王绍光:从税收国家到预算国家

选择字号:   本文共阅读 3112 次 更新时间:2007-12-24 14:25:57

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王绍光 (进入专栏)  

  

  要有一本账

  

  经济观察报:不久前,央视《新闻调查》节目主持人柴静在自己的博客中称,《新闻调查》正在制作关于各地豪华超标政府楼与公共设施的节目,向网友征集图片与线索。这篇博客文章后来在天涯社区贴出,网站论坛向网友发出了举报豪华办公楼的倡议。一时间,举报豪华办公楼成为网络热点,公众反映强烈,也引起了有关部门的不安。楼堂馆所是个老大难问题,近年来为什么愈演愈烈?

  王绍光:中国政府反对盖楼堂馆所,改革开放以来每一次经济调控也往往把矛头对准政府建设的楼堂馆所。近年来之所以出现地方政府热衷盖楼堂馆所的现象,财政状况的改善是很大的背景之一。政府真有钱,以前想盖也盖不了。

  经济观察报:政府更有财力来做这件事了。

  王绍光:我们远处不看,你到北京长安街看看,许多政府机关的大楼都变样了。地方干部到北京来开会,然后就省城盖,省城盖完以后就基层盖。这里面也有一个示范效应。

  经济观察报:许多人提出这样的疑问——为什么政府首先拿纳税人的钱去改善自己的办公条件,而不是致力于改善公众的看病难、上学难等更为急迫的民生问题?

  王绍光:从最直观的角度来看,显然是政府在花钱上受到的制约不够。为什么会这样?关键在于我们的财政体制不健全。地方政府所能支配的钱的来源非常多,虽然来自于财政预算内的钱现在受到的监督比前些年更严格了,但是正规财政体制以外的那笔钱规模比较大,体外循环的钱比较多,受到的限制比较少。

  据我观察,盖得最早的应该是财政局。上世纪90年代中期各地财政局就开始盖大楼,因为财政局管财政,“近水楼台先得月”嘛。另有一些政府部门在 “皇粮”之外还可以靠收费来维持运转,后来那些收费多的单位也开始盖楼。这些年来媒体披露的一些交通部门、公安部门盖豪华大楼、豪华别墅等现象,也都是因为收费多的缘故。虽然现在开始实行收支两条线,但是贯彻的还是非常不彻底。

  经济观察报:所以说要限制政府权力。

  王绍光:除了道德上的谴责、情感上的义愤之外,还得做一些具体的分析,然后寻找解决思路。现在一些人认为,只要政府官员实行民主选举,把政府约束住,一切问题都可以迎刃而解。事实上没那么简单。

  解决的方法从理念上来讲非常清楚,但贯彻起来非常困难。理念上两条:第一个财政要统一,政府不要有几本账,要有一本账,集中到一个口;第二个预算要监督。现在大家强调预算要监督、要限制权力,但是依我看,没有财政统一作为基础,进行预算监督是不可能实现的。如果预算很乱,有很多本账,监督起来成本非常大,几乎是不可能。

  经济观察报:财政统一可以有两种理解,一是财政要实现自上而下的统一,二就是在一个层面上统一起来。

  王绍光:我讲的统一,纵向和横向两方面都包括,横向上每一个层级政府的财政,凡是以国家权力为依托拿到的钱,每一个横截面上都要统到一本账;另一方面全国的财政也要有一本账,因为没有这样一本账的话,中国今天的很多问题都没有办法解决。

  现在中国有很多本账,中央可以控制地方政府的预算内甚至预算外一部分,知道它们有多少钱,但是对它们的土地收益未必那么清楚。

  经济观察报:国土资源部政策法规司司长甘藏春在一次会议上说,“土地出让收益绝不能成为市长的 ‘零花钱’”。但确实有大量土地出让收益成为了市长的“零花钱”,成了他们无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。有数据显示,土地出让收益已是地方政府的第二财政来源,普遍占到地方政府收入的30%-60%。

  王绍光:所以要进行有效的预算监督,横向和纵向都要财政统一。统一不是说把钱统到一个人的手里,而是要统到一本账里,这本账不仅仅是中央政府看,而是全国人民都能看,尤其是各级人大代表都要看。

  经济观察报:是不是可以这么说,在财政问题上我们仍然没有实现黄仁宇早年所说的“数字化管理”?

