摘要：本文梳理了20世纪90年代以来一家民营企业与地方政府在不同发展阶段的政商关系形态，揭示了从庇护主义到半制度化政商关系的演进过程与形成机制。研究发现，地方政商关系经历了从企业对政府单向高度依附的政府主导的庇护关系，到政企双向中度依附的市场主导的庇护关系，再到政企双向低度依附的市场主导的半制度化关系的演变过程。市场化转型降低了企业对政府的人情依附程度，政治锦标赛体制的成熟推动了政商关系向双向依附—合作转变，而企业的发展周期及其在地方经济中的地位则影响了双方的依附方向、依附程度与制度化水平。因此，地方政商关系的演变是制度化关系与人情化关系此消彼长的过程，受市场化转型、政府政绩压力、企业发展周期与经济地位等多重因素影响，最终形成了半制度化的政商互动模式。
作者简介
范瑞青，中央民族大学民族学与社会学学院博士生；
郭伟和，中央民族大学民族学与社会学学院教授。
发展社会主义市场经济，政商关系是绕不开的重要议题之一，良好健康的政商关系是经济社会发展的润滑剂和助推器。研究当代中国政商关系的类型、形态及其演变逻辑，对构建良好政商关系、推动政商关系良性发展具有重要意义。一直以来，当代中国的政商关系被认为是一种非正式的庇护主义形态（Wank，1999；Wang，2016；白重恩等，2021）。这一方面源于政府在资源分配中扮演的重要角色（周黎安，2008；周飞舟，2012；Naughton & Tsai，2015：32），另一方面则与渗透于社会各方面的关系文化所引致的庇护主义传统有关（费孝通，2006：61；肖瑛，2020）。实际上，政商关系的形态与不同发展阶段政府对行政资源的掌控、企业对行政资源的依附以及制度和人情因素密切相关。从计划经济时期的制度化庇护主义模式，到改革开放初期的地方政府厂商主义模式，其主要特征是企业对政府的组织性依附。20世纪90年代末期，乡镇企业经历了类似国有集体企业的“抓大放小”改革，基层政府与乡镇企业的关系一度呈现放任状态。这曾使部分学者产生错觉，认为中国的政商关系将沿袭西方市场经济体制下的制度化模式发展。实际上，进入21世纪，基层政府与乡镇企业的政商关系呈现出半制度化的发展趋势。本文研究的核心内容正是这一阶段基层政府与乡镇企业关系的演变历程、影响因素与内在机制。本文以20世纪90年代以来一家民营企业与基层政府关系的演变过程为例，分析政商关系形态的影响因素和形成机制，发现二者的关系经历了从企业对政府单向高度依附的政府主导的庇护关系，到政企双向中度依附的市场主导的庇护关系，再到政企双向低度依附的市场主导的半制度化关系的演变过程。这种演变是市场经济体制改革、政治锦标赛程度、企业发展周期和地位动态变化共同作用的结果。本文通过考察企业与基层政府的关系，旨在实现两个目标：第一，从学理上剖析政商关系形成的逻辑机制，揭示中国政商关系演变的普遍趋势和共同特征；第二，在实践上为乡镇民营企业在转型过程中合理利用政治资源提供可资借鉴的案例，从而优化中国的政商互动逻辑，营造“亲”“清”的政商关系。
文献综述
1
政商关系的内涵、类型及其演变趋势
政商关系不仅涉及政府与企业、官员与商人的互动，而且关乎政府与市场、政府与社会的关系（杨典，2017），需从政治与经济、政府与民营企业、政府官员与民营企业家三个层面加以理解。其中，政治与经济关系是核心，官员与企业家关系是其外在表现（孙丽丽，2016）。政商关系的内涵包括政府与民营企业的“机构间”正式关系，以及官员与民营企业经营者的“个人间”非正式关系（汪立鑫，游怡乐，2022）。政商关系主要包括政府干预企业经济决策程度的正式规则，以及政府官员与企业经营者之间非正式的相互依存关系（利布曼，2009），可笼统地概括为制度化与人情化政商关系。人情化政商关系以权力不对称或资源依赖形成的庇护网络及私人间的特殊主义互惠为特征（周黎安，2021），广泛存在于改革开放前的国营企业、人民公社，以及改革开放初期的私营企业主与官员之间（Walder，1986：251；Oi，1985；1989：128）。这种特殊关系提升了企业价值（Fisman，2001；Faccio，2006），进而促进了私营经济的崛起。
然而，一般认为，随着市场经济的发展，当代中国的政商关系已从“共生性庇护关系”演变为“市场庇护主义”（Wank，1996），即从政府主导的庇护关系转变为市场化背景下的庇护关系，这一演变与中国经济改革的背景密切相关。计划经济向市场经济的转型催生了政治锦标赛体制，地方政府以经济发展水平作为政绩考核标准，通过行政资源进行招商引资。在此过程中，政商关系逐渐由计划经济时期的单向依附转向市场化背景下的双向依附。在政府主导的庇护关系中，政府通过非正式关系为企业提供资源，企业则以政治忠诚和经济回报维系庇护网络；而在市场主导的庇护关系中，政府与企业围绕行政资源展开制度化协商，企业凭借市场竞争能力争取政府支持，形成“利益捆绑式”合作。这表明，随着市场化程度的提高，地方政商关系的制度化程度也在不断提升。但是，政商关系的演变趋势并非朝着纯粹的制度化方向发展，而是呈现出“官场+市场”格局下制度因素与人情因素相互交织的混合形态（周黎安，2021）。究其原因，即便在市场经济体制之下，上下级政府之间的关系转向以经济增长绩效为导向的控制策略，但地方政府与企业之间仍需通过合作联盟构建紧密的联合竞争关系。只不过，这时的政商关系，尤其是地方政商关系变得更复杂。其形态不但取决于地方政府控制资源的稀缺程度及其对地方经济绩效的追求程度，也受企业在与地方政府合作过程中所处的发展阶段及其市场竞争力的影响。
