内容摘要：《行政处罚法》第41条规定了监控设备设置的法制审核制度。从审判实践看，关涉监控设备设置的争议主要集中在设置目的是否正当、标志是否明显、程序是否合法等方面。当前，监控设备设置法制审核存在着审核主体不够明确、审核标准亟待规范、监督体系尚需加强等突出问题。在完善路径方面，可以考虑从明确法制机构的审核地位，确立合法性、合理性审核标准，健全监控设备设置法制审核全程监督体系三个方面进行具体的设计。
关键词：非现场执法；监控设备设置；法制审核；交通法治
本文刊于《苏州大学学报（法学版）》2025年第4期第135—143页
问题的提出
在我国，利用电子技术监控设备（以下简称监控设备）执法发端于公安交警非现场执法领域。对于监控设备的设置进行规范，与利用监控设备辅助执法的规范交织在一起。20世纪90年代末，公安部交通管理局连续发出两个通知，要求利用交通监控技术查处交通违章行为，这一阶段的规定重在推广监控设备的运用。2003年制定的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第114条明确了公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料实施行政处罚的权力。与此同时，该法第25条关于道路交通信号的规定也间接涉及对监控设备的规范。这一阶段的立法，重点在于规范利用监控设备展开执法，对于设备的设置及其审核的规定很少涉及。2008年，公安部修订的《道路交通安全违法行为处理程序规定》专设一节规定了交通技术监控，其中明确规定，交通技术监控设备要符合国家标准和行业标准，并经过有关部门检定、认定后方可用于收集违法行为的证据。此外，该规章还规定，该设备的设置要遵循科学、规范、合理的原则，且设置地点应当向社会公开。在这一规章于2020年修订时，这一立法模式被继续沿用，但新法对于审核及其通知等方面作了进一步的完善规定。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第41条就行政主体利用监控设备执法作出了较为全面的要求，这是在行政处罚一般法层面对于交通等具体领域规定的进一步肯定和认可，同时，该法也对非现场执法方式的法治化提出了更高的要求。《行政处罚法》第41条的规定包括三款内容，分别就设备设置、设备记录及其审核、当事人权利保障作出了规定。其中，该条第1款明确要求对监控设备进行法制和技术审核，但关于审核的主体、审核内容、设置监督等问题均未明晰。随着我国数字政府建设进程的加快，监控设备的设置审核关涉的利益冲突将日益凸显，为此，2024年《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）（以下简称《指导意见》）在规范非现场执法部分，明确要求加强监控设备的清理和规范工作。
学界关于监控设备设置的研究，主要可以概括为以下几个方面：一是基于个人信息保护视角展开研究，重点关注立法规制和隐私权保护，强调监控设备设置的必要性考量。二是从非现场执法规范与法治化角度展开的研究，提出监控设备投放和设置应增强可操作性和规范性。三是从行政行为证据视角展开的研究，认为采集设备的合法性关乎行政行为是否合法。四是专门聚焦审核问题的研究，认为在监控设备行政应用的规范中，技术审核对于规制算法权力具有重要意义。现有研究对于监控设备设置的规制具有普遍的共识，但涉及法制审核的专门性研究成果较少。本文拟从监控设备设置争议分析入手，提炼监控设备设置争议聚焦的主要问题，进而就监控设备设置法制审核制度的完善路径进行探讨，希冀为预防和化解非现场执法中的纠纷提供理论指导。
司法实践中涉及监控设备设置争议的主要类型
近年来，利用监控设备执法已经在城市管理、生态环境保护、应急管理、卫生监督管理、市场监管、互联网监管、金融监管等领域广泛开展。例如，城市管理执法主体对倾倒建筑垃圾的行为，通过监控溯源查处违法行为。卫生健康部门利用监控设备，对酒店顾客用品用具是否清洗消毒进行监督管理。生态环境部门在重点排污单位组织安装和运行监控设备，逐步形成排污单位对上传的自动监测数据负责，生态环境部门对监控设备采集相关信息后形成的监控数据负责的监管模式。上述事例都体现了行政主体利用监控设备发现问题线索、助力调查取证等方面的积极功效。
