摘要：海外利益法律保护是涉外法治的重要部分，也是实施《对外关系法》的措施之一。随着中国企业、公民及社会组织等主体在海外的利益受损实例不断增多，美西方国家的肆意打压致使海外利益的风险与日俱增，单纯依赖传统的外交领事、反制和限制及东道国救济等措施恐难以达到保护目的，寻求法律救济不失为一种有效的方式。目前，中国海外利益保护法律供给机制中的立法、司法和执法措施上还存在一些堵点和难点。立法层面上，应加快制定“海外利益保护法”和“海外安保工作条例”；司法层面上，应不断强化涉外司法实践，在“适当联系”原则下处理好管辖权冲突；执法层面上，要化解涉外判决和当地救济间可能存在的冲突，更好地应对海外利益保护领域面临的挑战，建立健全系统完备的海外利益保护法治体系。
关键词：海外利益保护；法律供给；涉外法律体系；能力建设；“一带一路”倡议
作者简介：王玫黎，女，四川成都市人，西南政法大学国际法学院教授，海外利益保护法律研究中心执行主任，博士生导师，主要研究方向：国际法学、海洋法、海商法。
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引 言
随着“一带一路”倡议的深入实施，中国企业、公民及社会组织不断走出国门，海外利益在不断向外拓展，海外利益的风险也不断增加，这对海外利益保护工作提出了更高要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视海外利益保护工作，提出“要加快构建海外安全保护体系，保障我国在海外的机构、人员合法权益”。无论是对西方大国崛起的历史考查，还是基于中国当前面临的现实考量，海外利益保护都是一个大国崛起中无法回避的难题。
国内学界对海外利益的研究早期主要在国际关系、政治学领域，及海外利益保护的外国模式以及具体案例的研究。国外学者主要从国家利益上研究海外利益，他们往往将二者混为一谈，国外学界并不使用“海外利益”这一概念。以美国为例，美国以国家利益这一概念为主构建了丰富的国家利益理论，且较为关注一些具体的利益议题，如关注领事保护、关注对外投资等方面，或侧重于研究中国海外利益保护的策略与举措，并对这些具体领域展开系统的研究。近年来有学者开始从法律视角研究海外利益，但从立法、司法、执法等法治多环节系统研究尤其是从国际法学视角，对中国开展海外利益保护的法律供给的研究较为少见，对国家利益的实现与国际规则的协调关系研究较为缺乏。
概而言之，海外利益是指国家、企业、公民及社会组织等主体在国际交往活动中，在本国主权范围之外形成的合法的国家利益。海外利益主要以国境线为区分标准，是在主权管辖范围外并通过国家、企业、公民及社会组织等主体在国际交往中表现出来的国家利益，体现为主体的多元性、境外性、风险性和权益多样性等诸多特征。主体多元性表明海外利益保护并非单一的主体，在保护中要强调平等保护、综合保护、连续保护和渐进保护的“四要”标准。境外性特征意味着海外利益非一国境内的法律规范即可调整，应当包括国内和国际准则进行规范。风险性特征是海外利益保护发生的前提和背景。权益多样性意即海外利益所保护的利益非单一的经济利益或单一的人身财产安全利益。
海外利益保护立法体系完善是践行对海外利益实施域外保护的前提和条件，海外利益保护的司法和执法体系完善则是落实法律赋予中国企业、公民及社会组织在海外权益保护的重中之重。“建强保护中国海外利益的法治安全链，提升涉外执法司法效能。”这意味着需要提升法治思维在加强海外利益保护机制中的重要作用，推进涉外法治系统性工程建设的步伐，补漏海外利益法律供给机制的短板，真正构筑起维护海外利益的法治体系。
一、海外利益法律保护的时代需求
海外利益关涉到一国在境外的投资、企业的经营、境外人员的安全等许多方面利益，具有较强的风险性。构建海外安全保护体系，这是党中央对海外利益保护做出的重要决策，客观反映了中国深化对外开放带来的迫切需要。一方面随着中国入世和“一带一路”倡议的深入，“走出去”成为中国对外开放的一项“新常态”，中国企业、公民及社会组织出海“井喷”式增长；另一方面在世界之变、时代之变的当下，中美战略性竞争展开，美西方国家对中国海外利益进行各种战略压制和孤立，中国发展面临着巨大的外部压力和严峻挑战，不稳定、不确定因素迭出，地区性的武装冲突不断，风险不断外溢，使中国海外利益受到各种不利的影响，为进一步提升海外利益保护能力建设带来急迫性。
1.1 当前中国企业和公民海外利益面临的突出挑战
党的十八大以来，在习近平外交思想的科学指引下，中国积极融入世界，海外利益加速“走出去”步伐，为世界和中国创造了广阔的合作发展空间。海外公民方面，截至2024年底，全国移民管理机构累计查验出入境人员6.1亿人次，同比上升43.9%。至2023年底，旅居海外的中国公民人数超过1300万，涵盖留学生、劳务人员、华侨等群体。海外企业方面，目前，中国境内投资者在全球189个国家和地区设立对外企业超过4.8万家。据统计，近十年来，外交部共处理各类领事保护案件50多万起，涉及中国公民数百万人。仅就2023年一年，我们加强海外领保力度，处理各类案件8万多起，发布提醒预警6000余条。这表明国际形势持续深刻演变，各种不稳定、不确定因素日益增多，海外安全形势日趋复杂严峻，海外同胞面临的安全风险上升。
（1）竞争性风险。随着中国国力上升，竞争性风险不断加剧。中国营商环境在全球190个经济体中的排名由2013年的第96位跃升至2020年的第31位，成为进步最快的经济体之一。然而，随着中美结构性矛盾的加剧，两国战略性竞争风险已超过历史上的大国竞争，守成大国与崛起大国的特殊安全困境还在不断演化，对未来国际关系剧变影响深化。