  王绍光:这个说法太粗糙了,分到很多本账也可以是数字管理。地方政府搞两本账、三本账,这本账给谁看、不给谁看,他是数字化管理,但是全国就乱套了。我现在反对两种倾向:一种倾向说只要把财政统一了就行了——显然是不行的,财政统一但没有受到监督的话,还可能出现滥权的问题;另一种倾向说,只要监督建立起来,只要有人监督执政党,事情就可以解决——事实上财政不统一的话,监督也将落空。

  从更广阔的历史视野来看,每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家,必须经过财政统一和预算监督两个过程,虽然路径不一样。

  一个民主的政府必须是一个透明的政府,一个透明的政府必须有预算,反过来说没有预算就不透明,没有透明就不是民主。

  

  预算是个好东西

  

  经济观察报:什么是税收国家?什么是预算国家?

  王绍光:税收国家这个概念不是跟预算国家对立的,而是与 “领主国家”相对而言的。税收国家就是说国王的钱来自于税收,而不是说来自于封建领主的贡献。中国比较早地出现了税收国家,秦汉基本上具备了税收国家的形态。西方出现税收国家比较晚,像英国可能要到十六、十七世纪。领主国家不可能出现预算,因为各是各的账,而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷,他不直接面对农民,因为农民是领主管的,他们向领主提供服务,提供劳役、提供税收,领主再向国王做点贡献。因此可以说,出现税收国家是出现预算国家的前提条件,没有税收的国家是不大可能做预算的。

  预算国家有两个特点:一个是财政统一,一个是预算监督。

  经济观察报:那么如何实现从税收国家到预算国家的转型?

  王绍光:从逻辑上来讲有三个途径。第一是财政上先统一,后来才出现预算监督;第二是先预算监督,后财政统一,最后变成预算国家;第三就是齐头并进,慢慢地一边推进财政统一,一边推进预算监督。

  法、英、美是上述三种途径的不同代表。法国是先统一后监督,它大概到1830、1840年以后就变成了预算国家了;英国一直到十九世纪中叶,在财政大臣格莱斯顿的领导下,财政统一与预算监督双管齐下,才得以在19世纪70年代左右完成了向预算国家的转型。而与法国、英国及其他欧洲国家相比,美国向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初,外国访客还嘲笑说,美国虽然技术上很先进,但却没有预算制度。

  经济观察报:为什么?

  王绍光:美国的清教徒是从英国出来的,他们反对王权,到了新大陆以后,他们仍然对王权的财政支出非常敏感。后来也是因为国王和总督不愿意接受监督,才激发了美国革命。所以在美国,监督原则很早就存在了。但是美国开始时的财政非常不统一。美国政府分为联邦、州、地方三级,地方包括县、城镇。今天地方一级在税收和支出上占小头,大概不超过25%,但是二十世纪以前美国地方的税收和支出占50%。监督是有的,但是没有统一,监督也是很分散的监督。在市议会那一级里面有一些委员会来监督,结果监督变成掌权的了,而且他们本身不受监督,再加上这些委员会的成员自己都有特殊的利益,所以也非常腐败。

  经济观察报:腐败到什么程度?

  王绍光:比今天的一些转型国家有过之而无不及。美国当时有一本小说《民主》,里面有一个老人说了一句话:“我七十多岁了,跑遍了全世界,走了这么多国家,没有见过一个比美国更腐败的国家。”

  美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。他们的理由非常简单:一个民主的政府必须是一个透明的政府,一个透明的政府必须有预算,反过来说没有预算就不透明,没有透明就不是民主。怎么使政府的运转变得透明起来呢?就是预算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞预算,恰好其中一个人的老师是芝加哥大学的教授凡勃伦。凡勃伦告诉学生说有个东西叫预算,然后他们就开始设法了解预算制度的细节,了解欧洲国家在这方面的经验,结果得出结论——“预算是个好东西”,于是开始推广,先在纽约市选了四个部门进行部门预算。当时马寅初先生正在哥伦比亚大学读书,他写的博士论文就是研究纽约市财政的。

  因为纽约市的预算搞得很成功,节省了大笔资金,于是热心人士开办了预算展览。第一年参观的人很少,但让公众逐渐认识到了预算与他们的福祉息息相关。以后,预算展览越办规模越大,参观的人成倍增加,这对各地政府形成了压力,纷纷跑到纽约来学习预算,逐渐演变成了全国性的预算运动。

  经济观察报:美国中央层面呢?

