国民收入分配格局是否合理，事关人民福祉和社会公平。
本文讨论我国改革开放以来政府、企业、居民间的收入分配关系变化，重点是政府与另两个主体的关系。但在此之前，首先需要就国民收入分配核算涉及的几个理论性问题做一初步探讨。
国民收入分配核算涉及的几个理论问题
1.各国的国民收入分配问题研究中，经常使用的初次分配收入和可支配收入指标都不包括各主体的借债收入。这本来是合理的，但在某些特定情况下，这些指标可能无法正确反映真实的收入分配情况，某些债务收入有可能对国民收入分配产生重大影响。例如，如果某个政府或企业大量借债、持续透支，可能实际挪用了国民总收入中相当大的部分。通常假定，借债都必须偿还，因此借债主体只是提前使用了自己未来的收入。但这个假定常常是靠不住的。世界历史上有很多国家政府长期实行赤字财政，以持续借债来填补大量支出造成的亏空，这些巨额欠债从未记为政府收入，但也从未偿还。某些巨型企业在欠下无法偿还的天量债务后轰然倒塌的例子也屡见不鲜。债务在账面上可以抹掉，但最终都会通过各种渠道、以各种方式转嫁到广大居民和众多企业头上。因此不能偿还的大量负债实质上起了逆向转移支付的作用。如果这些情况大量发生，基于“谁借债谁还”假设的国民收入核算就无法正确反映收入分配的实际状况。
债务转嫁有诸多渠道。例如银行为了能够核销大量坏账，可能把贷款利率提高到正常水平之上，把存款利率压低到正常水平之下，通过这种方式，坏账实际转嫁给了居民和企业。又如，政府和企业都有可能用借新债还旧债的方式将坏债掩盖起来，拖延到无限长远的未来，而且最终可能也无法偿还。或者政府或企业以发行债券或以应付款的方式获得资金，一旦成为坏债，债权人的权益就化为乌有。也许债券发行者可以凭借自己的信用，发行低于市场利率的长期债券，债券可能随着漫长的时间而不断贬值。这些情况都使欠债一方实质上获得了并不属于他们的收入，而债权人遭受了损失。他们名义上已获得的可支配收入实际被转移到其他主体手中并可能已被挥霍。如果这些情况大量发生，国民收入核算在不考虑债务转移现象的情况下，就无法正确反映收入分配的实际状况。
2.政府超发货币的情况与上述情况相似。超发的货币即使用来填补财政亏空，按统计原则也不应计为政府可支配收入，因为超发货币并不能创造新价值。但这确实会改变国民收入分配格局，因为这会稀释货币原有价值，或导致通胀，直接把负担转嫁给消费者；或导致房地产或股市泡沫，在泡沫破灭时造成购房者或股民的巨大损失；或以产能过剩的方式导致实体经济泡沫，泡沫破灭会导致投资者资产缩水或清零。这些损失的价值原已计为消费者、购房者、股民、投资者、债权人、存款者的可支配收入，但通过货币超发额外形成的购买力，被其他主体使用或消耗，实际改变了收入分配格局。但这些改变在初次分配收入和可支配收入统计中无法得到反映。
3.在国民经济核算中，土地和其他资产买卖的溢价收入不计为增加值，也不增加初次分配收入和可支配收入。这在一般情况下是对的。因为通常土地和其他资产溢价只是在买卖过程中发生的价格变动，变动方向可正可负，在总体意义上可能互相抵消。发生溢价时，资产的实际形态并没有发生任何改变。这种资产买卖过程并不创造新价值。
恰恰由于这一核算原则，我国各级政府在过去多年间获得的巨额土地出让收入都没有进入国民收入核算，没有计入政府可支配收入的增加。以2021年为例，各级政府获得土地出让收入8.7万亿元，同年地方财政预算收入11.1万亿元，中央财政预算收入9.1万亿元，其他“政府性基金收入”1.1万亿元，合计政府收入30.1万亿元。但据国家统计局的国民经济核算数据，该年广义政府初次分配收入仅12.3万亿元，可支配总收入仅18.5万亿元。分别比政府实际拿到的收入少了约60%和40%。
