提要：代表性官僚制考察行政管理过程的代表性，是行政民主的重要体现。而行政民主既是公民表达利益、维护权利的有效途径，也是全过程人民民主的重要环节。性别问题是代表性官僚制研究的重要领域之一。代表性官僚制包括被动代表性、主动代表性及象征性代表等。本文通过讨论性别问题的被动代表性、主动代表性、象征性代表以及算法时代的代表性等核心议题，提出应把性别视角带入公共管理研究。这不仅是全过程人民民主理论发展的需要，也是应对社会现实问题的迫切需要。
关键词：代表性官僚制 ；主动代表性 ；被动代表性 ；象征性代表 ；算法时代
当前，中国社会面临着老龄化、少子化、不婚化的三大趋势。这些现实问题分布在不同的专业领域内，然而，家庭、市场、政府诸领域是一个密切关联的系统，看似分散在各个领域的问题需要整体性的审视。在众多问题中，女性在社会中的角色定位、权利保障、人力资源开发等都是不可忽视的问题。这些问题的解决根本上依赖于女性在政策制定和执行过程中的代表性，因为代表性是一个群体实现利益表达和权利维护的基本前提。然而，当前实践中对女性的保障更多体现为立法或政策制定中的性别代表性，而行政领域的代表性则主要限于被动代表性，如领导干部的最低配额制等，政策执行、公共服务供给中的主动代表性等并没有受到足够重视。在这里，被动代表性是指官僚群体是否客观反映一个社会中人口的来源、经历、价值观和态度等构成；主动代表性是指官僚群体如何代表来自社会的多元利益，影响社会的政策制定和执行。
社会实践的迫切需求和理论研究的不足之间形成了矛盾，不仅影响着人们对社会变革方向的理解，而且体现为制度建设的滞后，影响社会问题的解决。基于此，本文试图从性别视角下的代表性官僚制理论入手，分析代表性官僚制的内涵特征、核心议题以及研究进展。在此基础上明确提出，应把性别视角带入公共管理。这不仅是全过程人民民主理论发展的需要，也是应对当下中国社会现实问题的迫切需要。
一、内涵特征与发展演变
从20世纪40年代至今，代表性官僚制理论经历了三个发展阶段，性别议题逐渐成为其中的核心议题。理论内部出现主动代表性、被动代表性和象征性代表的分化，三种代表性对性别议题的影响大相径庭。进入算法时代，算法权力又成为深刻影响性别代表性的重要力量。
代表性官僚制是相对于代议制民主而言的，代议制民主关注立法和决策过程中的代表性，而代表性官僚制关注行政官僚对社会群体的代表。代表性官僚制的研究经历了三个阶段。第一阶段，当1944年金斯利（Kingsley）提出这一概念时，他关心的是英国工党政府中的官僚是否客观反映工党的选民基础——工人阶层。从概念本源来看，金斯利并不关心官僚机构有没有直接代表公众，而是关心产生于政党政治的官僚机构有没有代表其政治来源。在20世纪60、70年代，代表性官僚制与少数群体争取权利的肯定性行动紧密相连，性别、种族等身份认同与社会公平的关系成为研究重点。相关研究主要讨论女性在官僚体系中的被动代表性。
第二阶段，20世纪70年代以后，代表性官僚制的研究更多地关注被动代表性与主动代表性的关系，种族和性别问题成为重要的研究议题。莫舍尔（Mosher）区分了被动代表性与主动代表性的差异。被动代表性是指“社会学上的代表”，考察官僚群体的状况是否客观代表大众的社会构成，如种族、性别、教育、社会阶层等。主动代表性是指“职能的代表”，考察官僚有没有从事促进其所代表的特定人群的利益和愿望的决策行为。莫舍尔反对主动代表性，认为“官僚机构中猖獗的主动代表性将对有序的民主政府构成重大威胁”。
官僚的被动代表性是否一定能转化为主动代表性？即相同身份是否一定能转化为关键的公共政策结果？研究表明，转化需要具备一定的前提条件：第一，官员必须拥有决策或执行决策的自由裁量权；第二，官员必须在所代表群体利益的相关政策领域工作。然而，自由裁量权因政府层级、政府部门、所处团体的集体意识或文化等的差异而不同。首先，政府纵向不同层级中，层级较低的街头官僚相对具有自由裁量权，其中的女性管理者可以运用其自由裁量权，为女性带来积极的政策结果。然而，在政府高层，组织社会化、招聘过程、组织规则和同侪压力都在制约着主动代表性，因此，被动代表性并不必然导致主动代表性，甚至可能相反。但是，也有研究持相反观点：政府高层的女性管理者倾向于代表女性群体的政策偏好。其次，街头官僚的自由裁量权在横向不同部门间也存在差异。像一些组织社会化程度较高的政府部门，女性高管的被动代表性转化为主动代表性的可能性也较小。例如，在男性占据多数的警察机构中，男性化的组织文化具有中介作用，女性高管的被动代表性并不容易转化为主动代表性。最后，街头官僚的行为受制于所处团体的集体意识或文化影响。街头官僚往往面临着三层问责制度：源自公共行政的正式规则、职业规范如职业行为指南以及社会期望如公众观念。现实中，街头官僚依据哪种规则行事，要视其所处的制度环境而定。
