摘 要：县是中国传统官僚制最重要的组织形态之一。在历时演进上，早期县制始终处于封建与郡县两种制度的关联互动中，秦县模式的成功推广得益于战国县下基层组织的趋同性发展。在国家治理上，帝制初期县政从属于多元一体的行政网络，组织系统之间互相补充与制衡形塑了多轨治理的格局，分权方式背后反映的是大一统的集权思维。出土简牍揭示了秦县政的组织结构与运作方式，秦县存在以廷为核心、曹官二分的科层结构和守、假、兼等多种代理的理性行政方式；曹中的“全能型官吏”令史改善了县吏不足的现实问题，并在秦汉县制转型中起到重要作用。秦汉县行政结构的转变和地方行政中心的转移，为探讨古代中国基层治理问题提供了新的方向。
作 者：郭涛，武汉大学历史学院历史地理研究所副教授
原 载：《文史哲》2025年第6期，第65-77页
县是中国传统社会最为稳定的政区形态，也是体现中国“官僚制”特征最为典型的社会组织形态，县政则是从古代地方治理中汲取现代国家治理经验的重要资鉴对象。不过，由于文献不足征，以往对帝制初期县制面貌和县行政运作的认识不太清楚。在“周秦革命”“汉承秦制”等宏大叙事之下，学者们或从县制起源展开，以封建向郡县转变的线性思维一言蔽之，或从成熟的汉县追溯，以汉制逆推秦制，传统思维与方法的弊端日益显露，对于百代所行“秦政法”的理解有如雾里看花。所幸地不爱宝，近年来出土了一大批秦代地方社会的行政史料遗存，其中既有墓葬中出土的云梦睡虎地秦律、岳麓书院藏秦律令等具有普遍适用性的指导秦县运行的规范性文件，也有地方衙署遗址中出土的里耶秦简、兔子山简牍等具有鲜明区域特征的反映秦县运行的基层文书，由之学界得以直接使用一手文献复原秦县制、解读秦县政。最值得一提的是，在对秦代迁陵县衙署遗址进行考古发掘时，数量达到三万多枚的里耶秦简面世，首次对秦代县政运行提供了个案呈现，使我们从组织社会学角度解剖秦县成为可能，帝制初期的“官僚制”组织分层和理性行政也清晰起来。虽然迁陵县有其地理上的特殊之处，但也只是秦代郡县组织中的一个分子，既在宏观层面受到帝国政治地理思维的影响，又在具体层面受到秦代律令体系的制约和文书行政的规范。同时，新出益阳兔子山西汉简牍、睡虎地汉简《质日》等所呈现的行政运行情况与秦代迁陵县大同小异，反映了汉初对秦制的继承。因此，以迁陵县为个案的研究对于观察秦及汉初县政的总体状况具有普遍意义。本文即以出土简牍为中心，考察秦县制的产生背景、组织形态、运行模式和秦汉间的县制转型，以期在前辈学者的基础上进一步深化对战国秦汉基层社会面貌和地方治理的认识。
一、封建与郡县互动关系下秦县制的发展轨迹
秦县的产生具有历时性，其复杂过程却往往被简化。传统研究在“以封建为郡县”的单向叙事模式下，从社会演进的角度突出县制在推进官僚制中的革命性意义，这一点毋庸置疑。但同时需要注意的是，秦统一之前的史实更多地呈现为封建与郡县的关联互动，“以封建为郡县”这一结果导向式的叙述，并不能遮蔽郡县制脱胎于封建制的基本事实，新旧制度的并行、新制度对旧制度的借鉴、旧制度的残留亦是题中之义。纵观战国秦汉史，秦代单一的郡县官僚制存续时间仅十数年，郡县封国并行才是政治形态的主流。即便秦汉以降多数政权在法律意义上废除封建制，但“寓封建于郡县”才是现实写照。马克斯·韦伯就认为中国古代存在宗法身份关系与礼仪制度等多方面的封建存留，封建制与家产官僚制的斗争贯穿于中国历史，构成了“中国的政治与文化结构的关键所在”。秦二世而亡的历史教训，警示汉代统治者官僚制政统的限度需要儒家士人通过道统加以伸张，从而确立了“霸王道杂之”的祖宗之法；西汉、魏晋、南朝等国家治理的成败经验，更在现实层面强化了中国社会封建与郡县国家双轨治理思维体系的形成。封建与郡县治理模式在不同维度与尺度中的意义，正是费孝通等所言秦汉以来“双轨政治”或“皇权不下县”的基础。而这种国家治理策略的灵活选择、国家与社会的互动与调适关系，其制度渊源被渠敬东一语点透：“从封建到郡县的过渡，奠定的却是一个相互辅成、相互制约的双重治理系统。”
县制的生成是两周时期封建与郡县互动的产物，秦县是秦在“改良”与“革命”等多种政治方式中选择的结果，其发展并非单一线性模式，却顺应了战国以来君主专制中央集权强化的总趋势。
