摘 要:健全健康促进政策制度体系，是落实健康中国战略、健康优先发展战略的必然选择。“健康促进”的内涵，包括制定有益于健康的公共政策、建设健康环境、加强社区健康行动、提升个人健康素养、推动卫生服务从被动治病转向主动健康五个方面。基于“健康促进”的内涵与外延，“十五五”时期健全健康促进政策制度体系，需积极推动落实新时代党的卫生与健康工作方针，提高健康促进效能，提升基层卫生与健康水平，倡导健康文明生活方式，为提升全民健康素养、有效预防控制重大疾病、筑牢人民群众健康防线，夯实制度保障。

关键词:健康促进 健康中国 体医融合 基层公共卫生服务

【中图分类号】R012 【文献标识码】A

习近平总书记强调：“建设健康中国，必须坚持从我国国情出发，坚定不移走中国特色卫生与健康发展道路，坚定不移贯彻新时代卫生与健康工作方针。”[1]“十五五”规划纲要围绕“加快建设健康中国”作出重要部署，提出“实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，提升爱国卫生运动成效，推动从以治病为中心向以健康为中心转变，为人民群众提供公平可及、系统连续的健康服务，提高人民健康水平”。[2]健全健康促进政策制度体系，是贯彻“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享”的新时代党的卫生与健康工作方针的必然要求，是落实健康中国战略、健康优先发展战略的必然选择，是推进以治病为中心向以人民健康为中心转变的重要举措。为此，需进一步明确“健康促进”的内涵和外延，探索“十五五”时期健全健康促进政策制度体系的有效实践路径，通过关口前移系统降低群众患病风险，让广大人民群众最大程度不得病、少得病、晚得病、不得大病。

“健康促进”的内涵与外延

1986年，世界卫生组织召开首届全球健康促进大会，通过《渥太华宣言》，正式提出“健康促进”概念，并明确其五大重要内涵，即制定有益于健康的公共政策、建设健康环境、加强社区健康行动、提升个人健康素养、推动卫生服务从被动治病转向主动健康。2016年，第九届全球健康促进大会在上海召开，大会通过《2030可持续发展中的健康促进上海宣言》，提出“只有在实现所有可持续发展目标的过程中开展健康促进，让全社会参与健康发展的进程，才能实现所有年龄段人群的健康生活，增加健康福祉”。2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业等主要任务。2019年，十三届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，表明“健康促进”已成为我国卫生健康工作的基本底色。

完善健康优先的公共政策体系。新时代党的卫生与健康工作方针的重要内容之一，是“把健康融入所有政策”。完善健康优先的公共政策体系，需全面建立健康影响评价评估制度，推动跨部门协同治理，健全健康促进政策制度相关配套法规体系，完善公共卫生投入机制，强化政府、社会、个人健康责任，为健康中国建设提供制度保障。

建设安全宜居的健康环境。良好的生态环境是人类生存与健康的基础，只有更好平衡人与自然的关系，维护生态系统平衡，才能守护人类健康。建设健康环境是《“健康中国2030”规划纲要》的重要内容之一。建设安全宜居的健康环境，意味着环境保护和治理要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，持续改善生态环境，加强大气、水、土壤污染治理，保障食品药品安全。

强化基层社区健康行动。新时代党的卫生与健康工作方针的第一条，是“以基层为重点”。“十五五”规划纲要提出，“实施医疗卫生强基工程，加强县区、基层医疗机构运行保障，基本实现县域医共体全覆盖、提升紧密性协同性”。基层特别是欠发达地区、农村、边远地区等地方，卫生与健康领域比较薄弱。强化基层社区健康行动，需重视发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区，提升基层卫生与健康水平。推动城乡基本公共服务均等化，提高基层防病治病和健康管理能力，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。

持续提升全民健康素养。普及健康生活是《“健康中国2030”规划纲要》的主要内容之一。持续提升全民健康素养，需将健康教育纳入国民教育体系，针对青少年、老年、职业人群等群体开展精准科普工作，普及健康知识与急救技能，引导群众树立“自己是健康第一责任人”的理念，培养文明健康生活方式。

推动卫生健康服务模式转型。当前，随着工业化、城镇化、人口老龄化发展和群众生产生活方式变化，影响健康的经济社会生态等因素更加多样，居民慢性非传染性疾病负担愈发凸显。立足形势变化，推动卫生健康服务模式转型，需转变工作思路和方法，推进以治病为中心向以人民健康为中心转变，强化医防融合，优化疾病预防、健康筛查、慢性病管理、康复护理等全周期服务。同时，推进优质医疗资源下沉，促进全民健康数智化建设，提升群众预防保健和健康管理能力。

