作者简介：范志勇，中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员。梁静娴，中国人民大学哲学院PPE本科生。

20世纪70年代末80年代初，在经历了严重的“滞胀”之后西方发达国家在经济政策方面进入所谓的“新自由主义”时期，无论是在经济学指导理论还是宏观经济政策实践方面都出现了翻天覆地的变化。在经济理论上，主张政府干预的凯恩斯主义经济学理论让位于主张自由放任的新古典主义宏观经济学理论。在政策实践上，美国的里根政府和英国的撒切尔政府在执政期间积极推行自由放任式改革，减少政府对经济活动的干预，对传统宏观经济政策进行了大刀阔斧的改革。

那么在贸易政策方面，美国政府是不是也会采取自由放任的政策呢？如果你想当然地认为美国政府在贸易政策方面也采取了放任立场的话，那就大错特错了。在贸易问题，以及汇率问题上，美国政府的立场与国内政策截然不同。本篇我们主要介绍里根政府时期的贸易政策，下一篇我们再来回顾里根政府对汇率的干预，即大名鼎鼎的《广场协定》。

一、20世纪80年代初：贸易政策陷入两面性

里根政府在贸易政策上呈现出鲜明的“双重性格”。表面上，美国政府大力宣扬自由贸易理念；然而实质上，却在国内产业界的压力下，抛出所谓“公平贸易”理念，进而构建了一套混合型贸易战略。[1]

一方面，美国政府积极推动全球贸易自由化，团结西方盟友和广大发展中国家以适应冷战的需要；另一方面却又在对特定行业实施强有力保护。这一看似矛盾的政策组合，重塑了美国与全球经济的互动格局，为当代美国贸易政策奠定了基础框架。

美国积极参与了《关税及贸易总协定》（GATT）的签署和多轮多边贸易谈判，该协定旨在促进国际贸易自由化，降低关税壁垒，减少非关税壁垒，促进商品和服务的自由流通，从而稳定全球经济，提高生活水平。在多年谈判受阻的情况下，美国还积极推动签署区域性或双边贸易协定，包括与加拿大在1989年签署自由贸易协定，以及后来在1994年与加拿大和墨西哥签署《北美自由贸易协定》等等。

然而，若要深入理解20世纪80年代初期美国贸易政策中保护主义的一面，我们可以沿着两条主线进行剖析。第一条主线是美国贸易保护政策的强度。20世纪前半期，美国经历了制造业贸易逆差的持续扩大，这导致了美国保护政策的不断强化。[2]保护主义政策的力度逐渐放松。进入20世纪90年代之后，美国开始以更加开放的姿态迎接全球化。

另一条是美国保护政策的方式发生了显著变化。整个20世纪80年代，无论是从封闭本国市场还是从开拓国际市场的角度，美国依赖的都不是关税政策，而是所谓的“非关税壁垒”。例如在20世纪80年代初，美国保护主义政策主要是迫使贸易伙伴国签订各种形式的“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraints，VERs）。由于该政策可规避性较强，未能达到预期效果。[3]到了80年代中期，美国一方面通过《广场协议》和《卢浮宫协议》实现美元贬值，另一方面积极推进所谓“自由但公平贸易”，开始更加频繁地使用《1974年贸易法案》制定的“301条款”。[4]1988年《综合贸易与竞争力法案》升级为“超级301条款”和“特别301条款”。 

二、20世纪80年代初美国对外贸易陷入全面逆差

尽管第二次世界大战之后，美国积极推进贸易全球化。但是整体来看，在布雷顿体系解体之前，美国对外开放度（进出口总额占GDP的比重）整体并不高。进入20世纪70年代美国更加深度地参与国际贸易。商品进出口的GDP占比在这10年里翻了一番。1970年美国进出口总额占GDP的比重约8%，到1980年这一比重上升到约17%。1971年至1974年美国曾连续小规模贸易逆差，但这主要是由于20世纪70年代初石油危机后的大量石油进口促成的。美国在农产品和制成品以及服务业上持续拥有贸易顺差。

图1、美国进出口及净出口占GDP的比重

数据来源：WDI

20世纪70年代之后，无论是进出口总量，还是贸易逆差规模都快速扩大。这其中有一个显著的结构性变化，尤其是在20世纪80年代初期之后，尽管矿石燃料逆差规模减小，但是1982年之后制造业产品逆差迅速扩大，成为导致这一时期美国每一逆差不断扩大的主要原因。制造业逆差的持续扩大，反映出自20世纪70年代以来，美国在生产技术进步方面的放缓和竞争力的相对削弱。

