习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上发表重要讲话时指出：“党的自我革命重在治权，把权力关进制度笼子是新时代全面从严治党的一项重要任务。”“一把手”作为“关键少数”中的关键，是党和国家事业发展的“领头雁”，是权力监督的重中之重。2021年3月，中央印发《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，对加强“一把手”监督提出明确要求，强调“破解同级监督难题”，有效指导并推动同级监督工作取得明显成效。但在实际运行中，对“一把手”同级监督的一些深层次问题还未得到根本解决。如何破解“一把手”同级监督难题，是新时代健全党和国家监督体系、推动全面从严治党向纵深发展的一项重大课题。
一、同级监督在对“一把手”监督中的特殊地位与独特优势
“一把手”是党政领导集体中的“班长”，其岗位的特殊性、权力的集中性以及责任的全局性，决定了对其监督不力极易产生催化、连锁反应，缺乏监督可能造成系统性、塌方式腐败。岗位的特殊性在于“一把手”在决策制定、政策执行、选人用人和资源配置中占据主导地位，其言行举止是该地区或单位政治生态的“风向标”。一旦“一把手”违法乱纪，就会成为该地区或单位政治生态的“污染源”。权力的集中性在于“一把手”往往集决策权、执行权与监督权等于一身，在重大事项决策、人事任免及资金使用中占据主导话语权。权力的集中有利于高效决策和强力执行，同时也容易导致权力边界模糊，可能形成决策“一言堂”、用人“一句话”、用钱“一支笔”的专断局面。责任的全局性在于“一把手”是贯彻落实中央与上级决策部署的第一责任人，“一把手”若玩忽职守或滥用权力“瞎指挥”，极易造成贯彻落实走偏、走样，危害党和人民的事业。
突出加强对“一把手”的监督，必须坚持以党内监督为主导，推动党内监督与党外监督贯通协调、形成合力。党外监督依主体性质不同，可大致划分为国家机关监督和社会监督两大类。国家机关监督主要依托各级人民代表大会及其常务委员会、监察委员会、人民法院、人民检察院、国家审计机关和国家统计机构等依法对“一把手”开展监督；社会监督则依靠人民政协、各民主党派、无党派人士、人民群众、新闻媒体及互联网等社会力量对“一把手”实施监督。党内监督是在党中央集中统一领导下，由党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督共同构成的有机整体。从层级关系上看，党内监督可分为上级监督、同级监督和下级监督。上级监督是一种自上而下的组织监督，由上级党组织、纪检监察机关等通过谈心谈话、巡视巡察、评议考核等方式对下级“一把手”进行监督。下级监督体现为自下而上的民主监督，下级党员干部通过民主评议、信访举报等途径实现对上级“一把手”的监督。“一把手”同级监督，主要指纪检监察机关对同级党委“一把手”的监督，以及同级班子成员对“一把手”的监督，属于党内监督的重要组成部分。相较于“上级监督‘一把手’太远”“下级监督‘一把手’太难”，同级监督具有全过程监督和常态化监督的独特优势，从而与上级监督的权威性、下级监督的广泛性形成有力补充，是健全党内监督体系、强化对“一把手”监督的关键环节。
全过程监督意味着“一把手”同级监督能够嵌入权力运行的各个环节，实现事前预警、事中干预和事后纠偏的闭环监督。党内同志间是平等关系，少数服从多数是民主集中制的一条基本原则。毛泽东在《关于健全党委制》中指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”作为“一把手”同级监督的主体，纪检监察机关能够通过列席党委（党组）会等方式监督决策过程；同级班子成员能够与“一把手”共同参与重要决策，同步掌握关键信息。这种“嵌入式”的在场优势，使纪检监察机关、同级班子成员对重大事项的决策背景、执行过程和潜在风险有第一时间的感知和判断。这打破了上级监督因层级距离可能产生的信息滞后，也弥补了下级监督因位置局限难以把握全局的不足，为实现事前预警和事中干预创造了良好条件。
