摘 要：为保障老年人享有基本养老服务，社区嵌入式养老模式正成为我国养老服务体系建设的重要发展方向。本文基于对江市社区嵌入式养老服务模式发展与实践的观察，构建“制度逻辑—组织策略”分析框架，探讨该模式在落地过程中面临的制度张力与组织应对机制。研究发现，社区嵌入式养老服务在推进过程中，呈现出行政逻辑、市场逻辑与社区逻辑等多重制度逻辑并存的格局。当多重制度逻辑进入基层养老服务场域时，与养老服务机构基于日常运营、资源约束和居民需求所形成的实践逻辑产生显著冲突。这种制度间的张力给服务机构带来了较大的服务供给压力与合规性挑战。为应对多重制度压力，养老服务机构在具体运营中采取了一系列复杂的组织策略，主要包括形式上的制度遵从与实质上的局部变通。这些策略虽在短期内缓解了机构的运营压力，实现了与外部制度环境的表面相容，但也引发了“服务目标置换”“过程内卷化”等实践偏差，影响了服务的实质效果与可持续发展。为矫正服务实践偏差，一方面要重构养老服务规范化制度的价值指向，以平衡技术逻辑与价值逻辑之间的张力；另一方面要找回服务供给实践的微观情境性，实现政府、养老服务机构、老年人及社区的合作共治。
关键词：社区嵌入式养老服务 制度逻辑 组织策略 实践偏差 合作共治
作者简介：李玉霞，武汉大学社会学院博士后流动站研究人员，研究方向：社会政策。
基金项目：国家社会科学基金项目“老龄化背景下数字乡村建设的包容性路径研究”（编号：24CSH043）
文章来源：本文发表于《天府新论》2026年第1期。
一、引 言
2022年10月，国家卫生健康委发布的数据显示，截至2021年末，全国60周岁及以上老年人口26736万人，占总人口的18.9%；全国65周岁及以上老年人口20056万人，占总人口的14.2%；全国65周岁及以上老年人口抚养比为20.8%。从中可以看出中国进入中度老龄化社会。党的二十大报告强调“适时积极应对人口老龄化战略”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出，要“完善社区居家养老服务网络”“整合利用存量资源发展社区嵌入式养老”，以此确保全体老年人能全面享受基本养老服务。2023年，国家发展改革委印发《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，提出要依托嵌入式服务设施推动优质普惠公共服务下基层、进社区。在此背景下，社区嵌入式养老因能够实现老年人“在地老化”、整合专业服务资源，逐渐成为一种重要的养老服务模式。
学界围绕社区嵌入式养老已开展了较为广泛的研究，主要集中在三个方面：一是对其内涵与功能进行界定，认为它融合了机构养老的专业性和社区养老的便利性，通过资源整合提供在地化服务，并实现正式照顾与非正式照顾相结合。整体来看，社区嵌入式养老兼具空间属性、资源属性及专业属性，是整合各类优势服务功能的就近化、便利化服务模式的雏形。二是分析社区嵌入式养老服务的发展困境。多数研究指出资源不足、服务零散、协同机制缺失是主要障碍。尤其从制度结构与实践异化两个层面揭示了监督缺位、主体参与协调薄弱、原生动力不足、目标偏离等问题导致社区嵌入式养老服务机构在实践中倾向于注重自身发展利益，而忽视服务质量的提升。整体来看，当前社区嵌入式养老服务的主要困境集中在主体协同共治难、供需结构性失衡、服务内容拓展不足上。三是探讨社区嵌入式养老的支持体系与运作机制，强调政府应通过政策与法律建设提供制度保障，以此为嵌入式养老提供正式支持，并为养老治理赋能。在实践中，也需充分立足社区，推动企业等主体下沉社区，并构建区域整合机制以强化发展能力，推动养老产业链的打造。有研究引入嵌入性理论，提出养老服务机构需要以空间嵌入为基础，多元主体协作推进养老资源要素嵌入，以此构建服务枢纽在地化的结构嵌入，以推动嵌入式养老服务的发展。也有研究强调立足社区情境，构建机构与老年人及其家庭之间的信任关系，强化服务机构与服务对象的互动。
整体来看，既有研究丰富了我们对社区嵌入式养老服务的组织形式、困难与治理方向的理解，为政策设计提供了有益参考，也基本奠定了社区嵌入式养老相关研究的基本框架。然而，仍存在以下几方面的不足：其一，既有研究对社区嵌入式养老困境的分析仍停留在宏观政策或微观现象描述层面，且倾向于对社区嵌入式养老服务困境进行现象描述或单一归因，未能深入揭示多元主体互动中所隐含的制度张力与行动策略。政府、服务机构、社区组织以及老年人等主体之间并非线性执行关系，而是充满博弈、协商与变通的复杂过程，需要对服务供给的“过程维度”进行深入分析。其二，尽管社区嵌入式养老发展中的制度因素常被论及，但多侧重文本分析与规范论证，未能深入揭示制度环境与组织行为之间的互构机制，尤其缺乏对“制度复杂性”及组织在多重逻辑下的响应策略的深入探讨，而这正是理解服务实践偏差的关键。其三，既有研究充分解构了社区嵌入式养老的“嵌入性”问题，但仍在一定程度上存在简化倾向。多数研究强调结构性嵌入与关系性嵌入，却未能充分关注“制度嵌入”与“实践嵌入”的动态过程。嵌入式养老不仅关乎服务设施在社区中的空间布局，更涉及制度规则、组织安排与日常实践的深层互嵌。现有研究未能充分辨析“嵌入”背后的张力与悖论。例如，标准化服务程序与在地化情境需求之间的冲突，组织在制度压力下所采取的“脱耦”或“变通”策略及其对服务效果的影响。其四，从方法论来看，尽管关于养老服务供给的个案研究逐渐增多，但多数仍局限于单一主体的经验总结或满意度调查，缺乏多案例比较与过程追踪的纵深分析，尤其缺乏对政策执行与服务递送过程中“制度逻辑”与“实践逻辑”如何碰撞、妥协乃至背离的细致呈现，导致对社区嵌入式养老运作过程的理解流于表面，难以触及制度冲突与行为策略背后的理论实质。
