摘 要：选择性执法的法律属性不能一概而论, 应当分类分析。一般情况下, 选择性作为是合法的, 但在例外情形下, 属于违法行为。不论是羁束行政中的选择性不作为, 还是裁量行政中的选择性不作为, 都属于违法行为。
关键词：选择性执法；选择性作为；选择性不作为；法律属性
有关选择性执法的法律属性, 不同的学者有不同的观点。有代表性的, 主要有以下几种。一种认为是其“被当作一种专制和滥用权力的象征, 是不执行法律的滥用裁决权”的行为;一种认为, “选择性执法是歧视性执法, 属于自由裁量权范畴”。有学者认为, 行政机关的选择性执法, 是有违执法公正的问题。有学者认为, 选择性执法指的是执法机关在执行法律的过程中, 并不穷尽所有出现的问题, 而是对其中的部分作出相应的法律行为的执法方式。K.C.Davis在进行大量实证研究的基础上认为, “选择性执法有存在的合理性和必然性”, “选择性执法可以区分为‘需要的’还是‘不需要的’;选择性执法中的警察裁量权有十分之九是‘不需要的’”, “对于‘不需要的’裁量权, 应该通过规则予以取代, 而对于‘需要的’裁量权应该通过制定执法规则予以规范”。不同的学者对选择性执法的定性千差万别。那么, 选择性执法的法律属性到底如何?是合法还是违法?抑或是合法不合理?本文立足于行政执法主体在羁束行政和裁量行政中是否享有选择执法权这一视角对选择性执法中的不同类型的行政行为的性质进行分类分析。
一、选择性执法的分类
选择性执法现象实际上是针对两个或者多个行为而言的, 其典型表现就是行政主体针对符合同一法律要件的法律事实有法定作为义务, 有的作为, 而有的不作为。基于此, 以行政主体是否在实体上作出实质性行为为标准将选择性执法可以划分为选择性行政作为和选择性行政不作为。选择性行政作为是指行政主体既实施了程序行为又履行了实体作为义务的选择性执法行为;选择性行政不作为是指针对同样的法律事实, 行政主体及其工作人员在行为方式上的完全不作为, 既没有实质程序行为, 更没有实体行为以及采取了一定的实质程序行为但没有履行实体作为义务的法律现象。
选择性执法现象实际上包含了两个或者多个独立的行为, 因此, 应当分别对这些独立行为进行法律探讨以认定其法律属性。
二、行政主体是否享有行政决定选择权
行政权是一个抽象的法律概念, 其权力样态主要包括以下几个方面:行政立法权、行政执法权和行政司法权。作为行政权样态的行政执法权, 同样具有法律性、能动性、执行性以及公益性等特征。依法执法是行政执法主体必须遵守的执法原则。行政执法是一个由多阶段行为组成的行政过程, 因此, 在行政执法的整个行政过程之中, 行政主体都必须依法行为, 包括行政主体作出行政决定阶段。从这个角度而言, 行政主体在行政执法过程中是否享有选择决定行为或者不行为以及怎样行为的权力, 其实最终还是来源于法律的规定。因此, 行政主体有无执法选择权还得从法律规定本身来分析。
（一）羁束行政领域
我国行政法学界习惯于根据行政措施受法律拘束的程度, 将行政行为分为羁束行政和裁量行政。其认为“凡法律已有详细或具体的规定, 行政机关在处理具体事件时, 仅能依法执行, 不能参加自己意见的, 是羁束行政。认为羁束行政只生违法与否的问题, 不生适当与否的问题, 违法与否可能受到法院的审查, 而适当与否只能由行政部门决定”。这是狭义的羁束行政概念, 认为行政行为所适用的法律规范是由确定的或不具有由行为者自由决定的法律概念加上明确的不可选择的法律效果构成的。行政主体在对行政事项做出裁断时, 只能遵循规定, 不承认行政主体裁量余地的行为, 即法律规范所规定的只有一种确定意思, 行政机关没有裁量自由的行为。
如果以德国的行政裁量作为对应概念, 那么还存在广义的羁束行政。狭义的羁束行政的一元法律效果只是对行政执法过程中的效果决定部分予以拘束, 行政主体不能裁量, 只能依法行为;但是如果羁束行政适用的法律规范的法律要件部分使用了不确定法律概念, 行政主体则实际上享有了一定的自由判断余地。因此, 行政机关在羁束行政中的法律义务其实包含两个部分:法律要件合义务判断和依法决定唯一法律效果。
