摘要：聚焦政府购买服务中的政社协同机制，基于长三角多县域案例比较，文章揭示了政社协同从“合作治理”转向“集体无为”的内在逻辑。研究发现，条块政府和社会组织基于信息掌控、时间压力及期望差异形成动态行动策略，带来不同的制度结果。在谈判博弈下，条块政府策略性选择“有限次谈判”或“无限期谈判”，而社会组织发展出多样化应变策略以达成合作增益。然而，当项目治理结构变化导致政社互动进入非谈判博弈阶段后，职能部门“强制履约”、属地政府“名义履约”、社会组织“形式履约”的行动策略共同形塑了集体无作为的实践悖论，导致合作治理效能的耗散。文章据此提出完善政社互动的友善制度，构建基于信任的项目内外协同来破解当下困境。
作者：严骏夫，上海应用技术大学社会工作系校聘副教授
摘自：《学习与实践》2025年第10期
原题：《合作治理抑或集体无为？基层政社协同的策略选择与制度后果》
本文载《社会科学文摘》2026年第3期
问题提出与文献回顾
作为复杂性社会治理的创新机制，政府通过购买社会组织服务实现合作治理已成为制度上的共识，并引发学术与实践领域的持续讨论。自2023年以来，中央及地方党委社会工作部相继组建，强化了党在社会建设领域的统筹规划、资源整合与关系协调，推动党和政府与其他多元主体更加协同高效。
近年来，学界围绕基层治理中的党、政、社等多方主体的合作治理形成了一系列研究成果，大致可分为三条进路：一是关注党如何实现基层善治，基于多个党建引领社会治理的成功案例经验，提出诸如“整合治理”“统合治理”“党领合作”等分析性概念；二是聚焦政府内部条块关系，探讨条块矛盾的表现形式与深层机理、制度创新与改革实践等核心议题；三是将研究视域拓展至政社关系这一体制外部范畴，探讨影响政社合作有效性的因素，呈现政社主体的行动策略。然而，当前对基层治理创新过程中政社协同的研究仍有两点不足：一是存在简化治理情境的风险；二是受传统项目制研究的影响，大多数研究聚焦政府的“抓包”策略及治理绩效，对发包过程中其他参与方的行动意图关注不足。实际上，政社互动已超越传统的“控制—被控制”二元框架，呈现动态博弈特征。
与过去通常由单一政府部门购买社会组织服务不同，当前社会组织参与基层治理时，常面临条块政府共同参与发包的治理情境。探明这种嵌入多重关系的政社互动逻辑，对理顺社会工作体制机制至关重要。作为委托方的条政府、作为管理方的块政府和作为代理方的社会组织，在多环节互动中均存在“谈判”行为，合作治理正是在多次谈判中逐步生成。在此种意义上，基层政社协同的本质就是“谈判”的过程。基于长三角地区三个典型县域的田野调查，本文构建了影响政社博弈策略选择的分析框架，揭示了政社协同从“合作治理”转向“集体无为”的内在逻辑与触发条件，最终提出构建政社信任治理的优化路径。
信息、时间与期望：基层政社协同策略选择的分析框架
互动中的行动者既有利益共识，也有利益冲突，为推动合作治理，需通过谈判达成协议，形成权责格局。政府购买社会组织服务中的谈判，不仅停留在双方签订合同的短暂时段，亦包括双方围绕项目目标设定、具体执行方式设计等方面达成一致的全过程。本文从信息、时间和期望三个维度，构建出影响政社互动策略选择的分析框架。
（一）信息特征：资源信息与观念信息
信息掌握程度对谈判能力具有决定性影响。在政府购买社会组织服务中，服务需求、资源状况及各方态度等信息通常呈现高度不对称状态，掌握信息较多的一方谈判能力更强。政社谈判所需信息可分为资源信息与观念信息两大类。资源信息即开展项目所需信息，分为基础信息与知识信息，其中基础信息包括设计方案、组织实施所需的背景数据、服务需求信息等，知识信息则为资源合理使用提供专业支撑。观念信息指谈判中对互动中另一方的行动意图、努力程度、妥协条件等的主观认识程度。谈判过程就是双方对彼此妥协程度的试探与较量。具体到基层政社合作治理实践中，信息具有三重特征：资源信息不对称分布、资源信息不确定性、观念信息模糊性。
（二）时间压力：工作周期与资金周转
