熊伟，深圳大学特聘教授、法学院院长。

内容提要：新型举国体制是国家创新体系的重要组成部分，遵循着国家战略导向、资源统筹配置、多元主体协同攻关的制度逻辑。为实现高水平科技自立自强，既要求新型举国体制发挥“集中力量办大事”的战略统筹能力，也需要保障市场配置创新资源的决定性地位。在此背景下，科技法一方面承担权利保障的传统功能，另一方面发挥科技战略引导的制度功能，成为科技治理体系的重要支柱。在新型举国体制的驱动下，科技法不仅需要回应组织体系和资源配置的新需求，还面临权责不清、程序滞后、规则不协同等现实挑战。为实现国家科技战略和创新主体活力的协同并进，科技法应当促进“集中力量办大事”的法治化，完善“激发市场活力”的法治框架，促进国家“集中力量办大事”与“激发市场活力”之间的良性互动，为新型举国体制在法治轨道上行稳致远提供坚实保障。

全文首发在《法治社会》2026年第1期第59-71页。

关键词：新型举国体制　国家创新体系　科技法　市场机制

引用示例：熊伟：《国家创新体系中的新型举国体制及其对科技法的影响》，载《法治社会》2026年第1期，第59-71页。

当前，全球新一轮科技革命和产业变革正加速演进，科技创新日益成为重塑国家竞争格局的核心变量。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。新型举国体制在国家创新体系中占据着重要地位。在关键核心技术领域，新型举国体制要求集中力量、攻坚克难，发挥组织动员能力；在科技创新的其他领域，也要实现多元主体间的制度协同、资源高效配置以及政策精准引导。在此背景下，要落实《建议》部署的“国家创新体系整体效能显著提升”和“重点领域关键核心技术快速突破”规划任务，科技法的功能定位与制度体系亟须重构。新型举国体制下的科技法既要回应高水平科技自立自强的战略部署，也要保障市场创新机制的内在活力，实现“集中力量”与“激发活力”的良性互动。

一、国家创新体系中新型举国体制的定位

在新时代科技战略背景下，作为嵌入国家创新体系的重要制度单元，新型举国体制已经成为实现关键核心技术突破、实现高水平科技自立自强的核心机制。相较于传统的举国体制，新型举国体制在资源统筹方式、组织动员机制以及国家与市场关系方面均呈现出深层次的制度变革，体现出更高的组织化程度、更强的政策协同力度以及更复杂的法治回应需求。

（一）新型举国体制的概念界定

新型举国体制不同于计划经济时期“高度集中”的举国体制，而是新时代国家治理体系在科技创新领域的制度创新。在百年未有之大变局加速演进、关键核心技术“卡脖子”问题凸显、全球科技竞争加剧的背景下，新型举国体制强调国家可以通过制度化手段，在特定战略领域内集中力量办大事，实现国家创新体系的内部机制强化与功能优化。在法教义学上，新型举国体制不宜被仅仅描述为组织方式的变化。它更应被界定为一种以任务为核心的资源配置结构，其关键特征在于主管部门通过指南、立项、拨付与考核等制度装置，对特定主体形成外部拘束力。只要这种安排能够实质影响主体的进入机会、资金取得与履约义务，就应进入授权依据、程序正当与可救济性的规范评价框架。

从制度定位上看，新型举国体制是国家创新体系的重要组成部分。一方面，新型举国体制是国家创新体系内部的一种关键组织机制或者制度形态。在特定历史阶段、特定战略领域，如果需要更高的资源配置效率与组织动员能力，国家创新体系就会形塑起一种集中力量办大事的制度性安排。新型举国体制代表着一种创新的资源动员模式，主要聚焦在基础研究、关键核心技术攻关等方面，依托创新资源的集中，快速推进国家战略目标。不过，新型举国体制并非国家创新体系的全部。社会主义市场经济体制下国家创新体系的底色，不是国家集中力量办大事，而是市场在创新资源和要素配置上发挥决定性作用。新型举国体制只是在此基础上，优化政府对部分战略性创新资源的集中配置能力和项目统筹能力，补齐市场机制在重大科技创新领域中存在的“外部性过大、回报周期长、协同难度高”等失灵环节。

新型举国体制与市场机制之间，不是非此即彼的关系。新型举国体制的制度逻辑不是“政府取代市场”，而是“政府引导市场，市场服务战略”。在一般性的科技资源配置、技术路径选择、产品化和商业化等方面，市场机制承担基础性、决定性功能，激发创新效率与产业活力。在关键核心技术领域，政府通过设立科技重大专项、构建平台型研发机制，既集中资源攻克基础性、关键性领域的难题，也加强主体协同，引导和激励市场主体自愿参与国家科技战略。

科技法有必要明确政府在战略资源配置中的权限边界与组织职责。嵌入新型举国体制的科技法，应当保障市场创新主体的自主性与权利边界，强化企业科技创新主体地位，避免政府过度干预，破坏企业创新内生动力。同时，科技法律规范体系还需要借助知识产权法、财税法等工具，为市场主体参与重大科研任务提供制度激励与权益保障，真正实现国家创新体系内部“有为政府”与“有效市场”的统一。