无论是广义的羁束行政还是狭义的羁束行政, 对符合法律要件的法律事实, 必须依法赋予相应的法律效果, 这是依法行政的要求。所以, 在羁束行政领域, 行政主体对符合法律要件的法律事实, 并无选择决定法律效果的权力。但广义的羁束行政中, 在存在不确定法律概念的情况下, 则存在判断余地。
（二）裁量行政领域
裁量本身就意味着选择, 只是不同的学者认为选择的内容不同。在德国, 19世纪60年代之前学者的学说大都承认法律要件和法律效果均存在裁量, 之后开始否认法律要件可以裁量, 而将行政裁量专门用来指代效果裁量。但他们承认在某些情形下, 对法律要件的认定具有判断余地。不过, 也有学者提出只存在法律要件裁量, 并不存在所谓的法律效果裁量。其认为法律要件裁量是立法者为那些法律性质相同而地点或者社会影响度等情节因素不同的法律事实, 预留了根据具体情势自由填补有关情节要素的自由空间。而如果填补的法律要素相同, 按照平等原则, 效果必定相同, 就不存在选择法律效果的问题。通说认为, 行政裁量仅指法律效果裁量。而且对法律效果的裁量包括决定裁量和选择裁量, 即行政主体的选择权包括两个方面:一是选择是否作出行政决定的权力;二是在选择作出行政决定的情况下, 如果存在多种法律效果, 选择何种法律效果的权力。
“每当政府工作人员权力的实际范围让其在可能的作为和不作为方案中自由作出选择时, 他就享有裁量权。”单从某些具体法律规则来看, 行政主体确实享有自由选择行为或者不行为以及怎样行为的权力。但该选择很少是不受限制的, 并且必须根据其发生的语境予以评价。“裁量, 就像面包圈中间的那个洞, 除非作为限制环绕下的开发区域, 否则是不存在的。因此, 它是一个相对的概念。只有问‘什么标准下的裁量’或者‘根据哪种权力的裁量’才始终讲得通。”而面包圈是由什么组成的呢?是什么限制行政主体只能在面包圈内行使选择权呢?多数学者已承认所谓的自由裁量其实是不“自由”的, 准确地说是合义务裁量。那么, 是什么限制了行政主体的执法自由呢?简单地说, 一是法律规则, 二是法律原则。按照贝勒斯的叙述, “原则和规则是可以区别开的”。因为, 规则是与某一事实状态联系在一起的, 以要么有效要么无效的方式适用, 如果它适用于某一种事实状态, 就不能适用于另一种事实状态, 规则的价值或者适用范围总是被限定在某一特定情形之下, 不同的规则并不需要互相衡量或平衡;相反, 当原则适用的时候, 并不必然限定某一事实状态。原则不是以要么有效要么无效的方式适用, 即使原则之间可能相互冲突, 也不必然意味着冲突的原则不能对同一事实状态同时发生作用, 只是需要对互相冲突的原则进行衡量或平衡。某一原则比另一原则有较大的分量, 其作用相应较大。因此, 法律原则之间在某一事实状态下的冲突, 可以说是法律原则的应有之义, 而不能成为法律本身的瑕疵。然而, 即使我们接受这种原则和规则之间的区分, 也应该明白, 规则的适用仍然会面对诸多的矛盾和冲突, 而不是机械式的演绎逻辑。“所有的规则都有一个不确定的边缘, 法官必须在这种两可的边缘之间做出选择。”
因此, 行政主体在行政裁量中的选择权并不是自由的。而且针对同种情况而言, 行政主体的选择权其实只有首次适用者享有, 因为根据平等原则, 以及由平等原则衍生的自我拘束原则, 行政主体必须在相同情况下, 做相同的行为, 所以, 在已有行政先例的情况下, 行政主体必须遵循先例, 与先例保持一致。其实, 这种情况下, 行政主体并无选择与先前行为不同决定的权力。因此, 我们不能认为行政主体在行政裁量中总存在选择权。但为了适应社会的发展和行政的变化, 行政主体可以依循正当理由, 作出与行政先例不同的行政决定, 而形成新的行政先例, 以实现行政裁量的个案正义和实质正义。
综上所述, 在同种情况下, 行政主体实际是没有选择执法权的。就羁束行政而言, 在符合法律要件的情况下, 必须依法行为, 否则违法;而在裁量行政的情况下, 虽然立法者似乎授予行政主体决定裁量权或者选择裁量权, 但在平等原则、行政自我拘束原则等行政法原则的约束下, 行政主体针对该种情形作出的第一次选择对后续发生的同样情况就产生了拘束力, 除非有正当理由, 否则应遵循前例。因此, 在执法阶段, 应更强调形式平等。对于同种情况来说, 无论是属于哪种行政范畴, 都要求法律效果的一致性。
