作者简介：茅倬彦，首都经济贸易大学劳动经济学院教授、博士生导师，人口与家庭经济研究中心主任。唐泽莲，首都经济贸易大学劳动经济学院2025级博士研究生。
2025年12月22日,《中华人民共和国托育服务法(草案)》(以下简称《托育服务法(草案)》)提请审议,标志着中国托育服务发展进入以法律制度为支撑的新阶段。从制度定位看,《托育服务法(草案)》提出将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围,并通过财政保障、服务规范和监管责任等方面的制度安排对托育服务的公共属性和政府责任作出明确界定。这一制度安排,标志着托育制度在总体方向上由以家庭承担为主、市场供给为辅的运行格局,转向以公共责任为核心的制度框架,并为各级政府在规划、投入和监管层面推进托育服务提供了法律依据。
然而,制度目标能否实现在很大程度上取决于实施阶段的具体安排。托育服务直接嵌入家庭的日常照料与工作安排,对供给的持续性和运行条件依赖较多,一旦公共责任承接不稳,相关压力便容易通过家庭内部调节加以消化。尤其是在《托育服务法(草案)》明确提出“有序纳入基本公共服务”的制度框架下,公共责任不可能一次性全面落实,而需要通过分阶段推进加以实现。在这一过程中,如何在强化公共责任的同时保持托育服务供给的稳定运行,成为立法之后必须直面的现实问题。
《托育服务法(草案)》尚未进入全面实施阶段,恰恰为制度分析与法律完善提供了一个重要的前瞻性窗口。本文围绕《托育服务法(草案)》重点讨论以下三个问题：第一，《托育服务法(草案)》为何必须采取当前的制度设计？其制度安排回应了托育服务发展中的哪些关键痛点与结构性约束？第二，这些制度在实施落地过程中最容易在哪些环节受到现实运行条件的制约？第三，在“逐步纳入基本公共服务”的制度框架下,如何通过配套机制实施与条款层面的制度完善,增强公共责任落实的可预期性与稳定性,从而避免法律目标在实施过程中被弱化甚至落空?通过分析,本文试图从制度运行的角度探讨《托育服务法(草案)》在实践中推动照料责任重构的现实条件与可能路径。
从更深层看,《托育服务法(草案)》的意义不仅在于规范托育服务运行本身,更在于其通过公共责任的制度化与法定化安排,推动婴幼儿照料责任在家庭、市场与国家之间重新分配。本文所讨论的“照料责任重构”,正是指在托育服务公共化进程中,照料责任由以家庭(尤其是女性)为主要承载主体,逐步转向由公共制度稳定承接的制度性转变过程。
一、《托育服务法(草案)》设计的现实基础与结构性约束
《托育服务法(草案)》所要回应的,并非单纯的托育服务供给问题,而是长期以来婴幼儿照料责任在制度层面高度内嵌于家庭结构并通过性别分工加以消化的现实困境。理解《托育服务法(草案)》为何采取以公共责任为核心的法律设计,有必要回到托育服务发展的现实运行层面,审视长期制约托育事业发展的若干结构性约束。实践表明,托育领域所面临的问题并非单一环节的不足,而是涉及照料责任分配、服务供给机制以及制度信任基础等多个方面的系统性失灵。这些问题在既有政策框架下反复显现,难以通过局部调整加以解决,这是托育服务必须通过立法方式进行系统重构的现实基础。
在托育服务进入立法轨道之前,中国相关政策主要以专项行动、地方试点和阶段性推进为特征。自2019年国务院提出《促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来,各地围绕社区托育、单位托育和普惠托育机构建设进行了大量探索,在一定程度上缓解了部分家庭的现实困难。但从整体运行效果看,这类政策工具更多发挥的是“启动”和“补充”作用,尚不足以构建稳定、可预期的托育服务体系。一方面,政策试点高度依赖地方积极性和财政条件,供给水平在地区之间呈现出明显差异;另一方面,政策多以项目化方式运行,缺乏明确的责任边界和长期保障机制,难以支撑托育服务持续扩展。
