内容提要：随着城市安全风险的复合型、级联性、跨域性等特征愈发凸显，传统以条块分割为特征的应急管理模式因部门壁垒与技术标准异构等问题已难以满足韧性城市建设对全域感知、快速处置的核心需求。应急管理大数据平台的集成创新，作为突破治理碎片化、构建系统性安全防线的关键路径，已成为推动城市安全治理现代化的核心议题之一。基于此，本文构建系统集成的韧性分析框架，基于类型学视角选取上海、合肥、南通为典型案例，对比解析平台集成创新的模式差异与实践路径，明确当前仍面临互联互通难、数据共享难、业务协同难等深层矛盾，提出以制度整合锚定方向、以主体协同凝聚合力、以机制衔接打通堵点、以技术更新赋能场景，推动实现城市安全治理的全要素感知、全链条协同、全场景智能，为构建“平时精准预判、战时高效响应、灾后快速恢复”的安全可靠的韧性城市新范式提供理论支撑和经验参考。
关键词：应急平台 集成创新 模式差异 数据协同 安全韧性
作者简介：朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师；郭瑞莲，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生。
近年来，随着城市化进程明显加快，产业结构和区域布局发生深刻变革，新产业、新领域大量涌现，人口数量不断增加，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。不同类型突发事件易在空间上群聚、时间上群发，引发衍生灾害，形成灾害群或链，放大致灾程度，产生巨灾风险。复合型灾害带来的严重后果与跨域影响使城市安全治理领域长期存在的职能分割、数据烟囱、响应迟滞等“碎片化”问题更加突出，系统性治理的失效也严重削弱了城市安全韧性。其一，现行应急管理体系呈现“中央-地方-基层”的纵向设置与“部门-行业-区域”的横向设置并存态势，当重大突发事件发生时，消防、医疗、交通等部门往往陷入“各管一段”的被动响应状态，缺乏跨部门协同的法定程序与联动机制。其二，不同部门的应急平台系统会根据职能需求形成差异化的技术架构或功能模块，使得气象预警、地质监测、人口流动等关键信息难以实时共享，垂直封闭的“数据烟囱”直接制约了精准预判与资源调配的协同性。其三，常规科层制的线性决策流程与突发事件的非线性演化存在天然矛盾，从信息上报、研判分析到指令下达的线性程序难以适配危机应对的时效性要求，反而成为风险放大器。为此，亟须构建职能整合、数据融通、联防联控的新型治理架构，以化解城市安全治理中的碎片化难题。
新技术革命尤其是生成式人工智能的发展和快速迭代为应急管理跨部门协同提供了革命性工具支撑。应急管理大数据平台的建设，更是有望成为打破信息壁垒、促进部门协作的核心载体。对此，党中央、国务院高度重视，并多次作出任务部署。2018年，应急管理部制定《应急管理信息化发展战略规划框架（2018—2022年）》，规划了应急管理大数据应用平台、全域覆盖感知网络等建设内容，明确提出要建设先进强大的大数据支撑体系，服务于“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制。2019年，国务院安委会办公室、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发《关于加强应急基础信息管理的通知》（安委办〔2019〕8号），明确应急管理部将牵头规划建设全国应急管理大数据应用平台。2021年9月，国务院安委办、应急管理部共同确定合肥、沈阳、南京、青岛、深圳、成都、遵义、北京通州、上海浦东新区等18个城市（区）作为国家城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点。2023年，国务院安委办印发《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》（安委办函〔2023〕145号），为相关城市进一步优化升级多灾种耦合预警与跨部门协同处置等工作提供指导。