2
政商关系演变的核心影响因素
1.市场化转型与政府资源掌控力弱化
不同于西方资本主义市场经济条件下的政商关系，我国的政府主导型市场经济模式决定了行政权力对资本的支配地位（靳凤林，2024），影响着企业对政府的依附程度。改革开放初期，企业高度依附于地方政府（耿曙，刘红芹，2018）；分税制改革后，企业的依附性虽未发生质变但有所缓和（周飞舟，2006）。
随着市场经济体制的建立，政商关系的运行逻辑发生变化，企业不再完全依赖政府资源，而是逐渐通过市场竞争获取发展机会，但这一过程并未脱离政府主导的制度底色。毕思斌和张劲松（2020）指出，在市场化冲击下，政商关系的演变呈现出两种趋势：一是市场支配下的人格独立化，二是政府支配下的合谋化（孙德昊，龙斧，2024）。
市场化改革的深入推进促使市场竞争机制逐步取代政府资源配置的主导地位，地方政府掌握稀缺资源的范围缩小、垄断程度降低，企业对政府的依附程度持续弱化，此时政商关系的互动模式可分为三类。第一类是市场化背景下的政策支持模式，企业仍需要政府在产业政策、市场监管等方面的支持，但政府的作用从“直接扶持”转向“制度化管理”，政企关系趋于疏离（叶静，2014），企业依附政府的程度降低。第二类是市场主导的独立竞争模式，企业主要根据市场规则展开竞争，政府的作用侧重于法规制定与公共服务（符平，李敏，2020）。第三类是残存的人情化交易模式，在部分行业或欠发达地区，由于市场制度不完善和地方政府的政策执行弹性，企业仍通过建立政治关联获取资源和竞争优势，政商关系保留一定的非正式庇护特征（汪建华，2017；黄毅，2021）。总体而言，市场经济发展推动企业从“强依附”向“弱依附”演变，体现出地方政府资源掌控力弱化与政商关系依附性降低之间的紧密关联，进而推动政商关系制度化发展。
2.企业发展周期与市场生态位的动态调整
企业在不同发展阶段和在地方市场中所处生态位置的变化，深刻影响其与地方政府的关系。这一命题在中国乡镇企业的发展历程中得到了充分印证。在企业初创和弱小阶段，市场进入壁垒较高，企业更多通过非正式关系获取政府资源。乡镇企业的前身是社队企业，经历了“大跃进”时期的兴衰和20世纪70年代农村集体经济的带动复苏。由于在计划经济体制下被高度管控经济活动，乡镇企业在正式制度框架下难以获得合法身份，只能依赖非正式政商关系谋求发展。企业借助政策变通与行政保护规避体制限制，例如20世纪70年代，社队企业获得税收减免，依靠政策化解“三挤”危机（于驰前，黄海光，1991：51）。政府提供的土地、劳动力、资金等资源是企业生存的关键（陈剑波，1989）。民营企业通过与政府官员建立特殊的个人关系获取资源，甚至以灰色或非法手段牟利（张祥建，郭岚，2010）。地方政府的介入使企业在市场博弈中占据优势，获得基础设施支持与政策变通带来的便利（洪源远，2018：172）。乡镇企业积极借“红帽子”（挂集体企业牌子）规避风险和获取特惠条件（萧冬连，2021），体现出企业对政府的高度人情依附。
然而，随着乡镇企业的发展壮大，其在地方市场中的生态位不断上升，企业对政府的依附方式逐渐由人情依附转向制度依附，政企合作关系也逐渐由“互惠”转向“制度化交易”，企业开始在合法公开的制度框架内获取政府的支持。企业高层管理者的政治网络影响企业的资源获取、市场拓展和融资渠道（巫景飞等，2008）。与政府建立正式合作关系的企业更易进入政府管制行业（罗党论，唐清泉，2009）和高壁垒行业（罗党论，刘晓龙，2009），获得政府补贴的比例也更高。同时，企业更主动地履行社会责任（梁建等，2010），塑造企业形象，以降低政策风险，提高市场地位。从乡镇企业的成长轨迹来看，企业的发展周期和市场地位的变化影响了其对政府的依附方式。企业在初创期依赖政府资源是生存策略，壮大后通过正式制度交换资源成为主流。然而，由于市场发展不充分和中国政治体制特点，政府仍掌控企业所需的关键资源，企业仍需依附政府，但这种依附已掺入较多制度成分。
3.政治锦标赛体制的驱动作用
影响乡镇企业对地方政府依附关系的因素还包括经济体制改革进程所导致的地方政府对地方市场的垄断程度和上下级政府间调控手段的变化。分税制改革使得地方政府的财政来源趋于规范化（周飞舟，2006），政府间治理体制改革引发了激烈的政治锦标赛竞争（周黎安，2017），这两个因素共同促使地方政府的态度由庇护本地企业转向开放地方市场，积极招商引资，形成“官场+市场”双轮驱动的竞争格局（周黎安，2021）。
政治锦标赛体制对政商关系的影响在于，它改变了政商关系中庇护—依附关系的方向与程度，将原本单向、隐蔽的庇护—依附关系转变为双向、公开的依附—合作关系。然而，政治锦标赛体制对制度化的推动作用相对有限，其主要借助契约化的绩效考核指标调节政府与企业的关系，而非通过法律制度规范政商关系。
总之，地方政商关系研究表明，地方政商关系的演变趋势已经突破了早期地方企业对地方政府的单向依附性关系，但尚未完全形成制度化的互动模式。地方政商关系仍受到地方政府的政绩导向与资源控制、地方社会文化关系网络、地方企业的发展阶段与市场地位等多重因素影响。如何理解当下“官场+市场”结对竞争模式下形成的半制度化的政商合作模式？此类双重特征又是如何受到地方独特的政治、经济与社会生态特征影响而演化发展的？这些问题仍有待通过深入的案例研究作进一步探讨。
3
地方政商关系转变的理论框架与相关命题