在这一背景下,中国托育服务发展逐渐显现出“政策工具边际效应递减”的特征:试点数量不断增加,但供给稳定性和家庭使用率并未同步提升;入托率较低,且现有托位使用率不高。类似现象在其他国家并不罕见,日本在21世纪初同样通过地方试点推动托育发展,但由于公共责任定位不清,托育供给长期呈现出“有项目、缺制度”的状态,直至通过立法明确政府责任,才逐步形成稳定的公共托育体系。这一经验表明,当托育服务发展所面临的问题不再局限于供给规模,而是涉及责任归属、财政承接和制度连续性时,单纯依靠政策加码已难以奏效,通过法律形式进行系统性制度建构便成为必然选择。
(一)照料责任长期高度家庭化的制度根源
在较长时期内,中国婴幼儿照料主要被视为家庭内部事务,公共政策更多发挥补充和引导作用,缺乏稳定、制度化的公共承接机制。在这一制度背景下,家庭事实上承担着婴幼儿照料的“兜底”责任。当公共托育资源不足或供给不稳定时,照料需求往往只能通过家庭内部调节加以解决。
需要指出的是,这种以家庭为主要承接主体的责任结构并非在家庭成员之间均衡分配。在现实运行中,家庭应对照料压力的方式,通常沿着既有的性别分工路径展开,其结果更多体现为女性时间配置和劳动参与方式的调整。具体而言,女性在生育后更可能通过减少工作时间、阶段性退出劳动力市场或转向非正规就业来承担照料责任,从而在家庭内部完成对公共照料缺口的“消化”。
已有研究从不同数据和方法角度对此进行了系统刻画。相关实证研究结果显示,生育后女性就业中断和职业连续性受损的风险显著上升,生育对女性就业的负面影响主要集中在生育后的前3年,其就业比例在这一时期平均下降约15个百分点;尽管在子女进入学龄阶段后女性就业水平逐步回升,但即便在生育8年之后,部分群体仍难以完全恢复至生育前水平,尤其是初育年龄较低的女性,其长期职业损失更为明显。这表明,生育与就业之间的冲突并非短期现象,而是具有显著的结构性特征,难以通过零散的补贴政策或局部试点项目得到根本缓解。
这一结果并不意味着家庭或女性做出了“自主选择”,而是更多反映了在公共照料供给不足条件下,家庭只能通过内部调整来应对外部制度缺口。当托育服务缺乏稳定、可预期的公共供给时,家庭并不存在其他现实可行的替代方案,女性由此成为主要的“制度调节者”。类似的制度后果在托育公共化之前的日本和韩国亦曾长期存在:尽管家庭层面的照料安排表面上保持稳定,但女性劳动参与的连续性明显下降,照料责任高度内嵌于家庭结构之中。日本的实证研究表明,1953—1983年出生的女性在生育第一个孩子后失业的比例基本保持在70%以上,各年龄段的女性在第一个孩子一岁时从事社会化劳动的比例约为16%,表明生育后的就业中断明显且持续。韩国的研究同样显示,如果年轻女性选择生育子女,她们职业生涯中断的可能性会增加约14%。
(二)缺乏稳定制度支撑导致托育发展的不确定性
在中国托育服务发展的现实进程中,供给体系长期呈现出高度依赖阶段性政策推动和地方探索的特征,缺乏统一、稳定的制度支撑。这一特征并非单纯表现为托育机构数量不足,而是更突出地体现为供给的持续性和可预期性较弱,难以形成长期稳定运行的公共服务体系。