在中央与基层之间形成中间组织，行政指令能自上而下一以贯之，是地方行政体系建立的标志。一般认为，西周时期尚无严格意义上的地方行政体系。周初分封先王后裔、宗亲与功臣“以藩屏周”，在行政上，中央可直接管辖王畿范围内的基层组织，即里、丘、邑等；但“权力代理”模式下行政关系无法递进至诸侯国的地方基层。也就是说，周天子与诸侯国之间建立在宗法制之下的政治关系虽可向下延伸，但并不能一以贯之，央地关系在关东地区封国中呈现出一种断裂式结构，严格意义上的地方行政自然无从谈起。李峰指出：“这种将民事行政权力与王朝主权的行使相分离的办法，是西周政治制度的一个重要特点。”
春秋时仍行分封，但随着周室衰微，权力中心逐渐多元，呈现出向诸侯国转移的趋势。诸侯国内央地关系和地方行政组织得到发展，频繁的政治变化和军事活动更是促成了新型地方行政组织郡、县在新地、边地的出现。晋、楚两国县制起源最早，发展最为活跃。楚国实行灭小国为县，以及边地别都为县的置县模式，内部变动较小，制度变化并不明显，楚县公的多重身份属性在战国时期仍然比较普遍。晋国实行灭小国后置县并封赏与大夫、大县分出小县的置县模式，《左传·哀公二年》记赵简子鼓舞士兵云“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”，晋县虽有封建采邑制的残留特征，但君主直辖公邑的属性明确，为县制在战国的突破和秦县制的形成打下了基础。总体上，春秋时期还未有完全脱离封建制的县制出现，县长官的任免主要由卿大夫及其子弟担任，少数由中央任免。
战国是封建与郡县并立的时代，独立的诸侯国虽沿袭旧有封建意识、普遍设立封君，但此时的封君与春秋卿大夫已有较大区别。同时，各国开始有序设郡置县。封建是政治手段，郡县则是行政手段；封建的本意是守土，郡县的核心是治民。秦孝公欲变法图强，抛出尊官和分土的利益诱惑，其实质也是分封，只不过对象主要是军功臣僚而非诸公子。随着商鞅变法后秦的强盛，“宾客群臣”尊官分土者渐多，封地多在秦本土外围的新占领区。商鞅第二次变法在京畿地区“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”；陆续在新征服地区设郡，至秦昭襄王晚期已有十二郡。秦统一进程中对新地的分封和推行郡县是并行的，行分封授爵以激励将帅开拓新地及诸子守土稳固局势，行郡县以有效推行中央政令巩固战争的后勤基础，这与《商君书·徕民》“今以故秦事敌，而使新民事本……令故秦兵，新民给刍食”的策略是一致的。最为巧妙的是，秦通过设置封君的过渡环节，逐步在新占领区域实行秦的郡县制，步步向东方推进。其时封建与郡县还未发展为非此即彼的两种路线或必须抉择的道路，更多的是顺应战时实际需要的同时保持传统治理模式。可见，封建与郡县并立既是制度发展的必然结果也是形势使然，单一的行政方式无法在列国纷争的形势下进行有效的国家治理。
《史记·秦始皇本纪》记载，统一六国之后，秦始皇曾两次举行朝堂会议，集中讨论封建与郡县的道路选择。两种制度之争被上升到基本国策的高度，并与秦朝历史相始终，甚至可能影响到了秦始皇嗣君的选择。秦亡之后项羽恢复分封；汉初汉廷直辖郡县与王国、侯国并存，是形势使然也有恢复战国旧制的意味。楚汉战争时期以军功分封为主，至汉政权稳固后开始废除功臣王国改封宗亲。自景帝削藩到武帝实行推恩令，封建制不断受到打击，王国越来越小、侯国愈加增多，逐渐有名无实等同于郡县。总之，封建与郡县事关战国秦汉时期国家治理的道路选择，多数政权都是两者兼用，以多元的组织形式和行政方式治理国家，唯秦代废封建而实行单一的郡县制。
《说文解字》云：“县，系也。”县的本义为用绳子系物将其悬挂起来的状态，延伸出政治关系后指与核心相连接、悬挂在外的政治区域。县往往在封国之间的边鄙隙地出现，起初为西周王室直接掌控的直辖性质的都邑，春秋时期也是诸侯大国将新征服土地直接掌控在公室之下的方式，其君主“直辖”的基本义并未有大的变化。一般认为县的发展历经县鄙之县、县邑之县和郡县之县三个阶段，但是，早期文献所记载的“县”、县鄙之县与一般所言郡县之县的关系还需要进一步厘清。各国县的发展进程不一而足，并非呈现单线条的演进轨迹，楚、齐、燕的地方行政制度就保留了更多“封建”色彩。战国时期列国纷争的形势下，郡县之“县”的生成呈现出多种渠道和方式，秦县模式是其中之一和最终归结。对于战国郡县之“县”的生成方式，晏昌贵概括为四种类型模式：