（二）新型举国体制的功能展开

第一，新型举国体制是战略资源配置的统筹平台。国家创新体系中新型举国体制最核心的功能，是为实现国家战略目标提供高效、集中、可控的资源统筹机制。在面临“卡脖子”技术瓶颈、战略前沿技术布局等关键领域时，单靠市场机制或者分散式创新，难以形成突破性的合力。新型举国体制通过设立重大科技专项、组建国家实验室、打造跨部门协同机制，打破条块分割与重复投入，实现资源的统一配置与最优调度。这一过程中，不仅包括财政资金、科研平台、数据资源等“硬要素”的集中统筹，还包括政策支持、组织体系、人才流动等“软要素”的制度协调。

第二，新型举国体制是国家战略任务的制度载体。它将国家重大科技任务从政策倡导转化为制度安排，从而构建起服务国家战略目标的法治支撑结构。在传统制度下，科技任务多依赖部门发文或临时项目推动，缺乏统一规划和稳定执行机制。新型举国体制则强调顶层设计与制度嵌套的统一，通过规划、立项、组织、评估的全过程机制，确保国家战略科技任务能够有效落地。

第三，新型举国体制是科技治理体系的整合枢纽。当前，科技创新面临主体多元、任务复杂、技术融合的新局势，新型举国体制承担着科技治理体系的组织整合作用。不同于市场驱动下的碎片化创新或传统行政体系中的部门分治，新型举国体制强调以任务为牵引、以平台为依托、以联合体为组织方式，打通行政系统、高校院所、龙头企业之间的信息壁垒和资源阻隔。这种治理整合并非依靠强制命令，而是通过制度设计实现“制度动员”和“结构动员”的有机结合。

第四，新型举国体制是创新激励机制的制度实验场。它不仅强调组织力的集成，也提供了一个制度创新与激励机制优化的重要试验平台。在传统科研体系中，科研人员常面临评价体系单一、成果转化路径不畅、激励机制与贡献脱节等问题。新型举国体制通过构建“揭榜挂帅”“里程碑式管理”“赛马机制”等制度安排，探索一套全新的科研激励框架。对于科研人员，通过职务成果权属改革、绩效奖励制度、容错免责机制，可以提升其参与国家任务的积极性；对于企业主体，通过政府采购、首购首用、税收优惠等方式，可以激发其投入基础研究的自主意愿。

第五，新型举国体制是国家意志与市场机制的耦合接口。它并不意味着在国家意志与市场机制之间制造裂痕，反而是构建有效耦合的制度接口，在规则明确和权益保障的前提下，实现国家战略方向设定和市场主体自主响应的协同。更具体地说，国家意志在这里主要体现为战略目标的提出、公共资源的组织与风险边界的划定，而市场机制则通过竞争、选择与创新试错来完成技术路线、商业模式与资源配置效率的生成。只有当科技法对目标设定、资源分配、程序运行与责任追究作出稳定的规则安排，市场主体的自主响应才不会被不确定性所抑制，国家动员能力也不会滑向对市场结果的直接替代。由此，新型举国体制的制度优势不在于扩大行政命令的适用范围，而在于以可预期的法治结构把国家战略与市场活力连接起来，使战略牵引获得持续的市场承载。

（三）“集中力量办大事”的廓清

“集中力量办大事”是新型举国体制的核心组织原则。“集中力量办大事”的体制逻辑中，重大科技任务往往具有强烈的国家导向色彩，其合法性基础在于“国家利益和社会公共利益优先”。然而，这一逻辑如果缺乏法治约束与权利保护机制，容易演变为对科研自由、市场主体利益甚至个人权利的压制。科技法必须平衡国家任务驱动和权利保障，才能保障集中力量的效能，维护各类主体的合法权益。一方面，科技法应当明确科技任务中的权力边界与程序规范。这是防止行政命令越权干预科研活动本身的必然要求，特别是在学术自由、研究方法、成果发布等方面，设立法定保护底线。另一方面，科技法应当建立针对市场主体的法定激励与保护机制。在参与国家任务过程中，其投入资源、承担风险与预期回报应受到法律保护，尤其是在成果署名、知识产权归属、薪酬绩效、容错免责等方面建立权益保障机制，避免形成“被动服从型”动员格局。

首先，“大事”并非一个不言自明、存在普遍共识的概念，而是具有高度政策性、不确定性的范畴。科技法有必要对“大事”一词的概念进行合法性确认和适用范围界定。实践层面，“大事”通常是指国家发展战略中需要集中配置资源、突破瓶颈制约、承担关键功能的重大科技任务，如“卡脖子”技术攻关、战略性前沿技术布局、重大科学基础设施建设等事项。然而，如何科学识别这类任务，有待科技法的进一步确认。从程序角度来看，诸如《国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035）》、《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）等国家科技规划及其法定程序为“大事”的识别提供初步的制度基础。但是在具体实践中，难免会出现议题设置与立项评估机制的公平性争议。因此，科技法需要构建一套更具稳定性、公开性与参与性的“国家科技任务识别机制”，明确“大事”的遴选标准、法定流程与责任主体。

其次，新型举国体制所要求的“集中力量”，不能单纯依靠强制性的行政命令，而是需要调动各类创新主体的积极性，实现国家战略目标与个体激励的协同。我国已形成以国家实验室、重点高校、科研院所、高新技术企业为核心的创新联合体格局，其承担了绝大多数国家重大科技任务。科技法需要解决的，是如何通过法律制度保障创新主体的参与资格、权利义务、成果归属与风险分担等问题。例如，在“新一代人工智能”重大项目中，国家采取牵头单位和联合攻关并重的机制，要求组建联合体进行项目申报与实施，以整合全国优势创新团队，集中力量联合攻关。