目前来看，试点城市已基本形成“科技赋能+机制创新”的防控体系，重点覆盖城市生命线、公共安全、生产安全和自然灾害4大领域。其中，合肥、青岛、成都、南京、沈阳和上海浦东新区等6地已全面完成试点建设，通过国务院安委办验收并形成成熟模式。如合肥建成了国内首个城市生命线安全运行监测中心、青岛构建起“一网一中心一平台”架构、成都搭建了“智慧蓉城”平台、沈阳建成了“1+N张图”平台，提升了城市安全的可视化、可诊断、可预测、可决策水平，在支撑日常安全应急和突发事件应急处置工作中发挥重要作用。但从实践层面看，技术理性与治理现代性之间实质上仍存在脱节现象，具体表现为技术与制度、组织的不匹配、数据孤岛、技术失灵等问题，导致一些耗费巨资建设的应急管理大数据平台最终沦为“盆景”摆设。
鉴于此，本文以党的二十大报告提出的“建立大安全大应急框架”为战略指导，以党的二十届三中全会强调的“更加注重系统集成”为实践遵循，以党的二十届四中全会明确的“统筹发展和安全”为根本原则，尝试回答应急管理大数据平台的集成创新模式存在哪些差异，其类型分化的核心驱动因素是什么，以及针对不同模式普遍存在的信息壁垒现象，应如何加强数据资源的深度共享与系统集成？分析阐明上述问题，有利于构建全域联动、立体高效的应急管理现代化体系，进而提升城市安全韧性。
应急平台数据共享与协同：研究概述
在大规模突发公共事件中，僵硬、迟滞的分级决策过程和多源异构数据限制着应急响应效率的提升，而开放、频繁的信息共享能有效提升组织间的应急协同水平和响应效果。换言之，应急管理大数据平台的统一建设，不仅能提供资源共享和远程协作的机会，也会降低传统组织模式中的运营成本，为部门效率提升提供巨大推力，而数据正是应急管理大数据平台的“燃料”。近年来，各地方政府开始大力组建“大数据局”“数据中心”等以数据协同共享为核心业务的数据管理部门，力求实现多边交流，获取数据协同价值。与此同时，学者们围绕数据共享与协同的必要性、影响因素、推进策略三个方面也展开了系列研究。
其一，学者们普遍认可数据共享和联防联控是各国应急管理工作中的重要组成部分，进而强调实现信息共享和数据协同的重要性。英国政府专门成立国家卫生保护局，对全国传染病疫情进行监测和防控，提供应对疫情防控和救治的技术支持，为分析研究疫情发展态势和控制策略提供数据支撑。“9·11”事件使美国充分认识到情报信息收集和共享的重要性，2006年，美国推出《信息共享环境实施计划》，构建各政府部门间信息资源共享环境，同时由美国联邦政府牵头，形成了跨部门多机构融合的数据共享系统和协同合作网络。另外，有学者通过研究公共卫生事件发现，数据跨境共享和可持续共享能够有效改善世界公共卫生状况，甚至可以预防传染病的发生。也有学者指出，政府数字化转型效应最大化需要全方位协同，要对政府系统间的数据共享方式、数据采集技术、数据标准、数据安全技术等基础部分进行统一整合和集成。不过，学者们在强调数据共享重要性的同时也指出要注意个人隐私保护。
其二，随着智慧城市、韧性城市的建设和推进，围绕数据协同影响因素的相关研究也陆续开展。一般认为，影响组织间信息协同的因素主要包括政策、组织、技术、环境等。刘银喜等则进一步细分，认为影响政府数据共享和利用的因素主要包括两部分：一是政府内部因素，包括数据认知、数据资源获取、经费投入和人才培养等；二是政府系统外部因素，主要是人民群众需求、大数据技术和当地社会经济发展水平等。Gil-Garcia等通过定量实证进一步检验出政府部门间实现信息共享的影响因素，按照重要性排序分别为具有兼容性的技术基础设施、专门的组织管理者、配套的财政资源、统一的技术操作标准。也有学者通过案例研究构建了政府机构间数据共享动态机制模型，该模型的组成部分包括行政压力、法律权力、部门能力、部门利益、风险和责任以及信息需求，并解释了作用于这一机制的六种推力，分别为推动、授权、使能、激励、抑制和拉动。
其三，数据共享和协同的推进策略已成为热点议题。为促进应急信息发布主体、使用主体、管理主体的应急信息整合与共享，有学者提出应建立应急信息共享协同标准化平台、应急信息资源协同传播模式和应急知识资源协同管理模式，并针对性制定与完善相关法律法规、战略规划和标准体系。Rukanova等学者分析了政府组织与企业组织之间的信息协同共享的框架，意在加强信息的自愿共享行为。张桂蓉等关注到应急状态下多主体信息协同，构建了大数据驱动的应急信息协同机制，意在解决传统应急信息模型中存在的信息孤岛、信息传递不及时等问题，并认为“大数据驱动+应急信息协同”是实现智慧应急管理的可行方法，建议健全大数据驱动应急信息协同的动力机制、运行机制和作用机制，进而提高应急管理效能。张勇提出为提高应急管理信息共享程度，应加大技术投入，确保技术可靠，再立足业务应用，推进信息共享。李昊霖和吴苑菲则从治理实效角度出发，提出从治理机制协同、价值观念协同、治理规范协同和治理技术协同四条实现路径，解决政府数据协同安全治理问题。