A：三晋齐燕地区的“改良”型：县鄙之县—县邑之县—郡县之县；
B：秦国的“革命”型：集小乡、邑、聚为县；
C：楚国新征服地区：灭小国为县；
D：秦楚赵燕等边境国家的新征服地区：亭障（点线占领）—都尉区（军事控制）—县（行政化区域）。
这一总结可谓全面，郡县之“县”的生成在各诸侯国及其不同区域表现出不同的路径和方式。在继承三晋之县保证君主对县直辖的基础上，秦合并小乡聚为大县和设置县令、丞，通过官僚化和组织地域化的改革推动秦县向郡县之“县”转型。郡县之“县”的判断标准，周振鹤提出四条：“一是郡县之县不是采邑，而完全是国君的直属地；二是其长官不世袭，可随时或定期撤换；三是其幅员或范围一般经过人为的划定，而不纯是天然地形成；四是县以下还有乡里等更为基层的组织。”虽然如此，战国晚期各国基层地域性居民组织已逐渐趋同，里、邑、乡等类型基层组织单元走向稳定和普及，为“县—乡—里”行政结构的建立和推广打下了基础。西周时期出现里和邑地域性居民组织，春秋时期又出现乡、州和书社，直至战国时期乡、里、邑、州、丘、遂、辑（井）、聚等组织并存，而且在基层地域性居民组织中建立或完善了什伍制、户籍制等政治制度，将行政组织与家户紧密结合起来。
秦将西周以来的地方行政组织整合到县的行政系统中，成为其他各国改良的参照。职官上，县在春秋晚期由中央直辖开启官僚行政化，至秦置县令丞统辖地方；地理上，战国中期实现区划化并整合乡里组织。各国出于军事目的，在核心区之外尤其是边境地区置郡统县，中央集权及地方郡、县、乡的层级关系逐渐清晰、稳定。在此之前，县主要作为政治控制点存在，此后的县则具备了面和结构的区划属性。战国地方行政组织发展的趋同性，成为秦统一后秦制全面铺开所能依托的基础。
大体上，封建与郡县是关联互动的两种制度。周代郡县制孕育于封建制之中，但又表现出跳脱封建制的趋向，春秋战国时期封建与郡县的互动历史是竞合模式，秦汉以来封建与郡县之争的结果是“寓封建于郡县”。县的生成模式随着时代变迁有所变化，从早期邑制国家模式下的公卿直属采邑到领土国家模式下的中间地带，再到秦“并诸小乡聚，集为大县”的地域整合模式，各国县制发展殊途同归。虽然战国晚期郡县制和封君制在各国并行不悖，但是基层地方行政组织已逐渐趋同，县行政的模式成为大势所趋。在统一之前，随着军事征伐的推进，秦国不断派遣官吏在占领的新地推行秦制。但是秦县从商鞅变法后的四十一县到昭襄王时期的二三百县，再扩大到秦统一后的近千县，在不改变县行政模式的前提下，中央与县的行政关系亟需调整，以郡统县成为战时体制向常态转化过程中的必然选择，在新地逐渐推开。秦始皇二十六年（前221）在“定于一尊”的思维下最终确立完全的郡县制，将秦已普遍化的郡县制向六国故地全面铺开。当然，此时县仍然是地方行政的中心，集权于郡的模式尚未形成。得益于史料的丰富，以江汉地区和湖南北部地区为例，复原战国秦汉地方行政组织和行政运行的演变过程逐渐成为可能。
二、集权思维与分权方式下秦县政的运行网络
县具有系统性，县政运行从属于国家整体的治理体系和行政系统。秦县是国家有机体的组成板块和控制节点，也是整个官僚组织和郡县地方行政系统的枢纽。秦的郡县制虽自上而下一以贯之，却并非单一结构，地方上存在多个交叉的行政系统和平行的组织单元，一定程度上体现了集权主义精神下的分权制衡原则，县及县政在国家整体组织系统中发挥着关键作用。
战国时期，秦国以县、都官、十二郡为基本组织系统。睡虎地秦简《秦律十八种·置吏律》摘录了官吏任免的部分规定，其中一条记载：
县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。其有死亡及故有夬（缺）者，为补之，毋须时。
在秦统一后颁布的岳麓秦简《置吏律》中，“县、都官、十二郡”被写为“县、都官、郡”，反映了秦郡数目随着秦统一进程的推进而不断增加，十二郡只反映了特定时段的秦郡面貌。《置吏律》是规定官吏任免的律令，将都官与县、十二郡并列，说明都官官吏的任免与县、郡分开，揭示出战国秦时期存在县、都官、十二郡三种并行不悖、直辖于中央的地方行政系统。县具体指商鞅变法时设置的四十一县，即一般所谓的“中县”；“都官”为内史等中央公卿部门属官或派出机构，分布在县域中，与县平级；十二郡则仍处于由军事单元向行政单元过渡的阶段，为京畿之外的辖区。
