摘要：本文为“战争推动国家财政能力扩张”这一经典论点补充了关键的政治前提。在中世纪的欧洲，主要君主国普遍将征税权与支出权分离。本文认为，这种财政权力的制度性分离埋下了权力僵局的隐患。随着1500年后军事革命的到来，金钱在战场胜利中的作用日益凸显，这一僵局变得愈发难以容忍。因此，欧洲各国被迫转向两种稳定的均衡状态——财政专制主义或财政议会制。相比之下，欧亚大陆其他地区由于财政早已集中，战争压力并未引发类似的结构性改革。通过运用涵盖101个欧洲领土单位的全新面板数据，本文证实了外部战争压力促使多数单位向财政专制主义改革，少数单位采纳财政议会制，边缘地区则保留了原有的财政权力分离状态，从而持续陷入僵局。
作者简介:Gary W.Cox, Stanford University；Mark Dincecco,University of Michigan Massimiliano；Gaetano Onorato,University of Bologna
文献来源:The Journal of Politics, volume 87,number 4,October 2025
引言
自蒂利（1990）的开创性研究以来，“战争促使统治者加强国家财政”的观点已被广泛接受，成为欧洲国家形成研究领域的核心共识。后续研究进一步揭示了欧洲战争的特殊性如何塑造了统治者进行国家建设的动机：战争具有资本密集型特征，国家财政支出对战争胜利至关重要，而统治者又难以依靠外部贷款为军事行动融资。
本文认为，欧洲政体自身的结构性特征同样深刻影响了战争推动财政扩张的程度。从中世纪晚期（1000-1250年）开始，欧洲所有主要国家都将征税权与支出权分离开来，议会控制着为战争筹集资金所需的“非常规”税收，但君主对所获收入的使用拥有完全的自主权。我们称其为“王室与议会共治的国家”（crown-and-parliament states），这种体制在财政事务的核心处埋下了承诺兑现难题，在没有特殊情况时，议会精英们不愿向君主提供税收，因为君主可以单方面推行与他们利益相悖的政策。随着金钱对战场胜利变得愈发重要，关于税收的战时僵局变得愈发难以容忍。因此，欧洲政体的初始结构与早期现代战争的性质相互作用，产生了促使统治者减少财政僵局的强烈动机。
从逻辑上讲，解决这一困境只有两种途径。一种是君主们所青睐的，即废除议会阻止征税的权利；另一种是议会精英们所支持的，即废除王室对财政支出的控制权。本文认为，随着货币在欧洲战争中的作用日益增强，君主与议会共治的国家要么应逐渐削弱议会的控制权，从而将财政权力统一到王室手中，要么应逐渐削弱王室对支出的控制权，从而将财政权力掌握在议会手中，我们称此为“财政发展的双轨”假说。
本文对1500年至1800年间西欧九个主要复合君主国内的所有主要行政区划进行了全面统计，记录了193次旨在削弱议会征税权的重大改革，以及76次旨在削弱王室支出权的重大改革。同时对每个复合君主国在近代早期参与所有重大国际和国内战争的年度数据进行了编码。
基于这些数据，本文系统梳理了欧洲各地区为应对军事革命而整合财政权力的历程。本文认为，专制主义成为更普遍的选择，是因为君主作为单一权力主体，能够通过分化和征服来遏制那些试图维护议会税收权力的势力。进一步的证据表明，外部战争压力是推动财政专制主义改革的关键动力。同时近代早期欧洲国家的初始条件，不仅影响了它们进行财政改革的动机，也塑造了改革的具体形式。
本文的核心贡献在于，揭示并解释了战争压力如何迫使近代早期欧洲的财政制度沿着两条截然不同的道路演进，并阐释了为何专制主义道路更为常见，且往往伴随着权力下放。最后，本文为“战争推动财政改革”的经典观点提出了一个关键的政治前提：中世纪欧洲特有的财政权力分离及其引发的僵局，在近代早期军事革命期间变得愈发不可持续。最终，外部战争的压力催生了两种旨在缓解僵局的新财政体制：集权专制主义与议会制。由此，本文为理解欧洲在特定初始条件下，外部战争压力如何推动国家走上两条迥异的财政发展道路，提供了全新的理论视角。