综上所述，学者们已初步探讨了为何以及如何进行数据共享与协同。但一方面现有研究主要从单一视角出发考察部门协作中的信息共享，或者聚集于单一技术应用，尚未对中国特色行政体制下应急平台数据共享的动力生成与可持续运作进行系统性解构；另一方面，纵使协同机制建设、数字技术提升、激励制度完善可能是打破数据壁垒的有效方式，但相对缺乏对“技术-制度-组织”协同演化和集成创新的整体性解释，这为本文预留了相当大的理论突破空间。
应急管理大数据平台集成创新的分析框架与类型建构
囿于研究情景的稀缺性，关于应急管理大数据平台集成创新的理论研究相对滞后于实践，导致现有的单一理论成果不足以对实践发展进行系统性解释和前瞻性指导，同时现有的实践经验也未能充分贡献于理论的进一步深化。基于此，本文结合韧性治理和系统集成理论，构建韧性城市应急管理大数据平台的集成创新逻辑框架，并基于类型学视角，将应急管理大数据平台的集成创新实践划分为三种典型模式，为后文分析奠定理论基础。
（一）系统集成的韧性分析框架
韧性治理作为一种涵盖全灾种、全过程并强调多主体合作以增强适应能力的新型治理模式，将危机视为外在风险因素与系统内在脆弱性动态耦合的产物，其核心在于通过结构性韧性、功能性韧性和保障性韧性的互构协同，在风险突破临界阈值时维持系统功能运转并推动其向更优状态跃升。相较于传统应急管理理论，韧性治理的显著优势在于关注常态治理与非常态应急管理的有效融合，既在常态治理中融入应急准备以强化预防性与前瞻性，又在应急响应中借鉴常态治理的效率与秩序以推动无缝衔接，形成全过程闭环韧性体系。值得注意的是，随着风险形态不断向跨域性、级联性演进，西方社会依托区块链、人工智能等技术衍生出“去中心化韧性”模式，主张通过权力分散化提升社会单元的自适应能力。然而，中国式韧性治理根植于“集中力量办大事”的特色制度优势，强调中国共产党领导下的系统集成与协同增韧，最终形成“全国一盘棋”的协同治理格局。这种治理范式既规避了西方个体韧性理论可能导致的集体行动困境，又通过制度、组织与技术的互构集成，彰显了中国特色社会主义制度下应急管理的独特优势，并创造出广阔的理论创新空间。
党的二十届三中全会提出要“更加注重系统集成”，这不仅是问题驱动的治理变革原则，更是破解“碎片化”弊端的重要策略，已成为当前公共治理实践的重要趋势。系统集成作为一种破解跨域障碍的协调理论，其目的是在抑制或减少跨部门交互障碍因素的基础上实现集成和变革，建构具有资源互补、能力互嵌、价值共创、利益共享特点的创新治理共同体。具体而言，韧性城市作为“社会-技术系统”，其建构逻辑包括确定整体性治理目标、凝聚安全优先共识、形成跨部门协作机制、推行系统化操作方案、应用现代技术手段，从而实现组织跨界面的交流合作。这不仅需要通过建设统一的应急管理大数据平台打破子系统边界，更需跟进制度建设，明确各参与主体的权责关系，理顺跨部门、跨层级、跨区域的协作机制，推动体系集成、实现韧性提升，以此应对系统性风险治理挑战。
因此，本文融合韧性治理和系统集成理论，构建了适配本土情境的韧性城市应急管理大数据平台集成创新逻辑框架，如图1所示。韧性既是衡量城市安全治理能力的客观尺度，也是城市应急管理体系的初始状态。当受到危机事件冲击、顶层设计牵引、技术更新迭代等外部因素影响时，系统将进入动态集成状态。集成创新的核心逻辑体现为：其一，制度整合与主体协同构成结构性韧性。制度整合通过规则框架的协同设计，为主体协同提供制度保障；主体协同则依托多元参与主体的能力互补，共同塑造结构性韧性的功能输出能力。其二，资源统筹与机制衔接构成功能性韧性。资源统筹通过跨部门、跨层级、跨区域的资源调配，为机制衔接提供物质基础；机制衔接则通过流程优化与标准统一，实现功能性韧性的动态调适。其三，应急管理大数据平台作为底层技术支撑，通过数据互联、算法赋能与场景适配，与结构、功能层面形成互构关系，共同增强保障性韧性的稳定性。这一动态过程通过整合治理资源、推动治理协同、弥补治理缝隙、凝聚治理合力，充分发挥出集成优势，最终形成全景开放、全域协同、全时响应、全城统管的集成创新效果。同时，系统也会通过运行反馈持续调适多维集成关系，形成“触发-集成-反馈-优化”的闭环机制，进而促进城市韧性水平的提升。