（2）地缘政治风险。当下，全球正置身于地缘政治风险不断涌现的动荡阶段。地缘政治风险表现在国际关系中因各国地理位置、政治决策、经济利益及文化差异所引起的不稳定因素和潜在冲突，与这些国家和地区在政治安全、经济安全方面密切相关。这类地缘政治动荡不仅可能削弱中国在相关地区的经济影响力，还可能直接影响到中国在该地区投资的稳定性和收益性。中国作为周边邻国最多的国家之一，地缘矛盾较大，部分周边邻国存在内乱、政治不稳定等因素。这严重影响到中国企业和公民在当地的合法权益，增加企业的运营成本和合规风险。
（3）恐怖主义风险。中国对外投资的企业和公民所面临的恐怖主义风险加剧，这与全球恐怖主义演变，以及所在国或地区复杂的政治、经济和社会形势相关。有些国家或地区，甚至在以前是十分安全的国家和地区也会存在爆发恐怖主义活动的风险。如巴基斯坦，其曾展现出对中国十分友好的外交姿态，而在中巴经济走廊项目的实施中，当地中资企业和员工不断受到“俾路支解放军”组织的恐怖袭击，对他们的生命和健康构成严重威胁，干扰中国的海外利益安全。因此，恐怖主义安全风险始终不容忽视。
（4）武装冲突风险。国家或地区之间的冲突和对立，可能会演变成动乱、武装冲突及战争风险，这类风险有相当大的不确定性和不可预测性。但基于国际市场、国际形势和国家战略的客观需要，投资国需要去高风险国家去投资。如2022年爆发的俄乌冲突，不仅对整个世界安全局势造成严重破坏，对中国海外企业和公民的财产和人身安全也带来严重影响，特别是对中国企业和公民在俄罗斯、乌克兰这两个国家的投资利益和人身财产造成毁灭性的损害。未来中国如何在战火中保护投资者的利益并寻求合理赔偿，将又是一个棘手且复杂的难题。
（5）法律风险。东道国法律环境的风险通常会表现为法治意识落后、法律体系不健全、法律变动频繁。同时，还伴有管理体制的缺失，执法不透明，司法腐败现象严重等问题。另外，国家间法律制度存在差异，如在劳动法领域，中国企业在海外用工需要严格遵守当地的法律和企业合规要求以及环境责任条款，对于违反法律的企业，可能会招致罚款、诉讼甚至取消合同等后果。譬如中国与墨西哥合作的“坎昆龙城项目”，项目失败的一个重要原因是中方投资方对墨西哥东道国环保法律不甚了解，对当地环保组织的作用认识不清。投资者应该了解投资国的法律法规，重点是现行经济政策、税收制度、知识产权保护、投资保护协定等内容，以帮助企业规避法律风险。
1.2 当前中国海外利益受损的新样态
总体上看，新时代十余年，中国海外利益呈现出三大特征：“国际环境恶化、保护需求突出、保护难度增强”。由于以美国为首的西方国家大搞讹诈、遏制、渗透、封锁、极限施压，加之全球秩序再平衡导致地区冲突和热点频发。“安全”泛化导致中国海外利益面临的风险和挑战前所未有，发展与安全、内政与外交等任务繁重程度前所未有，近年中国海外利益受损呈现出以下新样态。
（1）企业被加征税收。海外投资面临着复杂的政治、经济和法律环境，时而受到政府或市场的打压，近年来中资企业在国外遭受到之前未遇的投资困境，投资环境不断恶化，遭受到严重不公平待遇。如小米公司的财产在印度被无端加征税收。自2021年起小米公司在印度面临的一系列逃税搜查、巨额罚款和资产冻结等财政和法律措施，企业的境外资产被东道国征收。又如中国出口电动车被美西方国家加征关税。美国自2024年9月27日开始对中国电动车征收100%的关税，一周后欧盟表决通过了对中国电动车征收反补贴税，在现有的10%的基础上规定最高加征35.3%至少5年。
（2）东道国不履行合同义务。东道国不履行合同义务并非一般的承担合同责任问题，而是东道国以行政命令方式为由而免除自身的不法责任，但对投资方而言会导致成本无法回收，甚至血本无归的局面，譬如中远海运公司在秘鲁的投资受阻。2019年1月，中远海运集团所属中远海运港口有限公司收购钱凯港码头60%股权，一期已投资13亿美元，以期获得秘鲁钱凯港的独家经营权。2024年6月秘鲁总统签署《国家港口系统法》修正案，撤销了中远海运集团在钱凯港的独家经营权。这意味着中方企业巨额投资价值大大缩水。又如2022年中资企业在缅甸的太阳能项目被取消，都是东道国不履行合同义务而导致的。
（3）企业被强行出售或下架。企业被强行出售或下架严重影响到企业的生存发展，对企业员工、供应商和客户也会带来重大损失，以往一般会针对企业未履行法律所规定的义务或企业严重违反行政法规收到处罚时才可能适用。2024年4月美国总统特朗普签署两院通过剥离TikTok的法案，要求TikTok母公司字节跳动公司在270天内出售该应用，否则将在美国面临“下架”危机。2025年6月美国总统特朗普第三次延长TikTok禁令的最后期限，以及2025年9月美国政府批准美投资者对TikTok美国业务的收购计划。这不是因为TikTok本身违反法律或合同所规定的义务，而是某些政客将其作为中美博弈的筹码，使中国海外企业权益受损。
（4）企业被突袭检查。一个国家或国际组织对其境内外国企业涉嫌违规的行为可以行使管辖，但需提前通知企业配合，并与该国政府充分沟通以获得问题的解决。但2024年4月欧盟对其境内中资企业实施突袭检查，这一极端做法干扰了市场竞争秩序。欧盟委员会此次突击检查是为了收集企业获得其政府补贴的情况，控制公司信息化设备和员工手机，检查办公室文件并要求获取相关数据并要求封存数据。这是欧盟通过《外国补贴条例》之后首次突袭检查。
二、中国海外利益法律保护的路径爬梳