基于此，本文引入一个整合性的“制度—组织”分析视角，将宏观制度结构、中观组织行为与微观服务实践有机贯通，从而超越现有研究的描述性局限，深入揭示社区嵌入式养老发展中的张力根源与演进机制。本文立足江市具体的社区嵌入式养老服务实践经验，通过典型案例剖析多重制度逻辑如何塑造养老服务组织的策略选择，以及这些策略又如何导致服务实践偏差，最终为构建更具包容性与适应性的社区嵌入式养老模式提供理论参考与政策启示。
二、理论基础与研究方法
（一）理论视角：制度逻辑与组织策略
在新制度主义的研究中，“制度同构”议题被广泛提及。该议题通过考察制度的目标及运作，分析不同层次的制度结构下个体与组织的行为选择。在此基础上，学者提出了“制度逻辑”理论，认为制度逻辑能够在一定组织场域中塑造组织或个体的价值信念、规则及实践模式，且主要制度之间是相互依赖和相互矛盾的。而组织或个体会对这些多重制度逻辑进行选择性回应。换言之，多重制度逻辑理论有两方面内涵：一方面，每一种制度逻辑对于组织或个体都有对应的制度安排，并为其提供不同的标准、规则与约束；另一方面，组织既是能动者也是中转联结者，能够运用自身能力、资源优势及主体权力来影响和变革事件及规则系统，甚至组织会对所面对的复杂制度逻辑进行排序，以采取接受、妥协或抵抗等差异化应对策略。
整体而言，在具体的组织场域中，制度逻辑的转译受制于组织的实践逻辑及利益诉求。而组织场域内的关键组织受到制度逻辑约束的同时，也会依据目标行动的客观现实与主观需求，选择性地回应制度逻辑的内容要求。由此来看，有必要将组织置于具体的场域中，关注制度复杂性与组织回应之间的互动过程，尤其是当不同的制度逻辑要求互相矛盾或者互相不兼容时，制度逻辑间的关系会呈现出竞争与冲突样态，相应地，主体行动者的行为也会呈现冲突或斗争等转变。
现阶段，学者将多重制度逻辑理论用于公共服务、治理等相关研究中，并重点关注公共服务领域中组织与制度的互动关系，以分析服务效果及其所面临的困境等问题。结合本研究来看，社区嵌入式养老服务构成基础服务场域，服务主体主要是政府与养老服务机构。后者可被视为养老服务场域中的焦点组织，其服务供给行为深受多重制度逻辑影响。这意味着养老服务场域中的制度为焦点组织提供嵌入式养老服务的标准与规范、激励与约束，并会影响养老服务焦点组织的服务行为及策略选择。但同时，各组织在实践中并不是被动遵循制度约束，而是根据养老服务实践情况进行策略调整，从而最终会影响养老服务供给效果。因此，在当下养老服务过程中，各制度逻辑对养老服务机构这一焦点组织的规则与标准各不相同，哪种逻辑构成现阶段的主导逻辑，多重制度逻辑之间如何互相影响，养老服务机构在应对各类制度逻辑约束时会采取何种组织策略、再生产出何种养老服务样态，这些都值得深入讨论。
基于此，本研究构建“制度逻辑—组织策略”分析路径。一方面，考虑到制度的约束作用，着重解释社区嵌入式养老政策的内在逻辑；另一方面，结合社区嵌入式养老的具体实践，分析作为焦点组织的养老服务机构的行为选择。在此基础上，通过制度逻辑与组织策略的互动，尝试探究社区嵌入式养老服务发展的政策目标与最终实践效果之间存在的偏差及其产生原因，并提出优化路径。
（二）研究方法
本研究的案例资料来源于2023年3—8月笔者在H省江市实地调研、半结构访谈等所搜集和获取的材料。首先，遵循使用多种证据来源的原则，访谈江市市、区两级民政局、财政局、卫健局及街道公共服务办公室等单位的干部，以及实际开展社区嵌入式养老服务供给的养老服务公司、养老机构的负责人、工作人员、社区工作人员、老年人等，共计100余人次，获取了关于社区嵌入式养老实际运作的丰富的访谈资料，这些资料共同构成了本研究的一手资料。其次，笔者收集了江市地方志以及市、区两级政府工作报告、养老服务相关文件等资料，这些构成本研究的类一手资料。最后，笔者在网络上收集了国家层面、江市地方相关权威政策、媒体报道等内容，这些构成本研究的二手资料。在对这些实证材料进行整理、筛选后，形成了本研究所需的江市社区嵌入式养老服务供给案例资料库，见表1。
三、社区嵌入式养老服务实践及其多重制度逻辑
（一）案例选择