欧洲“王室与议会共治国家”的财政发展轨迹
加洛林帝国崩溃后，欧洲分裂为众多公国。由于缺乏中央官僚机构，统治者无法在王室的直接领地之外自行征税，必须通过与国内精英谈判、分享权力来为战争筹集资金。
在最早的议会中，君主的征税代理人要么亲自出席，要么派代表出席。因此，任何征税行为都必须获得议会的同意。若君主强行征税，将不得不面对那些遍布其领土、有等级身份或城镇城墙庇护的反对者，这必然导致拖延、公然抗拒甚至税务叛乱。简言之，由于缺乏皇家官僚体系，君主的自主征税权实际上受到了拥有“行政否决权”的地方势力的制约，而这反过来又巩固了议会阻挠税收立法的权力。
（一）财政承诺问题
在上述政治体制中，王权与议会在国家财政问题上始终存在持续的紧张关系。议会控制着税收的批准权，但君主对税收拥有完全的支出自主权。这构成了一个经典的承诺问题：议会决定给予君主多少税收，却无法获得关于资金用途的任何具有约束力的保证，因而议会缺乏批准征税的动力。即便征税与战争支出之间的时间间隔很短，也于事无补，因为议会无权审计资金的使用，无法确保税收按他们的意愿使用。虽然共同利益可能暂时缓解这一矛盾，但一旦君主与精英的利益出现分歧，所有可由君主单方面支配且议会无权审计的税收，无论其征收方式如何，都将引发承诺问题。因此，在征税权与支出权分离的国家，君主与议会之间极易陷入谈判僵局，从而难以有效筹集和支出资金。
（二）财政改革的激励措施
随着战争的货币化，议会与君主之间的“僵持冲突”愈发激烈。中世纪战争所需资源主要来自分散的封建贡赋，额外征税并非取胜的关键。然而，随着时间的推移，封建义务逐渐货币化，战争对资金的需求急剧增加。1500年之后，近代早期欧洲在军事战术、军队规模、技术及影响力等方面经历了深刻变革，军事胜利日益依赖于庞大的财政收入。这使得君主与议会间的财政僵局对国家的作战能力构成了直接威胁。谈判失败的高昂代价与军事胜利对高支出的高度依赖相互作用，使得财政改革势在必行。
奥斯曼帝国的案例有助于阐明高税收弹性和高支出弹性协同推动结构性改革的重要性。近代早期，奥斯曼帝国频繁与欧洲对手进行代价高昂、人力密集的战争。这促使帝国扩张疆界、增加军事基础设施投资，并从臣民身上榨取更多资源。然而，战争并未导致其财政体制发生根本性改变。原因在于，奥斯曼帝国并非一个“王权与议会共治的国家”，苏丹从未面临财政权力的分立。由于征税和支出权早已集中在苏丹手中，中央政府无需就财政困境的解决方案进行辩论。因此，战争并未像在近代早期欧洲那样，推动奥斯曼帝国进行结构性的财政改革。
更广泛地说，在财政专制主义早已确立的地区，如欧亚大陆大部分地区，精英阶层从未面临过近代早期欧洲人所经历的那种财政发展道路的选择。他们无法选择赋予议会财政控制权，因为议会本身就不存在。
（三）选择哪条财政道路？
欧洲那些参与战争的国家采取了怎样的财政发展道路？强大的势力反对两种类型的改革——专制化和议会化。君主们可以凭借自身权力抵制议会化改革，但抵制专制化改革却面临集体行动难题。因此，专制化改革理应比议会化改革更容易实现。
首先考察限制君主支出权力的提议。君主对此类提议的抵制是坚决的，因为对巨额开支的掌控是他们权力的主要来源。尽管君主们或许意识到，限制自身权力可以提升国家信誉、增加收入，在压力之下，他们也愿意暂时放弃支出权以换取贷款。但是，君主们坚决反对永久性地赋予议会支出控制权。他们预见到这种改革一旦实施将无法逆转，并可能使政权走上议会至上的道路。因此，凭借对恩赐和支出的单方面控制，君主们极力捍卫这些特权。