2023年《中华人民共和国对外关系法》获得通过，这是中国第一部在对外关系总体上作出基础性、综合性的法律。《对外关系法》第37条指出：“国家依法采取必要措施，保护中国公民和组织在国外的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。国家加强海外利益保护体系、工作机制和能力建设。”这是中国首次将海外利益保护体系和工作机制纳入立法，标志着中国在战略上做出了从“海外利益保护大国”向“海外利益保护强国”的历史性转变。习近平总书记强调“建强保护我国海外利益的法治安全链”，更是强化以法律手段维护中国海外利益重要性的指示。
2.1 中国海外利益保护的传统路径
（1）外交手段。外交手段也叫外交或领事保护手段，泛指通过国家的外交领事机构尤其是驻外的外交领事机构，对位于国境线以外的本国企业、公民及社会组织遭受外国的非法侵害所采取的保护手段。外交手段可以通过国家之间签署协议的方式，也可以通过某一国家介入到诉讼的方式。外交领事手段则往往通过外交领事机构敦促接受国慎重对待本国公民，但东道国的态度和能力是重要基础，在东道国内部遭受战乱或动荡的情况下，其效果十分有限。外交手段作为海外利益保护优先考量的机制，曾经发挥过不少的作用，但在中国海外利益不断受损的情况下，大量运用该机制不可能，也不现实，且过分依据外交手段会造成较为负面的国际影响。
（2）经济手段。采用经济手段维护国家海外利益也是一个重要路径，国家之间相互依赖在很大程度上取决于国家间的贸易往来、投资往来和合作关系。经济手段中国家之间往往签署双边或多边条约通过降低关税和非贸易壁垒的方式来协调经贸关系发展，而最严厉的经济手段是采取经济制裁。当某国的行为对他国的海外利益构成威胁时，国家一方面可采取反倾销、反补贴行为或通过国家间的协议等措施来保持国内产业在竞争中的优势或保护国内产业免受损害；另一方面可采取经济制裁措施，这是“蓄意的、政府鼓励撤出或威胁撤出习惯贸易或金融关系”的行为，也是“为反对被制裁主体行为或促使被制裁主体改变某些政策或实践甚至政治结构，所采取的是与外交或军事措施相区别的一种经济措施”。如果国家之间在经济有着紧密的往来关系，两国在合作关系上就会积极发展。在当下“逆全球化”的今天，中美战略性竞争形成，美西方从“高额征税”“对华芯片危机”打压中国的高科技公司，到不断地试图“脱钩断链”以限制与中国的经济合作，最终仍然取决于经济关系这一基础性的关系。
（3）军事手段。军事手段是一些军事大国善用的一个重要手段，这种手段往往包括海军护航、海外公民的紧急撤离或者采取使用武力方式。除了美国运用得非常典型外，法国、英国、德国等在非洲均有较大的军事力量的存在，他们通过常驻军队，或各种事由向非洲各地派出部队，或在海外建立军事基地。一方面能直接用武力军事手段保护本国的海外利益，另一方面能为自身在海外的军事行动寻找合法性并提高国际声望。近年来随着中国国力的增强，中国海军也加入到护航行列，对海外公民的紧急撤离等方面不断地积累经验，但中国在运用军事手段方面仍然表现克制。尽管用军事手段维护海外利益显然是最后的、谨慎的选择，但又是不得不进行评估和研究的方式之一，及早谋划并予以完备是必要的。
现有中国海外利益保护的外交、经济或军事手段大多是政府层面的作为，在一定程度上能够集中国家力量维护国家海外重大利益，可以较大限度保护国家的海外利益。但是这些手段往往缺乏常态性、统一性和协调性，长期看下来保护的效率往往不够。
2.2 海外利益保护的法律路径
法律路径的规范化既能遏制他国滥用规则，也为中国采取反制措施提供合法性支撑。法律路径意指用立法、司法和执法手段，主要通过诉讼或仲裁方式来维护当事人合法权益的手段。海外利益的法律保护是一个涉及国内法和国际法多层面内容多维度的重大问题，《对外关系法》是中国在国内涉外法治建设上的新标杆。该法规定了国家应加强海外利益保护体系、工作机制和能力建设的条款，要充分发挥该法的基础性作用，加快研究制定相关配套法律法规和文件，确保各项制度尽快落地。
（1）海外利益保护的法律定位。从法律定位上看，海外利益法律保护指国家依法采取必要的法律措施来维护企业、公民及社会组织的合法权益，它是与外交、经济和军事手段不同的一种保护手段，几者共同筑起保护的防线。
合约性和合法性。海外利益保护是一种国境外的保护，是对国家利益在境外的持续状态的维护。整个过程涉及利益所属国与利益所在国的互动，通常是以合约形式表现出来的国家之间的合作。如签署双边和多边的国际投资或贸易方面的条约，这些条约中权利义务的规定不仅规范了当事人之间关系，并且赋予了海外利益的合法性和正当性，表明一个国家对国际治理方式的尊重，有利于提升国际社会的信任感。
宪法性和单行法性。宪法是国家根本大法，中国《宪法》规定了保护海外华侨的正当权益，总纲中强调了维护国家主权、统一和领土完整等内容，从宏观层面上为国家海外利益保护提供了宪法保障。在单行法方面，国家出台《对外关系法》《国家安全法》等其他单行法规来规定海外利益法律保护的内容，如在《国家安全法》第33条中规定了国家依法对海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益的保护，保证国家的海外利益不受威胁和侵害。
主权性和限制性。海外利益是国家利益的部分，因此，对海外利益的保护体现着国家主权原则，是国家管理自身处于国境线以外的法律权益的重要表现。但主权并非是绝对的，国籍国在管辖这些利益时无法享有绝对的自由，国家对海外利益的保护中仍然受到国际条约和国际习惯的限制。国家对境外企业、公民及社会组织保护的属人管辖权会受到其他国家属地管辖权的限制。因此，海外利益保护在法律上还体现于主权性和限制性的二元结合，要协调并处理好二者的关系。
