本级人民政府对国有资产的管理。第50条第（五）项规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据本级人民政府的建议，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和本级预算的调整方案。第50条第（六）项规定，监督本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务。
[５３]如在审查批准方面，强化了全国人民代表大会的审查权，进一步细化了审查程序，明确全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查、各代表团的审查等内容；在对规划实施的监督方面，明确全国人大及其常委会对国家发展规划实施情况依法进行监督、监察机关和审计机关在各自职责范围内对国家发展规划实施情况依法进行监督等，以形成监督的“组合拳”。
[５４]《习近平著作选读》 第1卷，北京： 人民出版社，2023 年，第412页。
[５５]尹俊：《习近平关于发展规划重要论述的核心要义与原创性贡献》，《马克思主义研究》2026年第1期。
[５６]冯果：《一张蓝图绘到底的战略伟力：规划、法治和发展的中国治理之道》，《民主与法制周刊》2025 年第28期。
[５７]郭雳：《将国家发展规划纳入法治轨道》，《中国社会科学报》2026年4月7日第5版。
[５８]江必新：《〈国家发展规划法〉实施背景下规划法治化研究》，《政治与法律》2026年第4期。
[５９]《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，北京：人民出版社，2024年，第12页。
[６０]王利明：《建立健全数据产权制度 筑牢数字经济发展基石》，国家数据局网：https://www.nda.gov.cn/sjj/zwgk/zjjd/0314/20260314085443079466199_pc.html，2026年3月14日。
[６１]石佑启：《基于中国治理实践的行政法学命题转换》，《中国社会科学》2023年第9期。
[６２]黄汉权：《科学编制和有效实施国家发展规划》，《经济日报》2025年4月28日第3版。
[６３]江必新：《持续推进国家发展规划法治化》，《国家治理》2026年第4期。
[６４]习近平：《坚定不移推进高水平对外开放》，《求是》2025年第14期。
[６５]江必新：《持续推进国家发展规划法治化》，《国家治理》2026年第4期。
[６６]尹俊：《习近平关于发展规划重要论述的核心要义与原创性贡献》，《马克思主义研究》2026年第1期。
[６７]习近平：《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》，《求是》2024年第16期。
文章原载于《学术研究》2026年第5期
