内容提要：在政策执行过程中，工作专班不仅具备监督施压功能，更能通过赋能的方式提升政府部门的政策执行效能，而既有研究相对忽视了工作专班的赋能意义。政策执行涵盖目标理解、主体行动和资源调配三个关键维度，都可借助工作专班赋能提升。基于对A市农村集体“三资”合同清理专项治理工作专班为期两年半的跟踪调查，研究发现该专班推动了合同清理政策的有效执行，其赋能机制包括三个方面：一是信息弥合，专班通过组织、职责与认知整合，消弭层级间信息不对称与部门间认知偏差，增强政策目标理解；二是权威扩充，专班依托高位政治势能传导，强化牵头部门统筹力，通过话语建构将权威具象化与再生产，引导注意力聚焦，强化政策主体行动；三是要素整合，专班构建跨部门与跨层级资源网络，提升政策资源调配效能。对工作专班赋能作用的探讨，不仅为理解中国情境下政策执行逻辑提供了有益补充，也推动了政策执行理论的本土化进程。
关键词：工作专班/ 政策执行/ 赋能机制/ 政策过程
作者简介：寇晓东(1976- )，男，西北工业大学公共政策与管理学院副教授、博士生导师、公共管理系主任，研究方向：行政管理、城市治理；向秋婵(2002- )，通讯作者，女，西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向：政府治理（西安 710129）；杨琳(1979- )，女，陕西省社会科学院中亚研究所副所长、副研究员，研究方向：科技金融（西安 710065）。
原文出处：《甘肃行政学院学报》(兰州)2025年第5期 第41-53页
标题注释：陕西省社科基金项目“金融服务陕西乡村振兴的政策转型与创新模式研究”(2021D018)；西安市农村产权流转交易服务中心委托项目“清理农村集体经济合同规范农村‘三资’管理”(D5170230162)。
一、问题的提出
党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合强调指出：“制度的生命力在于执行”[1]，深刻阐明了制度执行力是国家治理效能的关键。而在“乌卡”时代，地方政府除常规治理外，还面临政策环境不确定与利益诉求多元交织带来的复杂执行挑战。对此，地方政府高度重视政策有效执行，通过持续优化部门协调与资源动员、创新治理模式与运行机制，来保障政策执行的连贯有序。工作专班是政府为高效完成重大、紧迫的临时性专项任务而创设的跨部门协作组织，旨在突破常规治理模式局限以确保政策的有力执行，其创设与实践正是回应上述时代挑战、提升行政效能的重要创新。
但在治理实践中，工作专班可能会出现过于强化监督控制和压力传导的倾向，从而陷入专班增设与工作减负不相容的悖论。一方面，工作专班应对棘手公共问题显现出的优势，使其成为地方政府常用的执行机制。但当公职人员在多个专班中兼职时，为应对上级高度关注和繁重的执行任务，往往只能被动承接任务压力。由于专班内部激励资源的稀缺性及自身能力的局限性，专班在执行过程中可能出现选择性、象征性或机械性执行等潜在政策变通倾向。另一方面，工作专班管理的下级执行者承担执行压力，而与之相匹配的资源未必能及时到位。此时专班运行逻辑易陷入过度控制中，而行为、心理与物质激励的功能相对不足，导致专班设立不仅难以达到预期效果，甚至在一定程度上背离初衷。换言之，激励机制与任务压力之间的结构性失衡，很可能导致专班难以有效促进政府机构间的协同配合，也无法确保任务的层层落实，从而衍生出“负能”效应。
破解上述困境，亟待重新审视工作专班的制度潜能与运行机理，以“赋能”破除“负能”，保障政策有效执行。本文提出的“赋能”机制，突破既有研究以控制的分析视域来理解工作专班与政策执行关系的局限性，既为政策执行研究提供新的视角，也深化了对工作专班多重功能的理解。一方面，从现实基础而言，工作专班作为一类广泛存在的组织形式，有存续的内在价值和发挥治理效能的作用。从科层制与专班的特点来看，科层制专业性强、权责清晰但跨部门协作能力较弱，而工作专班能有效整合多层级、多领域部门，让各组织要素有序配合，兼具科层专业性与组织灵活性[2]，能推动政策高效执行。专班的整合与协同优势为其赋能政策执行提供了实践基础。另一方面，从治理需求而言，专班衍生于急难险重情形下的特性使赋能具有可行性。专班通过灵活、持续地优化机制设计，提供激励授权，提升专班与执行情境的适配性等方式，强化政策执行的能动性、适应性和精准性。改变部分地方实践中专班因过度控制而导致执行不力的现状，不宜采取否定其积极作用或大举裁撤的做法，关键在于揭示其潜在的赋能机制来破解“负能”困境。这对实现公共政策执行的稳定性和连续性以及公共资源的高效配置具有重要意义。
本文研究表明，工作专班通过“信息弥合、权威扩充、要素整合”三重赋能机制，提升了政策执行效能。本文聚焦激励赋能而非压力“负能”的视角，探讨工作专班与政策执行之间的逻辑关联，对揭示专班运行逻辑、优化其创新机制以及发挥其对政策执行的保障作用具有重要理论与实践意义。具体而言，本文以A市“清理农村集体经济合同 规范农村集体‘三资’管理”专项治理市级工作专班为案例对象，开展了为期两年半的追踪调查，刻画了专班与科层部门互动的动态网络，阐释了工作专班赋能政策执行的路径与机制，为公共组织应对复杂治理难题提供了理论借鉴与实践参考。