“十五五”时期完善健康促进政策制度体系的实践路径

“十五五”时期完善健康促进政策制度体系，需积极贯彻落实新时代党的卫生与健康工作方针，基于“健康促进”的内涵与外延，提高健康促进效能，提升基层卫生与健康水平，倡导健康文明生活方式，探索以健康为导向的医保基金战略性购买，为提升全民健康素养、有效预防控制重大疾病、筑牢人民群众健康防线夯实制度保障。

加强体医融合，提高健康促进效能。体医融合是一种新型健康服务模式，其将体育系统的科学运动干预能力与医疗系统的诊断评估能力进行深度整合，通过开具个性化的“运动处方”，为不同人群特别是慢性病高危人群，提供精准健康指导，推动健康干预关口前移。加强体医融合对于预防疾病、促进康复具有重要作用。在慢性病治疗方面，随着人口老龄化、居民生产生活方式的不断变化，我国心脑血管疾病、癌症等慢性病发病率总体呈上升趋势。生活方式干预，特别是运动干预，对于慢性病的防治具有重要作用。在疾病预防方面，我国国民体质水平呈现稳步提升趋势，参与体育锻炼的人群规模持续扩大。同时要看到，体质提升的“质效”瓶颈仍有待突破，有的居民“想动”，但“不敢动、不会动”。为此，需整合医疗诊断评估与体育运动干预能力，通过开具专业的“运动处方”，为不同人群提供精准指导。

国家层面，为体医融合模式落地提供明确的政策指引。《“健康中国2030”规划纲要》提出，“加强体医融合和非医疗健康干预”“推动形成体医结合的疾病管理与健康服务模式”。《全民健身计划（2021—2025年）》提出，“探索建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康模式”。地方层面，各地从政策支持与实践探索两方面发力，推动体医融合有序发展。比如，山东出台《关于推进体卫融合高质量发展的意见》，从完善科普矩阵、健全服务网络、加强人才队伍建设、强化科技保障等方面提出具体举措；又如，四川发布《关于促进体卫融合发展的指导意见》，提出树牢主动健康理念、建立体卫融合服务网络、加强体卫融合人才队伍建设等主要任务，为促进体卫融合深入发展提供政策支持；再如，河北构建医体结合的健康联合体服务体系，通过在医疗机构设立运动健康门诊，在社区、体育场馆等设立运动促进健康中心，形成“体中有医、医中有体”的融合格局。

体医融合的跨界性与复杂性，对强化各部门协同提出更高要求，建议建立健全跨部门的体医融合联动机制，在科技支撑、人才培养、项目开展等方面加强沟通、协商，为“十五五”时期完善健康促进政策制度体系凝聚强大合力。

加强公共卫生委员会建设，提升基层卫生与健康水平。村（居）民委员会公共卫生委员会（以下简称“公共卫生委员会”）是村（居）民委员会下属委员会，是基层群众性自治组织体系的重要组成部分。加强公共卫生委员会建设，是贯彻落实新时代党的卫生与健康工作方针、保障医疗卫生强基工程落地见效的重要举措。

政策层面，各部门、各地方出台系列政策措施，为加强公共卫生委员会建设奠定制度基础。2021年，民政部、国家卫生健康委等部门联合印发《关于加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》，提出“加强公共卫生委员会机制、队伍和能力建设，提高村（社区）公共卫生工作的规范化、体系化、社会化水平”，为各地公共卫生委员会建设提供指导性意见。在此基础上，各地出台相应的地方性实施方案。比如，青海印发《关于进一步加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设提升基层卫生健康治理能力的通知》，重点部署完善工作机构、配强工作力量、改进服务方式等工作任务；又如，北京市通州区通过构建常态化议事机制、学习培训机制、督导考核机制和信息共享机制，确保公共卫生委员会高效运作。实践层面，各地加强实践探索，逐步形成各具特色的创新模式。比如，杭州市上城区积极建立健全公共卫生委员会组织体系，完善部门、街道、社区、社会力量共同参与机制，提高基层应急处置、组织协调、服务管理等能力；又如，广州市花都区围绕“羊城‘五好’公共卫生委员会”品牌的总目标，精心构建“1+10+N”多区域覆盖、多层次联动、立体化运作的基层公卫委品牌体系。

当前，基层公共卫生委员会建设已进入提质增效阶段。未来一段时间，需进一步加强公共卫生委员会组织体系建设和能力建设，密切委员会与居民群众联系，加强对成员的日常培训，帮助其掌握基层公共卫生领域政策规定、应急处置技能、健康科普知识等，提高委员会成员专业素质和工作效能。