（2）海外利益保护的法律价值。以习近平同志为核心的党中央非常关注中国企业、公民及社会组织在海外的安全，坚持捍卫国家海外利益，对统筹推进国内法治和涉外法治做出了一系列重大决策部署。推动海外利益法律体系化建设是应对涉外利益挑战、防范涉外利益风险的法律工具之一，是形成系统完备的涉外法律法规体系的重要步骤。
中国现在对海外利益的保护机制基本上是处于政府保护的阶段，展现出政府主导、外交保护、领事保护优先的特点。但当中国公司真正走到海外投资这个阶段，而不是仅仅停留于海外对外贸易的阶段，这样的保护能解决所有的问题吗？对海外利益的保护不仅是某一单独机制完善问题，而是一个包含法律、外交、政治、军事等综合手段的完善问题，在这一过程中还应使对国家利益的实现与国际准则的维护协调起来，建立符合国际法准则的中国海外利益保护体系。
当前全球治理体系急剧变革，“制度竞争成为核心竞争”。法治是国家核心竞争力的重要内容和国际共识，也能起到化解某些国家疑惑的功效，提升国家的软实力和国际形象。面对美西方国家在当今国际社会上推进所谓的“规则”“制裁”等措施，中国应学会利用法律手段维护国家海外利益，在与他国进行交往中运用好法律途径，掌握运用法治开展国际斗争的主动权和话语权，塑造国际法治建设者的国家形象，进一步占据道义制高点。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障功能，要切实保护好中国的海外利益，就需要在法理上完成对中国海外利益保护的价值建构和体系建构。
因此，建设中国特色的社会主义法治需要在国家海外利益保护的重点领域、新兴领域尝试立法，运用法治手段开展国际斗争。“法治是实现促进合作与广泛共识原则的基础”，法治中国建设当以立法先行，涉外领域立法是涉外法治的基础，更是实现国内法治和涉外法治统筹推进的关键前提。寻求常态化的法律机制，才能在与美西方国家的政治博弈中掌握主动，避免被其利用作为攻击我国的手段。
三、中国海外利益保护供给机制的法律缺失
改革开放以来，中国海外利益法律保护手段的增长速度远远落后于中国海外利益自身的全球扩张速度，导致保护手段难以适应市场保护需求，这一突出矛盾使中国海外利益安全风险应对面临巨大的“法律保护缺口”。
3.1 海外利益法律保护意识欠缺
（1）海外投资项目在立项前缺乏“法律评估”。中国不少海外投资项目对项目国未做到全周期、全方位的动态法律评估，在尽职调查中普遍重视经济利益而轻视法律风险，从而积累起较高的法律风险隐患。一些国内投资团队在尽职调查中基于惯性思维过度强调经济效益，对于潜在的法律风险抱有松懈心态：一是轻视心理——认为预期经济利益远高于法律风险可能带来的经济损失；二是侥幸心理——认为法律风险仅具有理论上的可能，即便出现也可以用其他手段“摆平”。前置性法律工作的缺失往往导致风险预案准备不足、风险应对失当和风险经验总结不到位，使中方当事人、企业和组织陷入被动局面和法律风险之中。
（2）“法律解纠”的意识缺失。在“异乡”背景下，国内投资团队在遭遇风险后并不会将法律作为维权的首要手段，往往是被迫进入法律程序。公民遭遇风险后也是忍气吞声，息事宁人，通过法律维权的方式少之又少，不愿、不敢、不能诉诸于法律手段。一些在海外经商的华人表示，中国文化低调而内敛，打官司是“不光彩的事”。如在前几年疫情期间，华人在海外遭受到的不公正对待事件时而见诸报道，有的恶毒篡改中国国旗、国徽图案，甚至个别国家领导人采取用病毒“污名化中国”的做法。这种煽动地域和种族歧视的行为，反映了国际社会民粹主义思潮抬头的趋势，大大挤压海外华人的生存空间，致使他们陷入前所未有的艰难处境。此外，海外法律维权成本高也是一个重要因素。海外诉讼或仲裁收取高昂的费用，这让海外企业、公民及社会组织选择这一方式显得异常艰难。
（3）“法律解纠”的能力不足。当海外企业、公民及社会组织在海外面临合法利益受损时，往往受制于法律手段解决纠纷的能力薄弱，如对当地法律不熟悉、对当地法律机构不了解、对聘请律师费用的担心，甚至当地语言受限等等。这与前两者法律思维和法律评估的欠缺也有直接关联，而涉外（国别）法律人才在数量和质量上的缺口反过来又影响到法律维权等一系列工作的开展。处理跨境仲裁、跨境诉讼等涉外案件的经验不足等因素影响了中国企业、公民及社会组织在境外维权的途径选择。
3.2 海外利益保护的立法困境
涉外法治作为中国自身法治建设的重要内容，也是推进中国式现代化建设的重要使命和任务。近年来，随着《外商投资法》《对外关系法》《外国国家豁免法》等基础性涉外法律的出台，中国涉外法律制度日益健全，党和国家对于加强涉外法治的重视前所未有。
但迄今为止，中国尚未出台一部统一的、完整的“海外利益保护法”，政府职能部门在保护过程中的责任和执行对接方面仍有缺失。海外利益保护立法不仅是一套规则体系，也是一套话语体系。在当前国际力量对比出现明显变化的大背景下，如何构建海外利益保护法律体系，可否考虑制定“海外利益保护法”，采取“单一立法”抑或“分散立法”体例哪一个更具有现实操作性，是摆在面前的现实问题。
关于海外利益保护立法，长期以来存在单一立法或分散立法两种观点。
（1）海外利益保护“分散”立法模式。虽然国家目前已经在不同位阶的法律文本中对海外利益保护进行了不同程度的规定，但这些规定的系统性、整体性、协同性还不强。分散立法是将相关的海外利益保护条款制定在不同的单行法律中，正如之前中国的立法模式一样，例如在《对外关系法》第37条中规定的建立海外保护体系、工作机制和能力建设条款，海外投资、出口贸易等领域也规定涉及海外利益保护的相关内容。