托育服务供给的不稳定性,首先源于财政保障和责任承接机制的阶段性特征。现有托育服务发展高度依赖专项资金、示范项目或试点工程予以推动，其运行逻辑更接近“项目供给”而非“制度供给”。在政策启动阶段,托育机构数量往往增长较快,但当专项资金退出、政策重心调整或地方财政压力上升时,部分机构即面临运营困难、服务规模收缩的情况,甚至退出市场。国家卫生健康委员会数据显示,截至2025年,在政策推动下全国托育服务机构已达到约12.6万家,托位总数约666万个；然而现实是,七成以上托育机构运行时间不足3年。
进一步看,托育服务供给的不稳定性还与地方财政条件和人口结构差异密切相关。不同地区在财政能力、人口流动状况和托育需求规模方面存在显著差异,而托育服务的主要支出责任又集中于地方政府层面。在财政空间有限、公共支出优先序较靠后的地区,托育服务更容易被纳入短期政策议程,而难以进入常规预算体系。由此,即便在制度层面强调发展托育服务,现实运行中仍可能出现供给推进节奏不一、区域差距扩大的现象。基于2024年的托育机构数据的研究发现,全国托育机构在空间分布上呈现集聚特征,94.57%的托育机构分布在“胡焕庸线”以东地区,总体呈现“东多西少”的不均衡格局,且托育机构数量与城市等级呈正相关。
这种“随政策起落”的供给模式,使托育服务难以形成家庭可以长期依赖的制度安排。与是否“短期有托位”相比,家庭更关注托育服务是否能够持续存在、长期可用。当托育机构的设立和运营高度依赖阶段性政策支持时,家庭往往难以对其形成稳定信任,从而在照料安排上保持谨慎态度。现实中,不少家庭即便面临明显托育需求,也倾向于继续依赖家庭内部照料,以规避服务中断所带来的风险。这一选择并非是对托育服务功能的否定,而是对供给不确定性的理性回应。
与中国相似,日本在托育公共服务推进过程中也曾面临供给与财政责任分配不均的现实。在经济合作与发展组织(OECD)成员国家可比数据中,2014年日本幼儿照料与教育相关的公共支出在经合组织成员国家中相对较低,仅占GDP的约0.2%,显著低于其0.6%的平均水平，这在一定程度上反映了日本在托育公共供给稳定性和财政保障机制方面的制度性短板。日本近年来通过财政支持和制度调整,逐步强化托育公共责任的落实。例如,自2019年起实施的幼儿教育与托育无偿化政策,使3—5岁儿童的托育与学前教育实现基本免费,并逐步扩大对0—2岁儿童家庭的支持范围。这一系列财政制度安排有助于提高托育服务的可及性和家庭信任度。这些变化表明,面对低生育率和女性劳动参与的压力,日本在托育服务制度构建上呈现出从政策推动向更为稳定的公共责任安排转变的趋势,这为理解中国托育立法在稳定供给与财政保障上的制度路径提供了国际参照。
正是在这一现实背景下,《托育服务法(草案)》通过将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划,并要求建立相应的财政保障机制,试图从制度层面回应托育服务“难以持续”的问题。这一制度设计并非单纯追求供给规模扩张,而是通过明确责任主体和运行框架,为托育服务从阶段性政策供给转向长期制度供给创造条件。
(三)服务规范与信任基础不足对托育公共化的制约
托育服务在安全性、专业性和服务质量方面的规范不足,是制约其从“供给扩展”走向“稳定使用”的重要制度因素。与供给规模问题不同,规范和质量问题并不一定直接表现为托育资源短缺,而是通过影响家庭对托育服务的风险判断和信任预期,间接制约托育服务公共化的实际效果。
中国托育服务规范体系在较长时期内呈现出明显的地方差异性特征。随着托育机构数量逐步增加,不同地区在机构准入条件、从业人员资质要求和监管力度方面存在明显差异,影响了托育服务的整体质量水平。基于对31个省份发布的397份地方托育政策文本的系统分析发现,华南与西南地区的托育政策更加侧重“人才队伍”“质量规范”和“资源供给”,华东地区政策数量相对居前,尤其突出“机制体系”和“人才队伍”,体现不同地区托育服务发展的差异性,提升托育服务整体质量方面仍存在协调空间。