图1 韧性城市应急管理大数据平台的集成创新逻辑
（二）应急平台集成创新的模式类型与意涵阐释
在“全灾种、大应急”理念指导下，本文基于类型学视角，按照治理逻辑将应急管理大数据平台的应用场景作为核心分类依据，按照技术逻辑将平台的应用主体作为支撑性分类依据。其中，应用场景即城市复杂巨系统面临的差异化风险情境，包括四类突发事件的“全域性风险”，以自然灾害、事故灾难为主的“工程性风险”，和以公共卫生、社会安全为主的“社会性风险”，基本覆盖“大安全”框架下的核心领域。应用主体即为发挥平台功能而涉及的数据协同主体，应对全域性风险依赖政府主导实现跨部门、跨层级数据融合，应对工程性风险依赖政企合作实现行业领域企业数据接入政府监测平台，应对社会性风险依赖政社协同实现结构化数据和非结构化数据的结合。
基于此，应急管理大数据平台的集成创新模式可划分为三种典型类型，如图2所示。一是全域韧性中枢模式，以城市整体安全为对象，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等多领域，强调“全要素、全周期、全流程”治理。如上海“一网统管”、成都“智慧蓉城”等。二是生命线智能体模式，以物理工程系统为核心，依托工程安全规范与行业技术标准，通过物联网、传感器、建筑信息模型等技术手段，强化硬件设备兼容性与数据接口统一性，构建数字孪生体，实现对桥梁、地下管网、危化品设施等工程对象的实时监测与风险预警，并与应急预案联动形成“监测-预警-处置”的全流程闭环管理。如合肥、深圳、佛山、徐州等地的“城市生命线”监测中心。三是社会风险共智模式，以社会行为与公共安全为核心，通过App、小程序等工具建立“公众-政府”双向信息通道，整合政府部门12345热线等“结构化”数据和社交媒体、舆情分析等“非结构化”数据，构建社会风险动态图谱，推动风险信息共采、共判、共治，实现对群体性事件等风险的动态感知与协同治理。如南通市“市域社会治理现代化”指挥中心、杭州市“基层治理四平台”等。
图2 应急管理大数据平台的集成创新模式应
急管理大数据平台集成创新的多样化实践
依据理论分析框架和类型划分，本文以应急管理大数据平台的集成创新为焦点，通过多案例比较分析地方政府多样化实践的模式差异，如表1所示。多案例对比分析是质性研究中通过横向比较多个典型案例揭示现象规律的研究方法，具有三重核心特征：其一，强调案例的异质性与代表性，既要遵循“最大差异化”原则，又要确保覆盖研究变量的变化范围，如本文选取的上海、合肥、南通等分别代表超大城市、省会城市和中小城市。其二，注重多维度的系统性对比，基于理论框架对技术架构、制度设计、作用效果等进行交叉验证，识别共性规律与差异动因。其三，结合个案深度分析与跨案例复制逻辑，既保留情境独特性又提炼普遍规律，能有效平衡研究深度与广度。
表1 三种应急管理大数据平台的集成创新模式对比
（一）全域韧性中枢模式：上海“一网统管”城市运行管理系统
上海市委、市政府打造的“一网统管”城市运行管理系统，是突破传统治理模式、构建全要素安全治理体系的创新实践。其发展脉络可追溯至2018年11月习近平总书记考察浦东城运中心时提出的“一流城市要有一流治理”指示精神，经过三年系统推进形成成熟体系。2019年初，时任上海市委书记李强提出了“一屏观全域、一网管全城”的建设愿景，在全市层面谋划城市运行“一网统管”的雏形。2020年4月，上海市委常委会会议审议通过《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，全力推进以“一网统管”为标志的智慧政府建设。2020年底，上海市出台《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，明确把城市运行“一网统管”建设作为城市数字化转型的重要目标。2021年，建成“一网统管”——全国首个城市运行数字体征系统。2022年，上海市人大表决通过“一网统管”建设最新决定，以地方性法规形式固化建设成果，要求将“一网统管”和数字治理理念深度融入城市规划、建设和管理全周期。
