“十五五”规划纲要指出，要“坚持扩大内需这个战略基点”，“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。中央经济工作会议强调做好2026年经济工作要“持续扩大内需”，还将“坚持内需主导，建设强大国内市场”列为2026年经济工作应抓好的八项重点任务的第一项。这一系列举措表明党中央对扩大内需的高度重视和坚定决心，也表明持续有效释放内需潜力成为当前和今后一个时期的一项重大战略任务，需要我们认真学习领会、深入贯彻落实。
需求问题成为影响经济持续稳定增长的决定性因素
2025年以来，尽管面临诸多外部冲击和挑战，我国经济总体仍呈现较强韧性和平稳运行态势。一方面，主要宏观经济指标保持平稳，全年5%的增长目标顺利完成。另一方面，人工智能、绿色产业等新动能加快集聚，高质量发展取得新进展。与此同时，我们也看到，经济供强需弱的问题依然比较突出，企业发展面临的困难依然较多，群众就业增收压力依然不小，宏观数据与企业、消费者微观感受之间的温差依然比较明显，促进经济整体持续回升向好仍需付出较大努力。
2025年4月，习近平总书记在主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时就指出，谋划“十五五”时期经济社会发展，要抓住关键性、决定性因素，全面推动高质量发展。那么，什么是影响当前和今后一个时期经济持续高质量发展的关键性、决定性因素呢？总供求的平衡问题就是一个关键性、决定性因素。经过多年的发展，我国已经形成了强大的制造业能力，其规模和竞争力领先世界。在这种情况下，我国经济运行的主要矛盾已经逐步从供给侧，转变为需求侧。只有需求问题得到比较好的解决，供需关系比较宽松，经济循环才能比较顺畅，经济才能从整体上获得比较稳定和持续的发展，应对内外部挑战才能够具有更加牢固的基础和更加有利的条件。
近年来，扩大内需一直是党和政府经济工作的一个重点，从中央到地方，都采取了诸多扩内需政策。特别是2025年以来，扩内需政策涉及范围之广、政策力度之大，都是近年来少有的。从经济实际运行状况来看，各项扩内需政策举措也取得了显著的效果。尽管如此，市场需求相对不足、供强需弱、价格疲弱的问题依然比较突出。那么问题究竟何在呢？如何进一步着力扩大内需？
持续有效释放消费需求潜力要更加突出结构性对策
导致现阶段我国消费需求不足的原因，除短期市场波动性因素的影响之外，更有中长期阶段性和结构性深层原因的制约。短期因素与中长期因素不仅时空叠加交错，而且相互影响、相互加强，形成需求收缩、就业压力加大、收入增速放缓、财富效应减弱、消费能力和消费信心进一步下降的不良循环。因此，应对之策必须既通过短期有力的刺激政策阻断不良循环，同时又着力解决深层次问题，不断夯实、巩固持续稳定增长的基础。
所谓阶段性原因，主要是由于发展水平提升和人口结构变化，我国居民消费总体呈现从商品消费为主，转向商品消费和服务消费并重。比如，一方面，由于房地产市场变化导致居民与住房需求相关的消费需求大幅度减少，由于发展水平提升，居民对包括汽车等在内的大件耐用消费品的需求逐步进入以更新换代为主的平稳增长期；另一方面，居民对高品质消费品以及文化旅游、医疗健康、养老护理等需求显著增加。
所谓结构性原因，主要是我国居民消费率长期偏低问题。我国居民消费率偏低，既是我们面临的一个突出问题，也是我们扩大内需的潜力和空间所在。我国居民消费率长期偏低有历史原因，但最为主要的，还是我国宏观收入分配结构中居民收入占国民总收入比重相对偏低，社会保障水平不足，导致居民消费能力不强、消费预期不稳、消费信心不足。特别是长期以来我国城乡居民受住房、医疗、养老、子女教育等影响，形成了比较强的节俭意识和储蓄动机。因此，解决居民消费率结构性偏低的关键，是要显著提高居民收入占国民总收入的比重和社会保障水平，使居民形成较强的消费能力和长期稳定的安全保障意识。
如果再从居民消费需求的内部结构来分析，根据有关研究测算，目前在商品餐饮等实物消费方面，中国居民与国际平均水平甚至与发达国家平均水平相比，差距并不是很大。差距比较大的主要是服务消费，包括教育医疗、家政服务、养老护理、文化旅游等。服务消费不足，既与保障水平和消费能力不足有关，更与服务供给侧能力不足有关。因此，优化扩大消费政策，既要更加注重鼓励和支持居民服务消费，也要更加注重从供给侧用力，实现双向奔赴、相互适应。
显然，解决由阶段性和结构性矛盾所导致的需求收缩，不仅是一个释放内需、促进经济总量平衡的过程，也是一个调整优化经济结构、转变发展方式和新旧经济动能交替的过程；不仅是一个短期宏观调控问题，也是一个中长期结构优化问题，既需要发挥政府的作用，更需要发挥市场的作用，从需求和供给两个方面持续用力。