但从司法审判的视角看，近年来因利用监控设备执法而引发的行政诉讼案件在逐步增多。通过检索中国裁判文书网，以“交通技术监控”为关键词，共检索得2004年5月1日至2021年7月15日之间的行政案例3 626件。将关键词切换为“非现场执法”，共检索得2004年5月1日至2024年7月25日之间的行政案例900例，其中绝大多数都是道路交通领域的案件。其中，2004年5月1日至2021年7月15日之间共有案例550件，而2021年7月15日至2024年7月25日的案件则达到350例。通过对相关案例的梳理和分析发现，多数案件的争议焦点集中在行政程序权利保障、记录内容是否准确等方面，这些争议点涉及《行政处罚法》第41条第2款和第3款的规定，由于它们不在本文的讨论范围内，故不再详细展开分析。就其中所涉及的监控设备设置方面的案件而言，主要有以下四个方面的争议。
第一，监控设备设置目的是否合法的争议。以“谢某诉韶关市交通警察高速公路第三大队交通处罚案”为例，原告认为被告在案涉路段滥用职权恶意设置测速监控。在“张某诉扬州市交警非现场执法大队行政处罚案”中，原告认为交警设置货车24小时禁止通行的措施违反国家政策。在“某公司诉胶州市交通运输局、胶州市人民政府行政处罚、行政复议案”中，原告对于非现场治超执法站点的设置提出质疑。
第二，监控设备是否符合标准的争议。以“朱某诉沈阳市公安局交通警察支队处罚案”为例，原告在质疑自动化行政处罚所依据的图片经过修改、不真实的同时，特别提出测速装置不符合国家标准。在“何某诉上海市公安局黄浦分局交通警察支队行政处罚案”中，原告对被告所使用的声呐定位系统电子监控设备提出质疑，并认为在该设备所生成的照片中椭圆形印记系人为添加。从上述案件来看，原告提起诉讼的理由主要针对监控设备设置是否符合规定、设备的性能是否符合相关标准等。
第三，监控设备标志是否明显的争议。根据《道路交通安全法》第25条的规定，监控设备标志属于道路交通信号的范围，在设置方面应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。从实践来看，这方面引发争议的案例较多，除了监控设备自身的标志之外，其他配套标志是否齐全也会影响利用监控设备执法的合法性。例如，在“还某诉梧州交警二大队行政处罚案”中，原告认为案涉路段测速告示牌与限速告示牌不在同一地点而致其误判和超速。在“万某诉吉安县交警大队行政处罚案”中，原告认为案涉路段没有设置禁停标志，容易造成公众认识错误。在“金某诉上海市公安局宝山分局交通处罚案”中，原告对于马路边缘石上面的标线提出质疑，认为标线斑驳模糊，导致自己判断失误。
第四，监控设备设置程序是否合法的争议。在“解某与贺兰县交警大队其他行政行为案”中，原告质疑公告行为的合法性，认为本案被告在《宁夏法治报》公告新增电子抓拍系统构成程序违法，而且未对虹桥路与虹通路口非机动车道标识标线进行公告。法院经审理后认为，被告在公告发布中存在瑕疵，具体表现在：公告发布时间与公告记载的公告期限不一致，公告内容错误；公告中仅对案涉地点增设闯红灯电子抓拍系统进行公告，未对该路段占用非机动车道等其他交通违法行为进行抓拍一并进行公告，公告内容不完整；对案涉地点增设闯红灯电子抓拍系统的事项仅在《宁夏法治报》和银川市公安局网站进行公告，公告形式单一，应完善公告方式。
监控设备设置法制审核亟待破解的问题
对监控设备设置的规范，历经从部门规范性文件的初步要求到《行政处罚法》的统一规定之变迁，规范效力和规范内容已经有了较大发展。但是，从前述司法实践中反映出的问题来看，监控设备设置的法制审核仍然面临着比较突出的问题，主要表现在审核主体不够明确、审核标准亟待规范、审核监督有待加强等方面。
（一）监控设备设置法制审核主体不够明确
在我国立法语境中，审核与审查既有交织也有区别，本文所讨论的审核，是指监控设备设置前的审核，属于事前审核。《行政处罚法》第41条第1款规定行政机关利用监控设备收集、固定违法事实应当经过法制审核，但对具体的审核主体未做明确规定，仅仅规定了审核所要达到的目标。在下位法及其他规范性文件中，涉及法制审核主体的规定也并不统一。例如，2021年发布的《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法管理规定》第7条和《浙江省卫生健康非现场执法工作办法》（浙卫发〔2023〕39号）均没有明确法制审核的主体。而2025年发布的《广东省非现场执法管理办法》和（粤府〔2025〕12号）《上海市城市管理领域非现场执法工作规定》（沪城管规〔2023〕2号）虽然对审核主体作了规定，但二者的规定并不一致，前者规定由本单位负责法制工作的机构或人员负责，后者规定由重大行政执法决定法制审核机构承担。基于以上情况，需要对监控设备设置法制审核主体进行统一规范。