地方政商关系从单向的依附关系向半制度化双向合作关系演变的关键因素在于，政府对稀缺资源的掌控程度和配置方式，以及企业对政府所掌握稀缺资源的依赖程度。这符合资源依赖理论的观点，即组织的生存与发展依赖外部有限资源，且这些资源往往受其他组织控制。组织以生存为首要目标，由于自身难以完全生产所需资源，必须与外部组织进行互动，其生存能力取决于对组织间关系的管理能力（Pfeffer & Salancik，1978：258）。在政商关系中，双方依附关系的变化主要受稀缺资源的分配结构和配置方式影响。当政府主导资源配置且资源相对稀缺时，企业倾向于通过非正式关系获取政府掌握的资源配置优势；当市场机制在资源配置中起主导作用时，政府与企业之间更容易形成相对简单的半制度化互动模式。而地方企业对政府掌握的资源的需求程度，又取决于企业的发展阶段及其市场地位。企业在发展初期，对土地、资本、劳动力等基本生产要素的需求较大，但市场地位较低，因而对地方政府的政策支持依附较强；随着企业的规模扩大、市场地位提升，其通过市场获取资本和劳动力的能力增强，对地方政府的依附减弱，而地方政府因政绩压力反而对地方龙头企业的依附增强。
以资源依赖理论为基础，结合资源配置方式的转变、企业发展周期及其市场地位等因素，本文构建了地方政商关系变化的分析框架（见图1）。
在这一理论框架中，政商关系按照两个维度进行划分：一个维度是稀缺性资源配置中制度性因素与人情因素的组合；另一个维度是稀缺性资源配置中政府调配与市场调配的转变。这两个维度交叉组合形成四种政商关系类型：制度性因素与政府调配组合为政府主导的制度关系，人情因素与政府调配组合为政府主导的庇护关系，人情因素与市场调配组合为市场主导的庇护关系，制度性因素与市场调配组合为市场主导的制度关系。
政府主导的制度关系对应计划经济条件下国有大中型企业与政府之间的关系；政府主导的庇护关系主要对应计划经济时期或市场经济不成熟阶段中普通企业与政府之间的关系；市场主导的庇护关系对应市场经济逐渐成熟但政府仍掌握着较重要的资源阶段中普通企业与政府之间的关系；市场主导的制度关系对应的是市场经济较为成熟、政府职能转变为向法治化调控模式下企业与政府之间的关系。现实中的政商关系类型取决于资源配置的市场化程度、政府职能的法治化程度（去“锦标赛”化程度）和企业的发展阶段与市场地位三大因素，从而形成对上述四种理想类型的偏离或混合形态。
就地方政府与乡镇企业的政商关系而言，影响其类型演变的主要因素与机制包括资源配置方式的市场化程度、地方官员的政治锦标赛模式、企业的发展周期及其在地方市场中的生态位。基于这三种机制，本文提出以下四个命题，并通过一个案例的历时性演变过程，检验其是否成立。第一，随着市场化转型的推进，地方政府掌握的稀缺资源范围缩小、对稀缺资源配置的行政性垄断程度下降，地方企业对地方政府行政资源的依附程度降低，双方互动的制度化程度提高；第二，在政治锦标赛体制下，随着地方政府面临的政绩压力增大，政商关系中的依附方向由企业对政府的单向依附转变为政府与企业的双向依附，相互依附的制度化程度提高；第三，随着企业个体发展阶段的成熟，地方企业对地方政府政策优惠的依附程度降低；第四，随着企业个体在地方市场中生态位的上升，地方企业与地方政府的互动关系趋于制度化。
案例选择与资料获取
清发企业于1994年创办于河北省凤县方村，地处凤县、容县与航县交界，是一家集研发、生产、销售于一体的大型综合食品集团公司。其九大股东中有八位是方村村民，历经30多年的发展，企业总部仍扎根当地。
本文通过梳理清发企业在发展过程中与政治资源的互动，考察政商关系模式的变迁，以检验相关理论预设。该企业历经了市场化转型初期至经济体制深化改革等多个阶段，长期扎根地方，形成了连续而多样的政商关系形态，完整呈现了初创期的“人情庇护”模式、成长期的“市场交换”模式、成熟期的“规则优先、低度依附”模式的演变路径。该案例兼具时间跨度、地域特色与逻辑机制的典型性，是研究地方民营企业与政府关系演变的微观典范。
研究采用田野调查法，笔者于2021年8月至2023年6月开展了三次共计五个月的实地调研，并辅以多次补充性调研。首次调研以乡村能人为切入点，访谈了县、乡、镇、村各级工作人员，并查阅相关文献资料；第二次调研主要与企业高层管理人员交流，参观企业发展馆，并访谈了多个社会群体代表；第三次调研联系了企业的大小股东，补充村民信息并了解外村对企业的态度。通过访谈、参与观察、文献资料收集，并运用基于事件的过程分析方法，本文旨在阐释地方民营企业与地方政府关系的演变逻辑。
半制度化政商关系的演进过程
1
政府主导的庇护关系
清发企业成立于20世纪90年代，时值计划经济向市场经济体制转型，国有企业改制逐步推进，私营企业开始起步。1992年，邓小平南方谈话为民营经济发展指明了市场化方向并释放了政策空间，但相关制度体系尚未完善，政府与市场配置资源的边界尚不清晰。在此宏观背景下，清发企业作为小微乡镇私营企业，资本严重匮乏，其生存与发展高度依赖政府所掌控的关键资源。
尽管当时企业数量较少、资源竞争相对缓和且管理规则较为宽松，但清发企业在获取核心资源时仍遭遇了制度性壁垒。国有银行的信贷资源倾向国有企业和大企业，即便是面向民营经济的中小银行也更青睐规模较大的民企，清发企业难以通过制度性渠道获取资源。这迫使清发企业不得不转向人情关系等非正式渠道争取地方政府在土地审批、财政补贴、税收减免等方面支持，以缓解资源困境。