图2、20世纪60-80年代按类别划分的美国贸易平衡

数据来源：《贸易的冲突》第十二章

三、对特定行业的保护政策

面对不断恶化的制造业逆差，虽然里根政府一上台便在1981年7月的贸易政策声明中誓言要“坚决抵制保护主义”，但鉴于特定产业受到巨大冲击，政府还是帮助那些面临国外产品严峻竞争而寻求救济的国内产业。[5]这些保护政策在汽车、钢铁、纺织品和服装等产业体现得最为明显。其中，对汽车产业和钢铁产业的保护主要是通过自愿出口限制协议实现的，而纺织品和服装产业则是通过《多种纤维协定》实现的，而其他一些规模和政治影响力较小的产业则是通过提出其他贸易救济申诉。

（一）汽车产业

汽车产业与钢铁产业在结构上具有类似的特征，例如行业内少数大型企业主导市场（在汽车行业是通用、福特和克莱斯勒三大车企），生产区域集中（主要集中在中西部工业区），行业从业工人拥有强大的工会（汽车工人联合会）。这些特征决定了汽车行业及其工会极易对政府和国会形成强有力的游说力量，迫使政府对该行业采取相应的保护政策。

美国汽车业面临国外严峻竞争的局面始于20世纪70年代。在此之前，外国汽车在美国国内市场份额保持在不到7%的稳定水平，见图2。[6]美国汽车企业三巨头将主要产能集中于利润较高的中型和大型汽车，忽视小型车和节能型轿车市场。然而1973年石油价格冲击将消费者需求转向更小、更便宜、更省油的汽车，三巨头的市场份额被进口轿车快速挤占。进口汽车所占份额在1975年至1980年间几乎翻了一番，其中尤其以日本进口汽车为主。美国汽车工人联合会倾向于对外国汽车制造商提起反倾销指控。但由于40%的进口汽车来自美国汽车制造商的海外子公司（尤其是加拿大子公司），工会的行动未能获得汽车生产商的支持。

图3、1960—1990年外国汽车产品在美国汽车登记数量中所占比重

数据来源：《贸易的冲突》第十二章

1979年的第二次石油危机使美国汽车巨头遭受巨大的经济损失，它们削减生产，约30万汽车工人因此失业，而在整个产业链上，失业的工人则更多。1980年夏天福特和“汽车工人联合会”根据201例外条款申请实施进口救济。[7]1980年11月总统大选前夕，美国国际贸易委员会（USITC）一致投票裁定汽车产业因进口而受到严重损害，但又以3∶2的投票结果裁定进口并非造成严重损害的“实质原因”，这导致汽车产业无权获得救济。因为根据美国《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）的第201节，即人们所熟知的201条款（俗称“全球保障措施条款”），当进口数量激增对美国国内产业造成严重损害或严重损害威胁，且进口是该损害的实质性原因（substantial cause）时，国内产业可申请政府救济。

1981年3月里根总统就职后不久，政府内部就是否对进口汽车实施进口限制产生分歧。交通部长、商务部长和贸易代表赞成限制汽车进口，而财政部部长和经济顾问委员会主席等则表示反对。里根总统本人赞成日本自愿限制其汽车出口，因此，美国政府向日本传递了明确的外交信号：如果日本不限制出口，美国将采取措施限制进口。在受到里根政府的压力之后，日本很快就宣布将对美汽车出口限制在每年168万辆，这比1980年的出口量减少了近8%。自愿出口限制将从1981年4月至1984年3月生效3年。相比进口国的关税或进口配额，出口国普遍更愿意实施自愿出口限制。在自愿出口限制下，出口商也可以因进口国国内价格上升从获利。

1981年至1982年美国经历严重的经济萧条，人们对汽车的需求受到抑制，国外自愿出口限制并未给美国制造商带来太大帮助。汽车工人联合会要求日本企业在美国建立生产设施，从而为美国国内创造更多就业机会。国会也开始考虑出台国产比例立法，要求所有在美国出售汽车都得含有一定比例（最高达90%）的美制零件和劳动力参与，否则将面临进口配额。1984年里根为赢得连任而要求日本续签自愿出口限制。随着经济复苏和汽车销售的反弹，自愿出口限制在1984年和1985年对日本汽车销售形成了约束性限制，不过出口限量提高到了185万辆。在20世纪80年代进入尾声的时候，出口限制和日本在美建造生产设施稳住了市场的进口份额，实现了美国的基本目标。

（二）钢铁

20世纪80年代初期的经济衰退也给钢铁产业造成了沉重打击。进口钢铁在国内消费中的份额从1979年的15%上升至1982年的近22%。1982年1月美国钢铁公司（United States Steel Corporation）对来自11个国家的产品提出反倾销和反补贴申诉。国际贸易委员会对近半数申诉做出了肯定裁决，但无论欧洲还是美国都不愿意对欧洲生产商实施长期而严厉的关税惩罚，因此里根政府通过促成自愿限制协定说服企业撤回双反申诉。尽管来自欧洲和日本的进口下降，但来自不受自愿限制协定约束国家的进口出现了增长。1982年至1984年日本、欧共体和加拿大以外的生产商所占市场份额从5%升到了10%。而外国产品的整体市场份额也持续攀升，在1984年达到26%。钢铁生产商又对欧洲和日本之外更多的国家提起双反诉讼。1985年8月，涵盖15个国家为期4年的自愿限制协定生效，约占钢材进口的80%。