（二）监控设备设置法制审核标准亟待规范
《行政处罚法》确立的审核目标是确保“监控设备符合标准、设置合理、标志明显”。《指导意见》在清理、规范监控设备方面提出的总要求是“合法、合规、必要”。根据公安部《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》（公交管〔2020〕73号，以下简称《操作规程试行》）第10条的规定，设置或者重新启用固定式交通技术监控设备应当进行合法性、合理性、必要性、可行性评估，形成书面报告，并经设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门批准。其中，测速取证设备应当报省级公安机关交通管理部门批准。结合前述案例中争议问题的类型来看，主要表现在设置目的是否正当、设置标志是否明显、设置程序是否合法等方面。《行政处罚法》第41条第1款是对审核目的作出的要求，至于审核主体应从哪些方面进行审核、审核的范围如何确定，法律规定的可操作性并不强。《指导意见》对于清理和规范监控设备提出了要求，但这是在行政规范性文件层面提出的宏观要求，其可否作为审核的内容，还有待明确。为了落实《行政处罚法》的基本要求，一些行政领域在其执法程序规定中对于审核内容做了细化规定。梳理地方立法及其规范性文件的规定，其审核内容主要聚焦在设置目的、场所、标志、合法性等方面。笔者通过对公安机关交通执法的调研了解到，目前交通管理部门法制机构审核的重点内容不限于设备设置的审核，在审核监控设备设置是否合法、必要的基础上，对于固定式监控设备设置地点的公布计划也要加以审核。此外，法制机构对于设备收集的违法事实记录资料也要开展审核，从取证规范、记录是否清晰反映机动车特征以及违法信息等方面重点开展审核。基于上述规定和实践的不统一现象，监控设备设置法制审核的标准需要做出更加明确的规定。
（三）监控设备设置法制审核监督尚需加强
2007年发布的《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》（公通字〔2007〕54号）对规范设备设置作了专门规定，但未涉及审核监督的内容。2021年修订的《行政处罚法》第41条第1款的规定就设备的设置做了一般性要求，但在法律责任部分总体变化不大，增加的追责情形主要涉及立案、执法资质等，没有明确规定法制审核责任的追究。随着修订后的《行政处罚法》的实施，非现场执法广泛兴起，它具体指行政机关运用现代信息系统，通过监控、摄像、录像等技术手段，在执法人员不直接接触行政相对人的情况下，采集、记录其违法证据，进而对其作出行政处罚的执法方式。从《行政处罚法》的定位来看，该法第41条属于行政处罚决定的一般规定，它涵盖了行政处罚的所有程序。换言之，非现场执法并非一种单独的处罚程序，仅仅是调查取证的主体从执法人员变成了监控设备，设备记录的内容关乎行政处罚决定的合法性，也与后续行政复议、行政诉讼中审查机关对行政行为合法性的判断具有重要联系。因此，应当健全设备设置审核监督体系，进而为预防和化解相关争议奠定基础。
监控设备设置法制审核制度的完善路径
为了确保《行政处罚法》对于监控设备设置审核规定的有效实施，应立足于我国非现场执法的实践基础，结合现有规范，进一步厘清法制审核的权限范围，明确合法性、合理性审核标准，完善监控设备设置法制审核的监督体系。
（一）明确法制机构的审核地位
在《行政处罚法》中“法制审核”共出现了两次，分别是第41条关于监控设备的法制审核、第58条关于重大行政处罚决定的法制审核。但是，关于审核的主体所指为何，并没有明确作出规定。对于重大行政处罚决定的法制审核主体，应当将其置于重大行政执法决定法制审核的框架内来认识。2014年，党的十八届四中全会决定提出建立重大行政执法决定法制审核制度，此后，这一制度在2015年《法治政府建设实施纲要》中得到重申。2017年1月，国务院出台了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，其中规定，试点单位的法制机构负责本单位的法制审核工作。2018年《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）（以下简称《行政执法三项制度指导意见》）要求明确审核机构，并“确保法制审核工作有机构承担、有专人负责”。从一些地方的规定来看，一般都规定由行政执法机关的法制机构或指定的机构进行法制审核。