随着秦统一进程的推进，郡县不断增加，地方行政组织系统重组，逐渐演化出内史、郡的二元政区地理面貌。秦统一之前，内史一方面延续西周以来的传统，是丞相之下统管财经事务的中央官吏，一方面逐渐转型兼具地方行政职能，成为掌治京师的地域性行政机构。这主要是随秦一统战争推进做出的调整，关中诸县此前或由中央部门直接进行事务管理郡的设置及民政事务增加之后，京畿地区随之进行事务整合，由内史进行汇总和统管，内史的郡化使国家形态向完整的郡—县模式转型。
秦代中央直辖的行政系统与秦国不同，呈现内史、属邦、郡并立的格局。秦统一之后，制度上的调整除了废除封建，实行单一的郡县制外，更多是对秦国战时实行的制度进行确立和全面推广。秦始皇二十六年之后将内史在战时状态下掌治京师的临时职掌固定下来，成为与郡并列的地域组织。郡在秦统一进程中逐渐民政化、政区化，成为地方行政的最高一级。直至二十六年完全确立守、尉、监三府分立的格局，凌驾于县和地方都官之上，并确定郡的数量与名目，此即《汉书·地理志》所记“本秦京师为内史，分天下作三十六郡”。从战时转入常态，地方行政组织需要整合规范，由内史在民政上统辖“中县道”，设郡以管辖秦本土之外的县、道，“内史—县”“郡—县”的行政隶属关系确定化，在岳麓秦简、里耶秦简等出土文献中分别称“中县道”和“郡县道”。内史与郡构成秦王朝的两大政治地理单元，以律令为代表的制度规定中也将内史和郡并列，如“内史、郡二千石官共令”等便是明证。郡的长官实行三府分立，郡太守、郡尉、郡监各自开府治事，权力上形成一定的牵制关系。
里耶秦简8—657记载将“琅邪尉徙治即默”相关行政调整告各官署悉知的文书行政过程：
亥朔辛丑，琅邪叚（假）【守】
敢告内史、属邦、郡守主：琅邪尉徙治即【默】
琅邪守四百卅四里，卒可令县官有辟、吏卒衣用及卒有物故当辟征遝
告琅邪尉，毋告琅邪守。告琅邪守固留费，且辄却论吏当坐者。它如律令。敢
一书。·以苍梧尉印行事。/六月乙未，洞庭守礼谓县啬夫听书从事
军吏在县界中者各告之。新武陵别四道，以次传。别书写上洞庭（8—657）
尉。皆勿留。/葆手。
/骄手。/八月甲戌，迁陵守丞膻之敢告尉官主：以律令从事。传别【书】贰春，下卒长奢官。/
手。/丙子旦食走印行。
【月庚】午水下五刻，士五（伍）宕渠道平邑疵以来。/朝半。洞 （8—657背）
由文书内容及历朔信息可知，该文书的时间大概是秦始皇二十八年，其中“琅邪叚（假）【守】 敢告内史、属邦、郡守主”的记载属于平行文书的行文格式，说明内史、属邦和诸郡的长官与琅邪假守均为二千石官。内史和郡由中央直辖，属邦亦如是。一般认为，属邦在战国秦时期是专门管理少数族群的机构，以“道”为基本范围。秦统一后少数族群区域和人口不断被纳入秦的行政统治中，但又并未广泛设“道”进行管理。属邦是与郡守、内史平级的中央职官，继续管辖全国范围内的少数民族事务，带有地方行政的属性。秦统一初期中央直辖的行政单元为内史和郡，但地方行政中也存在属邦的系统。而以大一统为基本目标，郡属县级道制政区逐步设立，秦代道的数目在20-30个。郡县一元化的同时，少数族群地区事务由中央部门属邦进行垂直行政管理的方式仍有保留。这一点与邑分属郡和宗正，都官分属郡和少府等机构如出一辙，在受到中央部门管辖的同时也受到地方政府节制，地方郡县系统与中央垂直行政系统并存。
“琅邪尉徙治即默”文书到达洞庭郡之后，洞庭太守礼要求各县啬夫依照文书执行，同时转告“都官军吏在县界中者”。文书到达迁陵县后，迁陵守丞转告尉官，由尉官传别书贰春乡，“下卒长奢官”。可见郡属行政机构的主体是县，与之平级的是都官和军吏。县有一定的地域，并下辖乡里，属于郡内民政系统；都官，在县域内负责中央特别经营的事务；军吏则是处理郡内军事事务的人员，为郡属军事系统。军事系统一以贯之，军吏与县、乡平行而置。“县—乡”行政系统、都官系统与军吏系统，这三种行政方式与《置吏律》中县、都官、十二郡的模式一脉相承，都是中央集权之下民政、都官和军事三轨行政系统并行的模式。秦统一后，都官隶属于中央的行政管理模式仍然存在，但随着郡和内史区划的形成，都官由于地理因素而在行政上受到郡的制约。郡府下达文件至各县，往往由都官所在的县平行传书到都官。