最后，“集中力量”的核心支撑在于科技创新资源的集中配置。科技创新资源的配置涉及财政资金、科技人员、重大设施、核心数据、关键平台等多个要素领域，实现集中配置并非易事。在此过程中，科技法承担着三重功能：一是在权力配置层面，资源调度应具有程序正当性；二是在财政支持层面，重大科技投入应具有法定优先性；三是在监督层面，战略资源使用应设立问责机制。在资源调度环节，涉及跨部委协调、地方政府支持、企业资源投入等多元协同机制，其合法性、程序性和透明性均需科技法介入并予以规范。在财政支持环节，现阶段我国《科学技术进步法》、《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》） 等法律规范体系已初步形成，但是在财政资金配置过程中，行政主导色彩较重，地方与部门利益分割明显，导致重大科技任务的资源统筹能力不足。加强资源调度的统筹性，完善科技创新中财政绩效评价机制，健全战略资源利用的监管制度，是科技法落实“集中力量办大事”的重要路径。

二、新型举国体制与科技法互动的制度框架

新型举国体制是国家在特定历史阶段推动科技战略任务的制度创新。它的高效运转不仅依赖政策设计与组织动员，更急需科技法的系统支撑与规范引导。现阶段，科技法已不再局限于保护性法制的传统定位，而是需不断拓展其功能，实现对创新主体的有效引导，以落实国家科技战略。新型举国体制与科技法之间由此构成一种双向互动、相互嵌套的关系结构。

（一）面向新型举国体制的科技法调适逻辑

长期以来，我国科技法的主要定位是“保护性法制”，通过保障科研自由、确立知识产权制度、规范成果转化等方式，为科研创新活动营造相对中立和宽松的制度环境。这一制度安排有效保护了科研主体的积极性与创新活力，在我国科技发展初期阶段具有重要意义。然而，随着国家战略目标的提升与科技强国战略的深入推进，单一的保护性法制已难以满足复杂多变的国家科技治理需求。新型举国体制打破了市场机制与行政主导的二元划分，通过国家主导、战略引导、资源集中、机制统筹等手段，强化了政府对科技创新全过程的组织力与引导力。新型举国体制下的科技法必须回应这一治理逻辑的变化。

新型举国体制下的科技法需要在“保护性法制”的基础上，实现“引导性法制”的功能跃迁。这就要求科技法不仅要提供创新主体合法权益的制度保障，更要利用法律手段积极引导创新资源配置和科研方向，优化组织模式。在权力配置上，科技法赋予政府在关键领域中依法设立科技重大专项、组织资源整合与任务调度的权力，同时通过法定程序和制度约束，确保政府“有为但有界”。例如，在国家重大科技任务中，以法律形式确立“揭榜挂帅”“任务书合同制”等制度和规范体系，提升执行的规范性、透明性与权威性。科技法唯有实现从“保护”到“引导”的功能跃迁，才能真正支撑起高水平科技自立自强的战略目标。

面对国家对战略科技能力系统构建的法制诉求，科技法在“引导性法制”的基础上，可以进一步上升为“战略性法制”。这里的“战略性科技法制”不只是科创促进政策的简单集合和汇整，更是国家科技战略总体布局和组织结构的规范化和法治化。在关键核心技术攻关、重大科学基础设施建设等核心领域，科技法应明确国家在财政支持、组织方式、成果分配等方面的法定权限。当涉及国有科技企业或混合所有制企业参与重大科技任务时，需要协调《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）的监管逻辑，明确战略任务驱动与市场机制之间的权责边界。这种对既有法律体系的“战略重构”，不仅要实现条文之间的规则联动，更要构建一个兼具战略目标引导、权责体系清晰的科技法律规范体系。

要落实这一目标，科创主体的组织协同和科技法律的规则协同不可或缺。首先，新型举国体制要求科研组织结构由传统的“单一单位承包制”向“平台型协同攻关制”转型。传统科技法大多强调单一主体、线性项目、层级治理结构。但是，这些“单一承包”的组织结构难以覆盖当前关键科技攻关所需要的复杂合作网络和弹性组织。例如，科技攻关往往需要组成国家实验室、龙头企业、高校、中试平台的科研联合体，这些联合体没有明确的法律身份，合作协议也缺乏统一的规范，造成联合体内部的权利义务配置不清、成果归属争议频发，科技法并未对此予以制度回应。多主体协作攻关中，若合同未明确背景知识、改进成果与衍生成果的归属，后续转化将出现权利链断裂风险，科技法应当推动形成标准合同条款，以降低交易不确定性与纠纷成本。因此，这种“协同攻关体制”要求科技法赋予联合体以明确的法律主体地位，设计标准化的联合协议样本、知识产权共创共享规则、风险共担机制等规范体系，明确牵头单位与成员单位之间的权利义务与监督责任，实现“集中力量办大事”的组织效率，提升科研合作的规范性、合法性与透明度。

其次，新型举国体制要求科技法律规范体系不是部门法条款的机械扩张和简单拼凑，而是一套覆盖基础研究、应用开发、成果转化、产业推进全生命周期的系统性规则。在新型举国体制下，政府不再是传统意义上“命令—执行”的单一行为者，而成为多方资源的集成者与协同推进的组织者。作为一个典型的领域法，科技法一方面要把握科技创新的事物本质，提炼科技法律规范体系的边界，另一方面要有效衔接科技创新相关的知识产权法、财税法、金融法规则，实现科技法内部的逻辑自洽与规则协同，避免目标矛盾和规则冲突。