与此同时，1994年实施的分税制改革虽然在中央与省级政府间明确了税权划分，但省级以下财政体制仍主要沿袭包干制，这赋予了地方政府对财政收入和支出较大的自主裁量权。清发企业利用了这一制度赋予地方政府的自由裁量权，通过人情关系从地方政府手中获得了实质性的资源倾斜。最终，企业主动的人情关系运作与政府掌握的制度性资源调配权紧密结合、相互作用，在政企之间牢固地构建起政府主导的庇护关系。企业以人情维系获取生存资源，政府则通过选择性资源配置实现对地方经济的干预和对小微市场主体的掌控。在这一阶段，企业高度依附于地方政府。
2
市场主导的庇护关系
21世纪前十年，分税制改革深入推进，其核心在于调整中央与地方的税收分成比例，中央财政获取增值税的75%，地方政府仅保留25%。县乡级政府财政收入减少，其利益主体意识显著增强，需寻求新的财政来源以维持运转。与此同时，企业产权制度改革的深化要求企业通过市场竞争获取生存与发展所需的资源。这两项关键制度变革共同作用，重塑了地方政府与企业的行为逻辑与互动基础。
分税制改革后，地方政府的传统税收收入锐减，其财政命脉日益依赖于土地出让金收入。尽管企业产权改革旨在推动资源通过市场配置，但是土地作为关键性稀缺资源，其供给与定价权依然牢牢掌握在地方政府手中。企业要在市场化的土地交易中成功竞得所需资源，仅依靠资金实力是不够的，还需要运用人情因素影响地方政府在土地规划、出让条件、价格设定甚至竞拍程序等方面的决策，以获得更有利的交易条件。地方政府则利用其控制的土地市场交易规则和流程，有选择地、非完全透明地配置资源。
最终，企业主动运作的人情因素与市场调配机制结合，形成了市场主导的庇护关系。这种关系模式的特征在于，资源交换披上了市场交易的外衣，但交易的实质内容和结果仍深受非正式的人际关系和政府偏好影响，市场规则成为庇护行为的新载体。此阶段的政商关系依附程度虽然减弱，但依旧存在，形成了政商双向合作的中度依附格局。
3
市场主导的半制度化关系
伴随企业发展逐渐成熟，其市场地位不断提高，所需的土地、融资和税收政策等资源不再紧缺，这为企业减少对政府的依赖创造了条件。与此同时，我国市场经济体制日益完善，法治化进程不断加快，对政商行为的规范和约束不断加强。在制度性因素与市场机制共同作用下，政商关系变为市场主导的半制度化关系。
在这一阶段，政商互动的核心特征体现为“形式上的制度化”与“过程中的市场化”相融合。政府与企业的资源配置及合作，主要通过法律法规明确的正式流程推进：企业在商业许可审批、生产经营、项目建设等环节需严格遵循法定程序，例如建设前完成环境影响评价审批、取得安全生产许可，税务登记与缴纳严格依据国家税法；在基础设施建设等领域，政府与企业则通过招投标等市场化机制确立合作，以契约形式明确双方权责。这种互动模式既通过制度规则划定了行为边界，又借助市场机制实现了资源调配，有效减少了不必要的行政干预与非对称依附。
尽管此时的政商互动中仍存在少量人情因素，比如企业仍需要与政府维持良好关系，以便在项目审批流程上更顺畅，但这已不再是主导关系的核心。从整体来看，政商关系的制度化框架已基本形成，企业对政府的依附程度显著降低，长期稳固的半制度化合作关系成为主流。政商长期稳定合作的关键在于人情与制度的耦合，即政府官员遵守制度规定、避免专断，企业也借助人情因素经营政商关系，形成相互依赖与利用的格局。
市场主导的半制度化政商关系的形成机制
清发企业与地方政府的关系历经政府主导的庇护关系、市场主导的庇护关系，最终形成市场主导的半制度化关系，其中制度性因素占比不断提高，人情因素占比不断下降，企业对政府的依附程度降低，并逐渐由企业对政府的单向依附转变为政企双向依附。市场主导的半制度化政商关系的形成机制在于，经济市场化程度、政治体制和企业自身的发展状况减弱了企业对政府的依附程度并改变了依附方式，提高了政商关系的制度化程度。这些多元因素驱动政商关系趋向制度化发展，但人情因素仍无法完全消除，最终形成半制度化的政商关系。
1
市场经济体制改革对政商关系的影响
1.财政管理体制改革重塑地方政府激励
1994年，分税制财政管理体制改革调整了社会分配格局，中央政府重新掌握财政主导权，有助于调节地方政府行为与经济发展方向（刘克崮，贾康，2008：47；翁礼华，2008：130）。这一改革实现了中央与地方政府关系的重构，也从根本上改变了政府与企业的关系。“后来不包税了，县政府得自己招商引资增加税收，那就得靠企业了，就鼓励支持企业发展”（清发企业高管方辰，20230807）。
这迫使地方政府从过去占据主动地位的资源分配者转变为依赖企业发展以获取税收、创造政绩的需求方。凤县政府对清发企业的态度从初创期企业需“找关系去说才能拉些钱过来”，转变为后期“银行天天找你，让用钱、贷款”（清发企业前大股东张立平，20230802）。这种激励结构的转变，是政商关系从单向依附向双向依附—合作演变的起点。加之，1992年国有企业开启股份制改革，推动了地方政府推行乡镇企业转制的高潮。至20世纪90年代末，乡镇企业已基本转型为私营企业（孙秀林，周飞舟，2013），其发展仍需依赖地方政府所掌控的土地、资本和税收优惠等稀缺资源。在此背景下，乡镇企业与地方政府的关系虽呈现双向合作趋势，但人情因素在行政资源分配与利用中仍具有较大影响。
2.资源分配机制市场化弱化人情依附