二、文献综述
(一)关于工作专班运行实践的研究
工作专班作为一种政策执行载体，是为完成特定任务而组建的临时性专门组织形态。相较于指挥部、领导小组等传统议事协调机构，工作专班集议事协调、信息传递、执行落实职责为一体[3]，具备议行合一、上下统合等多重功能，不仅能因地制宜地做出可行的决策，承接上级权威、调配资源和管理注意力[4]，还能具体执行，弥补传统议事协调机构的不足，直接提升科层制的执行力。既有研究证实，专班通过行政责任分解、执行资源整合[5]和组织协同运作[6]等路径强化议行合一职责，以确保跨部门人员的有序配合和政策高效执行。
在对工作专班职能进行总结的基础上，现有研究进一步探讨了其实践机制。唐亚林等指出，工作专班以定位与组建、下沉与联动、班组解散为运作机制，将问责与调节贯通事务处置全过程[7]；李娉总结了四种差异化的运作逻辑，即专业导向的项目研发、平台导向的专项行动、职能导向的多方协作及权威导向的部际协调[8]。尽管工作专班因情境因素导致实践的表现形式呈现差异化特征，但其在本质上具有“同一逻辑、不同呈现”的特质[9]。现有研究对专班内在机理的阐释侧重以下两个方面。
一是加压驱动的内生逻辑。各种工作专班的设立，根本上源于政策执行压力向下传导的需要[10]。专班产生的合法性前提，是上级为落实相关政策任务提出要求，即聚焦于上级权威的特性。有学者指出，专班成立的文件通知中强调“层层压实责任”“明确专责”等权责定位[11]，以将上级政策意志和任务压力传导至下级，保证政策有效落实。二是优化组际控权的结构机制。工作专班通过统合横纵向多个部门的组织形式，具有提级监督的高位运行特征。工作专班的组织形式形成了权力交流汇聚的平台，在短时间内密集使用“会商”“督导”等形式，在处理专项事务时更具有优势。作为议事协调机构的专班，确立自身的督促检查、考核评比和组织问责机制[12]，是加强上级组织权力控制的体现。
(二)关于政策执行优化的研究
政策执行相关研究源于西方，经历了三代更迭。第一代政策执行理论以“自上而下”的视角为主，强调政策制定者对执行过程的控制。Pressman和Wildavsky通过追踪联邦政策从华盛顿至奥克兰的执行链条，深刻揭示了政策目标在层级传递中的耗散过程，进而奠定了“自上而下”的政策执行研究范式的经典案例基础[13]。Lowi将政策分为分配性、再分配性、调节性和象征性政策[14]，强调政策类型对执行过程的形塑作用。第二代“自下而上”的模式认为，政策执行取决于政策与地方环境的互动[15]，弥补了第一阶段实证范式的不足，以Lipsky的街头官僚理论为典型代表[16]。Elmore提出的逆向规划模型强调政策设计不能仅依赖顶层设计，还应从基层执行者的能力与需求出发[17]。前两代的探索为第三阶段“整合模式”的诞生奠定了理论基础。如Matland提出的模糊-冲突模型[18]、Goggin等提出的第三代政策执行理论，强调政策网络中各主体的互动与协同整合模式，重视政策制定和政策执行的有效衔接[19]。第三代理论通过整合视角和多元研究方法，分析多案例、多层次的政策执行，标志着政策执行研究进入成熟期[20]。
20世纪90年代，国内学者开始关注政策执行理论。丁煌等在引介西方理论的基础上，逐步开展对政策执行的研究，对国内该领域理论的体系化建构起到了奠基作用[21]。现有研究在论述政策执行重要价值的前提下，集中探讨了政策执行影响因素、政策执行力提升路径等议题，主要存在三种视角。一是政策过程视角。丁煌从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性等维度，探讨了政策制定的科学性对政策执行有效性的影响[22]。针对政策实施过程，朱旭峰等认为政策试点和创新扩散为政府提供试错和学习的机会，有利于政策创新和执行[23-24]。二是问题驱动视角。周雪光发现，基层政府常采用“上有政策，下有对策”的手段，导致实际执行过程偏离政策初衷的结果[25]，即政策执行偏差[26]。政策阻滞则反映了政策执行过程中遇到的阻碍，表现为执行不力和政策失效等。丁煌以“双减政策执行阻滞”为例，从价值观念嵌入、执行方式嵌入、社会参与嵌入和监管模式嵌入四方面提出执行阻滞的消解策略[27]。三是结构分析视角。陈振明等将执行环境、执行方案、执行主题、执行对象视为影响中国政策执行效果的因素[28]。王学杰认为政策执行主体、执行客体、执行环境、政策资源等是影响政策执行的关键要素[29]。
既有研究演进呈现出研究范式的本土化转向和分析视角的系统性特征，揭示了政策执行的多维影响因素及作用机制，为本文赋能视角的理论框架构建提供了有益参考。在科层制与运动式治理并存的制度情境下，政策执行往往面临常规治理资源不足与多重任务叠加的结构性矛盾，需要为政策执行提供外源性赋能，为突破科层制固有路径依赖和政策阻滞提供新动能。因为政策效能转化并非单纯依赖制度文本或政府主体的执行能力，而且需要结构性赋能的组织化支撑。