三、选择性执法中的行政作为的性质
选择性作为是否一定属于合法行为呢?其在某些情况下, 可不可能是违法行为呢?对这两个问题的回答并不能一概而论, 需要对不同情况下的选择性作为的性质做具体分析, 而这种分析需建立在对以下问题的回答上。
（一）行政相对人是否享有不法平等权
1957年德国著名的公法学者杜立希教授提出了“不法的平等”这一概念。人们一般认为不法平等就是指行政相对人以平等对待为由, 要求行政主体遵循其同样情况下已作出的违法先例或者违法行为仍然作出违法行为。一般认为, 这种“不法的平等”应当被排除。因为“当法的拘束与平等处理问题间有冲突时, 应以法的拘束为优先, 否则, 行政机关便可有意或无意地透过违法的行政先例而排斥法的适用或变更法的适用”。就相对人的请求权而言, 亦不可要求行政机关援引不法的先例而给予平等的待遇。如公民不能以公安机关未取缔他人违规行为, 而主张自己遭取缔为违法之决定。从这个角度去理解“不法的平等”是不应受法律保护的。而在1971年的“杜宝根大学学费案”中, 邦行政法院打破了绝对不许可“不法的平等”的铁律, 被杜立希教授称为“寂寞的突破”。1970年夏天杜宝根大学并未遵照当时邦教育部明定应向学生征收学费的学费规则, 而规定一般学生仍不必交学费, 但对于超过一定年限者仍予征收。这样就造成了对超年限的学生适用法律不公的问题。一位不服规定的学生于是起诉。邦行政法院认为学费规则属于一项法规命令, 所以杜宝根大学的规定违法。但不法平等原则并不应毫无例外地被排除, 在例外的情况下也可援引此不法的原则。邦行政法院认为绝大多数的学生 (97%) 都享受了违法利益, 却要求少数学生 (3%) 承担费用, 违反了平等原则, 因此法院认为这部分学生也应不缴学费。
平等权到底能否保障一个不法的状态呢?自杜立希教授提出这一概念以来, 德国学界以及实务界主要持反对立场, 其理由主要包括以下几个方面。第一, 不法行为本身无法受到法律秩序保障, 因此, 行政权负有依法排除的义务。行政机关依法排除违法行为本身是合法的, 而且违法行为应当被依法排除。这是合乎依法行政原则的。第二, 认为不法平等主要是由于行政机关违反前例而产生的, 如果坚持不法平等, 那么, 行政机关将永远无改善法秩序的机会。第三, 认为平等权本身并无一定的内容, 评判是否平等必须借助于相同案例, 而与法律并不相合的个案, 不具有比较案例的价值, 因此, 不得依据平等权保障这种不法的案例。第四, 从理想的平等原则而言, 并非追求“一起坏”, 因此, 不能认为已有其他不法的秩序存在, 而主张自己的不法性消除;或是自己遭到公权力的不法侵害, 也要求其他相同个案也应一并不法地处理。因为, 平等权应具有更积极的意义, 即排除不法的区别对待。他们认为平等权应作为辅助法律秩序实现“向上提升”的功能。所以, 在德国学界仍普遍把不法平等排除在宪法平等权的效力范围之外。若前例不合法, 即无所谓的“不法之平等”权利。故法适用平等不应及于不法的平等执法之上。采用这种否认立场可以不伤及正义观念, 也是尊重法律规范力之表现, 且无所谓信赖利益违背之顾虑。
从这个意义上说, 既然行政相对人是不享有不法平等权的, 那么, 行政主体对其它同样情况不作为而对某行政相对人作为, 就不存在违背平等原则或者侵犯平等权的问题, 而且其本身是符合法律规则的。
（二）行政相对人是否享有信赖保护利益
现今德国公法学界对不法情形已逐渐形成新的见解, 认为即使在不法之情形下, 人民权益亦非毫不值得保障。其认为依据信赖保障的原理, 即可保障人民因信赖关系所产生的利益。这种不必援引平等权而代以“信赖利益”作为保护权益的视角弥补了平等原则的适用必以“合法性”存在为前提的缺憾,14也可以切实维护人民因信赖行政行为而产生的值得法律保护的利益。那么, 行政机关的选择性作为是否有可能侵犯行政相对人的信赖保护利益呢?