江市位于华中地区，2024年全市常住人口1364.89万人。其中，60周岁及以上人口为212.4万人，约占16%；65周岁及以上人口为145.6万人，约占11.8%。整体来看，江市老龄化形势较为严峻。近年来，江市不断探索和完善养老服务模式，社区嵌入式养老服务在此背景下得以发展。2019年江市民政局、财政局、医保局等部门围绕社区嵌入式养老服务制定指导性方案，其中确定了政府购买服务的主导模式。2021年通过的《江市养老服务条例》提出“在社区层面建立嵌入式养老服务机构”。截至目前，江市社区嵌入式养老服务网点共1112个，吸引了本地及外地近百家养老服务机构的参与，基本实现中心城区半径1公里内社区嵌入式养老服务设施全覆盖。本研究选取进行调研的两家重点养老服务机构分别为ZCYJ养老服务机构和JN养老服务机构。这两个服务机构均为政府购买养老服务的长期合作对象，基本承接了江市大部分社区嵌入式养老服务网点。其中，ZCYJ养老服务机构成立于2019年，是江市具有代表性的一家旨在通过商业运作为老年人提供专业化、社会化和智能化居家养老服务的企业，其承接了江市多个区近10个街道的社区嵌入式养老服务；JN养老服务机构成立于2015年，刚开始时集中做机构养老业务，2016年开始转向社区居家养老服务，之后承接了江市90多个社区嵌入式养老服务网点。
（二）社区嵌入式养老服务的多重制度逻辑
社区嵌入式养老服务的发展是政府与养老服务机构共同发力的结果，通过打造便利化、在地化、专业化的养老服务模式，以满足日益差异化、多元化的养老服务需求。社区嵌入式养老服务一方面推行政府购买服务，另一方面强调养老服务机构发挥专业效能。其最终目标在于满足老年人的养老需求，追求的是养老服务的公共性、有效性及回应性的实现。上述层次构成社区嵌入式养老服务发展的主导逻辑——主要包括整合逻辑、技术逻辑与价值逻辑。
1.整合逻辑：养老供给的统合性建构与刚性约束
整合逻辑是政府通过行政手段对养老服务资源、职能与制度进行系统性整合的总体性安排，旨在实现服务供给的规范化、集约化和高效化。该逻辑在政策设计中体现为养老服务的清单化管理、项目化及标准化供给等特点，在实践中则通过政府购买服务、职能划定、监督考核等方式具体落地。JN与ZCYJ两家机构作为江市嵌入式养老服务的主要承接方，其运营实践深刻反映了整合逻辑的执行特征。
一是服务内容的清单化设定。江市人民政府制定并发布了《江市基本养老服务清单》，明确各类服务项目、频次与标准，以此实现服务供给内容的统合。在《江市基本养老服务清单》中，服务内容不仅包括基础物质需求和高层次的精神需求、普遍性需求和个性化需求，还在具体的服务供给中被细化为衣、食、住、行、医等诸多方面，具体到上门送餐、家政服务、陪同就医、康复治疗、休闲娱乐、陪护照顾与专业咨询等方面，甚至可以细化到服务时长等。例如，生活照料服务每月累计时长不低于30小时，医疗护理服务每季度不少于3次，文化娱乐活动每月至少开展2次。江市人民政府通过养老服务内容的清单化、精细化规定，使关涉社区养老、居家养老及机构养老的服务通过专业分类实现重组，将社区嵌入式养老服务供给内容实现统筹整合。而养老机构需要严格依据清单内容执行服务，并接受第三方机构的定期评估与审计。如JN养老机构负责人指出：“清单提供了明确的服务框架，但在实际操作中，诸如心理慰藉、情感陪伴等难以量化的服务内容往往被边缘化，因为它们无法有效转化为考核指标。”（访谈编号：20230609JNwwx）
二是服务流程的标准化控制。政府通过“项目申报—过程监管—结果评估”全流程管理机制，确保服务行为有据可依、有迹可循。在实践中，JN养老服务机构为此建立了完善的服务台账制度、打卡签到系统和满意度回访机制，但也导致行政负担加重和服务重心偏移。例如，为满足“服务过程留痕”的要求，护理员需花费大量时间填写表格、拍摄照片、录入数据，实际服务时间反而被压缩。
三是资源调配的项目化导向。政府通过项目资金引导服务机构优先完成“硬指标”建设，如养老床位增设、食堂改造、适老化设备安装等。ZCYJ养老服务机构作为2019年新进入的市场主体，承担了10个街道的嵌入式养老服务。其负责人反映：“政府资金多投向硬件设施，软件服务如心理健康、社交支持等难以获得持续资助，导致服务内容出现结构性失衡。”（访谈编号：20230715ZCYJlzj）
整合逻辑的制度弹性较低，表现为较强的刚性特征。政府在推动社区嵌入式养老发展中通过项目化运作、合同管理、监督考核等方式，实现了养老服务的资源整合与流程优化，提升了服务的组织化程度与制度效能。JN与ZCYJ等养老服务机构的行为充分体现了整合逻辑对服务内容的规范作用和对服务过程的控制功能，彰显了行政主导下养老服务供给的统合特征与制度优势。整合逻辑通过标准化与项目化机制实现了养老服务的集约发展与规范管理，体现了政府在社会服务供给中的主导作用与制度设计能力。服务机构的行为不仅回应了整合逻辑的制度要求，也推动了养老服务向专业化、标准化方向迈进。
2.技术逻辑：养老服务的指标化管理与数字治理
技术逻辑强调通过量化指标、信息系统与标准化流程实现对养老服务过程的精细控制与绩效评估。其核心在于将复杂的嵌入式养老服务转化为可测量、可比较、可管理的技术对象，以提升服务的科学性与透明度。在此约束下，养老服务机构在嵌入式网点运营及服务供给实践中，深受指标体系、养老服务数据平台和评估机制的影响，其服务内容、服务方式也呈现出重技术导向的倾向。