相比之下，由于捍卫议会权利存在集体行动问题，专制改革的阻力相对较小。诚然，专制改革也常引发暴力反抗，但君主可以选择改革的时机与地点，并采用分而治之的策略。
（四）财政路径依赖
一旦一个政体在专制主义道路上迈出重要一步，后续步骤将变得更加容易，因为君主此时变得更加强大。同样，一旦一个政体在议会制道路上取得进展，后续发展也将更为顺畅，因为议会的力量得到了增强。因此，无论选择哪条道路，我们都可以预期会观察到路径依赖现象。
在专制主义道路上，我们所知的唯一一次逆转发生在法国大革命之前。瑞典于1680年成为专制国家，在查理十二世去世后短暂恢复了王权与议会并存的体制，但又在1772年通过王室自立政变重新回到专制主义。在议会制道路上，本文研究时期内仅记录到一例倒退。这发生在英国，1653年残余议会将其短暂而超前的财政控制权交给了克伦威尔的独裁政权。
欧洲财政双轨演进的历史证据
除了面对有权否决征税的议会外，近代早期欧洲的君主几乎都统治着历史学家所称的“复合型”国家。例如，西班牙国王菲利普二世统治着阿拉贡、卡斯蒂利亚、尼德兰等众多主要领土。当他需要征税以资助战争时，必须分别与不同地区的议会进行谈判。这种分散的财政格局导致的一个结果是，在任何特定时间君主可能在某些领地拥有绝对的财政权力，而在其他领地则仍需面对议会的制约。
（一）研究样本
本研究的目标是确定一套涵盖近代早期欧洲的主要领土单位，这些单位在1500年样本期开始时，均保留了“王权与议会共治”的结构，因而面临财政改革的风险。具体而言，我们的样本仅限于那些由多数决议会掌握税收否决权、同时由世袭君主负责国家支出的单位。
本文重点关注以下九个主要的欧洲复合君主国，它们在1650年（研究时期的中点）之前至少拥有部分符合我们标准的领土。括号内数字表示1500年时每个样本君主国符合纳入条件的主要组成部分领土数量：奥地利（8）、勃兰登堡-普鲁士（5）、丹麦（4）、英格兰（3）、法国（45）、葡萄牙（1）、苏格兰（1）、西班牙（37）和瑞典（1），总计101个主要的地区单位。
（二）财政改革的识别
路径1：削弱议会的征税权
在此，我们确定了1500年至1800年间，我们所研究的九个欧洲主要复合君主国在税收领域所做出的所有重大努力。我们将重大努力定义为要么成功扩大了王室的财政权利，要么引发了重大的税收叛乱。
本文依靠专业历史资料来记录成功的财政改革，并依据Burg（2014）的《世界税收反抗史》来记录引发反抗的改革举措，总计192次。一旦某个地区要么转向财政专制主义，要么转向财政议会制，就停止对其进行编码。
路径2：削减王室的支出权限
本文以欧洲复合君主制国家的样本为例，确定了所有主要的、持续增加的、须经议会永久拨款的财政收入。当议会通过法令明确规定某项收入的用途，且王室不能单方面推翻、修改或无视法令条款时，这些收入即被拨款，从而限制了王室对国家支出的自由裁量权。
我们在样本中确定了议会拨款的四次主要持续增长。第一次发生在仍处于西班牙控制下的荷兰北部省份，第二次发生在1689年光荣革命后的英国，第三次发生在1695年的爱尔兰，第四次发生在1707年的苏格兰。
由于议会化改革遭到拥有强大影响力的君主的坚决反对，其成功往往需要借助强大的武力。这不仅适用于我们所记录的1800年之前的四个案例（荷兰起义和光荣革命之后），也适用于1800年后半个世纪内所有赋予议会国家支出控制权的主要国家。
（三）财政发展轨迹的描述性分析
图1
图1展示了样本中101个地区单位的财政状况是如何演变的。1500年样本期开始时，所有单位在财政上均处于分离状态。实线表示每年仍保持税收权与支出权分离的单位数量。到1789年旧制度结束时，仍维持这种状态的地区单位已不足40%。