（二）科技法对新型举国体制的功能性塑造

区别于一般的“自由创新”或“市场主导型”科技发展模式，新型举国体制的运行基础是政府主导的资源集中组织与任务指令体系。在回应新型举国体制的法制需求时，科技法律体系不能只是解决知识产权、成果转化等基础性问题，而是要立足新型举国体制的特殊性，回答其中“政府与市场关系”的核心命题。在此基础上，科技法进一步系统规范战略科技任务的设定、联合攻关、资源组织、权利保障等问题。就此而言，科技法需要去形塑新型举国体制的制度框架、适用边界、特殊的组织逻辑以及规范体系，而不是将其模糊处理，随意放置在国家创新体系的整体框架中。科技法的制度设计，正是在这一特定结构中发挥作用：它既不是科技自由竞争的纯市场规则，也不是一般行政管理的法律支撑，而是嵌入“国家战略任务组织机制”的专属法律工具。

首先，科技法需要回应新型举国体制的适用边界，厘清科技创新领域中政府与市场的关系。新型举国体制并不意味着政府“大包大揽”和“无限度干预”，替代市场成为创新资源配置的决定性角色。相反，新型举国体制主要适用于关键核心技术攻关和重大基础研究领域，拥有相对清晰的适用边界。科技法需要明确界定“政府何时介入、如何介入、如何退出”的规范体系，避免新型举国体制异化成“权力压倒科研规律”的行政主导模式。实践中，国家科技重大专项就经常面临政府主导过深、企业作用边缘化、科研人员失去自主性等问题。一旦这种趋势缺少法律规制，将会侵蚀科研活力与创新土壤，不利于高水平科技自立自强。因此，新型举国体制下的科技法要在“有为政府”与“科研自由”之间寻找平衡。具体而言，科技法一方面要明确政府在重大科技任务中的法定权限与程序边界，如在《科学技术进步法》中增加政府重大科技任务的组织权限、参与程序与约束机制。另一方面，科技法可以具体规范科研人员保护、成果分配公开、项目申诉复议等新机制，防范行政权对科研活动的过度渗透。尤其是在成果评价、学术发表、经费使用等关键节点，赋予科研主体合理的自主空间，避免增加科研人员的不当负担。科技法不是“让权力介入得更方便”的工具，而是要发挥“让权力运行得更规范”的功能，廓清重大科技任务攻关过程中政府与市场的关系。

其次，科技法需要规范新型举国体制的组织逻辑，明确任务设定和组织结构的具体运行规则。第一，就科技战略任务的设定而言，围绕决策、组织、实施三阶段进行系统规范。在决策阶段，科技法应规定国家战略科技任务的设立流程、法定评估标准、社会参与机制以及透明的信息公开义务。在组织阶段，科技法应建立任务牵头单位、协作主体、评估机制之间的法律协同机制，明确组织形式、合同义务、知识产权配置、责任追溯与容错免责条款。在实施阶段，科技法需要保障科研单位和科研人员的基本研究权利、经费使用自主权与成果处置权，避免激励错位或责任过载问题。第二，就“联合体”的组织结构而言，需要加强法律规则供给。针对科研联合体面临的诸多法律困境，科技法可以明确重大科技任务联合体的法律地位，为联合体提供类法人属性，使其具备签约能力、经费统筹权与成果处置权。科技法还可以引入平台化治理的相关规则，针对数据共享协议、成果分配协商机制、责任容错制度等内容加以规定，为科研联合体的运行提供规范依据和制度框架。

综上，科技法在新型举国体制中的角色，并非附庸性的配角。就功能而言，科技法不只是事后规范，更应该承担事前结构设计的功能，在战略目标、资源配置、组织模式与成果治理等各个环节发挥前置性、协调性功能。就体系而言，为了实现新型举国体制的规范化，可以考虑启动“国家重大科技任务法”或“关键核心技术促进法”，明确新型举国体制内部的权力结构、治理原则、运行机制与行为边界。就监督而言，建立健全战略科技项目评估与问责规则体系，引入独立审计、第三方评估与责任追溯机制。唯有如此，科技法才能真正成为新型举国体制的制度基座。

（三）互动框架下科技法的制度目标

第一，科技法应当响应新型举国体制从政策走向法制的规范需求。现阶段，新型举国体制主要依赖政策工具和行政动员，规范程度并不算高。在特定时期，这种以政策为主导的方式具有效率优势，但也面临法定权责不明、执行程序不规范、公众参与不足等结构性局限。例如，指定牵头单位属于对合作结构的强干预，主管部门需要证明存在市场失灵或重大外部性风险，并以最小必要为限设置指定范围与期限，否则容易构成行政替代市场的制度固化。因此，科技法应将国家科技战略从政策文本转化为法律规范体系，才能避免政策层面“事权不清”“权责错配”等问题，确保新型举国体制的规范性、可持续性以及正当性。

第二，科技法应当承载国家重大科技任务法定化的功能。当前体制下，重大科技任务大多以国家规划或科技部牵头的政策性文件形式发布，并辅以专项指南、管理办法等规则进行分解和落地。之所以称其为“重大科技任务”或者“战略任务”，就在于其部署和执行的长期性、稳定性。对此，以科技法的框架规定，辅以可灵活调整的规范性文件，是保证重大科技任务行稳致远的关键。例如，通过科技法确定科技任务的分级分类管理机制，建立重大任务遴选、储备和认定机制，以及明确科技资源优先支持机制等，可以推动战略任务的制度结构由“行政主导”“政府驱动”转向“依法实施”。这种重大科技任务的法定化，有助于保持其权威性和连贯性，增强科研主体的信赖度与可预期性，从源头上提升新型举国体制的治理效能与制度刚性。