  王绍光:从老罗斯福开始,总统把权力从国会慢慢地收过来,在某种意义上这是财政统一的前提。后来在纽约进行改革的那些人,逐渐搬到华盛顿,开始鼓吹或者参与制订预算改革方案。加上后任总统的努力,到1921年美国通过了划时代的《会计与预算法》,正式在美国联邦层级建立了预算。

  经济观察报:你刚才谈到,美国人学习欧洲经验,结论是“预算是个好东西”,这让我想到俞可平先生的一篇文章——《民主是好东西》,预算与民主应该是相辅相成的。

  王绍光:如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里,还谈何民主?没有预算就没有民主。对于今日中国来说,预算更是个好东西。

  预算是中国政治改革的突破口,因为预算改革涉及到方方面面。不要空讲民主、自由这些抽象的大词。民主、自由都体现在预算改革里面。几年前,财政部门的朋友让我编过一本书,名叫《美国进步时代的启示》,就是讲美国的预算运动过程,在那本书里我特别强调刚才提到的那句话:一个没有预算的政府是不透明的政府,一个不透明的政府不可能是民主的政府。

  

  预算外是怎样变大的

  

  经济观察报:英、法、美三个国家的历史经验对中国有什么启示?换句话说,中国该走哪条道路?

  王绍光:我觉得要从中国的实际情况出发。

  经济观察报:那么今天的中国实际情况是什么呢?

  王绍光:一方面我们财政非常不统一,另一方面预算监督很不健全。

  经济观察报:财政不统一是怎么造成的?解放以后我们的财政不是非常统一吗?

  王绍光:解放初,为了经济建设和国防的需要,国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子。一个财政不能管得太死,有一些小钱管得太死会有很多麻烦,所以要开一点预算外的口子。全世界都有预算外资金,只是规模很小,相当于预算内财政收支的1%-2%。解放初我们的预算外资金也是很小。

  经济观察报:这些预算外资金受到监督了吗?

  王绍光:地方上可能受监督,但是不受中央的监督。而且预算外资金不仅仅是地方的,还有企业的预算外、部门的预算外,所以不能受到严格的监督。

  经济观察报:那中国的预算外是怎样变大的?从改革开放之后吗?

  王绍光:也不是从改革开放才开始的。毛泽东实际上很不喜欢高度集权的体制。到今天为止,中国有三次放权。

  第一次是1957―1958年大规模地放权,要求在几十天的时间内把各部委分下去,甚至把统计局解散,国家计委作用减小,从大计委变成小计委。这都是毛泽东要求的。后来大跃进出现了那么大的乱子,不只是最高领导人头脑发热,在财政分权以后,所有的地方领导都发热,是制度基础使得发热成为现实,结果导致严重后果。所以到1960年、1961年,刘少奇、邓小平、陈云等把很多权力收回来了,很快产生了积极的效果。到1964年全国情况已相当繁荣了。到1965年,毛主席又不满意了,他说要搞“虚君共和”,意思就是要分权、放权,但是他没来得及,1966年文化大革命开始了。

  经济观察报:第二次呢?

  王绍光:1970年,文革早期的动荡告一段落,毛泽东又开始大规模的分权,包括铁路、民航都要分权——这在全世界都是少见的——他把铁路、民航都下放到地方去了,大的汽车制造厂都下放到各省了。

  这两次分权,导致预算外资金越来越大。我印象是到改革开放初期的时候,预算外已经相当于预算内30%左右。改革开放后前十几年的改革思路就叫 “分权让利”。这包括两个方面的分权,一个是各级政府向企业分权,还有一个是中央政府向地方放权,叫“分灶吃饭”,你吃你的,我吃我的。于是预算外资金越来越大,到1990年前后,预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐驱,在有些省市,预算外甚至超过预算内。1990年代初的时候,税收出了问题,中国基本上变成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上,中央跟地方谈,有些省份是按收入比例向中央上交,有些省份是定额上交。不过谈成以后,两方面都不认真履行合约。如中央有时候说,我钱不够了,某某省应借给我多少钱,其他省应该借我多少钱,但钱到手后,是不打算还的。

  经济观察报:1993年中央决定实行分税制,(点击此处阅读下一页)

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