就理论层面而言，监控设备设置的法制审核可以由行政机关的法制机构进行，也可以由其他机构进行，如律师事务所等。但从公安机关交通管理部门的具体操作来看，系由法制机构具体履行法制审核职责。当然，法制审核机构在审核人员的构成方面，可以在坚持正规化、专业化、职业化要求的前提下，根据《行政执法三项制度指导意见》的要求，在数量上不能少于本单位执法人员总数的5%。在人员结构方面，考虑到行政机关法制机构力量不足，近年来，各级人民政府及其部门都聘任了法律顾问，公职律师队伍也在逐步壮大，可以充分发挥这些外部力量在法制审核中的作用。
（二）确立合法性、合理性审核标准
基于《行政处罚法》和相关文件的要求，同时参考地方立法中的相关规定，《上海市城市管理领域非现场执法工作规定》第6条规定的法制审核内容包括：设置的目的是否合法必要；设置的场所是否科学合理；设置的标志是否明显；法律、法规、规章规定的其他内容。监控设备设置的法制审核可以考虑从合法性审核、合理性审核两个方面展开运作。
1.合法性审核
《行政处罚法》第41条确认了行政主体利用监控设备收集、固定违法事实进行行政处罚的权力，以此为依据，监控设备设置法制审核中的合法性审核主要包含依据、主体、程序等方面的内容。
其一，依据合法。《行政处罚法》第41条将允许使用监控设备的法源依据的范围限定为法律和行政法规，这一规定通过对法律依据层级的限定，确保了利用监控设备执法的严谨性，体现了国家立法对于监控设备运用的审慎态度。在此要求下，相关立法及其他规范性文件的相关规定，应当与之保持一致，不得越权设定。对此，地方立法及有关行政规范性文件已经有所回应。例如《广东省非现场执法管理办法》第11条和《上海市城市管理领域非现场执法工作规定》第6条规定，监控设备的设置没有法律、行政法规或特别法规依据的，该设备收集固定的违法事实不得单独作为定案依据，或者需要核实后才能认定。既然《行政处罚法》对于利用监控设备执法的依据作了限制性规定，为了保障立法的有效执行，各级人民代表大会常务委员会可依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第31条的规定，对关系群众切身利益的法律、法规的实施情况开展执法检查。
其二，主体合法。设置监控设备的目的在于收集、固定违法事实，为后续行政处罚的作出提供证据，因此，设置主体一般是指有行政处罚权的行政主体。长期以来，我国行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门，行政行为法、行政组织法的规定相对都比较充分。2019年１月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，在全国推开了执法权下沉到底的改革。但是，2021年修订的《行政处罚法》第24条仅明确了赋权主体的级别，并未进一步明确应由哪个机关、以何种形式来具体赋权。从2019年以来各地的实践来看，一般是省、自治区、直辖市人民政府以发布赋权目录的方式来实施。这里就存在一个问题，即具有行政执法权的主体是否当然享有设置监控设备收集、固定违法事实的权力？本文认为，二者不具有必然的联系，因此，乡镇（街道办事处）的设置主体资格仍需要满足《行政处罚法》第41条中“法律、行政法规规定”这一基本条件。
其三，程序合法。关于监控设备的设置程序，《行政处罚法》第41条仅做了概括性规定。根据《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》的规定，基于优化营商环境，减轻市场主体负担的目的，倡导在安全生产、食品安全、交通运输、生态环境等领域运用现代信息技术实施非现场监管，并且强调由国务院办公厅牵头，国务院相关部门及各地区按职责分工负责。据此，国务院部门、地方政府相继组织建设了数字化行政执法平台。道路交通领域利用监控设备执法历史较长，在设备设置程序方面已有具体规定，可以作为审核设置程序是否合法的参照。根据《操作规程试行》的规定，一般的流程需要经过以下几个环节：形成设置评估书面报告；报请设区市公安交通管理部门批准（测速取证设备报省级公安交通管理部门批准）；设备验收合格并交付之日起3日内接入公安交通集成指挥平台备案；设区市公安交通管理部门在3日内完成审核；公示5日；上传采集的违法行为信息；5日内审核；上传至公安交通管理综合应用平台作为处罚违法行为的证据。这些程序要求对于其他行政领域的监控设备设置程序的审核也具有参考意义。