上海“一网统管”作为全域韧性中枢模式的代表，主要立足超大城市复杂系统特性，以城运中心为运行实体实现全域感知与智能调控，是以提升科学化、精细化、智能化城市治理能级为目标的公共管理创新。上海“一网统管”的运作架构清晰，以“二级建云、三级平台、五级应用”为核心，在市、区两级搭建“城运云”作为技术基座，在市、区、街道三级设立城运中心强化统筹，在市、区、街道、网格、小区楼宇五级开发应用终端实现落地，通过层层赋能打通治理末梢。虽暂未充分拓展市场与社会力量参与渠道，但已突破传统条块分割的治理局限。在技术架构层面，采用横向集成式架构打通市级部门、区级平台异构数据系统，构建跨领域数据中台，形成“六个一”技术支撑体系，即治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇集一个池、城市大脑一朵云、系统开发一平台、移动应用一门户。在功能实现层面，围绕“高效处置一件事”，借助涵盖精准服务、监测预警、决策支持、联动指挥、全程监督的多功能集成系统，建立“全领域感知—全覆盖监管—全闭环管理”的精准治理体系。
总体而言，该模式通过数字技术与治理体系的深度融合，为超大城市安全运行提供了可复制的全域韧性治理解决方案，上海“一网统管”的创新实践也标志着我国城市治理现代化正迈入数据驱动新阶段。
（二）生命线智能体模式：合肥城市生命线安全运行监测中心
作为全国首个构建基础设施生命线安全运行监测体系的标杆案例，合肥“城市生命线安全工程”开创了政产学研用协同的城市安全治理新范式。2016年，合肥市政府与清华大学合肥公共安全研究院形成技术标准驱动的政企联盟，秉持“科技吹哨，系统响应”理念，聚焦城市生命线工程风险，针对基础设施系统“监测-预警-处置-恢复”全周期设计韧性治理方案。
首先，以场景应用为依托，织密城市生命线立体监测网。合肥市依托清华大学合肥公共安全研究院的巨灾环境模拟实验平台、城市地下管网安全监测与智能诊断实验平台、地下管网漏失溯源智能监测实验平台和桥梁安全监测与诊断实验平台等，透彻感知城市运行状况，深度挖掘城市生命线安全运行规律，实现重点领域和关键环节的源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合治理，实现“主动式”安全保障，并在交通、能源、通信等领域构建具有备份功能的通信网络，从而有效提高城市生命线智能体的“平急两用”效率和公共安全保障能力。
其次，以智慧防控为导向，健全城市安全运行管理机制。2017年，合肥市成立城市生命线安全运行监测中心，作为市级机构纳入市安全生产委员会，通过7×24小时值守，自动将预警信息分三级第一时间点对点分层加推到运管单位、行业主管部门和市应急指挥中心，并同步推送到辖区政府。与此同时，合肥市成立城市安全运行管理工作领导小组，市委常委、分管副市长任领导小组组长，并出台《合肥市城市生命线工程安全运行监测预警联动工作机制》，建立以市安委会为领导决策核心，以市应急管理局、市城乡建设局、市交通运输局等行业主管部门为安全监管和业务指导单位，以监测中心为预测预警、分析研判中枢，以燃气、供水、热电等权属单位为风险处置单位的联动组织架构，形成市政府统筹领导、监测中心实体运作、多部门联合、统一监测服务的运行机制。
最后，以创新驱动为内核，打造安全产业集群。合肥在城市生命线建设过程中，攻克了城市高风险空间识别、跨系统风险转移和耦合灾害分析等“卡脖子”关键技术，并研发出一批国内首创产品，如管道雷达机器人、供水检测智能球等。与此同时，合肥市将城市安全产业作为重点产业链，成立由市长领衔的推进城市安全产业发展工作领导小组，构建“基金+产业”城市生命线推进模式，形成产业发展和工程建设互促互进的良性循环。
合肥城市生命线安全运行监测系统自2017年运行以来，风险排查效率提高约70%，地下管网事故发生率下降约60%，城市“生命线”成为发展“安全带”。换言之，该模式通过技术标准制定、政企协作机制、产业生态构建的三维创新，为城市生命线安全治理提供了可推广的“清华方案·合肥模式”，推动我国城市基础设施安全运行管理迈入数字化、智能化新阶段。
（三）社会风险共智模式：南通市域社会治理现代化指挥中心