有学者指出信赖保护可以分为“合法行政处分之信赖”和“违法行政处分之信赖”。其中, 合法行政处分之信赖的要件包括:除法规准许废止者、原处分机关依职权为全部或者一部之废止、附负担之行政处分而受益人未履行该负担者、行政处分所依据之法规或事实事后发生变更至不废止该处分对公益将有危害者以及其他为防止或除去对公益之重大损害者等情形之外的各种情形。而违法行政处分之信赖的要件包括两个方面:一是积极要件, 须有信赖基础、信赖表现, 且信赖值得保护;二是消极要件, 即公益之要求大于信赖利益、国家行为系基于显然错误之基础行为。此时如因公益所需而撤销该原处分, 致人民权利受损时, 才有合理补偿之适用。按照这种学说, 行政机关之前对同种情况的选择性不作为有可能使行政相对人产生信赖, 而如果行政相对人因为信赖行政机关的行为而实施了具体的信赖行为, 且这种信赖行为值得保护, 行政机关的选择性作为可能侵犯行政相对人受法律保护的信赖利益。
（三）选择性作为的法律性质
通过以上的阐述, 我们可以发现, 选择性作为的法律性质是需要具体情况具体分析的, 并不能够武断地肯定其一定是合法的具体行政行为。那么, 如何准确地界定选择性作为的法律性质呢?一般来说, 选择性执法中的行政作为属于合法的具体行政行为, 在某些例外情况下, 选择性作为则具有了违法性。
第一, 行政相对人享有公平竞争权的情形。公平竞争权是一项独立的权利。到目前为止, 很多国家都规定了这项法律权利。如果行政相对人在享有公平竞争权的情况下, 行政机关的选择性作为又会是什么性质呢?例如, 若干企业竞投出租车营运权, 政府以行政决定的形式将出租车营运权批给某个企业;又如, 政府招投标机构给本地企业加分, 政府主管机关在审批出租车经营许可牌照时对本地机动车宽松而对外地机动车无理限制。在这种情况下, 如果行政机关只对同样情况下的某一行政相对人行为而对其他不行为, 那么, 其选择性作为就可能因侵犯行政相关人的公平竞争权而违法。
第二, 行政相对人产生信赖保护利益的情形。如行政相对人已经对行政机关的先前行为产生了值得法律保护的信赖利益时, 行政机关的选择性作为则因为违背行政法上的信赖保护原则而具有了违法性。
四、选择性执法中的行政不作为的性质
（一）选择性执法中的行政不作为的表现形式
行政不作为的界定以是否有法律义务为标准。多数学者曾经认为, 只要行政主体积极履行程序义务, 而不管其实体内容是“为”或“不为”, 都认为是行政作为。只有程序上消极的“不为”, 才是行政不作为。但笔者认为, 行政主体的法律义务既包括程序义务, 也包括实体义务。如果具体的法律规则规定了行政主体既应当履行程序义务, 又应当履行实体义务, 而行政主体只启动了程序, 没有依照法律规则作出具有实体权利义务内容的行政决定, 也属于没有履行法律义务, 即不作为。当然, 如果仅有程序义务者则另当别论。从这个意义上说, 行政不作为的表现形态包括:既有程序义务又有实体义务下的仅程序作为而实体完全不作为、既有程序义务又有实体义务下的程序作为而实体上的实质不作为、既有程序义务又有实体义务下的完全不作为以及仅有程序义务的不作为或者仅有实体义务的不作为。在以往的讨论中, 人们忽略了“形式作为而实质不作为”形式的不作为, 这种不作为表现为“不作出有内容意义的动作或者动作系列来影响行政主体与社会主体之间以及社会主体相互之间的关系”,即没有依照法律作出合乎实体权利义务内容的行政决定。
（二）选择性执法中的行政不作为类型
第一, 羁束行政的选择性行政不作为。就羁束行政而言, 其选择性不作为行为包括两种不作为:一是依申请的行政不作为;二是依职权的行政不作为。依申请的行政不作为以相对人的合法申请为必要条件之一。但依职权的行政不作为则不要求相对人的合法申请, 而且这种不作为有可能不侵犯行政相对人的合法权益反而使行政相对人获得不法利益, 其法律后果是公共利益或者与该行政不作为相关的利害关系人的利益受损。