第三，科技法应当构建一套新型组织协调的规范体系。新型举国体制的核心优势在于其组织能力与系统动员能力，科技法可以实现这一组织架构的法治化。传统行政体制在组织科技活动方面，通常依赖行政命令和层级管控，这在面对复杂交叉、多元主体参与的科技项目时，往往难以满足现代科技治理对“跨界协调”“职责明晰”与“制度可预期性”的要求。科技法应当系统构建一整套组织协调的法律机制，使“组织起来”的过程不再仅仅依赖行政权力调度，而是依照法律规定的制度性安排。例如，《科学技术进步法》中可设立“重大科技任务实施”专章，明确牵头单位、合作单位、第三方机构、联合体等各类主体的法律身份、权责关系与违约责任，实现不同机构之间基于规则的协作而非单纯服从。只有当重大科技任务的组织协调有法可依时，新型举国体制的组织优势才能从短期的行政动员转化为长期的制度化运作。

第四，科技法强调依法调动或集中科技创新资源。资源集中配置是集中力量办大事的物质基础。长期以来，资源调配主要通过“部门协调”“政策倾斜”或“项目优先”的方式完成，缺乏统一的实体规则和程序规范。这种方式虽然具备一定灵活性，但也容易形成资源浪费、效率低下与责任模糊的局面。以财政支持为例，项目任务书虽然常以协议形式出现，但其指标设定、经费扣减与单方调整机制若明显体现公权力优益，就不宜简单等同于民事合同的对等自治安排，科技法应当明确其程序约束与争议救济的公法入口。科技法可以规定重大科技任务占科技财政支出的最低比例，避免因财政资金紧缺造成战略性项目的“资金断档”。财政资助附带阶段性指标与绩效约束具有合理性，但主管部门作出经费追回、扣减或暂停拨付时，应当提供事实依据与申辩机会，并设置复核程序，使绩效约束转化为可问责的法治机制。

（四）互动框架下科技法面临的挑战

第一，政府和创新主体的权责不清。一方面，政府在科技资源配置、平台构建、项目组织中的权力范围缺乏具体法律授权，往往依赖行政命令与政策指引运行，容易导致职责重叠、程序不明。另一方面，科研机构、企业、高校等创新主体的法律地位不清，参与重大科技任务时权利义务界定不明确，引发执行责任不对等、成果争议频发。这种模糊的治理结构导致科技法难以发挥明确规范、协调机制与责任追溯的基本功能，一定程度上制约了新型举国体制的执行效能。

第二，行政主导机制冲击市场规则运行。新型举国体制下，不论是资源调配还是组织协调，都会面临行政主导和市场机制的冲突，影响国家创新体系的内部平衡。尤其是在部分重大项目的设立和实施过程中，政府直接决定任务目标、资源分配，企业和科研单位仅为执行工具，缺乏自主决策空间。这种以行政主导资源配置的方式，若长期缺乏法律约束，不可避免会削弱国家创新体系的内生动力与竞争活力，造成市场配置创新资源的边缘化和附庸化。

第三，科技法律规范滞后于科研组织形态的演化。现有科技法律制度仍旧停留在传统的项目制、单位制和线性研发逻辑，难以精准匹配国家实验室、科研联合体、揭榜攻关等新型的科研组织形态。例如，在联合攻关任务中，数据使用、成果归属与利益分配等问题常常困扰着科研机构及其工作人员，面临合同纠纷、责任处置等现实风险。评审专家的技术判断具有专业性，但主管部门不能以专业性为由免除程序义务，科技法应当通过回避规则、评分留痕与复核机制，将技术裁量置于可追溯、可解释的制度结构中。

第四，科技法律规范之间缺乏系统联动与衔接机制。现阶段的科技法律体系存在“条块分割、体系割裂”的结构性障碍。科技治理涉及民法、商法、知识产权法、财税法、金融法等诸多法律领域，相关法律法规散见于《科学技术进步法》《预算法》《企业国有资产法》《中华人民共和国政府采购法》等多部法律中，形成“各管一段”的规范格局。面对规则集成和跨领域治理的需求，科技法有必要立足领域法立场，回应既有的法律冲突与规则衔接问题。

第五，科技法保障机制的落实不足。尽管近年来科技法建设取得长足进展，但在新型举国体制中，仍存在法治保障机制“落地难、运行弱”的现实问题。一方面，部分法律规范缺乏明确的执行细则和监督手段，存在“制度写在纸上、运行靠经验”的现象。另一方面，科技项目的绩效评估、责任追究等环节执行力度不足，容易出现资源浪费、执行走偏乃至道德风险。以重大科技专项经费管理为例，主管部门在规范上往往只规定专款专用、绩效导向、违规追责等原则性义务，但缺少可操作的程序细则，导致经费调剂、阶段验收、指标变更常以内部口径处理，呈现出制度写在纸上、运行靠经验的状态。这类管理措施一旦对项目承担单位形成经费扣减、暂停拨付、追回乃至列入限制名单等不利后果，就具有外部拘束力，应当配套明确的事实认定标准、理由说明与申辩复核程序；同时，绩效评估若仅停留在总结性打分而不触发相应的责任结构，就难以形成有效约束，科技法需要将评估结果与分级处置、问责启动条件及审计衔接机制加以制度化，才能有效解决上述问题。