这种分散立法模式好处在于变动不大，基本可以达到成熟一条制定一条的习惯性做法。但由于缺乏综合的单一立法，法律法规较为零散，难以发挥系统性和协调性的功能。其次，在实际操作中，可能导致不同法律不同部门之间衔接不够，存在法律的空白或者重叠。再次，虽然当前这种在立法上的创新具有可行性，但中国涉外立法工作应强化前瞻性顶层设计，致力于实现从应急立法到规划立法的转变，扭转过去立法工作上被动跟进、临时应对的样态。新中国在长期的法治实践中形成了“急用先行”的立法原则，但随着中国法治进入规划时代，在加强中国涉外立法规范系统性构建的过程中一个重要方面，就是围绕调整与海外公民、企业及社会组织之间的关系，着重提升保护海外利益的法理依据。
（2）海外利益保护“单一”立法模式。海外利益法治化是重要的抓手，以改变过去分散的碎片化立法的法治状态。中国越来越需要一部承载体系整合、理念宣示的基本功能的海外利益保护单行立法。如果构建单一的“海外利益保护法”，“谁保护”“保护谁”“用什么保护”“怎么保护”等关键问题应当得到回应。
笔者倾向于在分散立法的基础上，稳步推动单一立法。分散立法和单一立法并非排斥关系，而是法律规范从初级形式向中、高级形式转化的递进关系。从分散立法走向单一立法，是一项艰巨复杂的系统工程、长期工程，能否真正实现这一转化，既要考察社会现实需求和人们主观意愿，又要关注客观立法技术和已有立法基础，还要评估历史沉淀和理论准备。
3.3 中国海外利益保护的司法困境
中国海外利益司法保护呈现出保护意识不足、保护问题多、保护难度大的特点。中国法院在维护海外利益保护体系中的作用尚未得到重视，诉讼中的规则供给不足，司法理念相对保守及经验不足等问题表明，司法维度的短板日益严重。
（1）涉外管辖权问题。如当事人国籍国的属人管辖与所在国的属地管辖均具有管辖权时，两国法院管辖权冲突往往会阻碍司法保护工作的开展，导致中国企业和公民在境外面临管辖困境。虽然在诉讼中外国人在当地与本国人一样享有国民待遇原则是国际法中的一项重要原则，但所在国对外国主体的保护往往具有不确定性。同时，中国法院在行使司法管辖时，也可能与外国法院的司法管辖权产生冲突，面临外国管辖的制约。中国《刑法》虽然规定了属人、属地、保护性和普遍性四种管辖权，但实践中很难突破属地管辖原则。属人管辖权对在境外的中国企业和公民在行使上存在一定的条件限制。保护性管辖权方面，中国法律的规定难以延伸到国外，中国跨国企业员工或公民在海外遭遇犯罪侵害时，司法机关难以直接适用中国国内刑法进行保护。由此可见，涉外司法管辖权在衔接和规则上均存在着不足。
（2）涉外司法程序问题。涉外司法比单纯国内司法审理案件需要经过更多程序和环节，“取证难”“送达难”问题凸显，导致时间、费用成本增加，严重降低司法效率。在取证过程中，取证方式以及程序均受到限制。过去中国民事与刑事程序法均未建立域外取证的制度规范，域外证据在认证上也存在一定的难题，如一律需要经过所在国公证机关与中国驻在国使领馆的双重认证；在送达过程中，涉外送达的渠道十分有限。此外，涉外案件没有法定审限，限制了诉讼的效率等。近几年，国家通过颁行《刑事司法协助法》和2023年修正的《民事诉讼法》对涉外证据方式和域外送达内容进行了完善。刑事司法协助方面，中国颁行的《刑事司法协助法》，明确规定证人、鉴定人通过视频、音频方式作证或协助调查，这对扩展作证方式上是一大进步。新《民事诉讼法》第284条增加了在所在国不禁止情况下，经双方当事人同意，人民法院可以通过即时通讯工具取证的方式，这对域外送达和取证效率有明显的提升。但这类规定大多是原则性指引，操作性并不强，实践中的问题不少。
3.4 中国海外利益保护的执法困境
（1）执法手段问题。中国海外利益涵盖领域广泛，既涉及企业的投资、知识产权、贸易等方面，也包含公民的多方面权益。当前，我国在部分领域存在相关的法律法规，如中国现有法律中的《刑法》《反垄断法》等法律都赋予了执法机构依照法定职权和程序强制或者引导他人遵守法律的域外执法权。《刑法》第8条规定：“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外；”《刑法》第10条规定：“凡在中华人民共和国领域外犯罪，依照本法应当负刑事责任的，虽然经过外国审判，仍然可以依照本法追究，但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚”。《反垄断法》第2条规定：“中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，适用本法；中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法。”这是国家的一种行政权在域外的表现，但域内执法权与在域外执法权全然不同，关涉对他国主权的尊重，按照国际法此种执法权应当基于国家的同意，否则容易引起国家间的对立和冲突。其次，域外执法手段如何也是一个值得探讨的问题。因此，在实践中国家可能缺乏域外行政执法和刑事执法的意愿和能力，实践中几乎没有应用或者很少应用。