资源分配机制的市场化削弱了政府在资源配置中的随意性和主观性，使资源配置更公平、规范和透明。关键生产要素的获取日益依赖于公开竞争和规则约束，而非人情运作。在土地资源配置领域，20世纪90年代，清发企业成立初期绕过村集体，通过非正式渠道直接与农户协商用地。“那会就是征一部分地，需要谁家的地，就直接去谈，人家同意就给了，和村里没关系”（清发企业九大股东之一刘振岩，20230524）。
农户流转土地经营权应与企业签订书面合同并向村集体备案，但村集体并未履行相关职能，而是采取放任态度，将土地作为纯粹的市场资源进行流转，为企业获取生产资料提供了空间和机会。随着土地要素市场化进程的推进，清发企业在凤县的经营规模持续扩大，但其用地方式已由企业自行协商转变为市场化交易。凤县结合清发企业的产业特色，专门规划建设了凤县食品城，相关配套项目均由县政府出资建设。2021年，申请专项债券5.5亿元，分别是凤县东方食品城服务功能配套项目5亿元和凤县食品特色小镇基础设施建设工程5000万元；2022年，专项债券支出为东方食品城产业园生态治理项目5000万元①。该项目采用“专项债+特许经营权”模式，通过招投标方式，由政府与清发企业合作融资建设，清发企业承担项目风险并在特许经营期内获取收益。项目对应的政府性基金收入与专项收入将用于专项债券的还本付息。这一建设模式明确了双方的权责关系，尽管政府仍保留行政规划权，但程序透明度与竞争规则的强化大幅压缩了人情操作空间。
在融资渠道方面，银行体系的商业化改革重塑了资本配置逻辑。初创期，清发企业高度依赖人情关系获取贷款，随着银行风险评估机制的完善与企业信用资本的积累，融资渠道逐渐转向基于绩效的主动供给。就市场准入公平性而言，企业逐渐依靠市场竞争营利，而不是依靠政府。“现在企业都要市场竞争，光拉关系没用”（刘振岩，20230722）。
政府与企业在商业许可批准上走正规流程手续，减少了不必要的干预与依附关系。“现在不管是M企业拓展出饮品等品类，还是生产配套产品企业的注册，都必须完成从工商登记到取得营业执照的全套程序。这些都是走流程的事情”（清发企业高管王鹏远，20220810）。政府审批流程实现了制度化和规范化，虽然偶有流于形式的现象，但已告别以往明目张胆的人情操作。
3.产权制度改革强化市场主体性
产权制度改革作为社会主义市场经济体制的核心内容，通过明确产权归属、推动市场化运作及强化法治建设，降低了企业对政府的依附程度，促进了政商关系的制度化发展。在计划经济体制下，企业的生产与决策受到政府的高度控制。随着产权的明确，企业尤其是民营企业和混合所有制企业，逐渐摆脱对政府资源的依赖，更多地依靠市场机制和自身能力进行资源配置与决策。“现在这乡镇企业不是（20世纪）80年代那会儿的‘大锅饭’，这都是个人的。为了挣钱，都有动力，怎么把东西卖出去怎么来。政府也鼓励支持”（方村曾经的糖厂主之一方建国，20240119）。
产权明晰化进一步推动了企业的市场化运作。企业不再仅依赖政府行政资源或政策倾斜，而是以市场竞争为导向进行决策。“一个是企业营利要靠市场、靠消费者；再有一个就是现在政策严了，政府也不能这么干，还要监管企业”（刘振岩，20230722）。这一转变倒逼政府角色从直接干预者向法律与市场监管者转型，政商互动的重心逐渐从特殊庇护转向规则约束。
2
地方官员的政治锦标赛程度对政商关系的影响
1.政绩驱动资源协调
为调动地方政府的发展积极性，中央政府通过行政发包制设定地方官员的政治锦标赛规则。经济增长指标具有相对客观性和透明性，因而成为核心考核指标（汪立鑫，游怡乐，2024）。各级地方政府围绕上级政府制定的经济发展绩效指标展开竞争（Xu，2011；周黎安，2017），经济指标对地方官员晋升具有重要影响（Yao & Zhang，2015；王贤彬，董一军，2017）。
在锦标赛体制下，地方政府因政绩和财政驱动而重视企业的经济贡献；同时，企业快速发展与资本规模扩大增强了其议价能力，导致政商关系出现分化（黄冬娅，2013；耿曙，陈玮，2015；纪莺莺，2015）。与高度人情依附的政府庇护阶段不同，政府在锦标赛体制的激励下，为了政绩而主动为企业提供资源。以融资为例，企业发展壮大后，无需依靠人际关系获取银行贷款，而是政府主动提供信贷支持，企业的贷款从银行的负担与风险变为投资渠道与利益来源。“清发企业发展的时候，都从凤县贷的款。没有地方政府支持，它起不来”（清发企业大股东之一蒋安成的前司机蔡擎立，20230425）。“到后期了，银行天天找你，让用钱、贷款，这就开始顺了”（张立平，20230802）。
2.地方政府间的资源竞争
锦标赛体制催生了地方政府间围绕行政资源的激烈博弈，乡镇企业发展所依赖的土地、税收和金融三大资源也正是政府行政调控范围内竞争的资源。在不同的历史阶段，政府掌控的资源多寡与地方政府间的资源竞争催生了不同的政商关系。
在低度资源竞争阶段，由于缺乏以经济增长为核心的政绩考核压力，地方政府对行政资源重视不足，资源分配具有随意性。因此，企业需通过人情网络主动争取资源。例如，20世纪90年代清发企业成立初期，曾绕过村集体直接与农户协商土地流转，征地特别容易。“一开始户比较少，自己发好钱就行。后来征的地大了，就把钱一下给到村里，由村里发给村民”（刘振岩，20230524）。正是由于政府对资源的重视程度不够，未能将行政资源有效转化为提升政绩的要素，限制了外地企业对本地资源的利用，并将资源倾斜于本辖区内的企业。“清发企业南边的航县小张庄那点地这么多年都征不了，老板找了很多次，就是拿不下来。因为不是一个县，人家不支持你。出了村，外面的人都欺负你”（王鹏远，20220810）。