以上文献为理解和把握工作专班与政策执行的基本内涵和优化逻辑提供了良好的理论基础，但仍存在可拓展空间。一方面，现有研究多聚焦对政策执行施加压力或实施纠偏，而相对忽视赋能执行主体的视角。虽有研究探讨政策执行的影响因素与动力机制，但主要强调上级政府的权力控制与监督调控手段，对如何通过赋能提升政策执行效能缺乏深入阐释。另一方面，关于工作专班的研究尚未充分融入政策执行的理论脉络。现有成果多集中于其组织形态、运作过程或个案分析，缺乏在政策执行整体框架下的系统考察，也未能回应设立工作专班用以弥补科层制深层结构性需求的机制过程。总而言之，其视角多局限于“控制-压力”范式，对于专班如何通过赋能机制化解结构性矛盾、提升执行效能，缺乏系统性的理论构建。本文正是试图弥补这一理论缺口。
三、赋能政策执行：理解工作专班执行逻辑的重要视角
工作专班赋能政策执行，是指工作专班通过信息集散、组织动员、资源吸纳等关键维度，对科层组织在政策执行过程中的综合能力进行系统性提升与优化，有效弥补科层制在应对重大公共治理问题时的不足，增强政策执行的效率与效果，确保政策目标得以精准达成的支持性机制。本文提出工作专班赋能政策执行的分析框架，如图1所示。
图1 工作专班赋能政策执行的分析框架
注：作者自制。
本文将政策执行解构为三个关键要素，即目标理解、主体行动和资源调配，具体指地方政府在正确理解上级政府决策意图、工作部署的前提下，遵从和利用上级权威，调动人员、资金、设备、技术等资源，采取有效、合理的执行手段，协调多方政策主体实现既定政策目标。“目标理解”强调对政策文本与价值内核的精准把握，构成了有效执行的前提条件。现代治理情境中，政策文本的多重语义嵌套与利益主体的价值冲突，使得目标理解需突破单纯的技术性解读，转向包含价值解码、情境适配、共识凝聚的复合认知能力。“主体行动”体现为公共组织依托法定权威推动政策落地，是政策执行的核心动能。虽然科层组织的法定权威传导机制保障了政策执行的合法性基础，但复杂治理任务也要求突破科层惯性，发展出弹性化执行手段与责任传导机制。“资源调配”涉及对财政资源、技术工具、社会资本的战略性配置，以及资源动态适配能力[30]，是政策执行的基础保障。以上政策执行的三维框架，既承继了Mazmanian和Sabatier提出的“执行能力”内核[31]，又回应了Wu等学者对政策能力框架动态性的理论关切[32]，为解析工作专班机制提供了适切的理论基础。
进一步而言，政策不会自动执行，其效能的提升也需要组织对其赋能。公共管理中的“赋能”，意指通过授予行动者充分权限、资源支持与自主空间，激发其创新活力与内生责任，从而更有效地实现组织目标，强调激励的结构性因素。一方面，当赋能理论运用于政策执行中，强调对公共组织的行动者提供系列支持，以提升政策执行效能，意味着政策执行的能力无法自动产生，而是在特定组织结构的有机运行中诞生。另一方面，官僚体系层级传递、分工严明的组织特性，使其无法突破既有框架充分保证政策执行效能，尤其科层组织面对一项非常规政策时，通常会出现应对乏力的情况[33]，表现为在处理急难险重任务时显示的弱执行状态，此时科层组织亟待外在的专设机构对其进行赋能。因此，无论从赋能理论的底层逻辑、政府组织的自适应还是政策能力来源的视角看，都需要工作专班嵌入科层组织之中以赋能政策执行。
工作专班在组织结构与运行机制层面具备提升信息整合、组织协调与资源吸纳方面的潜在能力，从而为增强政策执行的目标理解、主体行动及资源调配奠定了基础。其一，专班跨层级的组织结构赋予其在信息传递中的节点功能，有助于构建政策意图自上而下与执行情况自下而上的双向反馈通道，为政策目标的准确理解与动态调适提供可能。其二，专班对于专项治理任务所具有的专责与专业特征，为其在动员多元主体方面赋予了一定的合法性基础与权威优势，通过纵向权威关系强化和横向权责关系调整[34]，有助于突破科层壁垒和条块分割，增强政策的组织动员效果。其三，专班的临时性特征及其在政策网络中的核心位置使其超越了科层体系资源调配的固化模式，能更加自主、灵活地处理实际运行中的资源分配问题[35]，在体系内部对资源进行跨部门、跨层级的重新编排与整合方面更具有独特的机制弹性。
需要指出的是，工作专班以组织嵌入的形式对科层制形成了重要补充，而非对科层制进行颠覆性重构，其仍依循权责分配的基本原理，通过整合多层级、多领域相关部门，实现应对新型重大议题的自适应创新与功能性转型。本文承认专班具有控制和压力的面向，同时旨在突破这一视角，强调专班不只是压力传导的工具，更是发挥赋能激励作用的组织机制。
四、案例描述：政策执行失效的结构困境与专班运作的治理赋能
(一)案例选取与资料来源