（2）涉外判决执行问题。国内判决域外执行难阻碍了海外中国公民权益的有效保护。中国法院虽然可以管辖中国企业、公民及社会组织在海外的民商事纠纷案件并作出判决，但判决若要在国外执行，其方式主要是当事人通过国家间签署的司法协助公约和双边条约向国外法院申请执行，但目前在判决或裁定执行中会遭遇挫折。从法律依据看，中国除了参加的《承认和执行外国仲裁裁决公约》外，尚未参加其他可执行的多边国际公约，且在承认与执行方面，双边司法协助条约的覆盖面较小。截止2023年，中国仅与“一带一路”共建国家为主的34个国家有承认与执行条款，与绝大多数发达国家尚未达成共识；从互惠问题看，中国过去采取“事实互惠”标准，以外国法院是否存在承认与执行中国判决、裁定先例为标准，否认“法律互惠”与“推定互惠”，态度保守。不同国家的法律系统在认可和执行其他国家法院判决方面存在显著差异，大多数国家因为国内法律的保护主义倾向，不愿轻易执行外国法院的判决，担心这些判决与本国法律规定或公共政策相悖。
（3）当地司法救济问题。当事人在寻求当地救济时会遭遇较多的司法困境。按照国际法，当中国企业、公民及社会组织的海外权益受损，其首要的救济途径就是在当地寻求司法行政手段解决，偶尔也借助调解仲裁等救济方式，但是当事人在进行当地救济时却会遭遇较多的司法困境。首先，司法救济深嵌一国国内法律体系当中，故司法救济的实效性与该国整体司法水平密切相关。在法治水平较为落后的国家，司法救济的效果很难得到有效保障。其次，不少国家在双边投资协定的ISDS条款中收紧用尽当地救济原则，导致投资国很难在东道国启动司法救济途径。
（4）国际执法合作问题。中国与其他国家的执法机构在打击跨国犯罪、反恐、澜湄安全、警务等合作领域，维护国际社会秩序而进行的司法协助和配合取得的成绩是可喜的。目前，中国已经和88个国家签署双边司法协助条约，与18个国家签署移管被判刑人条约；年均办理国际刑事司法协助请求300多件、民商事请求3000多件。但国际执法合作涉及多个程序和环节，需要各国执法部门建立起相应机制。显然，完备的国际执法合作须进一步加强才能促进国际合作效能，才能更好保护国家的海外利益。
四、海外利益保护法律保护机制的完善
4.1 强化海外利益保护的法律意识
善用法治思维和手段，提升涉外斗争的能力至关重要。树立涉外工作的法律意识，使企业、公民及社会组织在海外遭遇权益受损的情况下选择法律手段维权。确立这一法律体系的指导思想、价值理念和基本架构，随后逐步完善具体制度和规则，并在实践中实现法律领域的不断延展，以逐步建强中国海外利益法治化机制。
（1）培养涉外主体的法律意识。政府部门、企业事业单位、社会团体、公民在“走出去”的过程中应当牢固树立法律意识，将法律视为保护自身利益的关键手段。首先要培养海外投资企业员工的合规意识，牢固树立企业合规观念，这不仅是遵守国际规则，减少法律风险的需要举措，也是企业做大做强，提升企业竞争力的重要基础。其次，建立合规的风险管理机制，了解当地的用工制度、税务制度、环境保护制度等方面法律法规，预防可能出现的法律风险，企业内部也应建立起相应的风控机构。再次，在与东道国政府和社会“打交道”的过程中，始终坚持依法办事、依法维权，涉及法律因素的尽职调查应是完备的，涵盖项目的全过程、全要素，尽职调查的结果应当作为决策的主要依据。
（2）考察西方社会涉外法律意识的培养路径。西方社会的涉外法律意识培养是一个系统化工程，从学校教育上，不断强化对学生的涉外法治教育，丰富学生涉外的法律知识，从社会实践上通过模拟法庭、法律诊所，从而灌输学生的法律意识。从社区教育上，通过举办讲座、法律咨询等活动提高公众的法律维权观念。西方社会海外法律意识的培养方式，给中国出海企业、公民及社会组织甚至相关政府部门提升法律维权意识提供了重要思路。
（3）鼓励受外国不当措施影响的主体开展法律斗争。伴随着全球化深入，中国在境外的企业、公民及社会组织在遭受外国不当措施，如经济制裁、贸易壁垒、拒绝司法时，其权益会受到严重侵害，为此国家相关机构可加强引导，为他们维权提供帮助。《反外国制裁法》的实施，为受害主体提供了法律上的指引；国际条约的签署为争端解决提供法律途径和机制；设立涉外法律援助机构，为受损主体提供法律咨询、代理诉讼等法律服务；甚至可以通过与民间组织一道设立基金的方式提供经济上的援助等等。
（4）鼓励、规范社会力量在海外利益保护中的参与。社会力量包含海外商会、企业家协会、行业协会等，它们也是国家海外利益保护不可或缺的一部分。可通过考察其范围、资质与条件，将其纳入国家层面的监管。在机制上应充分发挥社会力量的优势，完善政府部门、企业、社会组织等参与方的职责界限，明确各方的权力、责任、费用的分摊办法等，使其更好地发挥作用。
4.2 强化海外利益保护立法体系化建设
完善的海外利益保护措施需要法律的保障，习近平新时代中国特色社会主义法治思想作为指导理念，为中国“海外利益保护法”划定了基本原则，使构建海外利益保护立法机制具有历史必然性和政策保障。近年来，我国在国家安全领域、对外经贸领域、反外国制裁和“长臂管辖”等涉外法律斗争领域的立法工作明显加强，立法成果十分丰硕，弥补了中国立法中长期存在的诸多短板。
《外国国家豁免法》是其中具有代表性的一例。就中国的实践而言，对于处于海外的中国人最常见的保护方式是领事保护，中国2023年新公布并施行《领事保护与协助条例》是实施领事保护的最新法律法规。中国海外企业、公民及社会组织在境外遭受不当侵害时唯一能够请求的来自中国的救济就是外交保护或领事保护，这对保护海外中国人的权利显然是存在困难的。而《外国国家豁免法》的制定和通过形成了在涉外民商事诉讼中更好维护中国公民、企业合法权益的法治格局，提升了中国司法为民的能力。其扫清了中国司法机关能否管辖能否审理的障碍，也为助力中国企业、公民及社会组织“走出去”完善了法治机制。
中国尚未形成完备的涉外法律体系，缺乏基础性“海外利益保护法”的统领，也缺乏如《海外安保工作条例》这样的单行性法律的保证，应加快弥补。为提高立法的有效性和科学性，回应当下国际国内形势，应完善国内法治体系，应对加快论证“海外利益保护法”“海外安保工作条例”等立法方案，明确各部门分工，具体落实《对外关系法》，并在国际社会上继续开展国际立法合作。