都官既保留了原本直属中央的性质，又是郡属与县平级的机构，其与县的关系应是秦本土“中县道”与“中都官”关系的推衍。简言之，都官的分布具有地域性，分为京畿地区都官和郡内都官两类。秦国的都官与郡、内史并未形成明确的行政隶属关系，而秦代都官分为中都官和郡属都官，郡与都官和内史的行政统辖关系逐渐明确，都官兼具中央直辖机构和郡辖组织两方面的属性，虽然依托于郡、县，却属于郡县民政管理之外的另一套行政系统。故而一方面《置吏律》保留了地方“县、都官、郡”的结构，另一方面都官又被整合进“内史、属邦、郡守主”二千石组织之下。纵观秦汉地方行政，在地域单元为主的行政系统之外，一直存在着中央、高层垂直管理的行政系统，两者相辅相成，地方行政组织和人员活跃于民政、都官及军事行政系统中。
行政系统是秦代地方行政运作的基础，其中包括郡县民政系统和其他地方行政系统，各系统互相交织，共同建构起国家的行政网络。《汉书·百官公卿表》记县“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”，乡里与亭邮分属民政和治安邮驿系统已被充分揭示。实际上，县属乡级行政系统还有田部。《二年律令·田律》记“乡部主邑中道，田主田道”，由乡部啬夫主管城邑内的道路，而由田啬夫主管城外田地生产区域。里耶秦简也显示，民事上的爰书由乡啬夫制作，涉及田务的爰书由田啬夫制作，分别上行县廷。简8—
1443+8—1455记：
卅二年六月乙巳朔壬申，都乡守武爰书：高里士五（伍）武自言以大奴幸、甘多，大婢言、言子益等，牝马一匹予子小男子产。典私占。初手。（8—1443+8—1455）
六月壬申，都乡守武敢言：上。敢言之。/初手。
六月壬申日，佐初以来。/欣发。初手。
本简是都乡守武上呈爰书与县廷的记录，内容为高里士伍武要求让渡奴婢和牲畜予其子的申请。简9—2344记：
卅三年六月庚子朔丁巳，[田]守武爰书：高里士伍吾武自言：谒垦草田六亩，武门外，能恒藉以为田，典缦占。（9—2344）
六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（垦）草一牒。敢言之。/衔手。
【六】月丁巳日水十一刻刻下四，佐衔以来。/ 发。（9—2344背）
本简是田守武向县廷上呈爰书的记录，内容为黔首高里士伍吾武欲将开垦的六亩草田纳入名下田籍的申请。高里黔首武对于不同性质的事务向不同部门提出申请，说明至少在都乡，田务和乡部行政事务是分开的，里中百姓之上至少有乡和田两个行政系统存在。裘锡圭曾指出：“乡啬夫下面有乡佐、里典，田啬夫下面有部佐、田典，这是平行的两个系统。”县内分“部”的情形也有乡部、田部、亭部，乡、田、亭之间互不统属，各自直属县廷。乡域主要由邑里、田野和道路组成，对应乡啬夫、田啬夫、亭校长各自的管辖范围。县属各乡的行政长官为乡啬夫，乡佐、乡史辅佐行政，乡所辖之里每满三十户设里典一人，管辖里内事务。主管县内田务的长官为田啬夫，田佐、田史辅佐行政，设田典数人。县域划分为多个亭部，设校长进行治理，主管里、田内的治安交通等事务。亭部内设行政机构亭，亭之校长下有求盗辅助行政，又设有邮，属亭啬夫管辖。亭的治安行政区划与乡的民事行政区划关联但不一定重合。大体说来，邑里、田野、道路等景观存在地理空间和行政管理上的分野，里、田、邮是国家行政的末端组织，里典、田典、邮人各自在乡域内参与行政，其上县廷属吏分别为乡部啬夫、田（部）啬夫和亭啬夫，形成乡、田、亭（或称校长某部）三种并行的县行政系统，由县令、丞、尉三长吏分管。值得注意的是，县下分设多个乡，可分为都乡和离乡两大类。县廷所在称都乡，都乡啬夫主管里邑事务，其他事务多由县属诸官啬夫直接管辖，如仓务、田务分别由仓啬夫和田啬夫主管，户口事务由乡啬夫主管；离乡仓、田等事务理论上应由诸官啬夫管理，但为方便实际上由离乡啬夫代管。
总之，战国时期的秦县直属于中央，此后逐渐由郡级地方行政机构统辖。但从出土文书来看，秦统一后亦保留了各县可直接与内史和它县文书往来的传统。可以说，县既在行政关系上隶属于郡，又有较大的自主性。在县一级，县与都官、军吏分别承担县域内不同系统的行政事务，县令之权受内史和郡制约的同时也被其他行政系统分割。在县内，乡部民政系统与田部田务系统、亭部治安交通系统分部行政。行政系统分立保证了权力制衡与专业治理的实现，不仅契合法家“明分职不得相逾越”的思想，也符合韦伯科层官僚制和“理性化”的理论。归根结底，秦代县行政在地方上下各层面存在双轨乃至多轨的治理方式，其背后的分权制衡法则既出于实际政治、文化和地理上的分野，更是总体保证大一统中央集权意识的体现。