单案例研究有利于构建新的解释性理论框架。笔者团队基于田野调查，最终选择A市农村集体“三资”合同清理工作专班为研究对象，探求工作专班赋能政策执行的作用机制和深层逻辑。农村集体“三资”是农村集体经济组织所拥有的资金、资产、资源的总称。农村集体“三资”合同清理则是由相关政府部门对农村集体经济组织在资金运用、资产出租、资源发包等经济活动中已签订的合同进行全面审查、规范与整治的行为，以纠正和查处“三资”管理使用中的不规范、不合法甚至腐败问题，维护集体和农民成员的合法权益。
一方面，该案例具有典型性。A市在全市范围开展的农村集体“三资”合同清理专项治理是涉及主体多、执行难度大、任务复杂的矫正型专项治理，取得了显著成效。其中，工作专班赋能政策执行的机理值得挖掘。另一方面，该案例映射出政策执行的共性困境，即在涉及利益再分配的敏感领域，常规科层体系可能面临执行阻滞、部门协同失灵、激励约束不足等问题。A市工作专班开展相关工作历时两年半(2022年8月—2024年3月)，形成了稳定的治理经验，能有效规避运动式治理的短期性研究局限，足以观察其落实专项治理任务的完整过程。
本文采用多源数据交叉验证策略，通过整合政策文本、参与式观察与深度访谈形成的三角互证，有效保障案例研究的建构效度与内在效度。自A市清理农村集体“三资”合同专项治理开展以来，笔者团队持续跟进该项工作，访谈专班核心成员11人并回访2轮，深入了解工作专班的职责范围、运行机制、互动方式和执行成效；安排成员在专班主要部门同期实习，以驻点方式获取大量一手资料，梳理相关政府文件、政策文本、媒体报道、会议记录、发言材料等共计270余份；参与政府座谈会、交流会、转段会和部署动员会10余次，对相关政策的制定、发布、执行和反馈等整个政策生命周期形成了全局认知。
(二)案例主要内容
1.专班成立的背景与动因
在专项治理启动之前，A市以农业农村部门联合相关政府部门曾多次印发农村集体“三资”管理政策，试图推动合同清理整改，但因面临纵横壁垒、执行冲突、资源匮乏三重困境，政策执行的效果未达预期。
首先，合同清理任务在纵向层级需要沿着市、区县、镇街、村(社区)四级链条传递和落实，信息不对称极易导致“决策-执行”的较大差距；在横向上，一份合同涉及农业农村、发改、司法、财政、资规、审计、国资、价格监督等八个职能部门，部门间的权责模糊易形成协同失灵。其次，作为矫正型专项治理任务，合同清理在推行过程中触及既有利益格局，现实执行难度使部分执行人员面临较大的心理与工作压力，易引发执行冲突和阻力。同时，农业农村部门是政府的“弱势”部门，动员其他七个“强势”部门也殊为不易。最后，政策执行所需的人员、资金、设备、场地等资源出自何处并不清晰，有效执行遭遇诸多难题。市农业农村部门下辖的市农经站任职20余年的一位干部坦言：“农村集体经济合同历史遗留的问题多，村民对‘三资’合同清理也有诉求，经常找我们反映。咱作为主要的负责部门压力比较大。之前有市局领导想整治，但面临太多困难。光靠农村局是不可能的，农业农村部门既没有执法权，也协调不动其他部门。只有取得上级支持和重视，才能有人、钱和设备，才能动员其他部门配合咱。(否则)越到基层越难搞。”(20240223NJZ2)
A市B区查处的某村原村支书违规租赁集体资产案使专项治理迎来转机。该违法事实暴露出农村集体“三资”合同管理的漏洞，推动B区率先开展专项整治试点且取得初步成效。
2.专班的组织架构
秉持“查处一案、治理一域”的原则，在汲取试点经验基础上，A市纪委监委联合市委农办等部门下发《关于开展清理农村集体经济合同 规范农村集体“三资”管理专项治理工作方案》(以下简称“《工作方案》”)，在全市16个涉农区县、开发区部署专项治理，以合同清理为切入口彻底整治农村集体“三资”管理问题。
按《工作方案》要求，市委农办设在市农业农村局(以下简称“市农村局”)，第一时间牵头成立工作专班，成员包括从市纪委监委、驻市委统战部纪检监察组、市农村局、市农村产权流转交易服务中心(市农经站①)、B区农经站抽调的7名同志，负责各项任务的上传下达和信息沟通。专班经由市农经站负责人延伸覆盖该站31名工作人员，并由市农经站具体承担专项治理的业务指导、推动落实、分析研判等工作。A市专项治理工作的组织架构，如图2所示。此外，市工作专班直接对设在市纪委监委的领导小组办公室负责。领导小组办公室主任由市纪委监委党风政风监督室负责人担任，副主任由市农村局政改处负责人担任。市工作专班作为推动政策执行的关键枢纽，承担起沟通协调、组织动员、资源分配等多项职能，是推动政策精准落地、高效执行的重要保障组织。分管该业务并投入诸多精力的市农村局副局长L指出：“过去合同清理部门联动效率不高。这次专班把纪委监委的政治性和农村局的专业性结合起来，那政策就上升为严肃的政治任务。我们也敢放开干。”(20240625NCJ1)
图2 A市农村集体“三资”合同清理工作组织架构图
注：作者自制。
3.专班推进政策执行的主要阶段
(1)合同清理任务细化
《工作方案》指出，合同清理分排查收集、集中审核、整改纠错三个阶段依次展开，并将农村集体“三资”合同划分为五类。在此基础上，市工作专班结合前期基层反馈，进一步细化和厘清了不同阶段对各类合同的重点清理任务，如表1所示，为整个专项治理工作提供了明晰的“施工图”。
(2)合同排查收集