相较于聚焦硬件安全的生命线智能体模式，社会风险共智模式聚焦“人的不安全行为”引发的社会风险，依赖数据驱动和网格协同双轨机制，构建起覆盖“预测-预警-预防”全链条的社会风险治理体系。作为全国首批市域社会治理现代化试点城市，南通市构建的“社会风险共智模式”开创了基层社会风险防控的数字化治理范式，其核心逻辑在于通过技术赋能与机制创新，实现社会风险要素的动态感知、精准研判与协同处置，推动治理重心向基层单元下沉。
2020年6月，南通市立足“基层治理现代化”导向，以社会风险防控为主线，整合大数据、网格化、12345热线、数字城管等职责，成立全国首个市县镇三级市域治理现代化指挥中心，开发市域治理综合性指挥调度平台，构建“一个中心管全域、一个号码管受理、一个App管服务、一个网格管治理、一个平台管监管”的“五个一”治理格局。2021年12月，中心进一步强化社会治理职能定位，更名为南通市市域社会治理现代化指挥中心，围绕数据共享、预警预判、联动指挥、行政问效四大功能，形成横向到边、纵向到底、集成共享的“1+10+96”市县镇三级联动指挥体系，统筹推进市域系统性、整体性治理。
同时，南通市以“大数据+指挥中心+综合执法队伍”为改革契机，抓住“数智数治”的治理特点，通过大数据+AI建模，开发综合监测预警系统，及时发现治理问题。具体而言，通过大数据+专家库，服务于日常分析和重点研判，促进政府科学决策；通过大数据+强指挥，打造“领导驾驶舱”，推进指挥调度集成化；通过大数据+常演练，以用促练提升应急处突能力，建立平战结合新模式。南通市在党委领导、部门联动下基本形成了全域“一盘棋”的治理格局，力图实现市域数据互联互通、省域数据回流和县域数据反哺。
整体而言，南通市基于“数据+网格+人力”的融合式治理，打通了基层“最后一米”。这不仅表明我国基层社会风险防控正迈入“共智共治”新阶段，而且为全国构建共建共治共享的社会治理格局、推进市域治理现代化提供了具有较强可推广性的“南通样本”。
应急管理大数据平台集成创新的现存挑战
尽管上海、合肥、南通等地的应急管理大数据平台建设在数据归集规模、智能预警能力与跨部门联动效率等方面已取得突破性进展，但对照“一网统管”“一图览、一网控、一体防、一表清”等愿景目标，当前平台集成创新仍面临多维结构性矛盾。这种理想与现实之间的落差，既源于技术迭代与制度变革的非同步性，也折射出复杂治理场景下多元主体利益博弈的深层张力，具体表现为四个层面的系统性挑战。
一是数据权属界定不清导致融合度较低。一方面，应急管理大数据平台覆盖范围广、类型多，数据从产生、收集，到加工、使用、流转要经过多个部门，涉及个人、企业、政府部门等多方主体利益，但不同部门的数据收集标准和信息整理方式存在一定差异，在数据要素流动过程中数据信息的所有者、使用者、经营者以及责任的承担者在不断变换且不甚清晰，导致相关部门可能会因害怕承担不利后果而不敢轻易共享本部门的真实数据，加剧了数据责任确认的难度。另一方面，由于缺乏统一的数据分类标准和确权机制，不同部门对于同一类别或相似类别的数据存在归属争议或重复采集，影响了数据资源的整合效率和质量。
二是部门保护主义加剧“数据孤岛”的形成。数字化时代，掌握数据资源就相当于掌握信息权力基本已经被认为是一种隐性规则，部门为了在博弈中维护自身优势，会不断加剧对数据信息的垄断来强化自身作用与地位。数据共享会使部门运作处于公开透明的状态，这不仅会弱化强势部门垄断信息的优势，还会使部门利益遭受损失。因此，掌握大量且重要数据信息的部门基于自身利益的考虑可能会不愿意公开自己的数据，如公安部门、交通部门等；但是掌握少量信息的弱势部门又迫切希望借助数据共享来获取更多数据以提升自身部门的能力。如此一来，各部门在实现自身利益最大化的思想拘囿下，不仅会缺乏数据共享的内生动力，甚至可能会隐瞒对自身不利的数据，出现数据造假等问题。换言之，在当前以“事权”为中心的权力配置下，难以避免会存在部门利益，但如果不尽快破除部门间的“利益壁垒”，恐会进一步加剧“数据孤岛”和“数据烟囱”现象。