为什么会有这样巨大的差异？原因在于我国的土地出让收入并非一般意义上的市场交易溢价。中国过去几十年经历了城市化快速发展阶段，城镇化率在1978年-2024年从17.9%大幅提高到67.0%。伴随人口主体从农村转移到城市，土地资源也发生了大规模重新配置，大量农用土地转变为城镇建设用地。根据经济学理论，土地作为一种生产要素，其价值取决于其投入生产获得的边际收益。并依据市场的资本平均收益率获得其资本化价值。
在传统农业部门，每亩土地的年度边际收益通常只有几百至上千元，而在城市工商服务业，其边际收益可能达到数万至数十万元。这决定了农用地和城市建设用地的土地价值可能相差百倍。这是由传统农业和城市现代产业的巨大生产率差距及城市聚集效应带来的收益所导致。
因此在城市化过程中，大量农用地转为城市工商服务业用地，是土地资源大规模重新优化配置的过程。这也是一个国家走向现代化的过程。由此导致的地价上升绝非一般意义上的市场交易溢价，而是真实的价值增值。对此，国民经济核算理论有必要作出补充，区分不创造价值的普通市场交易溢价和土地资源优化配置带来的土地价值增值两种不同情况。后一种情况带来的收入，应当记为获益方的可支配收入。
国民经济核算理论之所以没有区分这两种不同情况，原因在于该理论及其核算方法形成时，主要西方国家的大规模城市化发展阶段已基本完成。市场频繁发生的是普通的土地市场交易，但不再是经济转型过程中的资源大规模重新配置。这应该是后一种情况被忽略的主要原因。
在我国，伴随城市化发展的土地资源重新配置过程，还有特定的制度约束条件。按现行土地制度，农用土地转为城市建设用地，应由当地政府征地开发，给予农村集体一定的土地补偿，并可通过定向转让、招标拍卖等方式转让给用地单位。土地拍卖收益可能成百倍高于征地成本，成为地方政府巨额收入。不过该土地资源重新配置过程并非在市场竞争条件下发生，而是垄断性的市场交易。因此地价是垄断价格，通常高于竞争性市场的均衡价格。
这样，我国土地一级市场上的土地成交价实际包含两部分，一是由土地均衡价格决定的土地价值。其高于征地成本（假定征地成本等于农用地影子价格）的部分是价值增值。二是因市场垄断形成的垄断利润（高于竞争性均衡价格的部分）。这部分收益在理论上并非价值增值，但按国民经济核算原则，垄断利润仍应计入卖方的可支配收入。
因此，在城市化过程中，一级土地市场上的土地出让收入应当是货真价实的地方政府可支配收入。
综上所述，在这些特定情况下，用现行国民经济核算方法计算的初次分配收入和可支配收入指标来研究国民收入分配，可能出现重大失真。下面，作者将主要利用政府的实际支出数据与其初次分配收入和可支配收入数据进行比较，来探讨国民收入分配格局实际发生的变化。从支出端来近似衡量收入，原因在于支出数据既包含了支出方的可支配收入，也包括了其借债收入和土地收入，可能更真实地反映现实情况。
政府、企业、居民间收入分配变动趋势
在一个人民当家作主的国家，国家的总产出（通常以国内生产总值即GDP表示）或国民总收入（GNI），最终应当回归全体人民。但这要有两项基本扣除。
第一，为满足全体公民的需要而必须由政府支配的部分，这形成政府收入。按用途又可分为三部分。其一：由政府直接用于社会公众福利和社会保障的部分，包括公共教育、公共医疗、社会保障、其他居民福利、对低收入者和弱势群体的转移支付等。其二，由公民的共同需要派生出的部分，包括国防、公共安全、对外事务、基础设施、基础科研等支出。其三，由前两类需要进一步派生出的需要，即用于维持政府自身运转的部分。