三、解剖秦县：秦县的组织社会学考察
县具有综合性，内部组织结构多元且处于变动之中。以县作为相对独立的组织个体，不仅可以进行考古学的解剖，更可以对秦县政进行组织社会学上的解剖。在空间结构上，县是秦及汉初国家的基本组成单元；在地方行政上，也是行政运作的核心场域和中转站，在郡国与乡里间起着承上启下的纽带作用；同时，县行政模式在战国诸国体制向秦汉郡县体制的转轨中也起到承接作用。
县衙署遗址内的中心场域是县廷。通过文书行政发现秦及汉初官署机构与县廷之间存在一定的空间距离，各类官署机构或附郭于县城之内、县廷周边，或散布于县城之外，形成县之都官与离官的格局，构成县内“央地关系”的一种形式。以里耶秦简为核心史料，以秦代迁陵县为个案进行组织社会学解剖，可知秦王朝末端的行政运作主要体现在廷与曹、官的组织架构及其协调互动上。
秦县的组织架构可以概括为“廷…曹—官”结构。县“廷”为中枢机构，诸曹为廷中秘书部门，长吏中的县令、丞为权力中心，长吏与曹存在一定对应关系，如令曹或对应县令，尉曹对应县尉，簿曹或对应县丞。户曹、仓曹、司空曹、金布、狱曹、吏曹、覆曹、讂曹等曹亦对应专门事务，曹中工作人员主要是令史。廷外诸官为执行部门，由官啬夫执掌，迁陵县主要有田、三乡官、仓、司空、少内、库、田官、畜官十个官啬夫，负责县内户口土地登记管理、粮食出入、工程事务等民政事务的执行。校长、发弩、髳长等不属于官啬夫，与士吏同属军事系统。各县情况不尽相同，但基本框架如是。机构之间事务交叠，人事往来互动，曹与官在事务上形成一定对应关系，内外官事文书在曹初步处理后由县廷进行决策，官啬夫之间的沟通多需要通过文书在县廷进行中转，县廷处于绝对中心的枢纽地位，由此形成了相对严格的官僚科层制和理性行政模式，秦县的科层化、文书行政、专业分工等特征，契合组织社会学中韦伯所提出的科层官僚制理论。
图1 秦迁陵县组织机构关系图
仲山茂曾根据睡虎地秦简的记载，指出县的官署可区分为官啬夫所署的“官”与令史所署的“县廷”，这与里耶秦简所见迁陵县的行政结构如出一辙。睡虎地秦律中的行政结构当具有普遍性，且其年代在秦始皇统一六国之前，那么“廷…曹—官”的行政结构毋庸置疑是秦县的标准结构，在秦统一后推广到迁陵等新地。尤为值得关注的是，秦代“廷…曹—官”的县行政结构，与传世史籍所记代表东汉时期情况的“廷—曹”结构不太一样。据严耕望的研究，可以职分标准将汉代县道掾史分为“纲纪”“门下”“列曹”和“监察”四类。在东汉县行政结构中，曹是行政的主体机构，诸官已隐退出县行政系统。里耶秦简的出现，使秦县行政机构官曹二分格局及其在汉中后期的变化逐渐成为学界共识，但是其中转变的时间节点和原因仍有待考究。
概而言之，秦汉县行政结构的转变主要是“官”的退出和“曹”权力的扩张，各有其演变脉络。秦迁陵县包括乡啬夫在内的诸官啬夫的禄秩等级均为有秩，秩级在百廿石以上；而新近公布的虎溪山汉简《计簿》显示汉文帝后元元年（前163）之时，县属乡官啬夫秩级已经普遍下降，有秩啬夫减少，诸乡和官啬夫多为“斗食啬夫”，如：
都乡斗食……人
庑乡斗食啬
亭八，求盗卅人
武春乡斗食啬夫一人，佐二人
郪乡斗食啬夫 人
尉史三人
少内兼库斗食啬夫一人，佐二人
唯 斗食啬夫一人，佐一人（109+99）
啬 （114）
结合张家山汉简《秩律》以及睡虎地汉简等其他文帝时期的简牍资料，基本可以框定这一转变发生于文帝时期。也就是说，汉文帝时期诸官虽然仍旧存在，但开始出现县级秩等向下延伸的趋势，其背后原因是在中央集权的大背景下，县廷需要以集权的方式确立对廷外诸官的政治强势。在俸禄官僚制业已成熟的秦汉，秩级下降为“斗食”可以说是“官啬夫”退出官僚系统和“官”分离出县行政组织的开始，地方社会面貌和地方治理方式亦随之转型。作为诸官的乡啬夫，秩级下降的同时，其职能最终被县廷差遣的掾史取代。换句话说，不论是都乡内由诸官管辖的事务，还是离乡内代管诸官的事务，均由代表县廷权力扩张的掾史接管。有所变化的是，乡在西汉后期逐渐地方政区化，体现在籍贯书法上，则是东汉之后乡开始见于籍贯记录中，乡啬夫的秩级或在此过程中回归到有秩序列。