（1）制定“海外利益保护法”。中国近期出台有《外商投资法》及实施条例、《出口管制法》《对外援助管理办法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《技术进出口管理条例》《外国国家豁免法》《领事保护与协助条例》《对外关系法》等涉外立法，2024年新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》首次将境外突发事件应对纳入法治框架，明确了政府在公民生命财产安全受到威胁时的法定职责。研究出台海外利益保护法十分必要，将其作为我国海外利益安全领域的综合性法律，为海外利益安全保护工作提供基本法律遵循。
“海外利益保护法”主要包含以下内容：（1）海外利益保护法主体。包括国家、企业、公民及社会组织，具有多元化特点，它们是构成法律关系最根本的要素。（2）中国海外利益保护法客体。包括国家利益、财产权益和人身安全等物质性利益和非物质性利益，它们是连结权利与义务等法律概念并使其具有实际内容的现实载体。（3）中国海外利益保护法内容。即权利义务关系，指引各主体在法律范围内进行海外利益保护或接受保护，划定行为规范。重点回答“谁保护”“保护谁”“用什么保护”“怎么保护”等关键问题。此外，“海外利益保护法”应包含中国海外公民安全、中国海外经济利益、跨境企业权益甚至军队海外利益保护等纲领性内容，并建立起相应机制，以在国内法上完成对中国海外利益保护的法理建设。
（2）制定“海外安保工作条例”。在日益复杂的国际环境下，中国以海外安保为抓手，推进海外利益保护相关人员和财产工作十分必要。但海外安全保护仍需要政府积极作为，出台具有法律效力的海外安保工作条例。“海外安保工作条例”应当厘清海外安保工作涉及的重要问题，包括确定主管海外安保工作的行政部门、明确设立承担海外任务的安保公司应当具备的资质和条件、海外风险预防与预警、应急处置和国际合作、海外安保公司开展海外安保工作应当遵守的规则和监管机制、海外安保公司的法律责任等内容，以更好地维护中国企业、公民及社会组织的合法权益，预防应对安全风险，规范安保机构的秩序，为“走出去”企业提供坚实的安全法律保障。
（3）协调中国国内法律。强化海外利益保护立法保护还需要在新旧立法中相互检阅，促进国内法之间的协调。2023年9月1日，即颁布《反外国制裁法》的当日，中国对《民事诉讼法》作出了相应修订，此举是一个典型的实例。新《民事诉讼法》决定增加对涉外民事诉讼中国家豁免适用中国法的规定。新《民事诉讼法》第305条：“涉及外国国家的民事诉讼，适用中华人民共和国有关外国国家豁免的法律规定；有关法律没有规定的，适用本法。”这是在《反外国制裁法》与《民事诉讼法》在国内立法中相互衔接的表现，目的在于更好实施《反外国制裁法》，以破除和堵住法律实施中的难点和缺口，维护法律的尊严。
（4）加强国际立法合作。一方面，中国应当加强与他国的国际立法合作，通过在国际条约中加入海外公民权益保护条款、司法协助条款、协调管辖权冲突条款的方式以化解竞合与管辖之争，最大限度地保障海外利益的实现。另一方面，中国还应当加强在国际组织中的立法合作，合理利用国际组织这一合法平台反对某些国家对中国的污蔑和抹黑，化被动为主动，保护中国的海外利益。如2021年5月，中国在联合国人权理事会第46届会议上提出防止对亚洲人种族歧视的倡议就是一种有益尝试。该倡议提出后，联合国消除种族歧视委员会随即发出声明，敦促有关国家采取措施，防止对亚洲人或亚裔的歧视和偏见。这一举措明确地展现了中国政府以理性客观的方式向国际社会传递了中国作为负责任大国应有的声音，即保护海外华人在内的亚裔群体的立场。此外，中国还积极参与国际移民组织（IOM）等机构的工作，推动制定更加公正的移民政策，保护海外劳工和侨民的利益。
4.3 强化法律保护的司法体系化建设
本国法的域外适用是一国法律在领土范围之外对特定主体、行为或事件产生效力，是国际法认可的保护性管辖和普遍性管辖的具体体现，是对属人管辖权和属地管辖权的补充。符合国际法的域外适用是合法的，我们反对的只是滥用“长臂管辖”的行为。中国法院应不断发挥其主观能动性，积极受理涉外案件。在案件审理过程中，精准解释和适用国际规则，并在此基础上推动国际规则的发展完善。同时，积极落实国家间判决承认与执行等司法领域的国际合作，提升国际司法协作水平。国内司法机关作为国际规则的主要实施主体，既是将国际法规则落实到位的主要推动者，也是本国法治精神和司法理念的主要推广者，还是国际新规则诞生、发展和演变不可或缺的素材提供者。
（1）加强涉外司法管辖权规则的运用。新《民事诉讼法》在“涉外民事诉讼程序的特别规定”一编对涉外管辖权条款进行了完善，其中关于涉外民事诉讼管辖的条文由原来的2条增加到7条，扩大了中国法院的管辖权，如完善了专属管辖的规定，增加了协议管辖、默示管辖、平行诉讼、不方便法院原则等相关条款，以缓解冲突和扩大人民法院在涉外案件中的管辖权。但由于许多条款是新近增设的，实践中应用经验并不多，仍然依赖今后法院在涉外案件中加强对相关条款的运用，妥善解决管辖权之争，以更精准的适用法律条款。针对涉外管辖权冲突困境，其解决也应当有原则性规范指引。在学界研究中，对于不同国家或地区都有管辖权的案件，存在属地管辖优先、属人管辖优先、损害结果地管辖优先和协商解决等不同做法，在司法管辖权规则中可以对上述做法作适当规定。