首先表现为指标体系的构建与应用。江市出台了《社区养老服务设施等级划分及评定》，将服务考核分为“基本项”与“增值项”两大类，下设12个二级指标和数十个三级指标。基本项实行“一票否决制”，增值项则按分值排序，直接影响政府购买服务的资金拨付与项目续签。JN养老服务机构在服务执行过程中，严格按照指标体系要求进行服务记录与数据报送。例如，通过系统打卡累计服务时长、通过满意度调查收集老人反馈、通过活动影像资料展示服务内容。这种指标化管理不仅提升了服务的可测量性与可比性，也增强了服务的客观性与公正性。
其次表现为养老服务供给信息系统的集成与运用。政府通过建立统一的养老服务信息平台，实现了服务数据的实时采集、传输与分析。ZCYJ养老服务机构在服务过程中，全面采用电子台账系统记录服务内容、服务对象与服务效果，并通过平台与政府监管部门实现数据共享与交互。例如，机构在助餐服务中采用智能刷卡系统统计就餐人数与频次，在健康监测中采用智能设备记录血压、血糖等生理指标，在文化活动中采用线上报名与签到系统管理参与人数。信息系统的集成不仅提高了服务效率，也增强了服务的精准性与响应性。
最后表现为绩效评估的量化与公开。政府通过第三方评估机构对养老服务机构进行定期考核，评估结果直接与资金拨付、项目续签和政策支持挂钩。JN养老服务机构在迎接评估时，需提供完整的服务台账、系统数据、活动记录和满意度报告，评估机构依据指标体系进行评分并生成评估报告。机构专门组建了数据管理团队，负责优化服务记录、制作活动影像资料、撰写评估报告。机构负责人表示：“评估的重点在于材料是否齐全、数据是否美观。”（访谈编号：20230609JNwwx）这种绩效评估机制不仅提升了服务的透明度与公信力，也推动了服务机构的自我改进与品质提升。例如，机构根据评估反馈优化服务流程、增设服务项目、提升员工技能，形成了良好的质量改进循环。
技术在养老服务中的广泛应用，通过指标体系、信息系统和绩效评估等实现了对服务过程的精细控制与高效管理，提升了服务的科学性与专业化水平。JN与ZCYJ养老服务机构的行为充分体现了技术逻辑对服务内容的规范作用和对服务过程的优化功能，彰显了技术治理在现代服务供给中的制度优势与实践价值。总之，技术逻辑通过指标化与数字化手段实现了养老服务的精细管理与高效运作，体现了政府在现代治理中的技术理性与制度创新。服务机构的行为不仅回应了技术逻辑的制度要求，也推动了养老服务向智能化、精准化方向迈进。
3.价值逻辑：养老服务普惠性和回应性的理想与现实
价值逻辑是嵌入式养老服务的核心理念导向，强调服务的便民性、普惠性、公益性和回应性，旨在使老年人在熟悉的环境中享受到优质、可及、负担得起的养老服务，并充分满足老年人的多元化需求，实现“老有所养、老有所乐”的社会目标。该逻辑强调在推动社区嵌入式养老服务发展中，重视养老的低偿服务、广泛覆盖、满意度导向等原则，在实践中则通过政府定价、补贴制度、公众评价等方式落地。
在实践中，一方面追求社区嵌入式养老服务价格的普惠性设定。江市人民政府通过价格上限控制与补贴机制，确保养老服务具有可及性与可负担性。例如，助餐服务定价为12元/餐（两荤一素），上门服务定价为35元/小时，远低于市场价格。JN养老服务机构在服务执行过程中，严格遵循政府定价政策，并通过集中采购、规模运营等方式降低成本，确保服务的可持续性。这种普惠性定价不仅体现了养老服务的公益属性，也促进了服务的广泛覆盖与公平享有。另一方面体现为对服务对象的广泛覆盖。政府通过政策引导与资源倾斜，推动服务机构重点服务高龄、失能、经济困难等弱势老年群体。ZCYJ养老服务机构在服务网点布局与服务内容设计中，优先考虑老年人口密度高、服务需求大的社区，并通过上门服务、社区活动、电话巡访等方式扩大服务覆盖面。例如，机构在社区嵌入式养老网点中设立“爱心助老岗”，为行动不便的老人提供上门送餐、医疗护理、心理慰藉等服务，确保了服务的公平性与包容性。
此外，价值逻辑还表现为公众参与服务评价。政府通过服务满意度调查和服务质量评估等方式，收集老年人对服务的评价与反馈，并将结果作为考核服务机构的重要依据。JN养老服务机构在服务过程中，高度重视老年人的满意度，通过定期回访、意见箱、线上评价等多种渠道收集老年人的意见，并及时调整服务内容与方式。例如，机构根据老年人的反馈增设了书法课程、旅游活动等文化服务，优化了助餐菜单与服务时间，提升了服务的回应性与适应性。
价值逻辑在养老服务中的贯彻实施，通过普惠定价、广泛覆盖和公众参与三大机制，推动嵌入式养老服务的有效供给，体现了养老服务中的社会正义与人文关怀。养老机构的行为充分体现了价值逻辑对服务目标的引领作用和对服务效果的提升功能，彰显了养老服务中的价值理性与制度魅力。可以说，价值逻辑通过普惠性导向与公平性机制实现了养老服务的广泛覆盖与优质供给，体现了政府在社会服务中的价值追求与制度理想。服务机构的行为不仅回应了价值逻辑的制度要求，也推动了养老服务向人性化、包容化方向迈进。
四、嵌入式养老服务制度进场
与服务实践的逻辑冲突
社区嵌入式养老服务是政府推动、养老服务机构参与并嵌入基层社区的特定服务安排，其能否实现有效供给取决于复杂的制度逻辑能否兼容或匹配具体的嵌入式养老服务实践逻辑，以此实现制度与关键主体行为的契合。然而，在实际服务供给实践中，多重制度逻辑并非和谐共存，而是常常发生碰撞、摩擦甚至冲突。
（一）整合逻辑与技术逻辑的冲突：标准化与灵活性的张力