2.合理性审核
近年来，多地曾出现“天量罚单”，不少“电子眼”抓拍点也有逐利执法之嫌。《指导意见》积极回应了这一现象，特别要求清理和规范存量，监督和报告增量。缘起于德国警察行政法的比例原则，最初主要是指适当性和必要性原则。20世纪中期，均衡性原则的出现，使得比例原则的三阶理论最终形成。在全面依法治国，建设人民满意的法治政府的背景下，增加目的正当性这一审查阶层的建议逐步受到理论和实务部门的关注。借鉴上述的研究成果，可以适用比例原则中的四阶理论对监控设备设置的合理性进行审核。
目的正当性原则要求查明行政主体的真实目的，并做出是否正当的判断。关于目的正当，可以从排除不正当目的、合乎立法及有关文件的规定等方面进行考量，并在此基础上综合考虑相关因素。在前述“张某诉扬州市交警非现场执法大队行政处罚案”中，原告质疑，24小时货车禁止通行措施是否违反国家政策，这一诉讼理由关乎目的正当性问题。为此，《指导意见》强调应“根据监管需要确定监控设备”。这里的监管需要，否定了增加罚款收入等不正当目的，防范设置权的滥用。《中华人民共和国个人信息保护法》第26条将在公共场所安装图像采集和个人身份识别设备的目的限定为维护公共安全。值得指出的是，现代社会的风险已经超出了传统秩序行政下的危险，设置监控设备的目的不仅仅是为了固定证据，还应当考虑威慑、预防等目的。
适当性原则要求行政手段与行政目的之间具有合理关联，即手段和方式的采取是否合乎目的要求。具体到监控设备的审核，核心在于判断该设备的设置是否合法、合理，系统的运行是否能够最大限度地减少数据瑕疵，只有认定该设备的运用有益于达到相应行政目的或目标时，才能加以设置。
必要性原则的宗旨是“最小损害原则”，具体而言，就是应当选择产生负面影响最小的设备系统，最大限度地降低技术的不确定性和数据质量瑕疵，进而保障设备的可靠性。为此，有学者提出对算法治理适用比例原则的优化路径，特别强调在算法治理研究热潮的背景下，行政主体在引入算法治理方面应秉持审慎态度，拒绝不必要的算法采购。
均衡性原则即利益衡量原则，行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体地来说是指一项行政措施虽然为达到行政目的所必要，但如果其实施的结果会给人民带来超过行政目的价值的侵害，那么该项行政权力的行使就违反了比例原则。也就是说，行政主体在行使某项行政权力前，必须在行政目的达到的利益与给人民造成的后果之间进行权衡，只有在证明行政目的重于所侵害的人民权利时才能采取，反之，则不能采取。通过利益衡量，判断监控设备的设置和使用所产生的积极影响和消极影响，只有认定收益大于成本才能实施。
（三）健全监控设备设置法制审核全程监督体系
为了规范行政处罚的设定和实施，《指导意见》在规范非现场执法部分特别强调对监控设备设置行为的监督，这一要求一方面体现了国务院对于《行政处罚法》立法目的及其修法精神的回应，另一方面也与国家规范涉市场主体行政处罚、持续优化营商环境的政策背景相契合。对监控设备设置审核的监督，应运用系统思维进行完善，即通过制定设备设置方面的裁量基准进行源头监督，完善动态评估机制进行过程监督，明晰审核人员在救济程序中的作证义务进行事后监督。
1.制定裁量基准进行源头监督
2007年发布的《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》对规范监控设备的设置作了较为宏观的规定，即“交通技术监控设备应当设置在省际、市际交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段。”这一规定主要考虑到了交通安全、事故隐患、交通拥堵等因素。为了从源头上控制监控设备的设置，可以借鉴裁量基准制度，就监控设备的设置情节和设置数量进行对应规定。一方面，应规定监控设备设置的裁量情节。综览我国的现有规定，《道路交通安全法》《行政处罚法》均没有对设置的情节进行规定，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第16条仅规定了“科学、规范、合理”原则。在地方立法层面，相关的立法主要涉及公共安全技术防范管理和公共安全视频图像信息系统管理两大领域。综合上述规定，建议将裁量情节细化为如下四种适用场景：省、市、县（区）交界地带；危险路段；事故多发路段；交通拥堵路段。另一方面，应限制监控设备的数量。目前有的地方立法及规范性文件对监控设备设置数量做了限制性规定，如《广东省非现场执法管理办法》第13条要求执法主体根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量，而且将违法违规设置或滥用监控设备的行为作为责任追究的情形之一。