常态化监督得益于纪检监察机关、同级班子成员日常工作的“零距离”接触，其核心在于穿透“一把手”监督的周期性，将“一把手”同级监督融于日常、做在经常。纪检监察机关、同级班子成员能够在日常的谈心谈话、工作交流中持续观察和了解“一把手”的决策倾向、工作作风和权力运行等情况，及时发现“一把手”在政治、思想、作风、履职用权等方面出现的苗头性、倾向性问题，做到早提醒、早纠正，防止小问题演变成大错误。在这种无处不在、无时不在的常态化监督中，“一把手”能切身体会到“监督就在身边”，从而潜移默化地增强其自觉接受监督的意识，逐步养成在受监督和约束的环境中依法用权、廉洁用权的习惯。
二、对“一把手”同级监督的难点
尽管对“一把手”同级监督具有显著优势，但在实践层面却面临诸多挑战和困难。对“一把手”同级监督之“难”，难在观念理念、体制结构、运行机制、资源整合等方面。
监督者受制于“被监督者”。有效的权力监督通常需要监督主体具备一定的权威性和相对独立性。但在对“一把手”同级监督中，作为被监督对象的“一把手”与作为监督主体的同级班子成员和履行监督责任的纪检监察机关，实际上呈现“监督者是被领导者，被监督者是领导者”的特点。有的班子成员心存顾虑，不愿对“一把手”提出不同意见，甚至以维护班子团结为名放弃监督职责，即使在民主生活会上也不敢“真碰真、硬碰硬”；有的认为监督是纪委的事，自己“坐在城楼观山景”、甘当旁观者，将监督职责完全丢给纪检监察机关。对于纪检监察机关而言，在现行领导体制下，地方各级纪委受上级纪委和同级党委“双重领导”。虽然各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，但地方纪检干部的人员编制、配备、任免、调动，同级党委的意见起主导作用，办公经费和工作生活待遇等一系列问题也主要由同级党委决定。这就产生了对“一把手”同级监督中存在监督者受制于被监督者的“监督悖论”，导致同级监督主体动力不足甚至不敢监督。习近平总书记指出：“这些年发生的‘一把手’腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。”在笔者的调研中，有纪委书记表示：监督同级党委书记需要“极大勇气”，“要做好做孤家寡人的准备”。还有班子成员表示：“‘一把手’掌握着对我的考核权和推荐权，我对他最多只能委婉提醒，要是真的说重话惹恼了他，他分分钟就能找上级给我调走”，“说轻了不痛不痒，说重了又担心被认为是唱反调、挑战‘一把手’权威”。
监督制度不够健全。加强对“一把手”监督必须以健全的制度保障为基础。目前，中央对加强“一把手”监督出台了不少党内法规文件，但相关制度供给呈现“自上而下监督规定多，同级监督规定少；原则性规定多，可操作性办法少；定性规定多，定量要求少”等特点。以同级纪委监督“一把手”为例，党章第四十六条明确赋予纪检监察机关对同级党委的监督权，但只规定了发现同级党的委员会委员和常务委员有违犯党的纪律的行为的处置情形，并未对监督同级党委主要负责同志进行规定。《中国共产党党内监督条例》规定：“纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告。”虽然赋予了纪委监督同级党委“一把手”的职责，但缺乏具体化和可行性的制度安排，对“一把手”同级监督职责应当如何履行，有哪些细化程序、步骤、方法等都未作清晰界定。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》规定：“纪委书记、派驻纪检监察组组长发现‘一把手’违反决策程序的问题，应当及时提出意见，对纠正不力的要向上级纪委、派出机关反映。”但是，如果“一把手”决策程序没有问题，同级监督应当如何开展、有哪些细则等均未作规范，导致对“一把手”同级监督在实际操作中缺乏有效制度支撑。
“一把手”主动接受同级监督意识不强。同级监督实效如何，“一把手”自身是否愿意主动接受监督至关重要。一些“一把手”存在排斥监督、害怕监督等心理，监督别人，浑身是嘴；监督自己，浑身是刺。有的认为坚持和加强党的全面领导就是要加强“一把手”权威，同级纪委和班子成员都是“下属”，受同级监督会影响领导威信；有的自认为能够时刻对自己高标准严要求，同级监督是“看着盯着干的”，会妨碍决断、束手束脚、影响干事创业积极性；有的搞“一言堂”“家长制”，听不得批评意见，甚至把主政的地方当作“独立王国”。有受访者表示，对“一把手”同级监督成效如何，跟“一把手”民主素养有直接关系，如果“一把手”作风霸道，那对他的同级监督“几乎没有空间”。在调研中发现，凡是同级监督运行效果比较好的，“一把手”都具备较强的廉洁自律意识和主动接受监督意识，能够理解和支持同级监督工作。有受访的市委书记表示，“‘一把手’要有‘向我开炮’的勇气和自觉”，“走到最后就是‘我心光明’”。