规范体系的不统一直接影响家庭对托育服务风险的判断。在托育公共服务尚未形成稳定制度信任阶段,家庭对安全性和专业性的感知往往成为其是否选择机构托育的首要考量因素。基于实地调查数据的研究表明,家庭对托育机构的普遍不信任主要源于其对机构安全性和质量的双重担忧。一旦准入标准不统一、人员专业能力不足或监管不到位,家庭对机构托育的信任基础便容易受到冲击,进而倾向于回归家庭内部照料。
需要指出的是,这种回归并不意味着家庭对托育服务功能的否定,而是对制度信任不足的理性反应。在公共托育服务尚未通过稳定规范建立起可预期的质量保障之前,家庭往往缺乏承担潜在风险的意愿,尤其是在0—2岁婴幼儿照料阶段。相关经验在国际比较中亦有所体现。比如,英国在扩大托育资助和服务覆盖的过程中,国家级审计评估指出,地方政府在托位交付、人员配置和质量保障方面面临明显压力,供给能力与监管条件未能完全同步,影响了制度目标的实现。同时,一项对韩国的研究显示，尽管公共托育服务不断扩展,但部分家庭仍对低龄儿童机构照护的安全性和专业性持谨慎态度,社会规范和质量感知在很大程度上影响托育服务的实际接受度。这些国际经验表明,在托育服务公共化推进初期,若质量规范和监管体系未能与扩容目标同步完善,则托育服务的制度供给难以稳定转化为家庭的实际使用。
正是在这一意义上,服务规范不足不仅是托育服务发展的“技术问题”,也是托育服务公共化进程中的关键制度约束。《托育服务法(草案)》通过建立机构准入许可制度、明确从业人员资质和专业要求以及强化跨部门监管责任,试图从制度层面构建托育服务的基本信任框架。这一制度安排并非单纯提高监管门槛,而是通过确立统一、可执行的质量规范,为托育服务在公共体系中的稳定运行创造前提条件,从而降低家庭在使用公共托育服务时所面临的不确定风险。
(四)价格形成与风险分担机制失灵
托育服务供给还集中体现为价格水平偏高、实际使用率偏低以及机构经营困难并存的结构性困境。这一现象表明,在当前以家庭支付和机构自负盈亏为主的供给模式下,托育服务的价格形成和风险分担机制存在明显失灵。相关数据显示,2023年全国托育服务平均收费水平(不含餐费)约为每人每月1978元,一线城市普遍在每人每月5500元以上,显著高于多数家庭的可持续支付能力。在财政补贴有限、费用分担机制不完善的情况下,不少家庭即便存在明确的托育需求,也难以长期使用机构托育服务,托位“建而不用”的现象较为普遍。与此相对应,全国托位实际使用率长期处于较低水平,多数地区不足50%,3岁以下整体入托率尚未达到10%。
价格水平偏高与使用率偏低在运行中相互强化。一方面,家庭因费用负担和服务持续性预期不足而对机构托育持谨慎态度,压低了托育服务的实际需求;另一方面,托位空置直接压缩托育机构的现金流空间,提高了单位运营成本,使机构更难通过规模扩展分摊固定成本。在缺乏稳定财政支持的条件下,部分托育机构不得不通过提高费用、压缩服务内容或缩减规模来维持运转,反而进一步削弱了家庭对托育服务的使用意愿。
由此形成的“高收费—低使用率—机构经营困难”循环,使托育服务在市场化运行条件下面临稳定性运营的风险。这一循环并非个别机构经营能力不足所致,而是托育服务作为高度依赖持续供给和信任关系的准公共服务,在完全或主要依赖市场机制时所暴露出的结构性问题。当运行成本和经营风险主要由家庭和机构自行承担时,其压力难以通过市场扩张自然消化,反而可能在低使用率条件下不断被放大。