按《工作方案》要求，合同排查收集遵循“应收尽收”原则。面对这一定性任务，农经口的区县、镇街和村干部们感到有些无从下手，但出于政策执行和专班要求的工作压力勉强推进。专项治理实行一个月后，各区县相继反映排查收集工作已完成，但实际上报合同总量不足5000份。显然，合同排查收集工作未得到有效落实。此时，市工作专班并未直接问责，而是采取了压实责任与解读政策相结合的策略。
一方面，专班综合区县上报数据和多次实地调研获取的基层真实信息，指导市农经站下发《关于排查收集阶段调研评估建议数据的通知》，向各区县分别下达了具体的合同收集数量、年新增合同价款数量等关键指标，并根据阶段性的收集数据调度情况予以必要调整。期间专班在H县调研发现，一些村干部因顾虑合同补签暴露前任问题，当场明确主动上报历史合同，不追究程序瑕疵责任。随着工作推进，基层干部逐渐认识到，专班不仅是开展检查督导的施压方，而且是为政策执行提供有力支持的赋能方。对此，专班成员、市农经站负责人P也表示：“我们一个区县一个区县地走访，一份合同一份合同地排查。部分基层干部开始并不是很积极地配合，但我们耐心给他们讲解政策，做思想工作，还制作宣传视频要求村干部向村民播放并让村民学习。慢慢地，他们也开始理解这项工作的重要意义并认真落实。”(20240103SZB1)
另一方面，专班定期召开周调度会、月座谈会、工作转段会等不同主题和范围的会议，充分发挥政策执行主体间进展沟通、问题反馈、做法研讨、政策解读、激励执行等功能。对此，专班成员、市农经站业务科长Z表示：“只有思想统一了，目标才会一致。不管是和其他职能部门、基层属地执行人员，还是和第三方机构合作推进工作，目标一致是有效协作的前提。”(20240103ZB4)
通过以上“调研评估、工作调度”的策略调整，各区县的合同排查收集数据量持续显著增长，使政策任务的第一阶段得以顺利进行。
(3)合同集中审核
转入合同集中审核阶段后，政策执行重心从纵向动员转向横向协同。该阶段由区县农业农村部门牵头，联动同级发改、司法、财政、资规、审计、国资、价格监督等七个部门。然而，区县农业农村部门的协调权威有限，各职能部门对政策优先级的理解存在差异，导致任务初期面临诸多挑战。对此，市工作专班通过制定部门权责清单来统筹协调部门分工，将模糊责任转化为具体的审核任务，同时指导区县各职能部门成立联合审核组集中办公，各部门按分工提出整改意见后由农业农村部门汇总形成统一的整改清单。
在此期间，专班通过灵活运用高位权威和非正式协调，促进政策落地见效。具体而言，面对因区县部门资源有限、对审核标准理解不到位所导致的工作进度迟滞，专班将资源条件、权责配置、人员调配等客观限制因素上报领导小组办公室，并在后者支持下及时给予区县行政、财政等资源的匹配。例如，在一次重要的市级调度会议上，专班会前与区县农业农村部门提前沟通、了解执行堵点，会上则肯定其他部门取得的推进成果并指出其存在的工作不足，再通过重申专项治理的全局意义，撬动领导小组办公室对市级职能部门的工作再部署，从而捋顺区县层面的工作协同。又如，为弥补区县部门反馈的专业能力不足问题，专班向上级争取财政资金用于聘请会计师事务所制定合同审核和验收标准、开展资产管理培训和数据收集分析并提供相关法务咨询，以此提升基层干部业务能力，增强其执行政策的信心。
总之，专班依托上级权威和非正式协调沟通，成功将执行压力转化为工作共识，促进区县部门更为主动地调配资源、明确标准，投入联合审核中。
(4)合同整改纠错
当60000余份合同的问题台账和整改意见逐级移交给基层执行者时，看似清晰的执行要求仍遇到了执行梗阻。因为整改工作牵涉多方利益，村干部需平衡政策的原则性与基层的复杂性。对此，一位街道干部向专班领导诉苦：“历史遗留问题缺乏凭据，村干部要得罪乡邻，合同相关方也找不到人，我们想推(政策)但是推不动。”(20240118JDB1)
在了解到执行困难后，专班明确了强硬施压并不可行。为此专班主要领导牵头挂帅，将高位推动和详细指导相结合，直插到镇街、村或社区推进政策执行。其中，口头合同的整改颇具代表意义。面对难以追溯的口头合同，专班首先解决资源难题，向区县提供专项经费，区县再划拨至基层，缓解资金紧张问题，同时指派区县农经站成员下沉基层，给予实际支持；其次，让较好地完成整改任务的村干部现身说法，动员有名望的退休干部和乡贤协助村干部处理人情阻力；最后，提供切实可行的技术性解决办法，指导培训村或社区整合资源、流转台账，对比村民证词，重构合同履行证据链。专班的这些措施不仅为基层干部扫除了执行障碍，也显著提升了其法治素养与治理能力，确保整改工作扎实推进。
此外，在合同清理过程中，专班同步推进建章立制工作，将阶段性成效巩固为长效制度成果。专班在指导建立健全农村集体“三资”管理制度的同时，引入银行开展战略合作，指导银行机构与相关街(镇)共建177个集体资产监管运营服务中心，并引入“三资三化”信息管理平台，利用金融科技实现对全市范围“三资”合同的全流程、全方位监管，用数字技术巩固政策执行成果、提升“三资”治理效能。
4.专班推进政策执行的成效