2.完善动态评估机制进行过程监督
《指导意见》要求的监控设备清理和监督，涉及两个“量”的管理，即存量和增量。监控设备的管理应当坚持动态观念，在存量清理方面，《指导意见》给出了明确的时间节点，要求在2024年12月底之前完成此项工作，清理结果分别报本级人民政府和上级人民政府。例如，广州市经过专项清理，统计了截至2022年2月所有在用的监控设备，主要涵括了公安交警（6 000余个）、交通运输（800余个）、生态环境（4个）三个领域，自2021年修订后的《行政处罚法》实施开始，所有在用监控设备的设置均符合法定要求，并且利用广东省行政执法信息公示平台，公示了监控设备的设置地点、设备启用日期、监控对象及行为和法律依据。在增量报告和监督方面，要求每年年底前，利用监控设备执法的主体即县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）分别向本级人民政府、上级人民政府报告监控设备新增情况。另外，在清理、报告的基础上，应借鉴清单制度的基本原理，出台监控设备管理清单，进行动态调整，这也符合清单管理程序中梳理、清理、公开的环节要求，有助于实现监控设备管理的规范和透明。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》的要求，司法行政机关代表本级政府承担具体行政执法监督事务，指导政府部门监督本行政区域内主管行业的行政执法工作。部分地方在关于非现场执法的立法及文件中，对于司法行政机关监督非现场执法工作也做了规定。
3.引入审核人员在救济程序中的作证义务进行事后监督
在行政执法实践中，利用监控设备执法引发的行政争议涉及拍摄照片不清晰、电子检查设备不准确等方面的案件。在这类争议的救济程序中，需要法制审核人员进行解释说明，正如法谚所云，正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见、能理解的方式得到实现。2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第48条对于专业人员出庭制度进行了规定，另外，2023年修订后的《行政复议法》第45条规定了复议机关有权在调查取证中向有关人员进行询问。未来可以参照上述规定，将监控设备法制审核人员纳入出庭作证的范围，借鉴专家辅助人制度和鉴定人出庭制度，通过行政诉讼程序倒逼法制审核制度的完善。具体来说，需要从法制审核人员的资格、权利义务、法律责任等方面展开制度设计。法制审核人员的资格可以从学历、职称、资格证书等能够证明其专业素养的条件方面进行综合判断。在意见效力方面，建议要求法制审核人员出具书面意见书，并附卷归档。在法律责任方面，法制审核人员一方面要对外独立承担出具不实意见的法律后果，另一方面在行政主体因法制审核瑕疵败诉后，要在内部对审核人员进行追责。
结语
作为非现场执法的前端环节，监控设备设置法制审核是确保非现场执法行为合法的基础，随着修订后的《行政处罚法》对于非现场执法的确认，加之近年来数字政府建设的推动，各级行政执法主体利用监控设备执法将日益普遍。相较于非现场执法实践的持续增热，法规范层面目前仍主要以部门文件和地方立法进行规制，这一现状在确保设置权的权威性和安全性方面存在较大风险。本文在梳理现有法规范的基础上，对于监控设备设置法制审核的主体、内容、监督等方面进行了初步研究。在此基础上，建议国务院尽快制定监控设备法制审核规范，就审核主体、审核内容、审核程序、审核责任等方面作出统一规定，便于行政主体的操作执行，保障《行政处罚法》顺利实施。当然，在完善立法保障的同时，完善动态评估机制，加强司法行政机关的监督，提升行政检察和行政诉讼的监督能力，也将合力助推非现场执法监控设备执法制度更加趋于完善。