整合逻辑依托科层权威，通过标准化、规范化的制度设计实现养老服务资源的集中配置。而养老服务场域中的技术逻辑则借助数字化工具与量化指标，进一步强化了对服务过程的精细化控制。两者的主要特征是追求服务供给的“理性”，强调社区嵌入式养老服务供给的程序化、规范化、标准化，其关键是养老服务标准的制定和规范的指引，对专业边界和管辖权的厘清与确定。两者在理论上都致力于提升服务质量，但在实践中却因关注重点与操作方式的差异而产生深刻冲突。这种冲突在JN与ZCYJ等养老服务机构的具体实践中表现为程序合规与服务实效之间的张力，反映了行政理性与技术理性在基层服务场域中的碰撞与摩擦。
养老服务的整合逻辑要求服务机构严格遵循政府制定的服务清单与流程规范，确保服务行为有据可查。在实践中，养老服务机构为遵循政府的规定，会进行内部服务及制度设置的相关调整。以JN养老服务机构为例，其在服务过程中建立了完善的服务台账制度与打卡系统，护理员需按要求记录服务内容、时长与对象，并接受第三方机构的定期审计。这种标准化管理虽提升了服务的规范性与可追溯性，但也增加了行政负担，挤占了实际服务时间。例如，护理员需花费大量时间填写表格、拍摄照片、录入数据，导致与老人的直接互动时间减少，服务内容出现“重痕迹、轻实质”的倾向。
而技术逻辑则通过指标体系与信息系统对服务过程进行精细控制，追求服务数据的准确性与可比性。以ZCYJ养老服务机构为例，其在实践中为达成政府规定的“服务人次”与“服务时长”等量化指标，在服务网点设置了多个打卡点，老人每刷一次卡即计为一次服务。这种数据化管理虽提升了服务的可测量性，但也导致服务行为出现“数字化替代”现象。例如，养老服务机构通过集中开展大型活动快速提升服务人次，但活动内容往往与老人的真实需求脱节；通过系统打卡累计服务时长，但实际服务内容可能仅为简单问候或血压测量。
整合逻辑与技术逻辑的冲突本质上是程序合规与服务实效之间的张力。整合逻辑注重服务过程的规范性与完整性，强调按流程办事；技术逻辑则注重服务数据的准确性与效率性，注重用数据说话。两者的冲突不仅降低了服务的针对性与回应性，也削弱了服务的专业性。
（二）技术逻辑与价值逻辑的冲突：数据治理与服务本源的背离
嵌入式养老服务场域中的技术逻辑通过量化指标与信息系统实现对服务过程的精细控制，追求服务的可测量性与管理效率；而价值逻辑则强调嵌入式养老服务的普惠性、回应性与公平性，追求老年人的真实满意与获得感。两者在目标层面均致力于提升服务质量，但在实践中却因考核方式与价值导向的差异而产生显著冲突，尤其是养老服务的数据达标与老年人需求的真实满意度之间存在巨大张力。
嵌入式养老服务的技术逻辑依托指标体系与绩效考核，将服务质量转化为可量化的数据指标，如服务人次、服务时长、满意度评分等。在实践中，养老服务机构为追求服务供给的数据、指标的完成，会出现为考核指标而开展服务的行为，而不是以老年人的需求为导向开展服务供给。JN养老服务机构在服务供给实践中为满足“满意度达90%以上”的指标要求，通过礼品激励、情感投资等方式提升老年人的评分，甚至出现“选择性呈现”现象，即在评估时重点展示服务亮点与典型案例。这种数据化管理虽提升了服务的可考核性，但也导致服务行为出现表象化倾向，老年人的真实需求未被充分关注。更典型的是，政府通过技术系统收集的满意度数据往往具有很大的片面性。例如，政府要求老年人在接受服务后通过App或电话进行满意度评价，但许多高龄老人不熟悉手机操作，甚至无法完成评价流程，导致满意度数据仅代表部分能够熟练使用技术的老年人群体，无法全面反映服务效果。JN养老服务机构某网点负责人表示：“我们服务的大部分是80岁以上的老人，他们很多人连手机都不会用，怎么通过App评价？最后能评价的都是相对年轻的老人，数据根本代表不了全部真实情况。”（访谈编号：20230805JNlxy）ZCYJ养老服务机构在实践中则因技术逻辑的压力而被迫放弃部分高价值但低频率的服务。例如，心理慰藉、临终关怀等服务难以量化考核。因此，该机构更倾向于推广易量化、易展示的服务，这导致服务结构失衡，无法真正回应老人多样化的需求。其项目经理无奈地表示：“政府只看数字，不看故事。我们做了再多有温度的事，如果无法用数据体现，就是白做。”（访谈编号：20230810ZCYJwll）而价值逻辑则注重服务的实质效果与老人的体验，强调服务的回应性与公平性。该机构在服务过程中发现，老人更关注服务的个性化与持续性，而非简单的频次与时长。例如，失能老人更需要日常健康监测与用药指导，而非集中式的健康讲座；独居老人更需要情感陪伴与心理支持，而非形式化的上门问候。机构虽试图通过增设服务项目、优化服务内容回应这些需求，但因缺乏相应的考核指标与资金支持，难以持续推行。
技术逻辑与价值逻辑的冲突本质上是数据达标与真实满意之间的矛盾。技术逻辑注重服务的可测量性与可比性；价值逻辑则注重服务的实质效果与老人的体验，强调老年人的主观感受。两者在理想状态下应相辅相成，但在实践中却因考核导向不同而相互排斥，导致养老服务机构将服务内容局限于清单范围内，缺乏对个性化需求的灵活响应。
（三）整合逻辑与价值逻辑的冲突：行政目标与服务现实的脱节