第二, 裁量行政的选择性行政不作为。一般认为, 行政裁量包括两个裁量环节, 即决定裁量和选择裁量。但裁量行政的选择性行政不作为只存在于决定裁量环节, 又可以称为决定裁量环节的选择性不作为。比如《治安管理处罚法》第49条规定:“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的, 处五日以上十日以下拘留, 可以并处五百元以下罚款;情节较重的, 处十日以上十五日以下拘留, 可以并处一千元以下罚款。”其中“可以并处”属于决定裁量。在法律赋予决定裁量的情形下, 行政主体在同种情况下不作为则属于决定裁量环节的选择性不作为。
（三）选择性行政不作为的违法性及原因
1. 选择性行政不作为违背平等原则
首先, 我们分析一下选择性执法导致的两种不平等状态。一是行政相对人张三和李四违反了同一交通规则, 交警只选择处罚了张三而不处罚李四;或者是行政主体针对某一街区的违法建筑, 只选择拆除其一而不是全部。二是对符合行政救助的两个行政相对人, 行政主体只救助其一而不是全部。这两种不同类型的选择性执法是否都侵犯了平等权或者平等保护原则呢?
根据行政相对人主张平等权的参照物即同样行为是合法行为还是不法行为, 把平等权分为基于合法行为的平等权和基于不法行为的平等权。基于合法行为的平等权是指权利人基于合法行为而主张比照其他同样情况给予平等对待的权利。基于不法行为的平等权是指权利人基于违法行为而主张同样情况同样对待的权利。基于合法行为的平等权无可争议。笔者认为基于违法行为的平等权也应受到关注。对于那些因违法行为被行政主体实施了合法行政行为的行政相对人, 比如对上述案例中的张三来说, 其确实受到了不平等的对待。行政主体对李四的选择性不作为是否侵犯张三的平等权呢?平等原则要求行政主体平等对待违法行为, 基于行政主体的平等对待义务, 行政相对人相对应地获得了被平等对待的权利。如果张三针对这种不平等对待不是请求撤销行政主体对自己的合法行为, 而是主张确认对李四的不处罚行为违法而要求行政主体作为以消除自己的不平等状态。那么, 这种情形下, 张三要求保护的平等权就是基于违法行为的合法平等权, 而不是杜立希教授提出的“不法平等权”。侵犯张三的平等权的行政行为并不是行政主体对张三的行政决定而是行政主体对李四的不作为行为。
因为平等权本身具有绝对性, 不受国家侵犯。在任何情形下, 作为平等个体的人都应被平等对待。平等权应包含两个层次:一个层次与其他权利或者法律利益相关;另一个层次只是与个人的内心的尊严相关。前者具有物质性, 后者具有精神性。具有物质内容的平等权与只具有精神意义的平等权都是平等权。不能只重合法行为的平等对待, 而轻违法行为的平等对待。因违法而不被平等对待的选择性执法现象是侵犯了行政相对人的平等权的。当然, 判断行政执法是否平等的基准时是行政行为作出时的事实和法律状态。
2. 选择性行政不作为不符合合法行政行为的部分要件
选择性行政不作为是否违法要从行政行为的违法要件来分析。违法行政行为是与合法行政行为相对应的概念, 凡行政行为欠缺合法要件者, 构成违法行政行为。一般认为, 行政行为的合法要件主要包括程序合法和实体合法。程序合法包括作出行政行为的主体具有管辖权、遵守法定程序规则、形式合法。实体合法包括法律依据合法、事实认定正确、意思表示真实、符合比例原则、没有裁量瑕疵、内容明确、所要求的事项在法律及事实上必须可能。那么, 与之对应, 凡不符合上述要件者则构成违法。选择性行政不作为是否一定违法呢?我们认为, 可从其是否完全符合合法行政行为的构成要件来作出判断。笔者仍然从两个层面加以分析。