在那些废除了财政权力制度性分离的单位中，绝大多数是通过扩大王室征税权实现的。到法国大革命时，超过50%的“王权与议会共治”单位已转向财政专制主义。同期，约10%的单位转向了财政议会制。协调的困难与地方势力的复杂性，可以解释为何专制主义改革占据主导地位。
在近代早期结束时仍保留财政权力分离的领土单位，通常位于其所属复合君主国的边缘地带。这些边缘地区的精英可能既未预期到为君主战争做出贡献的收益，也不担心君主战败对其自身地位的严重威胁。因此，战争并未促使这些边缘地区的精英产生同样强烈的缓解财政困境的动机。
（四）两种改革路径对财政能力的影响差异
尽管专制主义和议会制都缓解了阻碍君主与议会制国家财政发展的困境，但它们对财政能力的影响程度应有所不同。
如果一个国家仅通过取消议会的税收否决权来解除僵局，经济活动仍可能从应税领域转向非正规经济，个人仍可能逃税，新税仍可能引发反抗。因此，剥夺议会的税收否决权，解决了王室与议会之间的财政承诺问题，但并未解决王室与纳税人之间更广泛的承诺问题。
相比之下，将支出权从王室转移至议会或城镇或许能提供一个更深入的解决方案。只要它们代表了纳税人的利益，赋予议会或城镇规定如何使用收入的权力，就能缓解王室与议会以及王室与纳税人之间的承诺问题。
实证分析
（一）模型设定
本文采用线性概率模型来评估国家间战争与扩大王室对税收控制努力之间关系的经验关系。
本文估计了以下普通最小二乘法模型：
其中因变量TaxReform是一个二元指标，对于每个年份t，如果地区单位i采取了减少议会税收权力的改革措施，则其值为1。一旦某个单位经历了最后一次改革努力，便将其从后续样本中剔除。
核心自变量ExternalWar是指在过去十年中，地区单位i所属的复合君主国处于战争状态的年份比例。研究以十年为窗口衡量战争参与情况，以评估君主通过专制改革减少财政僵局的需求。地区单位固定效应α控制了每个单位不随时间变化的特征。年份固定效应γ控制了共同的时间冲击。
（二）战争参与数据
借助Clodfelter（2002）的全面汇编，本文构建了新的数据，记录了1500年至1800年间每个复合君主国参与的所有重大战争。本文关注重大战争以确保所有样本冲突均达到一定的重要程度门槛。无论其地理位置或类型，所有冲突都应增加了统治者对资金的需求，从而推动财政改革。
对于每个复合君主国，本文将其列为参战方的每一场战争都加入战争参与记录。本文还对亚洲、美洲、奥斯曼帝国等地发生的重大外部战争，以及欧洲的重大内战进行了同样的编码。为衡量战争强度，本文编码了每年重大国家间战争和内战的伤亡人数。为考察战败的额外激励作用，本文将每次战争的结果编码为胜利、战败或平局。
（三）主要结果
表1
表1展示了主要的回归结果。第1至6列逐步加入了各种控制变量以处理潜在的可观测与不可观测因素。所有模型中，参与国际战争与削弱议会税收控制权的改革之间均存在显著的正相关关系。第5列模型的系数估计值表明，一个在过去十年中持续处于战争状态的地区单位，经历财政专制主义改革的年均概率，比从未经历战争的地区单位高出3.6个百分点。这意味着，对于一个常年战乱的地区，其在十年战争期间经历专制主义改革的概率约为31%。
机制解释：分散式支出控制
如前文所述，1500年欧洲早期现代时期伊始，复合君主国由众多领土单元组成，每个单元可能都有自己的地区议会和自治城镇。除了已被纳入王室领地的地区外，这些领土都宣称有权拒绝在其境内征收额外税款。
在此初始条件下，近代早期君主通常怀有三个基本财政目标：实现中央集权、废除税收否决权、以及保持对支出的单方面控制权。君主们在推进这些目标时遭遇了强烈抵抗，有时甚至引发起义者提出与之背道而驰的财政改革要求。由于追求多重目标且遭遇阻力，君主们面临权衡取舍。下文将描述君主们为在战时获得更多信贷而达成的一种协议，其要点在于君主们接受在其领地内永久性地深化财政分权，以换取临时的战争贷款，即“间接王室借款”。