时间压力亦是影响谈判优势的核心变量。越不受谈判持续时间约束的一方越有主导权，而无法承受拖延成本的一方往往被迫率先妥协。政府的时间压力源于工作周期约束。一方面，上级限时考核迫使政府在特定节点前完成项目验收；另一方面，财政预算周期作为刚性约束，项目经费通常须在预算年度内执行，资金执行滞后可能导致预算结余并影响下年度预算拨付。社会组织的时间压力则主要来自自身资金周转。由于政府购买服务经费是社会组织主要收入来源，且人力成本占比高，项目资金到账延迟或短缺会直接威胁到其基本运行。缺乏盈利与借贷能力的社会组织，一旦资金链断裂就将面临生存危机，其时间压力承受能力显著弱于政府。
（三）期望差异：能力预期与结果期待
博弈的最终目标是让最终合作的结果满足自己的期望。当行动者的信念和选择保持一致时，谈判双方会从各种博弈战略组合中选出对所有人都最优的战略组合，即每个行动者都实现自己期望收益的最大值。一方面，在谈判过程中，政府的承诺越可靠，其威胁就越可信；而社会组织对政府的期望越稳定，所选择的博弈策略就越单一，可谈判空间就越小。另一方面，不同层级和类型的政府部门对社会组织的期望存在能力预期与结果期待的差异，如县民政局对社会组织持“高能力预期”与“低结果期待”，而街镇因身处基层，更了解辖区复杂性，往往持“低能力预期”与“高结果期待”。这种期望错配使得条块政府采取差异化的谈判模式。
合作治理何以可能：谈判博弈下的基层政社协同策略
（一）条块政府的策略选择：有限次谈判与无限期谈判
在政府购买社会组织服务中，政府与社会组织常因反复调整项目方案而耗费大量时间和精力。在科层制治理情境下，条块政府在与社会组织的协同治理过程中选择了差异化的谈判模式。有限次谈判指经几轮协商后达成协议，基于正式采购需求与规范，在已签协议框架下通过澄清、论证等方式明确未决事宜，因规则明确，谈判次数有限。由于职能部门普遍存在注意力分配紧张情形，当项目目标明晰时，有限次谈判成为条政府的普遍选择。无限期谈判指需经过不确定次数的协商才能达成基本共识，呈“反复调整”特征。因基层治理需求模糊且动态，且基层政府具备与社会组织一对一沟通的条件，块政府倾向于选择无期限谈判模式，即在粗略协议框架下临时性调整合同内容。
（二）社会组织应对有限次谈判的策略：信息补充与结果解释
有限次谈判通常有着显著的信号博弈特征，在谈判中能够把握更多信息，且影响对方信息的一方更能左右谈判的结果。信息补充是针对信息不对称与不确定性的谈判策略。例如，在服务计划制定时，民政局基于统计数据与过往经验限定总体目标和基本服务内容，街镇则根据辖区特点对方案提出因地制宜的要求。对此，社会组织开展多轮社区需求调研，全面呈现服务现状与需求短板，据此设计专业方案，有效减少了民政局、街镇与社区的质疑和干预。结果解释是针对信息模糊性的谈判策略。因同一做法或结果存在多种合理性解释的空间，社会组织若能提供被认可的解释，则可引导谈判向有利的方向发展。社会组织在有限次谈判中重视定期沟通与阶段性汇报，通过论证自身做法的合理性来说服采购方和评估方。
（三）社会组织应对无限期谈判的策略：注意力转移与超预期表现
当政府组织采用无限期谈判模式时，延长的谈判时间为双方创造了信息反复交换与验证的空间，降低了信息不对称性与不确定性。若政府判定社会组织的信息补充或结果解释缺乏合理性，则可能直接终止博弈。在此情形下，社会组织形成注意力转移与超预期表现两种策略，既争取专业自主性，又提升治理效能。注意力转移是降低自身谈判成本的策略。多元收入来源的社会组织放弃单一项目的代价较低，面对停滞项目，若社会组织透露正在接洽其他项目，在政府缺乏备选项目承接方的情况下，常撤回不合理要求，听取社会组织的专业意见。超预期表现是提高对方谈判成本的策略。在无限期谈判中，社会组织达成超出项目预设的目标，展现出其在特定治理场域中的独特价值，可以显著提高政府部门更换合作对象的潜在成本，进而推动政府在后续谈判中尊重并采纳社会组织的专业意见。尤其在复杂动态的社区治理任务中，一个能力边界远超出合同要求的社会组织，其所积累的在地知识、社群信任和专业经验具有高度“资产专用性”，难以被轻易取代。超预期表现策略的核心在于，社会组织通过主动创造出实质性治理价值，引导政社谈判的焦点从低效的控制与妥协，转向基于共同目标创造与分工信任的协同增效，由此提升了基层治理的整体效能。
基层政社协同困境何以生成：非谈判博弈中的集体无作为