除了自由裁量权之外，政策还必须具有“政治显著性”特征，即只有那些在政治过程中变得非常突出的因素或身份才需要代表。种族、性别、阶级（收入）、宗教、教育和地区等问题一般被视为具有政治显著性。所谓性别的“政治显著性”必须满足三个条件：一是该政策使女性成为直接受益群体，例如同工同酬问题；二是政治进程将该问题界定为性别问题；三是如果官僚的性别改变了官僚—客户之间关系的性质，那么主动代表就会发生。例如，儿童的学前教育补贴具有性别显著性特征，而商业问题就未必具有性别显著性特征。
第三阶段，进入21世纪，随着认同政治的兴起，“象征性代表”概念出现。所谓“象征性代表”是指“官僚没有采取任何行动，仅仅代表就可以改变被代表群体的态度和行为”。换言之，官僚只要担任政府职位即可，不需要采取任何行动。因为这些代表类似于象征性的、符号般的存在，而象征性代表可以改变客户的行为，从而影响实际结果。例如，研究发现，在女警察比例较高的城市，女性受害者更有可能举报性侵犯。在“象征性代表”的基础上，里库奇（Riccucci）提出“双轨理论”，一条是“主动代表性”的轨道：官员和公众有相同的社会出身，因而具备相同的价值观，进而促成合作行动，最终实现了有效的政策结果；另一条是“象征性代表”的轨道：只要官员和所服务的公众有相同的社会出身，那么公众就会对其产生信任感，愿意开展合作，最终产生有效的政策结果。两条轨道的区别在于第二条轨道不需要官员采取任何主动的行为，只要公共组织更具代表性，公众就愿意为公共服务的共同生产作出贡献。
随着第四次工业革命走向纵深，人类进入所谓的“算法时代”。“算法官僚”的代表性成为代表性官僚制最关键的问题。算法决策深度介入政治与行政过程，代码成为改变社会的重要“权力”来源。“在数字生活世界中，正义在很大程度上取决于其所使用的算法以及应用算法的方式。”算法对社会平等的影响成为需要高度关注的问题。例如，算法在人事招聘、福利分配、刑事警务等领域的运用，对服务人群的识别、排名、分类、管理等影响到政府与公众关系的方方面面。
二、核心议题
代表性官僚制理论中的女性议题围绕三个方面展开：一是女性的被动代表性，例如女性在政府不同层级和部门的代表性、职业晋升以及这些现象的深层原因；二是女性的主动代表性，例如性别代表性对政策执行的影响；三是象征性代表对公共服务合作生产的影响。进入21世纪，我们需要关注算法决策的代表性对性别问题的影响。
女性的被动代表性
政府是影响社会权力的重要舞台，政府官员是影响公共政策制定与执行的重要力量，因此，政府官员的构成是影响社会平等的重要因素，官员的性别结构是被动代表性最直观的体现。政府部门的职业类型直接影响职业机会、晋升和薪酬水平。
第一，女性在政府部门的结构与比例。职业性别隔离是指男女因性别不同而分配、集中到不同的职业和工作中。换言之，不同职业的性别代表性不同。性别隔离程度与劳动力部门的性质、岗位类别相关。国外研究中，不同政策类型在官僚体制中呈现出完全不同的结构、程序和关系，这些结构、程序和关系会影响部门的人事制度。洛伊（Lowi）的经典研究把政策分为四类：监管性政策、分配性政策、再分配性政策和构成性政策。不同政策领域的人事制度相去甚远。性别隔离程度与政策领域相关。再分配性政策领域的功能在于分配财富、资源与权利，其机构使命与女性和少数种族更为契合，因此，这些领域的女性和少数族裔更多，而分配性政策领域和监管性政策领域的女性比例则较低。在洛伊政策分类的基础上，纽曼（Newman）对佛罗里达州政府的研究指出，大多数女性工作于再分配部门和监管部门，而女性在分配部门入职和晋升时受到的歧视最为严重。另一项对美国州和地方政府公务员的研究也证实了这一规律，女性更多地在社会福利、住房和卫生健康等部门工作，而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安领域工作。这种情况不仅发生在美国，英国政府中的女性也主要集中于教育、保健和社会护理等部门。此外，性别隔离程度越高的机构，男女之间的薪酬差距也越大。在这些机构中，行使分配职能的部门平均工资最高，再分配部门的平均工资最低。