这一现实表明,托育服务发展面临的并非单纯的供给数量问题,而是价格形成与风险分担机制在制度层面存在明显局限。若缺乏公共责任对运行成本和风险进行制度性分担,托育服务即便在托位数量上有所扩展,也难以实现稳定运行和广泛使用。这也从运行机制层面解释了为何托育服务难以仅依靠市场机制实现可持续发展,而亟须通过制度化公共责任介入对成本和风险结构进行重新配置。
综合来看,照料责任长期高度家庭化,托育供给缺乏稳定制度支撑,服务规范与信任基础不足,以及价格形成与风险分担机制失灵,构成了制约托育事业发展的四项关键约束。这些问题相互交织、彼此强化,使托育服务难以通过单一政策工具实现根本性突破,也不断推动托育政策从局部调整走向制度建构。正是在这一意义上,《托育服务法(草案)》通过法律形式,在公共责任确认、财政保障安排和服务规范建设等方面同步发力,为托育服务发展提供了一个更为稳定、系统的制度框架。理解这一制度设计的现实逻辑,是进一步分析《托育服务法》在实施过程中可能面临的关键风险,以及探讨相应政策协同路径的前提。
二、《托育服务法(草案)》实施中的关键风险与制度摩擦
《托育服务法(草案)》通过法律形式确立了托育服务发展的基本制度框架,但目标能否在现实中转化为稳定成效,并不取决于制度设计的完整性本身,而是高度依赖实施阶段的具体运行条件。与其他公共服务相比,托育服务具有高度嵌入家庭日常生活、依赖持续供给和多主体协同的特点,其制度运行对财政承接能力、供给稳定性和制度衔接程度尤为敏感。所以,托育立法在实施过程中并非在所有环节均面临同等风险,而是存在若干更容易出现法律制度摩擦和执行受阻的关键节点。
(一)财政承接能力不足带来的公共责任落实难点
《托育服务法(草案)》通过法律形式明确将托育服务纳入公共责任范畴,并在制度层面提出相应的财政保障要求,意在为托育服务的持续供给提供稳定的制度基础。然而,从现实运行条件看,公共责任的法律确认并不自动转化为稳定、均衡的财政承接能力,财政体制内部的结构性约束使这一环节成为《托育服务法(草案)》实施中最为基础也最容易引发连锁反应的卡点。
在现行财政体制下,托育服务的主要支出责任集中于地方政府,而地方之间在财政实力、人口结构和公共支出优先序方面存在显著差异。一方面,部分地区财政空间相对有限,教育、医疗、社会保障等既有支出项目已占据较大比重;另一方面,托育服务作为新近纳入公共责任体系的事项,在公共支出排序中往往难以迅速获得与其制度目标相匹配的资源配置。在此情形下,即便地方政府在制度层面认可托育服务的公共属性,其实际投入仍可能呈现审慎、分散和阶段性的特征。
值得注意的是,这一风险并非简单源于地方执行意愿不足,而是与现实中财政责任边界模糊、长期稳定投入机制尚未建立密切相关。在缺乏明确分担机制和长期预算安排的情况下,地方政府在面对托育服务投入决策时往往倾向于采取风险规避策略,通过控制供给规模或延缓责任扩展来降低财政不确定性。这种理性选择在个体层面具有合理性,但在整体层面却削弱了托育服务公共责任的制度可信度,使家庭难以形成对托育服务的稳定性预期。
因此,从实施层面看,财政承接能力并非《托育服务法(草案)》众多执行环节中的普通一环,而是决定公共责任能否真正落地的基础性条件。若缺乏稳定、可预期的财政支持机制,托育服务的公共责任即便在法律文本中得到确认,也可能在运行中被不断弱化,导致制度目标难以充分实现。
(二)服务规范强化与供给稳定之间的制度张力