A市农村集体“三资”合同清理政策经专班助力得以有效执行，累计排查收集合同67000余份、增加集体经济收入15.95亿元，显著提升了市委市政府的公信力与治理效能。基层群众普遍反映，党和政府切实维护了村民的合法权益，彰显了以人民为中心的发展理念。此外，A市在清理农村集体“三资”合同方面的实践成效，获得省委主要领导高度肯定，先后4次得到肯定性批示，为同类治理工作提供了可资借鉴的经验范式。
五、案例分析：工作专班赋能政策执行的核心机制
(一)信息弥合：工作专班赋能政策目标理解
信息弥合机制是指工作专班通过建立制度化的复合信息网络，畅通行政体系内的纵向和横向信息沟通渠道，完成任务拆解、职责分配、政策反馈和统筹协调的过程，其核心功能在于消弭因信息不对称引发的目标偏离、权责模糊与行动碎片化等府际协同失灵问题，使政策执行主体在达成目标理解与价值共识的基础上实现有机协同。目标理解作为政策执行的价值基础，是弥合多元主体认知差异的关键，连接着价值内涵与政策实践的转化链条。然而，信息不会自动弥合，尤其政策执行涉及多元利益主体和价值目标时，多数政策都不可能依靠单一的行政机构或者单方面的社会力量予以落实[36]。因此，政策执行中需要嵌入权威性的组织结构，在建立沟通机制的基础上，为增进利益协调和目标理解赋能。
从案例中可以看出，信息鸿沟是导致A市合同清理政策执行困境的重要原因，而破除上述信息壁垒也是工作专班成立的动因所在。一方面，在纵向维度上，专班嵌入政府体系中，条线模式的沟通链条衔接与贯通了双向信息沟通渠道。在政策下行维度，专班深度解读《工作方案》等文本，将原则性表述转化为可操作指标，并借助多元渠道实现政策文本的高效转译与价值意涵的传导，同时为执行者提供策略性、技术性或资源性支持，消解执行主体的畏难心理与履职压力，逐步化解政策阻滞问题。在信息上行维度，专班通过直插基层调研、周调度会等机制，形成专报简报向领导小组办公室反馈执行进度与政策调适建议，打破双方的可能隔膜，实现信息弥合。另一方面，专项治理涉及多个横向职能部门，因此治理中的目标沟通也体现在横向维度，正如有关研究强调，在政策利益攸关方之间建立共识、管理冲突和讨价还价具有重要意义[37]。在横向协同层面，专班凭借其制度性枢纽地位重构部门间协作逻辑。专班通过任务拆解将治理目标转化为具体权责清单，精准配置至八个职能部门，建立分工明确的执行架构；召开会议强化政策核心价值目标，弱化部门博弈，为农业农村部门主导执行创造协同条件。这种兼具纵向穿透力与横向整合力的运行机制，使专班成为破解“条块分割”的执行中枢，实现政策意图与执行效能的耦合。
专班的嵌入重构了单一信息渠道，建立起自上而下、自下而上和跨层级协同平台，打破了纵向科层体系的信息不对称，提升了政策主体的目标理解能力。首先，在自上而下的维度，专班作为权威性组织嵌入政府结构，带来了上级组织的政治要素，同时深入基层层级，其嵌入过程本身就构成了弥合信息差的潜力。依据委托代理理论，政策制定者与执行者间的信息不对称与目标分歧，易导致“政策目标—执行情境”脱嵌[38]。专班通过政策阐释与支持减轻执行压力，并借助动态反馈机制推动制度弹性调适，促进政府层级间协同合作，有效抑制了目标转译偏差与委托代理中的目标偏离。其次，在自下而上的维度，专班的提级治理方式为执行情境反馈构建了畅通渠道。专班克服科层制刚性等级结构引致的信息向上传递阻滞与失真，降低信息反馈的层级损耗，使上级得以精准了解执行情境。最后，专班构建起跨层级协同平台。专班作为关键的信息处理中心，通过集中收集、整合与分发自上而下的目标信息与自下而上的情境信息，显著降低了各层级决策面临的信息过载与不确定性，优化了决策前提，从而提升了政策执行的精准度与效能，弥合了纵向信息差。
此外，专班通过组织整合、职责整合与认知整合，有效弥合了横向多部门分工因信息不对称而衍生的协作缝隙，提升了部门间的目标理解能力并增强了利益一致性。首先，专班通过构建整合性组织，将分散的行政资源与职能权限进行统合，形成协调和信息中枢，直接破除部门壁垒。当科层体系内政策执行交易成本过高时，此内部化协调模式显著提升了跨部门协同效率。其次，专班建立职责整合子机制，基于治理目标的系统性分解与权责清单的科学制定，精准定位部门职能归属，进而重构了部门间基于清晰分工与互补依赖的协作逻辑。最后，专班通过认知整合机制，在持续沟通过程中强化政策核心目标导向。公共选择理论所揭示的部门自利性加剧了部门间目标理解与价值认知偏差，进而强化跨边界“孤岛效应”，不利于多元政策主体协同。调适部门价值偏好异质性，弱化本位主义观念，促进对共同目标与整体利益的深度认同，是专班信息弥合的本质功能。因此，专班塑造了跨边界治理与无缝隙治理的运作模式，有效促成横向部门间的目标凝聚与协同联动，将政策意志融合至各部门的执行环节。
(二)权威扩充：工作专班赋能政策主体行动