整合逻辑强调服务的规模效应与政治绩效，而价值逻辑则强调政府定价、补贴制度与公众评价，确保服务具有可及性与可负担性。在实践中两者之间存在巨大张力，政府推动养老服务发展的行政目标与服务现实存在脱节、资源分配与老年人的实际需求存在错位。
具体来说，在基层嵌入式养老服务实践中，养老服务机构为满足政府规划的供给要求，往往以忽视老年人的现实需求为代价。JN养老服务机构在某区政府推动的“嵌入式网点全覆盖”项目中，被迫在短时间内扩建多个网点，但由于资金与人力有限，部分网点设施简陋、服务内容单一，老年人使用率极低。这种“为建而建”的行为背离了嵌入式养老“小而精、贴近需求”的初衷。更严重的是，政府通过行政手段强制推广服务网点，忽视了社区之间的差异性与老年人的实际需求。在基层服务场域中，老年人的居住空间、经济水平都会影响其养老需求，这种统一性的嵌入式网点打造，使得养老服务机构只能按照统一标准提供服务，导致服务供需错位。JN养老服务机构某区域总监指出：“政府要求我们每个网点都要配齐‘六室一堂’，但有些社区根本没那么多老人用，资源浪费严重；有些社区需求大但空间有限，又无法扩展。”（访谈编号：20230815JNzxm）
而实践中，养老服务的价值逻辑要求服务供给严格遵守低偿付政策，可能导致服务机构的可持续发展受阻。ZCYJ养老服务机构则因政府购买服务价格过低，无法覆盖实际成本，只能在服务内容上偷工减料，如缩短单次服务时间、减少服务项目等。尽管表面上完成了政府指标，但实际上降低了服务质量和损害了老年人的利益。例如，政府规定的助餐服务价格为12元/份，远低于市场价20元/份，ZCYJ养老服务机构为控制成本，只能降低食材标准或减少分量，导致老人的满意度下降。虽然也曾尝试通过提高服务效率、规模化采购等方式降低成本，但仍无法弥补价格倒挂带来的亏损。机构财务负责人表示：“我们现在是在用其他盈利项目的收入补贴政府项目，长期下去肯定撑不住。”（访谈编号：20230820ZCYJcwb）
整合逻辑与价值逻辑的冲突还体现在服务推广与可持续性的矛盾上。政府通过行政力量大力推广嵌入式养老服务，要求服务机构在短时间内实现服务全覆盖、人员全培训、设施全达标，但这种运动式的服务推广往往缺乏长效机制的支持。养老机构所运营的网点虽然得到快速扩张，但因后续运营资金不足、专业人才短缺等问题，部分网点在运营一段时间后陷入停滞甚至关闭。ZCYJ养老机构同样面临类似问题，其在某区的网点因政府项目到期后未能续签，不得不退出该区服务，导致对老人服务的中断。这种“重建设、轻运营”的服务推广方式，不仅影响了服务的连续性与稳定性，也削弱了老人对服务的信任与依赖。
价值逻辑与整合逻辑的冲突体现了养老服务公共性与行政理性之间的张力。价值逻辑注重服务的社会效益与老人的体验，强调公平优先；整合逻辑则注重服务的行政效率与资源效能，强调规范优先。两者相互制约影响着养老服务的公共性效能。
五、养老服务机构的策略行动与实践偏差
一般性、理性化的多重制度逻辑制约着养老服务机构的行为，同时各制度逻辑又存在冲突。为弥合冲突，养老服务机构并非程式化、固定化地推动社区嵌入式养老服务实践，而是会结合自身所面临的服务情境、个体能力及资源优势，有策略地开展养老服务供给实践。
（一）养老服务机构的策略行动
1.整合逻辑下的遵从适应：选择性执行与重点突破
养老服务的整合逻辑强调制度的规制性，反映出地方政府为应对养老服务发展压力，减少养老服务机构行为的不确定性，在推进社区嵌入式养老服务发展过程中进行服务任务分解、责任分配，并辅以监督管理机制、考核机制压实服务责任。这要求养老服务机构在具体实践中需要达到政府的基础要求。针对这类整合性的刚性要求，养老服务机构在具体实践中一般采取遵从策略。
首先，养老服务机构会遵从服务目标，并在服务实践中严格按照规定的服务流程开展工作。养老服务机构以服务合同为开展自身工作的“责任状”，承诺在合同期内严格按照合同约定的服务内容和标准开展社区嵌入养老服务活动，同时按照规定的服务标准，进行养老服务设施建设及相关的适老化、智能化改造，并承诺按照规定要求建立详细的服务台账。通过签订服务“责任状”的方式，机构承诺在供给实践过程中，定期接受服务监督、考核和验收。通过遵守流程及签订“责任状”初步实现对居家养老服务工作目标的遵从，服务供给主体并以此为标准规范自身的供给行为。
其次，针对社区嵌入式养老服务供给内容的重要程度与激励强度进行排序、筛选，并以“抓大放小”式的差序化方式完成相关服务的供给任务。具体来讲，养老服务机构将养老服务工作分为三个层级，即专项服务、重点服务和常规服务。其中，专项服务及重点服务为指标考核刚性化、服务资源及项目补贴力度大的服务，而常规服务往往是考核力度一般、资源支持较少的服务内容。针对专项服务及重点服务，养老服务机构会结合自身的优势，将更多的服务精力和成本配置到相关服务内容的完成上，以保证获得政府的认可。而对于预期收益较低、未受政府重视的常规任务，服务供给主体在基层养老服务具体实践过程中则投入较少注意力，并以常规化方式供给或者采取其他服务进行差异化替代。比如，在社区嵌入式养老服务发展过程中，服务设备、床位、食堂硬件、娱乐文化活动室等硬件的建设是政府最为关注的服务内容。养老服务机构会“重点”完成此项工作，按照规定的内容与指标，投入大量资金完成相关硬件建设，以获得政府的认可。而针对其他软性的诸如服务设施标识、规章制度、服务流程等则较少关注。