（2）确定“适当联系”原则的标准。新《民事诉讼法》第276条第二款引入“适当联系”管辖权规定，以适当扩张人民法院涉外管辖权。这一做法既区别于“最低限度联系”（Minimum contact）的“长臂管辖”，又不同于中国以往法律对特殊地域管辖规定十分薄弱的状况。中国法院涉外民商事案件管辖权的适度扩张既是对于美西方国家滥用“长臂管辖”的积极应对，但同时又只是一种审慎的扩张。具体而言，通过赋予法院一定的自由裁量权而创设出一种具有中国特色的域外管辖原则，适度扩大《民事诉讼法》等法律的域外管辖权。在司法实践中，法官可根据自由心证，判断纠纷案件与受诉法院是否存在某种符合“适当”的必要联系，从而行使国际管辖权。
（3）简化涉外司法程序。通过专门制定的审判规则尽量优化涉外司法程序，通过国际合作条约的签署把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设中作为重要议题，构筑以司法方式保护中国海外利益的安全链。新《民事诉讼法》以及《民事诉讼证据规则》不仅拓展了域外取证方式，而且简化了域外取得证据的认证程序，提高了域外取证的效率，完善对送达程序的规定。但应认识到新《民事诉讼法》中规定的这些举措，需要在司法实践不断验证并予以完备的。目前中国立法部门正在启动《刑事诉讼法》第四次修改，其中司法机关正在探索的办理涉外刑事案件机制，最高人民检察院于2024年12月印发了《最高人民检察院关于加强涉外检察工作的意见》，对涉外刑事检察工作作出了明确要求。可以参考民事诉讼法修改的方案，结合刑事案件的特殊性和与国际刑事司法协助法相互衔接，进一步简化涉外司法程序。
4.4 强化法律保护的执法体系化建设
国际法严格禁止外国未经一国同意在其领土执法，包括禁止执法国以条约之名实施侵犯第三国领土主权的执法行为。国际常设法院在“荷花号”案中指出，管辖权具有属地特征，国家只能在本国领土执行法律，具有域外效力的国内法未必能够获得实际执行。因此，国家间同意或者基于“国际礼让”原则是国际执法的基本原则。在回应海外利益保护法律执法体系化建设困境中，应当着眼于对涉外判决执行难和当地救济司法障碍的化解。
（1）化解涉外判决的执行难。各国的法律体系差异和涉外案件的特殊性决定其判决执行难，为此应首先加强对承认与执行外国法院判决、裁定的审查机制。具体而言，明确审查事由，审查外国法院是否具有管辖权；重视当事人的程序参与权，审查当事人的诉讼权利；审查判决和裁定的主要依据和外国法律法规以及应注意为中国企业和公民提供司法救济途径，确保他们的诉讼救济权利实现。其次应建立多元解纷机制，尤其是强化调解和仲裁手段，减少执行压力。再次应提高运用信息化手段的频次，如运用大数据筛查、跨境资产追踪等技术手段，以创新执行手段方式来化解执行难。
（2）强化国家间的执法合作。加强中国在涉外案件执法中的国际合作是提升国际法律事务能力，维护国家海外利益的重要举措。为此，应与其他国家搭建执法信息共享平台，利用大数据、人工智能等技术手段，建立高效的执法协作机制。积极推动中国签署《承认与执行外国民商事判决公约》，加快推进签署承认和执行的双边条约、执行备忘录成为应对的当务之急。对大量与中国未签订双边协议的国家，应尽量扫清互惠方式的障碍，采取“法律互惠”或“推定互惠”的标准。联合执法行动在应对跨国犯罪，维护公民权益及推动地区治理方面展现出独特的治理模式，针对特定的关涉中国公民的案件，与其他国家开展联合执法行动也是重要环节。2011年中国船员遇袭案的“湄公河事件”后建立的常态化的执法机制，是跨境执法合作“创造性介入”的成功典范，也成为2025年1月在澜湄执法合作中心会议上中国提出联合周边六国开展专项行动，采取强有力措施共同打击缅甸妙瓦底电信诈骗的经验所在。
（3）化解当地救济的司法障碍。驻外使领馆作为我国在海外维护我国当事人合法权益的重要机构，应当重视并充分挖掘当地救济的法律属性功能。需明确的是，它不仅是一种行政或政治外交方式。驻外使领馆应不断积累工作经验，形成具有可操作性的经验库，为涉外法律纠纷中的当事人提供专业的法律上的指引。其次，充分发挥中国在海外设立的社会组织以及民间团体的桥梁作用，帮助我方当事人积极参与司法或行政程序，最大限度地整合、利用当地的法律援助或其他资源，协助他们运用法律手段维权。
结 语
国家间的竞争是国力之争，国力必然包括制度之力。改革开放以来，尤其是加入世界贸易组织以来，中国海外利益体量剧增，尤其在百年大变局中美竞争的大背景下，中国海外利益要求得到保护的需求也在增高。2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出要加快推进中国法域外适用的法律体系建设，强化涉外法律服务，维护中国企业、公民及社会组织在海外及外国企业、公民及社会组织在中国的正当权益。这是对海外利益法律保护的进一步解读，反映了中国不断探索、适应高水平对外开放工作需要，加强涉外法治工作所急需。海外利益作为涉外法治的重要组成部分，对其开展深入研究将极大丰富全面依法治国的战略意涵，并深度体现党中央厉行法治的决心，这是中华民族实现伟大复兴进程中避不开的关键环节，也是中国融入国际社会、影响国际社会、引领国际社会的必要环节。中国正在走向世界，从参与走向引领，是中国在全方位崛起进程中对社会性成长的高需求。从国内涉外法治语境下解读并优化中国的海外利益保护法治举措成了当务之急，构建中国海外利益保护法律体系，提供制度构架和回应实践中的短板十分必要。不断加强和完善涉外法律法规的法律供给机制建设，提升涉外执法和司法的全效能，才能更好地维护国家主权、安全和发展利益。
来源：《太平洋学报》2025年第10期