《托育服务法(草案)》通过确立严格的机构准入许可制度、明确从业人员资质要求和完善服务规范体系,从制度层面回应了家庭对托育安全性和专业性的核心关切,为托育服务公共化奠定了必要的质量与信任基础。这一制度取向在方向上具有明确的合理性,也是托育服务由“可供给”走向“可使用”的前提条件。然而,在实施层面,服务规范强化的实际效果高度依赖相应的成本分担和支持机制,若配套条件不足,规范提升与供给稳定性之间可能形成现实张力。
从运行逻辑看,准入门槛和人员标准的提高往往直接导致托育机构在场地改造、人员配置、培训考核和日常管理等方面的成本增加。在托育服务价格受到政策引导或社会承受能力约束、财政补助尚未形成稳定覆盖的情况下,这部分新增成本难以通过市场化方式完全消化。一些托育机构尤其是规模较小、资金积累有限、对补贴依赖度较高的机构,可能因此面临经营压力增大的问题。
在现实运行中,这种压力往往通过多种方式显现。例如,部分机构选择控制招生规模、延缓扩张计划,甚至在合规成本持续上升而补贴不足的情况下退出市场。这一风险在市场化供给比例较高、财政支持相对有限的地区尤为突出。可见,制度性规范在提升单个机构安全性和专业性的同时,可能在短期内对整体供给规模和服务连续性形成挤压。
然而,这一张力并不意味着规范强化本身存在方向性错误,而是反映出质量目标与供给目标在实施节奏上的不匹配。当规范要求率先刚性落地而支持机制和成本分担安排相对滞后时,托育服务体系容易出现“合规者生存压力上升、供给总体收缩”的局面。在这种情况下,制度性规范并未削弱托育服务的合法性,却可能通过影响供给稳定性,间接削弱托育服务公共化的现实效果,使家庭在实际选择中重新面临“有制度但无服务”的困境。
(三)制度覆盖差异化落实引发的普惠性偏移
《托育服务法(草案)》在制度目标层面强调普惠性和基本公共服务属性,意在通过公共责任的制度化安排扩大托育服务的覆盖范围,降低家庭在获取托育服务过程中的制度门槛。然而,在实施层面,制度覆盖并不会自然呈现出均衡扩展的状态,其实际效果高度依赖地区发展条件、财政承接能力以及家庭自身的制度接入条件,由此形成覆盖差异化落实的潜在风险。
从区域层面看,不同地区在经济发展水平、人口流动状况和托育需求结构方面存在显著差异。财政条件较好、人口结构相对稳定的地区,更容易在托育服务体系建设中形成持续投入和规模扩展;而财政能力有限、流动人口比例较高或人口规模波动较大的地区,则往往面临需求不稳定、投入风险较高等现实约束。在缺乏更高层级制度调节的情况下,地方政府在推进托育服务时,可能倾向于优先覆盖成本相对可控、需求相对明确的区域,从而在空间层面形成托育服务供给的分化格局。
在家庭层面,托育制度的实际可及性同样受到经济社会条件的深刻影响。就业收入稳定、工作时间相对规范、信息获取能力较强的家庭,更容易了解并利用公共托育服务;而流动人口家庭、非正规就业家庭以及低收入群体,则可能因工作时间不稳定、居住流动性高或制度信息获取不足,在实际服务使用中面临更高的隐性门槛。即便托育服务在形式上具有普惠属性,不同家庭在制度运行中的获得感仍可能存在明显差异。
值得警惕的是,制度覆盖的差异化落实具有自我强化效应。一方面,覆盖率较高的地区和群体更容易积累运行经验和制度支持,从而进一步巩固供给能力;另一方面,覆盖不足的地区和群体则可能因自身需求被家庭内部吸收而在统计和政策评估中“被低估”,进而在后续资源配置中持续处于不利位置。由此,普惠性目标在实施中可能逐步偏离其初衷,公共责任在空间和社会结构层面呈现出不对称落实。
从照料责任重构的角度看,这一风险具有重要的制度含义。当托育服务的公共责任无法在不同地区和群体之间稳定落地时,照料压力仍将通过家庭内部调节加以消化,而在既有家庭分工结构下,这种调节更可能以女性减少劳动参与或调整就业安排的方式完成。由此,制度覆盖差异不仅影响托育服务体系本身的公平性,也会削弱其缓解生育与就业冲突、重塑照料责任结构的整体功能。