同级监督资源整合困难。同级监督是一项系统工程，需要整合各方资源形成合力。但由于目前各类监督主体责任界限并不完全明确，实际上处于各自为政、各行其是的状况，信息沟通、线索处置、成果共享的机制还不健全，监督合力没有实现最大化，导致出现“看得见的管不到，管得着的看不见”的局面。同时，监督存在盲点，围绕“一把手”权力运行的全过程监督难以做到，对八小时外的监督措施不多，社交圈、生活圈、活动圈的监督缺乏切实可行的办法，发现和处理苗头性、倾向性问题相对较为滞后。有的即使发现问题，也只是作“蜻蜓点水”式的提醒，难以引起被监督者的有效重视，对于后续有无“整改”、成效如何，缺少一套务实管用的办法，导致在实践中对“一把手”同级监督作用难以真正有效发挥。
三、破解对“一把手”同级监督难题的实践路径
近年来，一些地方在加强对“一把手”同级监督工作方面进行了有益探索，积累了宝贵经验。破解“一把手”同级监督难题，必须从廓清理念、完善制度、整合资源等方面综合发力。
完善动力保障，增强同级监督的主动性。针对“不敢监督”“权威不足”等问题，同级监督主体要消除思想顾虑，切实扛起监督职责，敢于善于监督“一把手”。一是正确处理监督与支持的关系。对“一把手”同级监督，政治性强、敏感度高，要强化党员领导干部政治训练，增强“真协助就要真监督、真监督才是真协助”的意识，通过同级监督推动“一把手”履职尽责、纠正偏差，同时通过旗帜鲜明的支持为其撑腰鼓劲、增强底气。建立健全重大决策责任分担机制，在重大决策中分管班子成员要从程序、法律、风险点等方面提出意见供主要负责同志参考，倒逼班子成员在集体决策和同级监督中发挥应有作用。二是强化激励约束。纪委是对党委实施同级监督的主体，但其监督权受同级党委领导权的制约。一些地方通过完善“后评估”机制，将纪委有没有认真履职作为是否免责的重要参考，让纪委放下思想“包袱”，真刀真枪开展监督。把同级监督工作情况纳入对纪委年度综合考核的内容，倒逼纪委把对同级党委书记的日常监督贯穿工作始终，既在抓早抓小中保护“一把手”，也促使“一把手”感到监督就在身边，做到敬畏权力、行有所止。三是强化跟踪督促。把推动驻在单位领导班子成员间开展同级监督作为派驻纪检监察机构监督重点，督促各单位提升会商反馈的质量，推动解决实际问题，对工作不严肃不认真的单位“一把手”进行约谈，激发工作积极性和主动性。
健全制度规范，增强同级监督的精准性。针对当前党内法规中同级监督制度不健全等问题，一些地方探索对“一把手”同级监督制度化、具体化，让同级监督有规可循。一是明确监督重点。加强对“一把手”在贯彻党中央决策部署、落实管党治党责任、执行民主集中制、廉洁自律等方面的监督，条目化、清单化列出重点任务。一些地方探索对“一把手”开具问题清单、风险清单、履职清单，突出“三张清单”针对性、时效性，做到一人一方，对症下药。二是创新监督方式。一些地方探索廉情抄告制度，纪检监察机关以“廉情抄告单”形式将发现的问题或应提醒的事项抄告同级党委主要负责人，突出问题及时告、重要廉情定期告，督促其履职尽责。有的将监督方式确定为提醒督办、常态化谈心谈话、情况通报、纪律建议、问题线索上报等，增强了同级监督的可操作性。三是细化监督流程。建立健全问题多样化收集机制，结合日常监督、审查调查、巡视巡察、政治生态分析等途径，发现并分析研判涉及“一把手”苗头性、倾向性问题或反映领导班子的普遍共性问题。建立提醒提示和告知反馈机制，根据问题性质分类处理，一般性问题由纪委向同级党委主要负责人进行提示提醒，“一把手”及时反馈整改情况；发现重要问题按法定程序及时向上级纪检监察机关报告。涉及履行职责情况，由党委主要负责人告知班子成员牵头负责整改落实，整改情况书面反馈同级纪委。针对整改进展缓慢的，纪委和督查部门进行实地调研、明察暗访、专项检查，加强对整改工作的监督。通过对问题收集、提醒提示和反馈整改等全过程管理，确保监督闭环，增强同级监督的可操作性。