以上三部分政府支出的数量和用途，需遵循几个基本原则。其一，直接用于公共福利和社会保障的部分必不可少，但应与国家的经济发展水平相适应。过低则不能满足人民的需要，过高则会寅吃卯粮，成为未来发展的负担。同时应遵循公共服务均等化原则，要惠及全体公民，不能厚此薄彼、分配不公。其二，用于国防、公共安全、基础设施建设等派生需要的部分必须以符合公众最大利益为准；对外不能发动无益于人民利益或恃强凌弱的战争，对内不能以公共安全为由压制人民的正当要求和不同意见。基础设施等公共投资必须符合社会成本效益合理性原则，不足则影响社会经济发展，过度则造成无效投资，是对公共资源的浪费。其三，用于维持政府自身运转的部分必须以满足前两类需要为度，不足则政府不能有效运转，过多则是对公共资源的挥霍浪费，这些绝非越多越好。并滋生腐败，形成既得利益集团。政府不应有独立于公众利益的特殊利益，更不能将政府利益凌驾于公众利益之上。
第二，需要有独立于居民收入和政府收入之外的企业收入，以维持企业正常运转和发展。企业是经济的基本单元，企业正常发展，经济才能发展，居民的未来收益才有保障。在市场经济中，企业与居民之间的收入分配关系通常是在一定的法律框架规范下，通过竞争在市场上自主形成的。居民获得工资、利息、股息、租金、红利等收入，企业获得扣除股息和红利分配后的营业盈余（未分配利润）和财产净收入。这些收入项目通常由市场供求关系和企业经营状况决定，但政府及央行会通过制定最低工资标准、对不同收入征税、财政补贴、转移支付、利率干预等方式来进行调节，将企业收入和居民收入保持在合理范围内。
从以上讨论可见，在政府、企业、居民三者间收入分配关系中，政府与另两个主体的关系是关键因素，而企业和居民间的收入分配关系主要靠市场调节，政府起辅助调节作用。下面重点对政府在收入分配中的角色和变化过程做一简要梳理。为避免本文第一节所讨论的数据误导，这里从支出角度，分两个指标计算全口径政府支出占国民总收入（GNI）的份额。
全口径政府支出I
中国政府支出除财政预算账户外，还有政府性基金（包括土地收入）、社会保障基金、国有资本经营等几个账户的支出，这些支出需合并计算（2010年开始）。此前时期，由财政预算支出、“预算外资金”支出（缺支出数据，以预算外资金收入数据代）、土地出让金形成的支出（以土地出让收入代）、社保基金支出（自1989年始）合并计算（注：2010年后数据剔除了财政预算支出中用于补充社保基金的部分，以避免该部分与社保基金支出重复计算。2010年前的数据剔除了“预算外资金收入”中的“国有企业收入”，因其不属于政府收入）。由此合成的全口径政府支出占GNI的比例可看作政府实际支配经济资源的比例（其中一部分用于再分配），可用来与政府初次分配总收入占比进行比较。其与后者的最大差异是支出中包含了政府的债务收入和土地出让收入。这两者的比较见图1（1992年前无初次分配总收入数据）。
图1显示，全口径政府支出I从1998年到2020年，持续快速上升，从国民总收入的19%升至41%，显示在此期间政府配置资源的比重呈持续扩大态势（与之相对应，意味着企业和居民在资源配置中所占份额一度降到60%以下）。但同期，政府初次分配总收入占国民总收入之比却一直保持在11%-15%之间，最高不超过16%，而企业和居民收入占比合计一直高达84%-89%，这未能如实反映国民收入分配格局实际发生的重大变化。
全口径政府支出II
该指标由全口径政府支出I剔除社会保障基金支出，并增加社保基金收支相抵后的年度余额形成。社保基金是收入再分配中的最大项。在作了这一调整后，全口径政府支出II可用来与政府可支配总收入进行近似比较，其最大差别同样是前者包含了政府的债务收入和土地出让收入。两者相比，反映了与图1基本相同的特征。全口径政府支出II在1998年-2020年间从17%快速上升到35%，而同期政府可支配总收入一直保持在14%-21%之间，同样没有反映出政府对资源支配程度显著扩大的趋势。为节省篇幅，不再用图显示。
为更全面探讨改革开放以来政府在资源配置中作用的变化，图2绘出了1978年-2024年全口径政府支出I和II两个指标占国民总收入相对份额的全程变化。