一是羁束行政中的选择性行政不作为。美国学者在谈选择性执法时, 将其定义为滥用职权的行为。我们认为羁束行政中的选择性行政不作为属于滥用职权。我国《行政诉讼法》第54条第2款规定“滥用职权”的可以撤销, 属于违法行政行为。当然, 学界对滥用职权的认识是不统一的。一种观点认为, 滥用职权仅仅指滥用自由裁量权;另一种观点认为, 滥用职权包括滥用自由裁量权, 也包括滥用羁束裁量权, 其特征是行政权力的运行目的只满足了私利而背离法律精神和公共利益。滥用职权并不仅仅是裁量瑕疵的问题, 也就是说滥用职权并不仅仅限于行政裁量。但人们通常将“滥用职权”理解为行政机关积极“行使”职权的滥用, 而不包括消极不行使职权、不适当行使职权的滥用问题。而如果从积极和消极两个维度来分析, 滥用职权应当包括不行使职权和行使职权不合法或者不当。那么, 就不仅仅只行政裁量存在滥用职权的问题, 羁束行政也存在滥用职权的问题。因为羁束行政的不可裁量性, 行政主体必须依法行为或者不行为。“从滥用职权的角度看, 滥用羁束的权力是一种行政违法。”如果在羁束行政中选择性行政不作为, 实际上是消极不行使职权的滥用职权行为, 这种不作为本身是没有法律依据的, 或者说其作出不作为的行政决定的法律依据不合法。羁束行政中的选择性执法因不符合“法律依据合法”的实体合法要件而不合法。
二是裁量行政中的选择性行政不作为。一般认为, 行政裁量只生合理性问题而不存在合法性问题。“滥用自由裁量的权力是一种不当。”但裁量行政领域的选择性行政不作为一定只是合理性问题吗?
德国行政法认定违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性和违反平等对待等构成行政滥用自由裁量权, 以明确的形式规定了违反平等对待即侵犯公民平等权的行为属于行政滥用职权的规制范围。在我国也有学者认为, 行政权如果违反了平等原则, 例如行政权基于宗教、党派或者性别的差异, 而作出差别对待时, 行政法上即称为恣意的行为, 属于权力滥用的样态。另外, 也有学者认为“选择性执法的问题虽然形式上构成行政不作为、违法失职等, 但法院判断不作为成立的要件比较复杂, 而且相对人举证上也会有很大的困难。行政机关只处理一部分违法者, 而对某些违法者放任、甚至保护, 这也属于行政裁量的滥用的范围”。从以上这些阐述可以发现, 裁量行政中的选择性行政不作为属于行政裁量的滥用。
我国台湾地区在1975年修订“行政诉讼法”的第1条时, 把滥用权力视为违法处理行为。行政裁量中的选择性不作为违法, 违反的是“没有裁量瑕疵”这一行政行为的合法要件。虽然行政主体在作出行政行为时, 有一定的裁量余地, 即可以就是否作出某种行政行为 (决定裁量) , 以及作出何种行政行为 (选择裁量) 进行裁量或者选择, 但必须遵守裁量的界限。一般认为, 典型的裁量瑕疵有裁量逾越、裁量滥用和裁量怠惰三种。行政裁量的选择性不作为的裁量瑕疵包括前两种情形。
另外, 裁量行政中的选择性不作为的违法性并不仅仅表现为裁量瑕疵, 还表现为消极不行使职权的权力滥用。行政主体享有决定裁量权的情况下的选择性行政不作为由于存在裁量瑕疵而违法。行政主体在没有决定裁量权的情况下的选择性不作为由于消极不行使职权以致违反羁束规定, 因为不符合“法律依据合法”的实体合法要件而不合法。
“不作为的行政违法所造成的社会危害并不亚于作为的行政违法, 而人们对不作为的行政违法的轻视远远大于作为的行政违法;划分和理解这两种行政违法有助于克服在立法、执法或态度上厚此薄彼。”这种执法现象的本质是执法主体对不同的管辖客体刻意采取区别对待, 有违执法公正。它对法律的平等性、权威性、正义性和神圣性, 都构成严重挑战;它是执法者违法行政, 没有做到“类似情况类似处理”的结果, 违背了法律适用中的一致性原则。