基于以上分析，“十五五”时期充分有效释放居民消费需求潜力应标本兼治，更加突出结构性对策。一是消费刺激政策要在总量不减、持续用力的前提下，不断优化商品消费的支持范围和结构，并以更大力度支持服务消费，特别是要按照惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合的要求，针对群众急难愁盼的教育、医疗、养老、生育等方面问题，通过加大补贴力度，提振消费意愿，增强消费能力。二是切实有效实施城乡居民增收计划，并以较大力度提高社会保障和公共服务水平，有效提升我国居民的安全保障预期和消费信心。三是加大政策力度，通过减少准入限制，优化监管政策，提高国内标准、品牌、环境建设力度等举措，扩大优质服务供给。特别是要针对国内急需而供给难以满足的服务消费领域，加大对内放开和对外开放力度，尽快通过市场力量引入优质服务供给资源，以更好满足需求。
投资需求空间需要通过体制和政策创新来支持
当前阶段，虽然需要消费需求在拉动经济增长中发挥更大作用，需要显著提升消费需求在总需求中的比重，但这并不意味着投资不重要了，更不意味着可以放松扩大有效投资的努力。一方面是因为，现阶段解决供需失衡问题是一个紧迫任务，而扩大消费不仅是一个慢变量，而且不少扩大消费的举措也需要通过增加投资来实现。另一方面，无论从解决当前创新发展和改善民生短板弱项的现实需求来看，还是从基本实现社会主义现代化的目标要求来看，无论投资于物还是投资于人，扩大投资的空间和潜力都不小。因此，充分释放消费潜力和着力扩大有效投资应当并重，实现消费和投资、供给和需求的良性互动。只要相关体制和政策环境到位，投资依然能够在“十五五”时期继续成为拉动增长的重要力量。“十五五”期间充分释放和扩大有效投资，有两个关键着力点，一是加快形成与新阶段相适应的城乡建设和房地产发展新模式，二是要大力提振民间投资和外商投资。
随着发展阶段的变化，虽然过去那种以解决住房短缺为特征的大规模甚至粗放式城乡建设和房地产投资扩张时代已经结束，但以提升城乡环境和住房品质为主的投资和消费需求依然很大。以城市为例，既包括城市更新和环境优化，也包括居民对更高品质住房的调换需求，以及对老旧楼房、老旧小区的升级改造。问题在于，这些方面的投资需求虽然不小，但很难通过过去的房地产开发模式来实现。充分释放这些投资潜力，需要根据国内外成功经验和做法，结合我国具体情况进行创新探索，关键是要协调和平衡好各相关方的利益关系，厘清不同主体的责任权利，充分发挥好政府、企业、社会等的作用和积极性。再以乡村为例，一方面，乡村基础设施、农房品质提升、村容村貌改造、垃圾污水处理等方面的投资需求潜力很大；另一方面，农村土地资源存在闲置，“赋予农民更加充分的财产权益”的要求有待进一步落实。“十五五”规划纲要提出，“建立健全城乡统一的建设用地市场”，“盘活用好低效用地、闲置房产”，非常具有针对性。如何通过深化改革，既有效盘活宝贵的土地要素，又有效释放巨大投资需求，既拓宽乡村建设资金来源，又有效增加农民财产收入，也需要加快探索，力求尽快突破。
当前我国投资领域面临的另一个问题，是结构矛盾比较突出。2025年全国固定资产投资同比下降3.8%，其中，国有投资下降2.5%，而民间投资下降6.4%，内资企业投资下降3.8%，而外商投资企业投资下降13.8%，可见民间投资和外商投资下降较为突出。促进民间投资和外商投资，除需通过持续的扩大内需政策加以应对外，非常重要的一点就是需要通过深化改革、扩大开放，进一步改善营商环境，稳定和提升企业预期和信心。特别是在对外资开放方面，在进一步提升开放水平、扩大开放领域的同时，以更大力度推进“边境后”、制度型开放，包括政府审批制度、政府采购制度、公平竞争制度、知识产权保护制度等，充分发挥开放政策对吸引和稳定外商投资的积极作用。
“十五五”规划纲要强调，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。从当今世界范围来看，我国经济发展的优势不仅是巨大的，而且是独特的。只要我们坚持政策支持与改革创新并举，长短结合、标本兼治，就一定能够推动经济进一步回升向好，并为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。
中国发展研究基金会理事长、国务院发展研究中心原副主任 张军扩
来源:《学习时报》2026年4月6日第1版