（三）纺织品和服装

与汽车和钢铁的保护性措施主要针对欧洲国家、日本等发达经济体不同，20世纪80年代之后，美国纺织品和服装主要面对一些新兴经济体的竞争。在里根政府的推动下，始于1973年12月《多种纤维协定》在1981年被第三次延期（直到2005年《多种纤维协定》才最终退出历史舞台）。在1982年至1986年间，第三版《多种纤维协定》（MFA）实施期间，发展中国家的纺织品和服装出口年增长率从6%下调至2%。然而，与之前的版本一样，在出口商层出不穷的规避手段下，第三版《多种纤维协定》也未能永久阻止服装进口增长。如图2所示，20世纪80年代之后，服装和鞋制品进口量激增，进口渗透率急剧上升。[8]为了解决服装产业问题，1986年7月里根政府宣布了新的为期五年的《多种纤维协定》。此次协定涉及更多的产品和贸易伙伴，以及新的阻止进口激增的保障措施。

图4、1960—1990年纺织品和服装进口在美国国内消费中所占的比重

数据来源：《贸易的冲突》第十二章

四、小结

20世纪80年代美国贸易政策具有明显的行业针对性。这也使得这一时期美国的对外贸易政策表现出两面性特征：一方面，美国积极推动GATT框架下的多边主义全球化；另一方面，又对国内收竞争冲击较大的汽车、钢铁和纺织等行业采取积极的保护。这一时期的保护性政策主要是通过自愿出口限制等非关税政策的形式出现的。

大量经济学分析表明，自愿出口限制或者进口配合配额等非关税壁垒造成的福利损失远远大于关税比例造成的损失。这也是日后成立的世界贸易组织（WTO）积极倡导以关税比例取代非关税壁垒的原因。征收关税可能引发贸易伙伴的强烈反对，甚至招致报复措施，因此自20世纪70年代起各种形式的非关税壁垒在国际贸易中日益泛滥。整体来看，20世纪80年代上半期美国所采取的以自愿出口限制为主的贸易保护政策并未取得预期效果。[9]20世纪80年代中期美国制造业部门的贸易逆差持续扩大，这导致美国开始寻求更加积极和主动的“公平贸易”政策。

[1]在本系列的下一节中我们将探讨美国的“公平贸易”政策。

[2]除了贸易政策之外，这一时期还有不断强化的弱美元政策。1985年《广场协议》和1987年《卢浮宫协议》之后，随着美元的持续贬值，美国贸易逆差得到较为显著的改善。这一经历使得美国在21世纪最初十年间在人民币汇率问题上试图复制《广场协议》的立场，以解决美国日益严重的对中国贸易逆差问题。

[3]“自愿出口限制”不仅在美国得到广泛采用，在欧盟各国同样普遍使用。由于VERs存在明显的歧视性问题，仅针对特定出口国，违背GATT最惠国待遇原则；规避多边监督问题，以“自愿”为名，行保护之实，游离于GATT保障措施跟定之外；同时产生较为严重的扭曲贸易，引发贸易转移、抬价、配额租金、投资替代等负面效应，最终于1994年在GATT签署乌拉圭回合协议《建立世界贸易组织协定》和《保障措施协定》（Agreement on Safeguards）文件中明确禁止VERs，并给出4年过渡期。1999年之后VERs全面退出历史舞台。

[4]里根总统于 1985年9月发表广播讲话，正式提出“自由且公平贸易”(Free and Fair Trade) 的概念，标志着美国贸易政策的重大转变。参见：https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/radio-address-nation-free-and-fair-trade。

[5]时任里根政府预算办公室主任斯托克曼（1986，第158页）指出“里根政府贸易政策嘴上拥护自由贸易，但每一次都会找借口走向相反的一面。”

[6]本节中如无特别说明各行业的相关数据转引自《贸易的冲突》第12章。 

[7]美国汽车工人联合会（United Auto Workers，简称UAW），1935年8月成立于密歇根州底特律，是北美规模最大、影响力最广的工会之一，代表美国、加拿大及波多黎各地区的汽车、航空、医疗、教育等多行业工人权益。

[8]由于《多种纤维协定》未能阻止服装进口，服装生产商、纺织品公司和工会做出了巨大的政治努力，成功地让国会在1985—1986年、1987—1988年以及1990年批准了进口限制。相比双反政策或者配额，里根总统本人更倾向于自愿出口限制，因此每一部法案最后都被总统否决。

[9]不可否认的是，20世纪80年代上半期美元升值也对美国产品出口竞争力造成重大冲击。因此美国在1985年积极通过《广场协定》推动美元贬值以刺激美国产品出口。