在高度资源竞争阶段，锦标赛体制促使地方政府为争夺政绩排名，将行政资源转化为招商引资的核心工具，通过提供土地、公共设施和优惠政策吸引企业投资。“凤县隔壁的航县税收电费都低，企业为了少交点儿钱，就搬去那边了。但是本地政府也主动找你，而且本地方便，企业就又回去了。然后隔壁县又主动邀请，以前好多年不让用的地，找着让我们用”（刘振岩，20230722）。在此阶段，企业对政府的依附程度降低，地方政府从被动分配者转变为主动供给者，政商互动模式由企业单向依附转变为双向资源交换。
3.政商资源的双向交换
锦标赛体制推动政商关系从单向依附转变为主动联盟合作，并实现了由隐蔽的单向庇护—依附关系向公开的双向依附—合作关系的演变。企业规模和税收能力与官员政绩密切相关，因此政府会给企业提供土地、融资、财税等扶持（江飞涛，李晓萍，2018），企业则以税收贡献、就业创造和政绩背书回馈政府。“当官的都会说我这有多少企业，每年税收多少，得往上汇报啊，这是他的政绩”（刘振岩，20230722）。
在此过程中，政府还会通过政治吸纳来增强企业的竞争优势（Truex，2014）。我国政治吸纳机制涵盖政党、人大政协、社会组织三个维度（肖存良，2014）。清发企业董事长方文贤曾担任人大代表，获得政治地位，同时担任相关食品协会会长，在组织吸纳方面处于较高位置。这种政治身份为企业发展拓展了政治资源，也赋予其相应甚至更多的责任和义务。“清发企业生意好了以后，不想给政府出钱出力了。那政府就不同意了，就正规查环保、税收，而且方文贤当了县人大委员，得履行职责”（方辰，20230807）。
政治吸纳对企业而言既是资源赋予，又是义务锁定，是政商之间的一种隐性契约。企业在资源交换过程中缺乏实质性的谈判空间。因此，尽管政绩考核体系与法治化进程要求资源分配遵循公开规则，但人情因素仍隐性存在，非正式的沟通与互动依然是政商关系的重要润滑剂。
锦标赛体制虽然推动政商关系从隐蔽的单向依附转向公开的双向依附，但并未显著提升其制度化水平。法治化进程所引入的制度性因素，在实际运行中常受到政绩驱动下的利益交换行为冲击。政商之间表面有序的双向合作，实则暗含基于各自利益诉求的非制度化博弈。
3
企业发展周期和市场地位对政商关系的影响
企业发展周期和市场地位深刻塑造了政商关系的演进逻辑。在探讨企业发展周期与经济地位对政商关系的影响时，需先明确其与市场化改革进程的内在关联。作为企业发展壮大的社会环境基础，市场化改革进程与企业发展周期在时间上高度重合。从20世纪90年代企业初步萌芽，到市场经济体制逐步完善下企业的规模化发展，再到高质量发展阶段企业对制度环境的深度适应，市场化改革的每一步推进都为企业不同发展阶段的资源配置、制度约束与发展空间提供了底层逻辑。这种互动关系使企业在不同生命周期的资源需求特征和经济地位的演变，始终与市场化改革所塑造的政商互动规则交织在一起，成为政商关系演进的核心驱动力。企业在不同发展阶段资源需求和空间流动性的变化，直接影响了其与政府之间的依附程度与方向，而企业的经济地位则影响着政商关系的制度化程度。
1.企业初创期对行政资源的高度依附与空间锁定
企业在初创阶段，生存与成长受限于资本、技术和市场经验的不足，往往需要依赖地方政府的行政资源来启动发展和拓展业务。资金短缺是我国民营中小企业发展的主要障碍，银行贷款往往因企业资质、资产规模和发展前景受限而难以获取（林毅夫，李永军，2001）。“前期主要是资金困难，贷款难。企业没那么大，银行不愿贷，必须找关系去说才能拉些钱过来”（张立平，20230802）。
资金的相对稀缺性和融资途径的单一性使得银行拥有较大的议价权。国有银行的信贷资源向国企和大型企业倾斜，而中小银行信贷也偏向于规模较大的民营企业。清发企业在制度性融资渠道受阻的情况下，只能通过人情关系获取政府的资金支持。
土地获取和税收优惠方面亦是如此。企业需要依靠地方政府“找关系”进行非正式的土地流转操作。企业的原始资本积累则借助地方包税制下的制度空隙获得缓冲空间。在正式制度尚不健全的背景下，地方政府以包税制裁量企业应纳税额，使企业能在法定税负之外获得一定减免。企业在发展初期对政府掌控的行政资源有较强需求，因而形成对政府庇护的高度依附。
沉没成本与空间锁定效应是强化这种依附关系的重要机制。这一时期企业的空间流动性较低，无论本地资源、政策和支持能否很好地满足其需求，企业都因缺乏其他空间区域选择而只能继续在本地发展。“本村能给足够的土地，管理也宽松，所以土地租赁、厂房建造就方便些。一旦厂房盖好了，钱都花出去了，就算别的地方政策更优惠了，也不可能搬”（张立平，20230802）。
企业前期在本地的建设和用人上已投入大量沉没成本，若此时选择迁移至其他地方，前期投入将付诸东流。这对于尚处起步阶段、资金回笼慢且盈利前景不明的小微企业而言，显然违背了经济理性。再者，易地搬迁会产生新增成本，企业需重新搭建生产运营体系，耗费大量人力、物力和财力。综合成本效益考虑，企业缺乏向外流动的利益驱动，空间流动性不足反过来强化了企业对本地的依附性，迫使企业在本地扎根发展。
企业的弱势经济地位意味着话语权的缺失，使其难以与政府形成平等的互动关系。这导致企业通过正规制度化渠道获取收益的空间有限且效率较低，需要依靠人情关系网络寻求资源支持，尤其是在信贷融资与税收减免等领域。清发企业董事长的侄子方辰是参与企业创立与发展的元老，他讲述了21世纪初的包税情况。“那时候税收还是包税的，不管企业实际应纳税额多少，政府与企业协商确定固定税额。省委书记一句话，企业就能少交好多”（方辰，20230807）。