强化责任担当，增强接受同级监督的自觉性。针对一些“一把手”不愿被监督的问题，必须切实提高“一把手”接受同级监督的政治自觉，督促其在履行管党治党责任、严格自律上当标杆、作表率，“一把手”要主动开展同级监督谈心谈话、接受问题反馈，持续释放“刀刃向内”的强烈信号，引领带动所在地区、部门和单位各级“一把手”勇于自我革命。强化“一把手”政治训练，建立健全民主集中制教育常态化长效化机制，切实提升“一把手”民主素养，提高各级“一把手”和领导班子贯彻执行民主集中制的能力，督促其在履行管党治党责任、严格自律上当标杆、作表率。丰富完善“一把手”廉洁教育体系，把党性剖析作为民主生活会、组织生活会的重要内容，推动同级同类警示教育制度化，增强“一把手”接受同级监督的政治主动性。同时，强化政治监督，推进政治监督具体化、精准化、常态化，建立健全落实做到“两个维护”情况同级监督检查制度，善于从工作偏差中发现政治问题，从细节问题中发现政治端倪，聚焦新时代新征程党的使命任务强化政治监督，做到党中央重大决策部署到哪里、政治监督就跟进到哪里。坚持常态化开展党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示落实情况“回头看”，把政治监督融入日常、抓在经常，通过每一次谈话、提醒、督促，让“监督在无声处响惊雷”，使“一把手”于潜移默化中习惯被监督、主动接受监督。
打破监督壁垒，增强同级监督的系统性。针对同级监督资源分散、合力不足的问题，要统筹发挥各类监督优势，实现纪检监察监督与巡视巡察、财会、审计、统计等监督贯通协同，打破信息壁垒，变监督主体“各自为政”为“协同作战”，形成同题共答、常态长效的监督合力。一是与上级监督相贯通。对各级“一把手”来说，自上而下的监督最管用最有效，同级监督最直接最精准，必须把上级监督和同级监督贯通融合起来。突出上级“一把手”这个关键，通过述责述廉、定期约谈、任前谈话、督导调研等方式，经常性检查下级“一把手”履职用权情况，以强有力监督促使其正确履行职责。二是与巡视巡察监督相贯通。充分发挥好巡视巡察发现问题线索的重要作用，常规巡视巡察与专项巡视巡察相结合，综合运用机动式、点穴式、回访式等多种方式，拓宽发现问题的途径和精准度，梳理分析不同领域“一把手”权力运行的风险类型，纳入同级监督加强防范治理。三是与民主监督相贯通。一些地方探索建立健全纪委与人大、政协“热线”联络制度，定期不定期听取“两代表一委员”对党委及其主要领导的意见建议。完善党的自我监督和人民群众监督有机结合的制度，畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，定期收集群众普遍反映的热点、难点问题，提高反馈问题靶向性。正确引导新媒体监督，进一步推进舆论监督规范化、法治化。健全全方位、多层次、立体化的党和国家监督体系，推动形成各监督主体有效贯通，增强对“一把手”的监督合力。
抓好反馈整改，增强同级监督的震慑性。同级监督能否取得实效，抓实整改是关键。应坚持党委、纪委联动发力。一是党委推动。要以自我革命精神推动同级监督工作，将对“一把手”同级监督作为推进全面从严治党、实现高质量发展的重要抓手。坚持党委对同级监督的领导，优化权力结构与权力配置，从制度层面赋予监督者能够更好发挥同级监督作用的相应权力。坚持定期会商、集中反馈，对发现的问题，以多种形式提示反馈给被监督对象，不等不拖、边督边改，避免“小病灶”拖成“大问题”。一些地方党委探索把同级监督工作纳入党风廉政建设年度目标责任考核，充分发挥考核“指挥棒”作用。二是纪委联动。实行监督情况“上报”制度，建立健全纪委书记向上级纪委报告同级党委“一把手”和领导班子成员落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律情况工作制度，根据问题性质和严重程度，采用定期、专项或即时报告等方式向上级纪委进行报告，倒逼“一把手”主动接受监督并抓好整改。三是事前事后评估。坚持可分析研判、可跟踪问效、可考核评估原则，对比分析同级监督任务清单制发前、整改后的问题改善情况，准确评价同级监督成效，通过对收集、分析、反馈、评估、整改问题的全过程闭环管理，不断提升同级监督效能。
陶元浩，中央党校（国家行政学院）马克思主义学院副教授