因此,制度覆盖差异并非法律实施中的边缘问题,而是检验普惠性目标能否真正实现的重要指标。若缺乏针对区域差异和群体差异的制度调节机制,托育服务的公共责任可能在实施过程中呈现出“形式普惠、实质分化”的运行结果,其制度效应将受到明显制约。
(四)运行层面时间错位导致的公共托育可用性不足
托育服务的制度成效还高度依赖其是否嵌入家庭的日常时间安排。在实施层面,公共托育服务往往隐含着一系列关于家庭与劳动制度的时间假定,例如相对固定的工作时段、可预测的接送安排以及家庭成员在时间协调上的可行性。然而,这些制度假定与当前劳动力市场中普遍存在的加班常态化、非标准就业和灵活用工形态并不完全契合,由此导致公共托育服务在运行层面容易出现时间错位。
从服务供给端看,多数托育机构的服务时间仍以标准工作日和固定时段为主,对延时、临时或不规则照料需求的覆盖能力有限。这种安排在制度设计上具有一定合理性,有助于控制运营成本和管理风险,但在现实运行中却难以满足相当一部分家庭的实际需求。尤其是在双职家庭中,工作时间不确定、通勤距离较长或存在轮班安排的情形并不罕见,当托育服务在时间安排上缺乏弹性时,其制度可及性便难以转化为现实可用性。
从家庭应对策略看,当公共托育服务在时间维度上无法匹配需求时,家庭往往只能通过内部调整来弥补制度缺口。这种调整通常表现为家庭成员之间重新分配照料时间,或通过请假、调整工时等方式应对突发性照料需求。在既有家庭分工结构下,这类时间调整更可能由女性承担,其结果是女性劳动参与的连续性和稳定性受到影响。
同时,时间错位问题具有隐蔽性特征。在制度评估中,托育服务的可及性往往通过托位数量、机构覆盖率等指标加以衡量,而服务时间是否与家庭需求匹配,则较少被纳入核心评价框架。这使得部分地区在统计上呈现出托育服务供给扩张的积极成效,但在家庭实际使用层面,托育服务仍然处于“名义可及、实际难用”的状态。当家庭因使用成本过高或协调难度过大而选择放弃机构托育时,这一问题往往被归因为“需求不足”而非制度运行条件不匹配。
总体而言,该法在实施过程中可能面临的关键风险并非源于制度设计目标的不当,而是托育服务公共化在既有财政体制、劳动制度和家庭结构中运行时所遭遇的结构性约束。财政承接能力不足、规范实施与供给稳定之间的张力、法律制度覆盖的差异化落实以及运行层面的时间错位,共同构成实施中的主要制度摩擦。识别这些风险有助于在法律制度正式落地之前前瞻性考虑必要的政策协同和制度调整空间。
三、“逐步纳入基本公共服务”框架下的实施机制与完善建议
《托育服务法(草案)》明确提出将普惠托育服务“有序、逐步”纳入基本公共服务范围,这是中国托育制度建设中的一项关键制度创新。与一次性全面兜底的公共服务不同,“逐步纳入”本身意味着公共责任的落实需要通过阶段推进、条件匹配和制度协同加以实现。在这一制度框架下,法律目标能否在实施中稳步落地,不仅取决于制度方向的正确性,更取决于实施条款在财政承接、供给稳定、规范落地与运行条件等方面的可操作性。基于前文对托育服务运行逻辑和实施风险的分析,有必要在充分肯定草案总体制度设计的基础上,从实施层面对相关条款提出进一步完善建议,以增强公共责任落实的可预期性和制度运行的稳定性。
(一)围绕“逐步纳入基本公共服务”框架增强公共责任落实的可预期性
《托育服务法(草案)》提出将普惠托育服务“有序、逐步”纳入基本公共服务范围,体现了制度设计对财政承受能力和供给条件差异的现实考量。但在实施层面,“逐步纳入”若缺乏明确的推进逻辑和阶段重点,亦可能演变为公共责任长期停留在原则性表述层面的风险。