从图2可见，改革开始时，全口径政府支出约占国民总收入40%。改革开放后，由于政府对企业和居民放权让利，向市场经济转轨，这一格局发生了重大变化，政府支出占比从1978年的40%大幅降到1995年的15%-17%。
正是这一时期政府从资源配置中逐步退出，使得市场导向的乡镇企业和民营企业得以快速发展。到20世纪90年代中期，非国有经济在总产出中贡献估计已经过半。居民收入也迅速提高，生活显著改善。伴随市场化改革，经济保持了37年平均9.7%的高速增长。这首先得益于市场导向的民营经济从无到有、从弱到强的迅速发展。民营企业积极参与竞争，对市场供求变化反应灵敏，激励机制较强，因此生产效率相对较高，技术进步较快。这是推动经济高速发展的最重要因素。
在改革的放权让利阶段，政府收支占比大幅下降也带来了某些负面影响，主要是政府收入减少，承担公共服务的能力减弱。为解决这方面问题，也为理清各级政府的权、责、利范围，20世纪90年代中期推行了分税制改革，全口径政府支出占比随该项改革而回升，并在2003年后一度稳定在27%-28%之间。
但2008年为应对国际金融危机而实行的大规模财政货币刺激政策打破了这一格局。由于货币供应极度宽松，加上允许地方政府设立融资平台大量借债投资，而且有大量地方政府借债不还，全口径政府支出呈现快速持续上升。“双宽松”政策在国际金融危机结束后并未退出，以至于政府支出占国民总收入之比持续上升，到2020年超过41%，也超过了改革前的水平。这改变了改革开放后形成的国民收入分配良好格局。由于市场决定资源配置未能全面落实，政府投资中包含大量低效率投资，导致整体投资效率和全要素生产率下降。同时因投资率过高，挤压了消费，导致消费疲软、不足以拉动经济增长。持续的货币刺激也导致实体经济部门过度投资，形成普遍产能过剩，企业经营困难、效益下降。
2020年以后，政府支出占比小幅回落，主要原因是随着房地产泡沫破灭，政府土地收入大幅下降，加上财政收入面临困难，制约了政府支出。
政府支出占比长期持续上升，实际改变了“分蛋糕”的规则，对企业收入和居民收入产生了挤出效应。但“资金流量表”显示，2023年住户部门（居民）可支配收入仍占有61.2%的份额，企业部门占22.4%，政府只占到16.4%。对照庞大的政府支出规模，这显然没有正确反映实际资源配置状况。近些年来企业经营困难增加，居民收入增长缓慢，消费率下降，居民消费已连续多年占不到GDP的40%（在改革开放开始后的上世纪80年代-90年代长期保持在50%上下），大幅度低于世界各国水平，都反映了收入分配格局变化的不利影响。政府过多参与资源配置，也是腐败高发、影响收入分配的重要原因。
与政府支出规模扩张同时，政府支出结构也对国民收入分配格局有重要影响。表1是我国2020年全口径政府支出（I）结构与经济合作与发展组织（OECD）35个市场经济国家的比较（个别国家因数据缺失未包括）。
表1显示，2020年中国全口径政府支出与GDP之比同OECD国家很接近，但支出结构差异巨大。OECD国家社会保障、公共医疗卫生、公共教育支出占政府支出的比重都成倍高于我国，三项民生支出合计，平均占政府支出的66%，而我国只占33%。这说明多数OECD国家的政府支出的大部分直接用于民生，是对居民的转移支付，这直接增加了居民的可支配收入。而我国政府支出中用于主要民生项目的部分只占三分之一。另一方面，OECD国家政府用于政府行政管理费和政府投资的支出比例远低于我国。
还应说明，我国预算内投资只是政府投资的一小部分，仅占“国有控股投资”不到五分之一。大部分政府投资是以借债和土地出让收入来筹资的。2020年，国有控股投资超过26万亿元（注：国家统计局的“国有控股投资”数据应包括政府投资和国有控股企业投资，但无解释，也未将两者加以区分。自2018年起，统计局不再公布国有控股投资数额，只公布增长率。这里的数据系根据公布的增长率推算得出），占全社会固定资产投资的59%。这反映政府支配资源程度很大，与改革早期资源配置市场化的情况有重大差异。从这些情况看，政府支出规模和支出结构必然对国民收入分配格局产生重要影响。