令史是应该予以充分关注的一类官吏群体。它是秦县庞大秘书部门“曹”的组成人员，在整个组织结构中起着桥梁的作用，是县行政中不可或缺的存在，也成为秦汉地方行政中心转移和结构转型的关键角色。令史具有值曹、监官、守官、上计等职能，它不仅是县令丞的书记官，也是县官行政过程中的监督人员，同时还时常由县廷指派到诸官代理主官行政，或外出徭使。里耶秦简9—450记载了一位令史向县廷的上书，令史“全能型官吏”形象一览无遗。
卅一年二月癸未朔己丑，启陵乡守尚敢言之：尚部启陵乡官及邑中，乡行官事，稟吏卒、徒隶及日食者，毋监令史。谒遣令史监，毋留当稟者。谒报，署主廥发。敢言之。 （9—450）
二月癸未朔【辛卯】，迁陵丞昌却之，令乡蜀（独）【行】
/气手。/二月辛卯水十一刻刻下七，守府快行启陵乡。二月辛卯旦，史气以来。/气发。冣手。（9—450背）
秦始皇三十一年二月七日，启陵乡的代理啬夫尚向县廷报告，提出自己作为主官负责启陵乡官署并管理启陵乡邑中，职责所在需要处理乡所承担的稟食任务，但是没有令史对稟食进行监督，应尽快派遣令史前来监督，以免耽误稟食；报告到县廷后被迁陵县丞昌驳回，命令尚独自处理此事。尚本身是作为令史的身份代理启陵乡啬夫一职的，现在既要作为乡啬夫打理乡务进行稟食，还得在稟食过程中作为令史进行监督，而这种身兼二职的行为居然得到了迁陵县丞昌的许可。令史位置之重要、职权之广泛，尤其是秦代令史守官制度的设计和常态化运行，使令史在秘书部门和执行部门中来回切换角色，在廷、曹、官各部门的沟通与行政中进行广泛参与和深度实践，“全能型官吏”令史或许是“曹”在现实层面取代“官”作为县务执行部门的重要原因。实际上，县行政结构的变化与东汉时期郡县内曹外官化的完成，以及中央内朝尚书等机构外朝化的趋势不尽相同，总体上也是各级权力集中于廷、中央集权的反映，推动着公卿制向省部制的转型。同时，从秦县的“廷…曹—官”到东汉时期“廷—曹”的转变也是地方行政中心由县向郡转移的一个侧面，郡县关系最终确立，县行政模式与郡相似。就县而言，令史作为县廷长官令、长的秘书，在其中起了关键作用。
麻雀虽小，肝胆俱全。秦迁陵县组织结构严密，各类机构、官职设置颇有十羊九牧的格局，科层化行政特征显著。但是里耶秦简中名为《迁陵吏志》的统计文书在展示秦县吏员编制的同时，也暴露了秦县职位缺员和官吏大量外出徭使的问题，可供观察秦县常态化行政的问题。《迁陵吏志》记载：
迁陵吏志：
吏员百三人。
令史廿八人，【其十】人徭使，【今见】十八人。
官啬夫十人。其二人缺，三人徭使，今见五人。
校长六人，其四人缺，今见二人。
官佐五十三人，其七人缺，廿二人徭使，今见廿四人。
牢监一人。
长吏三人，其二人缺，今见一人。
凡见吏五十一人。（9—633）
这是目前所见最早的记录帝制时期县级政府官吏编制及在岗情况的实物资料。8—1137也记：吏凡百四人，缺卅五人。·今见五十人。综合来看，秦迁陵县的官吏编制略超100人，这与尹湾汉简《东海郡吏员簿》记载的西汉后期东海郡吏员编制数最多的三个县相近，其中海西县107人、下邳县107人、郯县95人；再加上迁陵县的长官称令，汉代“大县称令，小县称长”，秦代的迁陵似乎为一大县。但是，就迁陵县的地理位置和152—191的户数而言，又与岳麓秦律令中“县盈万户以上为大，不盈万曰小”的户口标准有很大的距离。看来秦、汉县令长的设置是存在差异的，而县令丞的分化或与前述有秩啬夫和斗食啬夫分化的背景有关。再具体看，县属官吏被分为6类：令史、官啬夫、校长、官佐、牢监、长吏；统计事项有4种：员额、缺、徭使、见吏。重点在于记录县内在编在岗官吏情况，体现出很强的实用性。迁陵县编制数的庞大与佐、史的大量设置有关，吏员编制中以官佐和令史最多，分别占到总编制数的51.5%和27.2%。令史、官佐不仅在岗者多，共42人，占总在岗者数的82.4%；外出参与徭使者也同样最多，共32人，占总徭使数的91.4%，占总在职者数的38.9%。可见秦代迁陵县内外事务的处理都须依靠官佐、令史，这一点在里耶秦简所反映的迁陵县实际的行政运作中更是常见。令史人多无缺，也进一步突出了秦代县行政对令史的依赖性。
表1 秦迁陵县与汉海西县、下邳县和郯县吏员设置情况对比