三、新型举国体制下科技法建设的制度创新

国家创新体系内部，既有新型举国体制对“集中力量办大事”的现实诉求，也有激发市场活力、发挥市场配置创新资源决定性作用的固有主张。如何实现二者之间的协同，实现国家战略目标和科技创新市场繁荣的同频共振，是科技法所要追求的重要目标。一方面，通过“集中力量办大事”的法治化，促使政府组织重大科技攻关在法治轨道上运行。另一方面，利用科技法工具激发市场活力，实现科创资源优化配置，加强市场内在驱动力，是实现“集中力量”与“激发活力”良性互动的重要基础。

（一）集中力量办大事的法治化路径

新型举国体制的语境中，“集中力量”不再是单纯依靠传统行政命令的命题，而是一个涵盖制度动员、政策协同与多元共治的系统工程。科技法的任务在于将“集中力量”的机制由政策文件升格为法律制度，使动员不再依赖行政主导模式，而是实现依法治理。当前，我国主要依赖“揭榜挂帅”“科技军令状机制”“重点研发计划”等政策工具完成资源集中与组织调度。但是，这些机制大多数游离于法治轨道之外，缺乏系统性的程序规则与法律保障。因此，明确“集中力量办大事”的规范内涵至关重要。

首先，“集中力量”的实质问题是要明确“集中的到底是什么”。在科技治理领域，这些“力量”不仅包括财政资金、基础设施等物质资源，还包括关键的规则制定、科研团队、数据要素等要素资源。科技法作为资源配置与制度架构的工具，必须提供这些力量集中配置的合法性与正当性依据。例如，在人力资源层面，可通过确立“任务导向型科研人员编制制度”与“跨机构人力共用机制”，实现人才资源的动态统筹；在数据资源方面，建立国家战略科技数据库开放共享制度。归根结底，科技法要回答的不仅是“调动什么”，更是“如何合法调动”与“如何协同调动”。

其次，“集中力量办大事”必须明确何为“大事”。在新型举国体制中，“大事”并非一般性的科技项目或行政事务，而是那些直接关系国家安全、产业命脉、科技前沿布局与公共福祉的战略性科技任务。问题在于，这一类“大事”往往带有很强的政策弹性与战略判断色彩。如何将“大事”的识别纳入法治轨道，成为科技法的关键挑战。目前，我国对重大科技任务的识别多依赖“国家中长期科学和技术发展规划纲要”“科技创新2030”等政策性文件。这一过程中，由于缺乏明确的法定评估程序与公众参与机制，容易造成政策主导下的决策不透明与项目选择随意性增强。科技法应当致力于构建国家科技战略任务识别与立项法定机制，将“大事”的定义、评估指标、筛选路径、信息公开、专家评审与决策复议等环节制度化。例如，可以规定国家重大科技任务必须经专门机构评估并向社会公开征求意见，方可列入国家法定科技任务清单，同时应建立“动态调整机制”，确保“大事”的认定能跟上技术演进并且契合国家利益变化灵活适应。如此，才能将“大事”从一个战略蓝图转化为制度路线，并为“集中力量”提供坚实的合法性基础。

需要强调的是，“集中力量”不能取代创新资源市场配置的决定性地位。关键是要通过科技法实现国家意志与市场逻辑的制度融合，而非行政手段对市场机制的替代。当前，我国在重大科技任务中已引入“企业主体参与”“任务导向型基金”“成果市场转化”等机制。科技法需要为创新资源的市场配置“保驾护航”。第一，确立市场主体在国家重大科技任务中的法定地位，确保其依法享有成果收益权、知识产权参与权、技术路线话语权等合法权利。第二，完善《中华人民共和国促进科技成果转化法》及配套规章，构建从国家研发投入到市场成果转化的利益闭环。第三，鼓励设立以公共政策目标为导向、依循市场投资机制的科技主权基金、产业引导基金等政府投资基金，引导社会资本参与国家科技重大任务。第四，建立企业参与国家重大科技任务的责任评估与风险兜底机制，避免企业陷入投入大、收益少、责任重的困境。通过科技法将国家战略目标与市场主体利益连接起来，方可使“集中力量”不再是“集中行政资源”，而是政府和市场双方的耦合共进。

作为国际科创中心和中国特色社会主义先行示范区，深圳依托特区立法权在科技创新法治建设方面率先探索，取得了具有代表性的地方性成果。特别是《深圳经济特区科技创新条例》的制定，标志着地方在科技创新领域不再只是中央政策的被动执行者，而是主动利用地方立法权对接国家战略，结合地方实际，打造具有地方特色的科创制度供给。该条例从基础研究、应用基础研究、技术创新、成果转化、科技金融、知识产权、空间保障、创新环境等多个领域加以规定，为新型举国体制下地方政府集中资源、组织攻关、激励创新的法治化提供模板。这一立法经验值得在全国范围内复制推广。尤其在国家重大科技任务“多中心、网络化”布局的背景下，更加需要构建多层级、多主体、央地协同的科技法律规范体系，实现从中央统筹到地方执行的规范化、法治化。