政府支出扩大的重要支持因素是债务扩张。这不可能凭空增加GDP，但必然会影响到居民和企业在国民收入分配中的地位。我国的宏观杠杆率（政府、非金融企业、居民负债之和与GDP之比）在过去的26年间经历了大幅上升，在2008年至2024年间从GDP的114%上升到300%（数据见央行社会融资存量和《中国金融稳定报告》提供的宏观杠杆率）。
宏观杠杆率由政府、企业、居民三个部门的债务构成。它们各占多少？表2列出了人民银行《中国金融稳定报告》提供的近年数据，也对政府隐性债务的规模做了估计，并尝试对数据失真的部分做了修正。
各级地方政府有庞大的隐性债务，是各界普遍承认的事实。这主要因为自2008年实行双宽松政策以来，各级政府纷纷建立“城投公司”等融资平台，为政府借债进行大规模投资。这些平台通常以企业名义注册，其借债统计为企业负债。但它们并非市场上自主经营的企业，而是地方政府的代理机构，其债务实质是政府债务。因此表2中由人民银行提供的政府债务偏低，企业债务偏高。
政府隐性债务究竟多大规模？业内不同估计差异极大。截至2022年，各种估计值从13万亿元到70万亿元不等。但13万亿元仅指以债券形式存在的城投公司债务，极不完整。70万亿元的估计则可能未排除近年已转化为显性债务的部分。这里暂按2023年50万亿元作为政府隐性债务的粗略估计1，对表2的2023年各部门债务数进行修正。2023年政府实际负债可能要从71万亿元增至121万亿元；政府杠杆率（政府债务/GDP）从56%调整到96%。企业债务可能要从212万亿元减到162万亿元，企业杠杆率从168%降到128%。居民杠杆率保持在72%左右不变。表2末行提供了上述修正结果。
粗略估计，从2008年到2023年的14年间，政府杠杆率（修正后）从不到30%大幅升至96%，升幅在66个百分点以上。可见政府债务扩张是推升宏观杠杆率的主因素。其中政府隐性债务是高风险部分。
修正后的2023年企业杠杆率为128%，估计2008年以来升幅约60个百分点，是仅次于政府杠杆率升幅的因素。企业杠杆率上升的主因素是房地产企业负债过度扩张。居民杠杆率估计同期升幅约50个百分点，也较大，主因素是房债（按揭贷款）扩大，同样是房地产业过度扩张的结果。而房地产业过度扩张也是无节制借债和长期货币刺激的结果。
改善国民收入分配格局的途径
可见，我国国民收入分配格局主要自2008年以来，出现了一系列不理想的情况，与政府大量负债投资和货币持续宽松对企业和居民收入的挤出效应直接相关，也挤占了市场配置资源的空间。这也与政府支出结构中对居民转移支付偏少、政府直接投资和行政管理费支出偏多有直接关系。为改变这种情况，宏观经济政策的基本宗旨，应从刺激短期经济增长转向保障经济社会长期健康发展和促进国民收入分配合理化、公众长期福利最大化。为此，货币政策有必要回归中性，财政政策有必要从扩大政府投资为主转向改善民生、改善消费为主，压缩不必需和缺乏效率的政府投资及行政管理支出。
政府支出结构需要改善，将支出重点放在健全公共服务和社会保障，促进居民和企业收入和福利改善，保证全体公民共享发展成果，而把资源配置功能主要交给市场。为此，需要推进政府改革，促进从全能型政府、围绕GDP运转的政府向服务型政府转型。还可考虑拿出足量的国有资产通过市场转让或划拨充实社会保障基金，并减轻企业缴费负担、促进社保全覆盖。现行城乡分割的户籍制度需要尽快改革，尽早实现同等国民待遇。
注1：本估计参考了张明（中国社会科学院金融所副所长）：“漫谈中国的宏观杠杆率”，武汉大学经济评论网
（作者为国民经济研究所研究员；编辑：王延春）