三是传统的条块分割管理体系加大了跨部门数据共享难度。既有科层制体系下部门权责清单与应急管理大数据平台所需的扁平化、整体性运行逻辑存在张力，跨部门数据共享仍存在权限壁垒。在条块分割的体制约束下，各部门数据大多是独立收集、加工和储备使用，管理平台系统也往往自成体系，数据信息的分布和流动一般都在以“条条”为中心的组织结构中发生，部门间数据共享依赖行政协调，缺乏标准化接口和激励机制，造成地方、部门、行业间存在“数据烟囱”林立等突出问题。与此同时，在纵向上，不同层级部门的数据资源掌握和使用并不平衡，往往上级部门拥有更多的话语权，这种数据信息的落差会因共享地位的不平等而影响共享内容的意愿和质量；在横向上，不同部门之间习惯于各自为政，各部门的信息也相互孤立，且囿于部门保护主义，部门间也缺乏数据共享的自主性，数据信息呈现出分散化、碎片化特征，进一步加剧了“数据孤岛”现象。例如，应急管理部门在跨层级调度中常遭遇属地政府“选择性响应”，根源在于数据共享责任缺乏刚性约束，绩效考核仍停留在“数据上报量”等表面指标上，未能建立基于平台效能的跨部门协同评价机制。
四是数据共享制度和机制亟待完善。在数字化转型加速推进的背景下，应急管理领域虽已构建起“一网统管”“一网通办”等制度框架，但数据共享机制仍面临制度供给滞后于技术需求的深层矛盾。尽管国家层面已出台《应急管理数据治理技术规范（试行）》等指导性文件，地方层面如浙江省也率先发布《应急管理数据规范 总体要求》（DB33/T 1441-2025）等基础性标准，但数据共享的实践路径仍存在三重突出矛盾。其一，制度供给与实践需求的结构性错位。现有规范多聚焦技术标准与平台对接，对数据共享的关键环节缺乏操作指引。例如，应急管理大数据平台建设中，数据分类分级标准、共享权限设置、更新维护责任等核心规则尚未细化，导致地方实践中“不敢共享、不愿共享、不会共享”现象并存。其二，激励机制与主体动力的系统性缺失。当前数据共享仍停留在“行政驱动”阶段，未形成“利益绑定”的协同机制。对政府部门而言，数据共享成效尚未纳入绩效考核体系，部门间“数据壁垒”的打破缺乏内生动力；对市场主体而言，商业秘密保护、数据安全风险、行业竞争压力等现实顾虑，使其参与数据共享的意愿受限。其三，协调机制与治理能力的适应性滞后。数据共享涉及应急管理、网信、公安、工信等多部门职责，但缺乏统一的统筹协调机构。实践中，部门间数据共享协议多为“一事一议”，存在流程烦琐、周期长、稳定性差等问题。
上述挑战导致应急平台数据共享效能不足，本质上反映了应急管理数字化转型中“技术先行、制度滞后”的典型矛盾，也折射出了应急管理体系“统与分”的治理张力。因此，必须从技术、制度、机制等多维度探索数据资源从“物理聚合”到“化学融合”的跨越路径，真正实现应急管理大数据平台的集成创新，才能为“大安全大应急”体系建设提供坚实支撑。
结论与讨论
安全是城市发展的永恒底色，也是韧性建设的核心命题。当前，各地通过智慧城市、韧性城市等战略的落地，已依托地域资源禀赋构建起数字底座，初步实现了治理基座的数字化转型。然而，复合型灾害愈发凸显的级联性、跨域性、不确定性等特征，使城市安全治理领域长期存在的职能分割、数据烟囱、响应迟滞等“碎片化”问题更加突出。尽管应急管理大数据平台作为破解信息壁垒、促进部门协作的核心载体，已在多地实践过程中探索出全域安全统管、关键设施集成、基层应急网络等多样化创新模式，并在监测预警、决策支持、救援处置等环节取得显著成效，但互联互通难、数据共享难、业务协同难的深层矛盾仍未根除。为此，亟须以“数字底座-韧性场景”双向适配为战略导向，聚焦制度整合、主体协同、机制衔接、技术更新等多维突破点，探索构建纵向贯通、横向融通、平急联通的集成创新体系，进而将应急管理大数据平台的技术势能转化为城市安全韧性的治理效能。
首先，制度整合是平台集成创新的根本保障，需通过标准规范解决数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”的核心矛盾。战略定位上，要立足“统筹发展和安全”的高度，将应急管理大数据平台建设纳入城市发展的顶层设计，与城市韧性提升、高质量发展、民生保障等目标深度绑定。法律法规上，通过地方性法规或部门规章明确政府部门、企业的数据共享权责清单，对数据采集与利用、数据开放与共享全过程进行规范引导。技术标准上，可借鉴浙江《应急管理数据规范 总体要求》，进一步细化应急管理领域的数据分类分级标准、共享权限规则和更新维护机制，制定统一的数据治理规范，解决数据格式不兼容、语义不一致、更新不同步等问题，确保平台能“读得懂、用得上”多源数据。