（二）激发市场活力的法治保障机制

1. 优化科创资源配置

就科技创新资源配置而言，应当坚持竞争中性原则。一方面，确保各类市场主体在科技创新中的平等地位与公平机会；另一方面，在关键核心技术攻关、重大任务部署过程中依照法定程序择优遴选，以保证科技攻关的基础能力和团队支持。新型举国体制强调国家在关键技术领域的组织力，更重要的是保证各类企业、高校、科研机构等创新主体依法平等参与资源竞争，承担科技项目。这一制度安排是保证科技创新活动活力，避免资源配置部门化、行政化的基础。例如，主管部门作出的不予立项决定若直接排除申报主体进入特定科研赛道，就应当被识别为对外发生效果的资源分配行为，至少需要满足公开规则、理由说明与可复核的程序性要求，否则难以避免裁量滑向不可检验的政策判断。为此，科技法应当规定资源配置的透明机制、招投标程序、利益冲突防控与信息公开制度。特别是在政府设立的科技专项、财政性资金支持、高能级平台遴选等重点领域，通过法定程序保障外部主体的平等参与权，破除制度性壁垒，构建公开、公平、公正的资源分配环境，推动科技资源配置朝着效率与公平兼顾的方向发展。

就科技创新激励而言，应当系统性构建激励框架及其保障机制。新型举国体制下，政府难以依靠传统的行政命令机制，强制市场主体参与国家科技任务。这就要求科技法形塑一套有效的创新激励框架。这套框架需要协调财政补贴、税收优惠、政府采购、股权激励、科技成果转化收益权安排等激励工具，增强企业参与国家科技攻关的积极性。此外，科技法还要保障市场主体依法享受创新激励，增强其技术研发投入和承担国家科技任务的意愿。国家之所以高度重视“产学研用”深度融合，就是要为企业、高校、科研机构之间的协同创新提供组织保障，同时保证知识产权、成果归属、资金管理等方面的激励机制能够落到实处。

2. 培育市场内在驱动力

落实国家战略目标和完善市场机制是国家创新体系的内在逻辑，也是科技法需要平衡的一组核心目标。在坚持市场配置科技创新资源的基础上，科技法应当致力于培育市场主体承担国家科技任务的内在驱动力，而非迫于外部压力。要实现这一目标，需要实现国家战略目标与市场主体利益的有机结合。例如，在国家重大科技专项中，科技法应当鼓励多元主体通过公开竞争的方式参与“揭榜挂帅”，通过利益共享与风险共担机制提升企业主动性。在科研成果转化阶段，科技法应依法确保项目参与主体依照贡献程度享有技术权益分配权与成果处置权。一旦因国家导向性任务模糊成果的产权归属，就会直接削弱市场主体的内在驱动力。

正是因为市场主体的多样性与技术路径的不确定性，决定了国家不能以统一化、排他性的方式设置技术发展路径。科技法应鼓励多种技术路线并行探索与竞合发展，为不同类型的市场主体提供相关平台的平等准入。落实国家科技战略的过程中，科技法应设定“引导激励机制”，而非“控制强制机制”，引导市场主体参与国家重大科技任务。通过设定公共技术标准、知识产权激励、平台型研发机制、国家技术基础设施等多元工具，实现战略导向与市场选择之间的双向选择。科技法还需设立科技创新的容错机制，避免将国家战略异化为市场主体的“风险陷阱”。通过建立容错机制、成果评价分级制度以及项目风险补偿体系，为企业参与国家科技战略提供基本的安全保障。

在探索市场主体参与重大科技基础设施建设的同时，科技法还有必要保障科技基础设施面向创新主体普遍开放。重大科技基础设施的投资规模大、回报周期长、风险不确定性高。以往依赖政府财政投入的单一模式，不仅难以持续，而且呈现出一种内部封闭性，在政府和事业单位系统内部循环，鲜少对其他创新主体开放。深圳率先引入政府与社会资本合作（PPP）模式，在重大科技基础设施领域实现了投融资机制的制度突破。通过引导社会资本参与科技基础设施的规划、建设与运营，不仅有助于缓解财政资金压力，而且通过市场竞争机制和企业运营管理模式，提高了资源配置效率与设施运行绩效。例如，在鹏城实验室、国际先进技术应用推进中心（深圳）等重大平台建设中，深圳通过多元出资、权责明晰的PPP模式，实现政府战略目标和企业合法利益诉求之间的协同，逐步构建起具有引导性、可持续性的科技基础设施投资生态和开放格局。

（三）集中力量与激发活力的制度协同

第一，科技法应当厘清科技创新领域政府和创新主体的权责体系。要实现“集中力量”与“激发活力”的良性互动，科技法的首要任务是明确政府和各类创新主体的法律地位与职责边界，构建权责明确、利益均衡的规范体系。一方面增强“集中力量”的可操作性，另一方面保障创新主体的合理预期，激发其主动投入创新资源的积极性。由此，科技法在此类事项上应明确三类规则：其一，权力的依据与边界。要求立项与拨付必须以明确的规范授权为基础，避免以临时性文件在实质上加重主体义务或排除主体进入机会。其二，程序的结构化约束。要求评审标准公开、评审过程留痕、回避与复核机制可运作，从而使裁量可被理解也可被检验。其三，责任与救济的对应安排。要求对不予立项、扣减经费、变更指标等决定提供说明的理由，并为创新主体提供可选择的复核与争议解决路径。科技法厘清政府与创新主体的权责体系，并非抽象讨论政府与市场关系，而是通过对分配性公权力的法治化、对创新主体程序性权利的制度化确认，建立可预期、可问责的创新治理秩序。