在实践中，除了政府与社会组织基于谈判博弈产生协同治理行为外，也存在谈判破裂后项目趋向终止或采取回避谈判的情况。其中，谈判破裂指一方放弃正式协商，放弃合作，转而通过其他方式实现目标的情形；回避谈判指仅维持合作形式，实质以非合作手段追求各自收益最大化的状态。这种回避谈判状态使政社博弈进入非谈判博弈状态：双方放弃达成共同目标的可能，项目形式存续而实质瓦解，以隐蔽抵制替代公开对抗，呈现集体无作为特征。
（一）职能部门的强制履约：底线设计与逆向激励
当预计块政府和社会组织可能出现“无作为”倾向时，条政府会采取底线设计与逆向激励并行的策略。底线设计指职能部门在约束参与方的行为时，既坚守“触及底线绝不姑息”的原则，又对“非原则问题”预留变通空间。此外，条政府通过逆向激励策略来增强话语权，强化块政府和社会组织继续执行项目的动力。逆向激励的典型例子是对提前终止的项目进行严格审计并追回结余经费。为防止被追回经费而遭受损失，社会组织普遍采取自保逻辑，经费使用不再追求“节约”，反而将合规支出最大化。
（二）属地政府的名义履约：派加私活与以少换多
在治理责任日益下沉的背景下，属地政府逐渐将项目制作为获取额外资源、协助履职的“非正式手段”，并在条政府底线设计下，尽可能将项目与自身的治理任务贴合，由此形成了名义履约的行动逻辑。一是在项目框架外给社会组织派加私活，要求其开展与属地行政管理高度相关的工作；二是以少换多，用较少资源完成某些任务，如在合同未续签的情况下要求社会组织继续提供服务。当承诺的项目资金无法按时兑现时，可能导致社会组织资金链断裂，甚至引发法律纠纷。
（三）社会组织的形式履约：全盘接收与反向发包
在职能部门和属地政府的双重权威约束下，社会组织为降低成本，优先策略是放弃一部分自主性，将项目中的方案设计、资源统筹、人事管理等控制权让渡给属地政府。社会组织的非谈判博弈策略之一是全盘接收，不仅对条政府与块政府的矛盾指令均接收，也接纳政府推荐人员为项目团队成员，而不论其是否符合投标资质或用人标准。非谈判博弈策略之二是反向发包，即社会组织仅作为人力资源和资金的流通渠道，组织自身不投入专业知识等信息资源，既不参与服务设计，也不负责执行统筹，整个项目仍由街镇事无巨细地统筹完成。
结论与讨论
（一）分类谈判与容错履约：基层政社协同治理失灵的一种解释
在谈判博弈中，为达成项目共识，职能部门倾向采用有限次谈判，社会组织则采取信息补充、结果解释的应对策略；属地政府倾向采用无限期谈判，社会组织则采取注意力转移、超预期表现的行动策略。谈判博弈未必损害项目绩效，反而因充分沟通与专业自主性争取带来政社间合作治理的增益。然而，当政社组织处于非谈判博弈阶段时，容错式履约策略共同形塑了集体无作为的实践悖论，这既是政社合作治理失效的重要诱因，也是社会工作嵌入式发展困境的肇因。在职能部门“强制履约”约束下，社会组织“形式履约”配合基层政府“名义履约”，使政社间的优势互补落空，项目既难纠偏，也难终止，既加剧基层机构膨胀与治理负荷，亦违背了政社合作治理的制度设计初衷。
（二）从政社博弈到政社信任：构建合作治理的友善制度
项目制本身是中性治理机制，应辩证看待其制度遗产。当前的异化更多源自项目制内的结构不良问题，需重构政社合作的制度逻辑，以弥合实践张力。一方面，通过价值共融与专业自觉实现政社合作的项目内协同。为规避非谈判博弈，在可明确沟通的合作事项上应提前达成共识，政社双方应转变认知方法，以需求为本、问题驱动的逻辑重构项目的目标设计、实施方案与资源规则。其一，从设计主义转向实验主义，以真实问题驱动目标设定。其二，从权威实践迈向反思实践，推动目标互依与行动逻辑统一。科层制管理遵循程序理性，专业化管理则依赖工作者在反思中发展技术，以回应现实需求。另一方面，通过整体治理与系统耦合实现政社合作的项目外协作。基于项目的合作关系既难以约束所有组织行为，也难以澄清所有合作细节，当出现合同外的目标矛盾与行为冲突时，整体性治理思维有助于恢复合作秩序。其一，从碎片治理转向集成治理，强化资源整合。其二，从被动治理迈向敏捷治理，弱化时空内耗。重塑社会治理的专业精神，通过数智技术改进政府内外沟通机制，促进条块及体制内外的信息共享与资源整合，降低多方参与治理的成本。
总之，重塑基层政社关系的制度环境，构建政府内部及政社间信任机制，通过健全政社协同体系、提升协同能力、稳定协同水平等，实现项目持续推进、社区有序治理与服务高效供给，这是基层治理现代化的应然要求。