权威扩充机制是指工作专班将自身的组织合法性与上级政治势能嵌入政策执行主体，通过任务中心化、责任强化与注意力聚焦等方式，重塑政策执行的激励与行动逻辑，为执行主体行动赋能的运行方式。专班的权威扩充机制对赋能主责部门号召力和政府体系执行力尤为关键。复杂治理任务和棘手问题需跨部门和跨层级政府协作，该过程对主责部门提出明确能力要求，即发挥政治权威引领作用，有效激发并凝聚多元政策主体的行动能力。专班通过组织权威嵌入与势能传导，进一步夯实了政策执行的合法性基础，切实提升了主责部门的动员能力。
案例中，在政策执行初期，专班通过前置化呈现市纪委监委牵头发布的《工作方案》，将治理任务上升为高位政治议题。在关键节点，专班邀请市纪委监委相关领导出席重要会议，借助高位推动提升专项任务的政治位阶和影响力，形成跨部门统筹的实质性规制。作为工作推进牵头部门的市农村局号召和统率各职能部门的权威性有限，专班则综合运用多种手段与策略对其进行权威赋能。一方面，专班通过领导带头攻坚、反复做工作、开展座谈培训、树立典型示范等方式，助力合同清理政策有效执行，在以行政命令服从为基础的执行逻辑中融入信任因素，增强执行主体的主动性与响应效率，为市农村局动员多方主体奠定权威基础。另一方面，专班保持与市领导小组办公室的密切沟通和联系，争取上级领导的注意力资源，以得到政治资源的投入和支持，将政治势能转化为市农村局有效的跨部门、跨层级组织动员力。总体来看，专班凭借临时授权带来的跨部门协调通道和高位政治背书，在正式和非正式的沟通中承接上级势能、重塑政治话语体系、树立主责部门权威，通过融合多种权威元素，形成多维权威形态[39]，为政策执行主体的注意力凝聚和行动力调配赋能。具体运作逻辑体现在以下两方面。
其一，专班依托制度位置传导政治权威，将执行任务中心化，强化牵头部门的统筹执行力。具体而言，作为嵌入科层组织、连接领导小组办公室与各职能部门的议事协调机构，专班充当了承接领导小组办公室高位政治权威的结构载体。专班以合同清理取得的实际成效争取核心政策制定者的背书和会议在场，持续强化与高权威党政组织之间的联系。进一步，专班通过制定专项工作方案的细化文件、组织高位协调会议，借用上级的强大政治势能提升牵头部门治理任务的优先级，为主责部门提供了制度渠道。经由党的纪律机关发布的政策执行号令具有更强政治势能和权威特性，并以联合发文等形式促使政策权威直接扩充至政策牵头部门，强化了市农村局在对口业务领导中的行政权威，将动员权威转化为现实的执行力量，使其在分工统筹、责任落实方面具备权威基础，提升其对执行主体的动员、统筹和领导能力，有效弥补单一职能部门动员力和支配力的不足。此外，专班推动关键节点纪委领导在场，提升了该任务在政府部门复合多元事项的优先级和约束效力，以保障政策执行过程中的资源调动能力和行政动员能力。
其二，权威通过话语建构得以具象化与再生产，专班转换政治话语体系强调上级领导对治理任务的高度重视，以此引导注意力聚焦，赋能政策主体的执行动力。专班以“高度重视”“高位推动”和“务必执行”等话语将专项治理任务提升至政治任务，以“压实责任”等话语明确层级与部门分工、落实了责任分配，使行政指示固化为各级执行主体的政治责任。这不仅增强了政策执行主体的执行使命，强化了注意力聚焦以及责任的紧急性与问责的必然性，也巩固了市农村局作为牵头部门统筹、考核和督导其他职能部门的合法性和正当性地位，使其政策话语更具效力。较高频率的沟通协调进一步增强了政策话语的强度，聚焦下属执行的注意力，构建起以专班推动、主责部门为中心的政策执行网络，进而整体提升属地政府和职能部门的政策执行力。
(三)要素整合：工作专班赋能政策资源调配
要素整合机制是指工作专班通过行政动员和资源网络构建，对政策执行所需的各项资源进行识别、集聚与匹配，实现资源跨部门和跨层级调配，为政策执行提供可持续的资源供给与配置能力的运行方式。凭借其在政策网络中的枢纽地位与政治权威合法性，工作专班具备搭建资源要素整合平台、赋能科层部门资源调配体系的制度基础。在多元任务与交叉职能的治理场域中，政府职能部门尤其是基层属地政府常面临资源结构性匮乏的困境，因资源限制一定程度上弱化了政策执行效能。显然，专班位于上级资源供给方与下级执行需求方的关键组织连接位置，有助于推动资源下沉和资源供需耦合，能将分散于不同部门的资金、人员、数据与技术等要素进行动员与重组，并将资源集中赋能于专项任务的落地执行。
在案例中，工作专班通过整合多重要素、搭建多层级和跨部门资源网络，赋能政策资源调配效能以实现政策目标。专班协调各区县农经站提供办公场地，再调配审计、资规等部门人员，通过集中办公方式，共同推进合同清理。在此基础上，专班及时总结治理经验和外显工作成效，吸引了农经领域杂志、媒体对其进行宣传报道，以显性成效争取上级领导的政治资源和财政资源，使合同清理专项资金能顺利列入政府年度预算。由此，专班将各区县财政部门也纳入合同清理工作组织体系中，为进一步调动人力和供给设施提供资金支持。为了充实专业技术要素，专班吸引调配外部优质法务专业资源，并与银行合作建设街镇层面的集体资产监管运营服务中心，接入“三资三化”管理信息系统。
经专班识别、吸纳、整合、利用的资金要素、平台要素和技术要素等，显著赋能政策资源调配过程，驱动多维资源为政策执行提供稳定高效的支撑。