为增强制度可预期性,建议在法律实施解释或配套政策中进一步明确“逐步纳入”的基本路径。例如,可围绕基础性托育服务、需求最为集中的社区层级或重点年龄段,明确阶段性优先保障对象,并与财政投入安排形成明确衔接。这种分阶段推进方式,有助于将“逐步纳入”转化为可观察、可评估的制度过程而非弹性过大的责任承诺。
(二)完善财政保障条款实施中的分层承接与跨区域统筹机制
《托育服务法(草案)》已明确县级以上人民政府将托育服务经费纳入本级财政预算,并提出通过补贴、场地支持和税费优惠等方式支持普惠托育服务发展。但在现实运行中,地方财政能力差异较大,托育服务公共责任在实施中仍可能出现承接能力不均衡的问题。
建议在实施层面进一步强化中央层面的统筹与引导作用,通过专项转移支付、以奖代补等方式对人口流入地和财政承接压力较大的地区给予制度性支持。同时,可在财政安排中优先保障托育服务中的基础性支出,如社区托育网络建设、基本人员保障和安全运行成本等,降低地方在供给初期的不确定性,避免托育服务长期维持在“项目化”“试点化”的投入模式之下。
(三)为服务规范和准入要求设置合理的实施缓冲机制
《托育服务法(草案)》在机构准入和从业人员管理方面建立了较为严格的制度体系,对提升托育服务安全性和专业性具有重要意义。但在实施过程中,规范要求的刚性落地可能在短期内抬高运营成本,对供给稳定性造成压力。
为避免质量提升与供给收缩之间形成制度性冲突,建议在实施中同步设置合理的缓冲机制。例如,可通过分阶段实施人员资质要求、明确过渡期安排、加大公共培训供给等方式,引导机构和从业人员逐步达标,降低制度调整对既有供给的冲击。这有助于使服务规范的提升成为供给扩展的支撑条件而非约束因素。
(四)完善托育服务运行条件,回应“可用性不足”的现实问题
托育服务的制度成效不仅取决于供给规模和覆盖范围,而且高度依赖其是否能够嵌入家庭的实际生活节奏。《托育服务法(草案)》对托育服务安全和规范作出了较为充分的规定,但对服务时间弹性和多样化服务形态的回应相对有限。
建议实施过程中在不降低安全和质量标准的前提下,鼓励地方探索更加灵活的服务形式,如延时托育、临时托育等补充性服务,并将服务时间适配性纳入托育公共服务评估框架。这有助于提高托育服务对双职家庭和非标准就业家庭的实际适配性,避免出现制度“可及但不可用”的运行结果。
(五)建立制度实施评估与反馈机制,防止公共责任长期悬置
“逐步纳入基本公共服务”本身具有动态推进特征,若缺乏评估与反馈机制,容易在实施中演变为责任落实节奏不清的问题。为此,建议在法律实施中同步建立托育服务制度运行的评估与反馈机制。
通过对托育服务覆盖范围、供给稳定性、家庭实际利用情况等指标进行持续监测,可以为后续扩大公共责任范围和调整政策重点提供依据。同时,应将评估结果与财政支持和政策调整相衔接,使制度运行中的问题能够被及时识别和修正,确保公共责任在实施中逐步落实而非长期悬置。
总体来看,《托育服务法(草案)》在制度定位和基本框架上已较为成熟,明确了托育服务的公共属性和政府责任,为中国托育制度由政策推动走向制度定型奠定了重要基础。在“逐步纳入基本公共服务”的制度框架下,只有通过分阶段、有重点的实施机制设计强化公共责任的可预期落实,才能避免托育服务公共责任在实施过程中被削弱或重新转移至家庭层面。从这一意义上看,《托育服务法(草案)》的实施不仅是法律文本的落地过程,更是中国照料责任结构在制度层面重新配置的关键阶段。只有通过前瞻性的实施安排和制度完善,托育制度才能在实践中真正发挥缓解生育与就业冲突、推动照料责任重构的功能。
（参考文献和注释参见《妇女研究论丛》2026年第1期）