尽管1994年就实行了分税制，但由于省以下财政收入仍实行包干制（吴少龙，2005），地方政府对财政资源拥有较大裁量权。清发企业利用人情关系减少了税收成本，降低了经营负担，同时强化了与政府的利益纽带。
2.企业成长期对行政资源的依附松动与议价能力提升
企业进入规模化经营阶段后，虽尚未完全脱离行政体系的支撑网络，但凭借资源积累形成的自主能力，其对行政体系的依附呈现出结构性松动的特征。“企业干大了，厂房都已经建设好了，而且有一定的资金和技术，可以自己去开拓市场盈利，就不用那么靠着政府了，反而政府还要找你谈合作”（刘振岩，20230524）。
企业自主融资能力的增强降低了对地方政府财政性干预的依赖。前期积累的土地、厂房等不动产，完成了从地方政府控制性要素向企业核心资产的转化。同时，在技术专利、品牌影响力、跨区域市场网络等无形资源方面的突破，优化了其资源配置的多元化路径。因此，企业对政府的依附程度降低，并实现依附方向的转变，关键在于逐步摆脱了对单一行政渠道资源供给的绝对依赖。
企业空间流动性的增强进一步重构了政商互动逻辑。企业在规模扩大后，跨区域投资布局成为可能。凤县与航县政府间的招商引资竞争，使清发企业获得了前所未有的议价能力。企业利用这种流动性，在资源获取上拥有了更多选择权，降低了被动依附程度。
随着企业发展壮大，企业需要走出地方市场进入外部大市场。外地的招商引资优惠政策也吸引着企业突破地域限制。然而，进入外部市场后，外地弱关系网络中人情的作用在企业投资前后存在效应差异。企业在外地投资落地前，地方政府为竞争招商增量（Yu et al.，2016；汪立鑫，游怡乐，2024），通过制度优惠与人情关系吸引企业落地，同时约束内部寻租行为以彰显支持。“清发企业在平江建厂后，主管开发的副县长要求借两百万，实际上就是明要。但方文贤不愿给，就把这事委婉地告诉了县委书记。他也着急，就给副县长说‘你什么意思，咱们县也是贫困县，招商来也不容易，人家投资也挺困难的，你有困难？你困难给县里提，县里给你解决’。那个副县长就没要到钱”（蔡擎立，20230425）。
然而，这种保护往往是短期的。一旦企业落地生产，政府完成招商引资增量的任务，就不再关心招来的外地企业，对企业的关注与庇护减少，企业依旧面临寻租压力，人情关系反而可能成为其发展的负担。“副县长没要到钱，知道是方文贤告的状，等企业所有投资都落实后，他开始找事，说企业排污不合格、用工问题、工资低什么的。那企业该交罚款就交，就按正规流程走，没有给副县长开这个口子”（蔡擎立，20230425）。
地方政府在激烈的经济竞争中，因政商边界模糊易滋生寻租行为（杨瑞龙，1998），兼具“扶持”与“掠夺”双重属性。随着企业经济地位的提升，其具备了按制度流程行事的话语权，拒绝人情束缚既符合企业的营利逻辑，也体现出制度化对人情的替代趋势。
3.企业成熟期对行政资源的低度依附与半制度化稳定
当企业发展为行业巨头时，其与行政资源的依附关系进一步向制度化方向演进，形成低度依附的新型政商互动模式。从资源获取来看，企业已具备充足的自有资源，不再依赖政府的行政资源。首先，企业摆脱了对土地资源的依赖。“方村的地都让清发企业占完了，这不都盖成企业办公楼和商业街了”（村民方可利，20230427）。过去，企业依赖政府提供土地支持建设厂房，但现在方村已成为现代化商业用地的典范，土地开发接近饱和，企业对土地资源的依赖也随之降低。其次，企业对税收和金融资源的依赖也相应减少。“最初的时候偷税漏税，现在不了。国家现在对大企业征税少，企业也干大了，正规操作不浪费钱。政府不敢也不愿维护这关系。再说，企业维护这关系也是成本，还不如正常纳税”（刘振岩，20230722）。国家实施的税收优惠措施，例如企业研发费用加计扣除和购进农副产品增值税进项抵扣政策，为涉及研发和农产品采购的清发企业减轻了企业所得税和增值税负担，使企业能够在不依赖政府直接补贴的情况下节约成本。最后，在融资方面，企业规模的扩大促使地方银行主动提供资金支持，显著降低了其对政府行政资源的依赖程度。
“从企业的流动性来看，此阶段企业表现出半自主流动的特征。在全国建分厂是很大的投资，建好了就不能变。分厂是他们到处跑出来的，股东们要看分厂的土地和人力成本、政府的优惠政策等等。”（张立平，20230802）
“之前总部挪到过北京，但是北京成本太高，待了几年又回村了，而且本地办事还是方便。”（刘振岩，20230524）
由于生产链的分散与扩张需求以及地方政府竞争所提供的优惠政策，企业具有一定的空间流动意愿。然而，作为生产型企业，落地后的土地、厂房等固定资产投资导致迁移成本较高，其流动性因此受到限制。因此，尽管企业在空间选择上更为自由，但其核心生产运营仍需与政府保持联系，以便在必要时获得支持，从而形成低度依附于政府的政商关系模式。
当企业经济地位显著提升，成为地方经济支柱，其对地方经济增长和官员政绩的影响权重大幅上升。政府为避免非制度化干预破坏合作，更倾向于通过制度明确权责，以保障合作的可持续性。这也推动了政商关系制度化水平显著提高，其虽仍保留了少量人情因素，但制度框架已成为合作主导。
“清发企业是咱们县里的招牌，对县里的经济发展贡献大，也促进了基础设施建设、就业和产业多样化。”（凤县政府工作人员刘建康，20240205）