第二，科技法应当防范和纠正“行政替代市场”的倾向，保障有为政府和有效市场的平衡。在技术路径选择上，虽然政府可以依法设定技术发展方向、提出国家任务，但是不能以行政命令强行指派技术路径或排他性地指定参与主体。科技法应当首先区分两类不同性质的行为：其一是政府为降低不确定性而提供的通用性规则，例如设定安全底线、质量标准、兼容性规范、测试验证程序与信息披露要求。其二是政府对特定经营者、特定路线作出实质性偏好甚至排他性安排的选择。前者属于典型的规制与公共服务，可以通过法律授权与程序化工具实现对市场的增能；后者则可能触及竞争中立、平等进入与反不正当竞争的底线，需要更严格的合法性与比例性审查。审查的要点在于：主管部门是否能够证明市场机制在相关领域确已失灵或存在重大外部性风险，从而需要采取集中决策；其采取的工具是否以最小必要为限，是否为其他同等能力主体保留竞争性参与的入口；其决策过程是否具备可核查的事实基础与专家论证，并在事后接受绩效评估与纠错机制的约束。若主管部门以目录、指定或变相排除方式固化市场格局，科技法就应当通过竞争性程序、负面清单、期限性授权与复审机制等制度装置，将行政权力重新拉回到规则供给与秩序维护的位置，使有为政府表现为提供可预期的制度环境，而不是替代市场作出具体交易选择。这样，政府组织能力与市场有效机制才能在同一法治框架内形成动态平衡。

第三，科技法应当适应关键核心技术攻关的组织结构。实现“集中力量”与“激发活力”的有机融合，不能仅靠项目层面的制度设计，更需在组织层面提供稳定的平台支撑。当前，以国家实验室、重大科技基础设施、战略科技企业为核心的创新平台，已成为承载重大任务的关键节点。科技法应进一步推动这些创新平台的制度建设，明确其独立法人地位，丰富其运营机制，赋予其签约能力、资源统筹权与成果管理职责。同时，科技法应当一方面鼓励开放合作的组织结构，引导更多社会创新资源依法参与国家任务；另一方面，为跨境科技合作保留制度空间，提高创新组织结构的制度弹性。以关键核心技术攻关的推荐目录为例，主管部门可以通过设定安全底线、兼容性标准与测试验证程序来引导市场竞争，这属于对交易规则的供给而非对交易结果的替代。科技法应当要求目录标准公开、期限可复审，并为目录外同等能力主体保留竞争性进入通道，使政府作用体现为规则设定与秩序维护；同时由市场在同一规则下完成技术路线与供给主体的选择，从而实现政府引导市场、市场服务战略的制度结构。

第四，科技法应当贯彻其领域法特性，构建逻辑自洽、体系完整、规则协同的法律规范系统。一是制定专门的科技法律，尤其是在国家重大科技任务和关键核心技术领域，实现战略目标的法治化、长期化。厘清相关公权力主体和创新主体的权利义务，为创新主体参与国家重大科技任务提供明确的规则指引。二是整合科技创新相关的法律规范，保证战略目标与法律规范的协同一致。除专门立法外，系统检视散见于民法、商法、知识产权法、财税法、金融法等法律领域的科技法律规范，依据国家战略布局的要求适时修正，保持国家政策与法律规范体系的协同。以国家重点研发计划形成的软件与算法成果对外许可为例，许可合同在形式上适用民法与商法的意思自治规则，但成果若属于职务成果或合作研发成果，权利初始归属与处分权限需先依知识产权规则与合同约定予以厘清；成果在立项经费中包含财政资金投入时，还会触发财税规则下的资金绩效与资产管理要求，并通过政府采购或资助条件对许可价格、受让对象与收益分配形成约束。系统检视的法教义学做法，是以同一许可行为为轴把分散规范串联起来：先确认权属与处分权限，再在许可合同中嵌入合规条款与收益分配条款，并用财税与资产规则确定收益上缴、分配与审计口径，从而使战略导向不靠临时性行政批示落实，而是通过可执行的合同结构与配套规则实现政策与法律体系的协同。

第五，科技法必须严守保障创新主体合法权益的底线，防范行政力量不当介入或过度干预科研活动。科研人员是科技创新的第一推动力，其学术自由、成果处分权、职务奖励权益等合法权利需要由科技法明确保障，避免因过度指标导向或行政干预挤压其创造性空间。同样，企业是科技成果转化和应用的关键载体，在参与国家科技任务过程中享有的投资自主权、技术选择权和收益分享权理应获得科技法的支持。在权力约束方面，科技法应当监督政府权力运行，通过备案审查、科技监察专员、社会第三方绩效评估等方式，强化对政府科技管理权限的外部监督机制。同时，科技法应当完善科研活动的监督机制，利用科研伦理审查、学术不端惩戒和科研资金审计等方式制度依法追责，加强科研不端行为的法律规制。

结论

面对大国科技竞争和“卡脖子”关键技术的突围需求，新型举国体制无疑是实现高水平科技自立自强的重要抓手。不过，新型举国体制新在何处，“集中力量”与“激发活力”如何实现良性互动，是科技法不得不面对的基础问题。强调新型举国体制，不等于否定市场配置创新资源的决定性地位。相反，科技法应当鼓励各类创新主体依法参与国家重大科技任务的建设。在这一过程中，只有科技法律规范体系不断完善，政府和创新主体权责不断明确，科技管理权力约束机制不断强化，新型举国体制才能在法治轨道上行稳致远。