（一）间接王室借款
随着战争货币化，君主在冲突爆发时迫切需要迅速筹集大量资金。他们试图以未来的税收收入作担保来借款。然而，中世纪君主无法承诺偿还借款的声誉问题，使他们难以获得贷款。
查理五世（1519-1556年在位）时期，王室借贷领域出现了一项重要创新。1542年，在首次尝试发行以未来税收为担保的年金后，查理授权尼德兰各省议会征收新的消费税。随后，各省议会将未来税收的联合收益权出售以换取年金。大部分销售收入归查理所有，而省级官员则收取管理费。这种间接王室借贷方式——王室让渡未来税收收益权，由地方机构代为发行年金、并以未来税收为担保进行借贷——被广泛效仿。
间接税款借贷之所以流行，是因为它解决了君主的机会主义承诺问题。如果由君主自己的官僚征收用于偿还贷款的税款，君主可能会挪用这些资金。而当征税和偿债过程均由与君主不同的地方机构经手时，还款的安全性大大提高，因为这些机构可以受法律合同约束。间接王室借款交易使中央政府的财政现状基本保持不变，但其本质上是侵犯了王室的支出权，因为它将部分公共收入永久性地指定用于支付年金利息，王室无法单方面撤销。
间接王室借款交易表明，近代早期君主为了确保战争资金，愿意牺牲其集权目标，同时保留中央政府的财政专制主义。君主对战争资金的迫切需求，以及地方对集权改革的抵制，共同迫使君主做出了这种权衡。由于反对专制主义的力量可能推动中央政府实行议会制或推动支出权力下放，在围绕财政控制权的内部冲突之后，这两种改革都应更为常见。附录中的分析表明，参与重大国内战争与削弱君主支出权力的改革之间存在显著正相关关系，这既反映了君主对赋予议会权力的强烈抵制，也反映了君主为获得战时贷款而愿意暂时下放支出权力的现实。
总结
在中世纪盛期（1000年-1250年），欧洲各地普遍出现了议会。由此产生的“王权与议会共治的国家”将税收审批权赋予议会，将支出控制权留给王室，从而内生了财政承诺问题。本文分析了欧洲各国如何以及何时解决了其早期体制中固有的财政僵局。
原则上，解决财政僵局有两条相反的路径：剥夺议会的税收否决权，造就一个同时掌控征税与支出的君主；或者剥夺君主的支出控制权，造就一个同时掌控征税与支出的议会。一旦财政权力归于同一主体，财政僵局便会缓解。
本文指出，在欧洲战争日益成本高昂的压力下，王权与议会共治的国家必然沿着两条路径之一统一财政权力，要么扩大王室征税权，要么削减王室支出权。利用涵盖九个复合君主国101个领地单位的全面样本，本文记录了1500年后欧洲军事革命期间财政权力统一的显著趋势。多数通过扩大王室征税权终结了权力分离，少数通过削减王室支出权实现了统一，而相当一部分的边缘领地则保留了原有的分离状态。除了表明大多数早期现代欧洲领土都进行了财政改革之外，本文证明了这些改革是由外部战争的财政压力所推动的。在君主参与重大国际战争之后，其领地放弃税收否决权的可能性显著增加。
尽管本文所研究的大多数改革案例最终都转向了财政专制主义，但欧洲的专制主义与其他地区的专制主义有着关键的不同。在近代早期的欧洲，那些想要成为专制君主的人需要达成三个目标：持支出控制权、消除议会的税收否决权、以及实现中央集权。虽然许多人实现了前两个目标，但几乎所有成功的案例都以将部分财政支出权下放给地方政府为代价，从而在其统治区域内深化了财政分权。他们同意让省级议会或城镇自治机构代为征收和使用一部分指定税收，以换取预先的战争资金。这种间接王室借款的交易模式，塑造了欧洲专制主义的独特形态。
欧洲的专制政权与欧亚大陆其他地区的专制政权大相径庭，其原因在于欧洲始终存在着议会或议会性质的机构。其结果是，尽管欧洲的专制政权在人均财政收入上低于其议会制的竞争对手，但其收入水平仍远高于欧洲以外地区的专制政权。