2.技术逻辑下的灵活变通：数据美化与形式主义
技术逻辑强调养老服务机构在服务供给实践中应坚持规范性要求，并按照要求完成规定的服务指标。但养老服务机构的精力及能力始终是有限的，兼之基层养老服务本身就具有复杂性与不规则性。因此，在基层养老服务供给实践中，养老服务机构通常采取灵活变通的策略完成相关服务任务，以节省服务成本、减缓规范性约束压力。而养老服务供给实践的灵活变通主要体现在两个方面：一是对服务的考核指标予以分类，并进行区隔呈现；二是对量化指标的“实功虚做”。
首先，将各类量化指标、考核指标分为两类，即嵌入式养老服务“硬指标”和“软指标”。其中，“硬指标”主要指嵌入式服务设施中具有“一票否决”作用的包括运营资质、统计设备、场地标识、安全管理、制度建设在内的基础项，以及养老服务设施的建筑面积等。养老服务机构会对这些硬指标进行集中呈现、重点汇报，甚至会筛选运营的优秀服务网点代表本机构的整体服务水平进行呈现，以获得较好的“印象分”。而针对嵌入式服务的“软指标”，诸如老年人的服务满意度、嵌入式养老服务的社会反响等，养老服务机构会选择性地减少呈现。正如多个服务主体的负责人所讲的那样，“验收阶段针对那些很泛的难以测量的指标，除非服务商获得过省级、中央媒体报道，不然的话就直接说‘产生了较大的影响、老年人的服务满意度较高’就能过关”（访谈编号：20230712CYJSSC）。
其次，在服务实践中采取服务指标的“实功虚做”。所谓“实功虚做”是指在养老服务供给实践中，养老服务机构针对部分服务内容和服务指标的完成采取摆拍式服务、虚假服务，形式化地完成相关服务内容。在服务实践中，政府会针对服务时长、服务人次等设定量化指标，对服务供给主体而言，这存在极大的变通执行空间，常见的是象征性地落实相关指标要求。例如，政府要求依托嵌入式网点开展医疗护理服务，每季度不少于3次；其他包括助餐、助洁、助行康复、巡访关爱等项目，各类服务次数每月不低于2次等。对这类服务内容，养老服务机构通常以集中性量血压、在网点与老年人沟通等简单的服务进行替代。而针对服务人次，政府要求大型服务网点年服务人次达6万人次且上门服务人数达200人，小型网点年服务人次达4万人次或年服务人次达2万人次且上门服务人数达100人。该服务人次的量化要求远远超出养老服务机构在基层养老服务实践中的实际体量，为此服务供给主体往往采取变通的方式来完成。其中，最常见的方式为将服务供给主体所运营的所有服务网点的服务体量进行整合以应对第三方机构的考核，同时在日常服务供给实践中进行服务人次积累。JN养老服务机构负责人说：“我们为了保证自己的服务人次能达到政府规定的要求，在我们网点设置了多个打卡机，每个老年人来我们网点接受服务就可以刷一次老年卡，我们的服务人次就增加一次。像我们网点，我们设置了16个打卡机，每个打卡机对应着中医理疗、舞蹈课程、食堂就餐、电影观看等不同服务内容，一个老年人今天虽然只享受中医理疗服务，但他打了16次卡，就相当于我们实际上用一个服务门类服务一个人却同时拥有了16次的服务体量。”（访谈编号：20230609JNzjl）此外，还有部分服务供给主体将老年人的养老卡收上来，定期代打卡以保证自身的服务人次稳定。通过日常服务的变通打卡，保证了服务供给主体的服务人次达标。
可以说，指标性考核的“实功虚做”是在日常服务实践中，将具体的服务内容进行替代、转化、象征性执行的整体性表达。这是为了应对考核标准过高、过细而采取的策略，有效减轻了服务供给主体的服务成本和精力，减缓了服务规范约束的压力。
3.价值逻辑下的积极响应：情感劳动与关系建构
价值逻辑强调服务供给应实现公共服务的公益性与普惠性，充分满足老年人的需求并获得老年人的认可。而老年人的正向评价是影响价值逻辑实现的重要标准。为此，养老服务机构在实践中，需要与老年人保持良好互动，以期获得服务对象的支持与信任。养老服务机构一方面会积极与老年人互动，以积累私人关系；另一方面是采取利益吸引的方式获得老年人的支持。
其一，在日常服务中，积极深入老年人的日常生活，积累私人关系，促使老年人对基层养老服务人员的服务产生情感性认知与理解。这主要包括两方面的内容：一是高度参与老年人的日常生活，即机构主要依托上门服务的一线服务人员以嵌入社区的方式重建与老年人的日常生活交往。具体来讲，在日常开展上门服务时，除了提供专业养老服务外，更注重与老年人谈心，深入老年人的日常生活，与老年人话家常等。二是在日常交往基础上，协助解决老年人日常生活中的痛点、难点问题。一般会通过一线服务人员及时掌握服务对象的日常生活诉求，并在自身能力范围内解决老年人的问题。常见的问题诸如生活中遇到的下水道堵塞、换灯泡、手机使用等，一线服务人员会及时给予处理。通过日常生活交往及解决困难加强了服务供给主体与老年人之间的情感互动，积累了服务供给主体服务的社会基础。