首先，在资金要素方面，专班向上争取专项支持供给，引导制度性资源有效转化为财政资源。资源依赖理论指出，更有影响力和权威的上级控制着关键资源的分配权[40]。组织对外部资源的依赖决定专班需要与上级互动并进行资源交换。专班以显性治理绩效积极争取上级财政支持，获得专项政策资金，并将区县财政部门纳入协同体系，保障资金供给的持续性与稳定性。该策略有效赋能公共部门在复杂治理情境中的跨层级资源争取与政策执行效能。
其次，在平台要素方面，专班向下汲取与协调基层存量资源，通过构建高效资源赋能平台，精准解决人力调配、设备配置、场地提供等各项资源的供给与匹配问题，打通跨部门政策资源调配渠道。专班承担起政策执行中枢的功能，通过跨部门组织再造与职能整合逻辑，成功推动职能部门形成协同资源调动网络，在区县层级形成治理平台，在街镇层级建立监管服务中心，既实现政策执行资源的精准识别与高效耦合，提升了资源配置的整体效率，又形成了稳定的政策资源调配和供给能力以保障政策的长期有序执行。专班平台要素的构建机制超越临时性动员的局限，展现出其对科层体系常规化运行资源调配能力不足的重要补充价值和整合功能。
最后，在技术要素方面，专班向外引入专业技术要素，赋能优化资源调配效率。专班将外部技术资源深度嵌入基层行政层级，实现“三资”管理全流程数字化、村级财务街道监管制度化与村民监督实时化。“三资三化”系统平台不仅有效解决了原有监管体制中的权责错配问题，也大幅提升了资源调配的精确性与政策响应速度。该运行机制深度融合了资源依赖理论与中国特色动员型治理实践，通过构建政府和市场资源交换网络，有效弥补政府自身在专业能力与资源存量上的局限，显著增强政策执行效能与制度可持续性。以技术为基础、以平台思维为理念撬动组织和制度层面的改革[41]，优化资源分配和赋能的机制是公共部门向“平台性政府”[42]演进的一种重要实践形态。
六、结语
本文首先明确工作专班作为内嵌于科层体制的重要临时议事协调机构，集信息集散、组织动员、资源吸纳等功能于一体，且具备随事而设、响应迅速、运行敏捷的组织优势，能够通过系统化赋能机制显著提升政策执行效能。为深入解析这一作用机理，本文突破传统范式对“执行时”单一能力的聚焦，转向复合政策能力框架与执行全过程双维度，进一步深化了政策执行的理论内涵。基于对A市农村集体“三资”合同清理专项治理工作专班案例的深描，本文揭示了工作专班“信息弥合、权威扩充、要素整合”三重赋能机制，其有效纾解了政策执行中科层组织纵横壁垒、执行冲突、资源匮乏的结构困境，提升了政策目标理解、政策主体行动和政策资源调配质效。专班通过赋能机制将科层压力转化为执行动力，修正了压力与赋能二元对立认知。值得注意的是，三重机制不是相互独立的孤岛或阶段性运行的产物，而是相互嵌套、动态协同的有机体系，它们共同构成持续发展的完整体系，贯穿于整个政策执行过程。
上述对工作专班赋能政策执行机制的探讨，为实现临时性组织的高效运行提供了赋能新视角，对科层制治理复杂问题和提升政府的政策执行效能具有启示意义。一方面，专班作为中国治理情境中特有的创新性机制，具有明确功能定位，其非但不是科层体系的负担，反而能够通过独特的组织弹性与资源吸纳能力，有效弥补常规行政体系在复杂政策执行中的结构性局限，实现为基层减负、为执行增能的现实效果。另一方面，本文强调政策执行理论内涵的重要性，其不仅关乎政策是否落地，更关系到治理主体是否具备有效回应复杂现实的执行能力，显示出系统性、制度化的治理思维。丰富政策执行研究，既有助于推动政策目标转化为切实治理成效，也为中国特色执行理论的发展提供了关键的概念基础与机制支持。
基于以上探讨，为充分实现工作专班的高效运作和有效赋能应注重以下三个方面。第一，工作专班的设立需跳出应对事务之需的传统范式，遵循一定的边界约束。其合法性不仅源于任务紧迫性，更应立足于对科层组织在特定治理情境中所呈现的结构性功能限度的精准识别与弥补。专班应定位于跨边界协调、政治权威传导与稀缺资源聚合的组织机制，仅介入常规系统无法有效回应的治理场景，以避免组织冗余与职能重叠。第二，专班的可持续有效运行应超越单一的压力控制逻辑，强调赋能与激励的核心作用。目标量化、节点督导、专报简报等手段是维持政策执行必要的刚性约束。然而，真正激发执行主体内生动力的关键在于激励相容的组织制度设计。将压力控制与激励赋能有机结合，在约束与激活之间构建动态平衡，才能实现专班从任务驱动向能力建构的治理转型，提升其应对复杂治理场景的适应性与有效性。第三，专班的深层意义在于通过阶段性干预，实现治理实践经验的沉淀与常规治理能力的跃迁。其退出不应以任务完成为终点，而应致力于可持续性制度成果的延续，推动非常规治理向制度性治理的范式转型，真正贡献于科层治理韧性与组织适应性的整体提升。
注释：
①市农经站和市农村产权流转交易服务中心是两块牌子、一套人马，为市农村局下辖的县处级公益一类事业单位。
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