组织社会学中新制度主义学派主张制度包括法规政策等正式制度，也包括惯例、习俗、文化认知等非正式制度。周雪光指出，环境的变化会对制度的稳定性和灵活性产生很大的张力和冲击，这为非正式制度在国家治理中预留了位置；正式与非正式制度存在同方向上的强化、转化与替代关系和不同方向的抵触关系。这与上文所言封建制和郡县制的竞合关系十分相似。吏员的编制可以视为县机构设置的“经制”，即正式制度；但由于统一战争推进及对新地管理的需要，基层衙署人员流动和损失较大、补充又不足，导致存在严重的“吏缺”和“吏徭使”现象，客观上形成了守、假、行、兼等代理方式作为权变、零活的人员配置方式。这种非正式制度在战时又逐渐转化为正式制度的一部分，其治理逻辑在于强化人事的流动性来化解吏员的缺失，通过大量设置守官和各类官职人员的高频调动来努力维护整个官吏体系的短期有效运行。可以说，守官制度是保证秦代迁陵县官吏体系稳定运转的重要支撑。秦代迁陵县置“守”较为普遍，从县丞到十官啬夫，几乎所有重要的官职都设有守官，在本职官吏出缺或外出等特殊情况下，由守官代其处理政务，以保证此职乃至整个系统的正常运作。长吏有缺或外出办事需要代理，这也是经常看到“迁陵守丞”代表县廷发文和接收文书的原因。令史守官的例子大量存在，从制度设计来看，佐、史需要进入县廷担任令佐或令史之后才能守官啬夫，令史在守官制度中的重要性亦决定了其能在县行政结构转型中扮演关键角色。假官和兼官的代理情况也同时存在，作为日常官僚运行中补缺迁转的补充。可以看到，迁陵县官吏的专职化倾向还不明显，官吏在实际宦历中短暂辗转于各种不同的机构部门，以及令史类史职官吏承担文书、督查、执行等多项事务的情况，严重的吏缺催生了这些“全能型官吏”的出现，一定程度上维系了官僚体系的运转，尤其是秦在“新地”的县政运行。
即便“守官”进入了律令成为正式制度，但毕竟只是战时状态下的应急或日常的权宜之计，不宜长久或普遍化。由于秦从战时状态向常态治理转轨的环境变化，从根本上解决官吏大量缺失和不在岗问题成为当务之急，也就是陆贾所言“居马上得之，宁可以马上治之乎?”对临时法则的依赖反而会阻碍制度的成长。也就是说，秦王朝虽有严格的律令规定、严密的文书程式、严整的行政结构，但是县行政模式在从王国到王朝、从战时向常态的转变过程中亟需调适，简化并赋予一定的弹性。因为整个国家在商鞅变法之后确立了大政府的秦县行政模式，这种高行政成本、科层化的运行结构之下一旦出现缺环难免形成治理链条的断裂，以致影响整个行政系统的有效运转，对国家稳定带来不安定的因素。秦末起义后地方政府应对乏力的事实就是这一问题导致的结果。不过，更为根本的方法是，对秦大政府高行政成本的县政运行模式进行改革，裁撤机构、缩减人员，前述文帝时期大抵已经开始，至东汉时已完成秦汉县制的转型，形成小政府的汉县模式。
结 语
出土简牍所复原的秦代新地的县制，是西周以来分封制与郡县制互动下的产物，也是秦统一后推广商鞅新县制的结果。从秦国到秦代，从中县到新地普遍实行。就组织社会学而言，秦县组织机构众多但科层清晰、职权分工相对明确，吏员数量庞大但缺位离岗现象严重，属于不成熟的理性化行政。理性化的一面尤其体现在，整个国家的行政设计采取中央集权下“央地关系”的行政思路，以央统地、以都治离的运行模式，地方各级也一以贯之效仿了这种央地关系模式，既分区域、层级也分部门（类型）进行管理。县内“廷…曹”或可比拟县之“中央”，包括乡官在内的县属诸官则为“地方”，从秦到汉县行政结构的变化也是整体上中央集权强化的反映。
秦汉地方行政的架构和运作，除了郡县制影响着后世的政区演变外，县及以下基层行政的制度规范与运作模式，对后代的国家治理同样有着深远的影响。在秦汉县制转型的背景下，亦可从基层角度探索传统社会发展的内在机理，观察早期皇权如何下县，采取何种方式下县等问题。应该说，作为媒介的乡官啬夫的存在，保证了信息能够通过文书行政、交通网络、郡县乡里系统上传下达，皇权得以伸展至乡里。而县行政结构由“廷…曹—官”到“廷—曹”，县廷权力扩张，差遣掾史行事局面的出现，以及整个地方行政中心由县转移到郡的整体趋势，在制度上导致基层社会出现一定的权力空白，为西汉中后期以降豪族、门阀等地方社会势力兴起、乡里基层社会的发展预留了空间，古代社会“皇权不下县”的印象亦可借此寻找制度渊源。