其二，养老服务机构在实践中精准把握老年人的心理需求，将部分服务进行转化或者通过其他替代手段吸引老年人参与养老服务。具体来讲，服务供给主体在基层养老服务实践过程中，“三助一护”的服务内容较为有限，老年人能享受到的服务时长也受限，为此，在该服务内容供给过程中，服务供给主体会适当进行服务内容转换，除了必要的送餐、上门打扫卫生等服务外，将其他服务内容转换为给老年人送米、油等生活物资，该服务转换的方式受到了老年人的认可。此外，在日常服务过程中为获得老年人的支持还通过利益吸引的方式，提升老年人的认可度，比如给老年人一些礼品、餐券支持。在此基础上，服务供给主体在老年人做服务满意度评价时，借由平时积累的人情、面子，可要求老年人在服务评价时给予较高的评价。
（二）社区嵌入式养老服务的实践偏差
在具体的服务供给实践过程中，由于政府对养老服务制定了标准化、程序化的管理规范，养老机构的行动可能与此产生冲突。为弥合这一张力，养老服务机构立足具体的服务实践场域，采取多元化的行动策略与制度适度脱耦。策略行为虽一定程度上缓解了服务张力，但其变通策略也造成一系列运作偏差。
首先，养老服务深陷“没有发展的增长”状态。一是养老服务机构经由承接政府购买服务项目进入基层养老服务场域，其资源投入体量较大，养老服务的活动规模也在变大。但由于深受养老服务项目制的规范化约束，其在基层养老服务实践中倾向于造亮点、重硬件，而忽视了养老服务软件建设。二是服务供给主体的养老服务项目及资源虽然在不断增多，但在实践中倾向于有限完成政府规定的服务内容，难以在把握老年人的真实需求的基础上进行服务拓展，导致养老服务始终处于低水平重复发展之中，养老服务供给内容单一化困境明显。
其次，养老服务供给悬浮明显。由于深受规制性和规范性约束影响，养老服务机构在实践中更多扮演着“行政辅助者”的角色，而并非一般意义上的“养老服务者”。这可能导致养老服务没有真正惠及老年人，而停留在体制内部，其效果属于体制内的循环。加之，服务资源深受政府支持的影响，导致养老服务机构在基层养老服务实践中倾向于与政府保持较强的联系，反而忽视了与老年人的联系，由此对老年人的需求把握不足，从而难以有效动员老年人，并有效满足老年人的真实养老需求。
最后，养老服务的形式主义强化。这主要表现为服务供给主体养老服务实践的“文牍主义”“痕迹主义”及表演式服务的泛化。在基层养老服务实践中，养老服务机构将服务的数字化、量化标准的落实作为行动目的，从而产生大量的“重数量轻服务”行为，同时服务供给主体在基层养老服务实践中，专注于指标化任务的完成及台账资料的整理，而忽视对满足老年人的需求这一服务效能提升的核心要求。
六、结论与讨论
本研究从“制度逻辑”理论视角出发，将“组织策略”纳入分析框架，通过对社区嵌入式养老服务案例的分析，得出其发展过程中的制度逻辑与作为关键组织的养老机构的组织策略。整体而言，社区嵌入式养老服务存在多重制度逻辑张力，导致养老服务机构在具体的服务供给实践中被虹吸至政府的指标化、程序化管理之中，基础的服务内容达标、繁琐的服务留痕等挤占了养老服务机构的工作精力与资源，诱发了社区嵌入式养老服务的发展困境。而作为关键组织的养老服务机构在面对多重制度逻辑时，会根据具体的服务情境，结合自身的服务能力，倾向于筛选可以为自身发展提供资源、满足自身发展诉求的制度并与其相容。因此，在社区嵌入式养老服务具体实践中，养老服务机构将自身工作重心及资源集中投放在政府重点关注的养老服务内容上，并通过变通、差序化执行、利益吸引等手段形塑出适应服务开展的服务供给环境。然而，这种养老服务机构的适应性重心的偏移成为实践偏差的诱因。
可见，社区嵌入式养老服务的发展裹挟了强烈的指标治理、过程管理等治理技术化、理性化导向，这使得养老服务机构在具体的服务实践中陷入了完成行政化指标、整理服务记录及工作台账等烦琐工作之中，而忽视了对基层养老服务情境的复杂性、综合性及多元化特征的关注。
因而，矫正社区嵌入式养老服务的实践偏差，一方面要重构养老服务规范化制度的价值指向，以平衡技术逻辑与价值逻辑之间的张力；另一方面就是要找回制度执行的微观情境性。前者涉及制度及整体治理逻辑的调整，其重点在于调整制度约束下政府与服务供给主体不对等的合作关系。为此，关键在于要深度优化社区居家养老相关的规范化制度设计，针对社区嵌入式养老服务的目标设置、服务内容规定、服务质量管理等要设定弹性化的指标要求，给予服务供给主体一定的自主权，推动服务供给主体能自由开展养老服务供给实践。而后者更关注养老服务实践的基层情境性，其重点在于将养老服务治理的重心向社会层面、生活层面“下移”。在这个意义上，矫正社区嵌入式养老服务供给偏差需要充分发挥社区这一层级在养老服务供给上的功能，社区治理功能的有效发挥为养老服务的有效落地提供“试验场”，关键在于将养老服务供给实践的重心落到社区上，同时在此过程中充分发挥社区本身组织群众、动员群众的优势。这意味着养老服务供给机制的整体转向，一方面，养老服务供给强调社区自治性的回归，相关养老服务供给工作回归到对社区居民需求的自主把握上，同时强化社区居民与作为服务供给主体的社区之间的联结，并能通过持久稳定的关系动员居民自主参与养老服务供给；另一方面，社区主体在养老服务供给实践领域的回归意味着传统治理力量能够凭借内部优势与社区内的既有主体、服务组织开展合作，实现养老领域的资源互动与协调。