其次，主体协同是平台集成创新的关键支撑，需打破政府单一主导模式，建立“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与、权责一致、共享共建”模式。城市安全治理是一项综合性、集成性的系统工程，需要城市的管理部门、运营部门、服务部门协同治理，需要城市给排水网络、电力、公共交通、医疗、物资保障等生命线系统主管部门做到通力配合，也同样需要市场和社会等多主体合作治理。因此，要重新审视既有的科层体制，在充分把握数字技术运作规律的基础上，通过及时的结构调整以适应平台技术的柔性嵌入。一方面，可考虑设立专门的跨部门数据共享协调机构，如“应急管理大数据治理委员会”，由应急管理部门牵头，网信、公安、工信、气象、水利等部门参与，负责统筹数据共享需求、审批共享协议、监督共享执行。另一方面，要促进“政产学研用”协同创新，鼓励企业、高校、科研机构等参与平台技术攻关，引导社会力量参与平台应用创新，支持第三方开发应急App、风险评估工具等应用，进而激发多主体数据共享的内生动力，推动平台从“数据汇聚”向“智能应用”升级。
再次，机制衔接是平台集成创新的操作抓手，需以数据确权为基石、以激励约束为动力、以利益补偿为保障，构建数据共享联动体系。一是完善数据确权机制，建立数据分类分级确权和动态授权管理的制度框架，明确“原始数据不出域、模型算法勤交互”的共享规则，借助“数据沙箱”实现关键、高敏部门的数据可用不可见。如公共数据实行政府主导、无条件共享；企业敏感数据实行企业主体、有条件共享；个人隐私数据实行最小必要、脱敏共享。二是建立“贡献度量化”的数据共享激励机制。对政府而言，要将数据共享的完整性、准确性和时效性纳入部门年度绩效考核，加强政府数据共享的监督、问责、评估和反馈机制；对企业而言，要通过数据要素市场化配置构建“数据贡献度-治理参与度”正向激励链，允许企业通过共享高价值数据换取政府优先采购权或数据产品收益分成；对社会而言，可通过“城市安全随手拍”等小程序，鼓励公众上传隐患照片、灾害视频等数据，对有效数据提供者给予信用积分奖励。三是建立数据共享的补偿机制，对主动共享核心数据的企业，不仅给予税收优惠、专项补贴等直接经济支持，还可通过信用加分在项目审批、金融信贷等方面给予优先支持，将数据共享从“被动任务”转化为“主动行为”，真正实现数据多跑路、部门少扯皮、应急更高效。
最后，技术更新是平台集成创新的底层驱动，需以技术赋能安全、场景驱动创新为核心，确保平台持续释放价值。一方面，要紧抓生成式人工智能等新技术机遇，不断实现平台的迭代升级。依托区块链与隐私计算、AI大模型与多模态分析等技术，在确保数据安全的前提下提升平台的智能分析、模拟推演、决策支持能力，如2025年初，应急管理部和南京市等分别接入DeepSeek满血版升级了“久安”和“宁安晴”等应急管理大模型。另一方面，针对城市安全“平时重预防、急时重响应”的需求，构建“常态化训练-应急态决策”平台架构，有助于实现应急场景全覆盖和平急无缝转换。平时态主要负责构建应急领域多模态大模型训练基地，提升平台监测预警能力；应急态可创建“数字应急指挥官”系统，实现资源的高效调配。值得注意的是，我国城市发展中普遍存在“重建设、轻维护”现象，应急平台建设要想保持理想效果，持续地维护、管理、更新应当成为今后工作的重点。
概而言之，通过以制度整合锚定方向、以主体协同凝聚合力、以机制衔接打通堵点、以技术更新赋能场景，有助于推动应急管理大数据平台从“数据汇聚平台”升级为“智能治理中枢”，真正实现城市安全治理的全要素感知、全链条协同、全场景智能，为城市韧性建设提供坚实支撑，最终构建起平时精准预判、战时高效响应、灾后快速恢复的城市安全韧性新范式。这一进程不仅需要顶层设计的持续优化，更依赖地方实践的创新突破，唯有上下联动、内外协同，才能走出一条具有中国特色的城市安全治理现代化之路。为尽快实现这一目标，学术界和实务界还需持续关注和思考解决的问题是：若“城市大脑”沦为“数据展厅”，是否暴露出数智治理仍囿于技术崇拜的认知陷阱，而非基于问题导向的治理能力重构？在数据主权与部门利益的博弈中，数据安全是否正沦为数据垄断的挡箭牌？若垂管系统以合规名义筑起“数据孤岛”，应急管理大数据平台又该如何突破制度性壁垒、实现跨层级数据要素流动？