“县长每个月都要来企业视察，就正常往来。没有人要求企业给这给那的，政府不能也不敢这样做，企业也不会同意的，否则就别合作了。”（张立平，20230802）
政商长期稳定合作基于制度约束与适度人情调节之间的平衡。政府作为规制执行者需恪守法律与道德规范，企业则在合规前提下处理与政府的关系。当企业重视维护和谐关系且政府不过度苛责时，双方可在制度框架内建立长期合作。“企业正常经营，政府不会卡你，也不会要什么东西。但是企业还是要与政府搞好关系，和县里的关系也很重要。县里支持你，那走审批程序就简单，不耽误事，这也是降低成本”（刘振岩，20230722）。在长期互动中，政企双方通过不断的交涉与调整，形成了基于资源交换的合作模式。政府在遵循制度的同时，认可人情关系的适度调节作用；企业则在合规框架内通过软性手段处理政商关系。人情与制度的结合使政府不至于过于强势，企业也能在合规框架下灵活应对，从而建立起长期稳固的政商合作关系。
结论与讨论
追踪清发企业与当地政府关系动态演变过程，可以发现乡镇企业与地方政府的政商关系演变趋势正走向制度化互动。这种演变趋势的核心动力机制包括三个方面：资源配置方式的市场化转变削弱了地方政商关系中的人情特征；地方政府官员的政治锦标赛模式促进了地方政商关系转向双向依附—合作；随着企业规模扩大和市场地位提升，乡镇企业与地方政府的互动关系逐渐趋向制度化的自主与平等关系。这一研究发现，虽是基于个案过程追踪的分析，但我们将个案过程追踪纳入中国宏观经济体制改革与企业发展周期的一般条件下分析，仍能将个案扩展开来，作为中国地方政商关系演变的一般特征进行推论。中国式政商关系转变的核心在于制度化与人情化的此消彼长和依附程度的变化。企业对政府单向的高度依附形成政府主导的庇护关系；政企双向的中度依附对应市场主导的庇护关系；而政企双向的低度依附则体现为市场主导的半制度化关系。本研究的案例显示，地方政商关系的演变经历了以上三种形态。在此过程中，政商间制度性因素的作用不断增强，人情因素的作用逐步减弱，依附程度由企业对政府的高度依附转变为低度依附，依附方向也由企业对政府的单向依附转变为双向依附。
从庇护主义向半制度化政商关系的演变过程符合前文理论推论出来的过程机制。第一，资源配置的市场化改革降低了企业对政府的依附程度。分税制改革促使地方政府通过支持企业发展推动地方经济增长，政企关系从企业高度依附政府转变为政府重视企业发展，从而改变了双方的需求方向与程度。更重要的是，资源分配机制的市场化使政府资源配置逐渐从高度行政化主导转向更加规范的制度化分配，加之产权制度的明晰使企业获取资源的途径从依附政府转向依附市场，直接降低了企业对政府的依附程度。第二，地方官员的政治锦标赛体制改变了政企依附的方向与公开性，也制约了制度化进程。随着地方政府绩效评价机制的变化，锦标赛体制促使地方政府在区域竞争中更主动地为企业提供资源支持，推动政商关系从单向依附转向互惠合作。然而，由于锦标赛体制仍然不是一种法治化治理模式，它仍会强化地方政府与地方企业之间的具体利益捆绑关系。第三，企业发展周期及其在地方经济中的地位改变了双方的依附方向、依附程度和制度化水平。小微企业因资源匮乏和空间流动性低而高度依附于地方行政资源；大型企业凭借资本积累与跨区域布局获得议价能力，逐步转向依附制度化的政策支持；行业巨头则通过法治化与资源内化在地方经济中发挥举足轻重的作用，甚至出现政府依附企业的情形，制度化程度显著提高。
然而，由于政府仍掌握着企业发展所需的关键资源，企业自身的经营性质也决定了企业的生产空间流动程度，企业需要与政府维持良好的关系以促进自身发展，政商关系中的人情因素依然存在。实际上，政商长期稳定合作的关键在于人情与制度的耦合。在现行制度设计下，稳定的政商合作往往呈现半制度化关系形态，即人情与制度的平衡状态——政府既不过分专权，企业也利用人情维系良好的政商关系。
与西方和东亚模式相比，中国政商关系的差异性源于政治经济结构的独特性。西方实行高度自由的市场经济，而中国实行注重政府引导的社会主义市场经济，政府仍掌握着重要资源，因此相对于西方而言，中国政商之间依然保持着比较紧密的关系。东亚国家（例如日本、韩国）的政商关系虽同样受儒家文化影响，但其官僚体系与财阀集团之间形成了更制度化的合谋关系。相比之下，中国地方政府因政治锦标赛的激励更具主动性和灵活性，政商互动更依赖于动态的地方实践而非稳定的顶层设计。
中国政商关系的半制度化特征具有重要理论意义。首先，它挑战了“制度化—非制度化”的二元对立框架，揭示了转型经济体政商互动中的混合逻辑。资源依赖理论强调组织对环境的资源依附，但本文的案例表明，政府的“官场竞争”与企业的“市场竞争”双重机制，催生了制度与人情因素并存的“半制度化”模式。这不仅是路径依赖的产物，而且是制度变迁中能动主体策略性调适的结果。其次，半制度化特征为理解国家—市场关系提供了新视角。与西方法理型政商关系不同，中国的政商互动并非完全依托独立的法律体系或利益集团游说，而是嵌入发展型政府的治理框架中，政府通过制度弹性保持对市场的引导权，并借助非正式网络弥补正式制度的滞后性。进一步而言，其理论意义在于揭示了转型社会中制度变迁的复合逻辑——正式制度与非正式网络的交织并非过渡阶段的残余，而是一种适应性的稳态结构。这种结构既避免了完全制度化可能带来的刚性约束，又抑制了非制度化导致的权力寻租失控。未来，研究需更多关注半制度化政商关系的边界条件，例如法治化进程、数字技术治理等因素如何重塑制度与人情的耦合方式，以及这一模式对经济高质量发展的长期影响。