持续推进控烟工作，倡导健康文明生活方式。控烟是保护公众健康、提升社会文明程度的有力行动。吸烟损害肺部结构、肺功能和呼吸道免疫系统功能，损伤血管内皮功能，容易引发呼吸系统、心脑血管系统等多个系统疾病。《健康中国行动（2019—2030年）》明确将控烟列为15项专项行动之一，各地积极开展控烟行动，无烟环境保护人口数量快速提高。比如，自《北京市控制吸烟条例》实施以来，二手烟暴露率下降幅度超过50%，控烟举措的实施降低急性心梗、慢阻肺等住院风险，儿童哮喘住院率也明显下降；又如，上海多次修订《上海市公共场所控制吸烟条例》，持续推进公共场所控烟工作，逐步形成“六个一”管理模式，控烟监管力度持续加强，公共场所控烟状况不断向好。随着控烟举措不断升级，公众对烟草危害的认识也逐渐深化，共建无烟环境、共享健康生活正逐渐成为一种自觉。

同时要看到，我国烟民总量依然较大，餐饮娱乐等公共场所违规吸烟屡禁不止，少数青少年成为新型烟草制品的使用者，控烟工作依然任重道远。为此，需加强“常态化”与“及时性”的健康教育[3]，使公众充分了解吸烟和二手烟暴露的严重危害。将烟草危害和二手烟危害等控烟相关知识，纳入中小学生健康教育课程，引导青少年牢固树立“自己是健康第一责任人”的理念，自觉远离烟草制品。同时，逐步建立和完善戒烟服务体系，将询问患者吸烟史纳入到日常的门诊问诊中，推广简短戒烟干预服务和烟草依赖疾病诊治。

积极探索以健康为导向的医保基金战略性购买路径。2020年，中共中央、国务院出台《关于深化医疗保障制度改革的意见》，提出“发挥医保基金战略性购买作用”。“十五五”规划纲要提出“健全医疗医保医药协同发展和治理机制”。以健康为导向的医保基金战略性购买，是指医保部门利用其作为医疗健康服务最大购买方的市场主导地位，突破传统的“被动报销”和单纯的“价格谈判”模式，以健康价值为导向，通过系统性的规则设计与政策引导，有效利用市场机制和医保基金的规模效应，实现资源配置优化、服务质量提升和人民健康水平改善的医保支付创新模式。

发挥医保基金战略性购买作用，关键是深化医保支付方式改革。医保支付方式指的是医疗服务购买方与提供方，就结算方式在支付单元和支付额度方面所做出的约定。不同的支付方式反映在所采用的不同付费单元和每一个单元的付费额度。支付方式之所以重要，是因为它同时具有成本补偿功能、风险分摊功能以及经济激励功能。[4]过去10年，我国医保支付方式改革主要集中在按病组和病种分值付费替代“按项目付费”，促使医院自觉控制每一例患者的医疗成本。实际上，更合适的“打包式付费”方式是“按人头付费”，即按照服务人群实行总额预算管理。例如，深圳市罗湖医院集团探索医保支付方式改革，实行总额预付方式，住院费用管理实行“按人头付费、结余留用”政策，这一举措促使罗湖医院集团从“重治疗”向“重预防”转变。[5]

随着医药卫生体制改革的不断深化，各地加强城市医疗集团和县域医共体建设，实行总额预算管理，促使医疗机构主动将关口前移、加强预防。同时要看到，实行“总额预付、结余留用、超支分摊”方式，可能引发公众对有的医疗机构服务不充分的担忧。为此，有的地方采取创新举措，进一步提升服务质量。例如，河南安阳市深化“三医协同”改革，构建“总额预算+按病组付费+绩效考核”复合支付体系，在“费用可控制、质量可保障、健康可改善”等方面取得初步成效。

注释

[1]《坚定不移走中国特色卫生与健康发展道路 推动“十五五”时期健康中国建设取得决定性进展》，《人民日报》，2026年3月7日，第1版。

[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。

[3]刘琼：《卫生健康教育重在常态化与及时性》，《人民论坛》，2020年第11期，第80—81页。

[4]刘远立：《促进医保、医疗、医药协同发展和治理》，《行政管理改革》，2023年第3期，第4—13页。

[5]宫芳芳、孙喜琢、李亚男、李文海：《以健康为导向的医保支付方式改革实践研究》，《中国医院管理》，2020年第6期，第86—88页。

作者：国务院参事、北京协和医学院教授 刘远立