如果把政府内部的职位分为专业岗、管理岗、技术岗，那么，专业岗的性别隔离没有那么严重，而管理岗、技术岗的性别隔离则较为严重。如果把职位分为办公室文员、专业岗的辅助人员、管理岗和技术岗，那么，女性担任办公室文员、专业岗助手的比例较高，而在管理岗和技术岗的比例则较低。
第二，女性在政府部门的晋升困境。为提高女性的主动代表性，不仅应提高整体的被动代表性，而且还必须提高整个组织机构和组织高层的代表性。政府内部的性别代表性不仅存在分层差异，而且高层职位的代表性也存在系统性差异。在《穿越迷宫: 指引女性领导者登上事业之巅》一书中，女性职业晋升经历的障碍按照阶段分别被命名为“水泥墙”“玻璃天花板”和“迷宫”。第一阶段，“水泥墙”喻指“男主外、女主内”的劳动分工模式下，男女之间存在公开的、绝对无法跨越的障碍；第二阶段，“玻璃天花板”是指女性不再被彻底排除在领导职位之外，但在晋升至高层领导职位时仍存在障碍；第三阶段，“迷宫”象征着女性在晋升高层领导职位时经历的“迂回曲折的道路”。
在人事分层中，女性被困于政府部门的下层，这被称为“粘地板理论”，比喻女性初入职场时就面临严苛的工作条件，女性和男性的晋升途径出现差异。女性主要从事文书、蓝领工作以及中低层职位的工作，而不是管理类的工作。在美国联邦政府部门中，女性高级公务员仅占13%。即使是女性占优势的再分配领域如教育、卫生，女性晋升也并不理想。在卫生医疗机构中，女性占据了80%的岗位，然而，只有25%的领导职位由女性担任。在教育部门，美国教育委员会公布的《美国大学校长报告》表明，大学和学院的女性员工高达40%，但是，大学校长、商务运营官、学院院长中男性的比例分别为84%、83%、75%。纵向长时段的追踪数据显示，影响女性晋升的“玻璃天花板”正在逐渐开裂。1974—2004年的30年间，在美国州政府担任高管的女性比例从1/20上升到1/3, 和立法机关、联邦政府中女性高管的比例相当，超过了私营部门、地方政府中女性高管的比例。而且，新成立机构、再分配部门等的高级职位更可能向女性开放。然而，即使女性能够冲破“玻璃天花板”并获得领导职位，也更容易被安排在一些充满危险和不确定的职位上，这一现象被称为“玻璃峭壁理论”。
女性的主动代表性与政策绩效
公共行政传统上是男性的领地，维系着性别之间的等级权力关系。女性和男性分配时间和资源的方式不同，具有不同的管理风格和工作方式，从而产生不同的政策效果。
第一，性别代表性对政府提供公共服务绩效的影响。女性管理者往往更倾向于遵守规则，改善公共服务的供给效果。因此，政府部门的性别代表性会影响该部门的可信度、公平性和绩效。首先，女性具有不同于男性的公共服务动机（PSM）。例如，登哈特（Dehart）等利用经典的公共服务动机量表进行测评，发现公共服务动机也存在着性别差异。女性更富有同情心，也更容易制定政策，但在践行公共利益承诺的过程中，女性因需要平衡工作和家庭的关系，其工作时间往往会受到影响。其次，女性更有可能从事维持人际关系的情感劳动，提供情绪价值。情感劳动可以解释，为什么在美国得克萨斯州女教师较多的学区，学生出勤率也较高。再次，警务工作中的女性倾向于以“社区”为主导，并且具备良好的沟通技巧。这些倾向和技能的差异体现为不同的执法行为和后果。研究表明，在处理家庭暴力的警察服务机构中，女性警务人员处理警务活动的方式与男性警务人员不同，多元化的警力能够带来更积极的警民互动。最后，女性倾向于最大限度地减少与公众的消极互动，但又不会影响组织绩效。佛罗里达州公路巡逻队和北卡罗来纳州夏洛特警察局的400多万次交通拦截的数据显示，女性警察更倾向于不对司机展开搜查。同时，尽管女性警察的搜查率相对较低，但是一旦她们展开搜查，往往更有可能发现违禁品，并且没收的违禁品数量与男性警察相当。
第二，性别匹配对“一对一”服务供给的绩效影响。许多街头官僚以“一对一”的形式提供服务，如健康卫生、教育、刑事司法、就业咨询等领域。一些实证研究表明，在“一对一”的公共服务中，政府工作人员与服务对象的性别匹配可以改善公共服务的效果，提高公众满意度。2018年针对丹麦劳动力市场的一项研究表明，当职业咨询顾问与求职者的性别相匹配时，求职者会更加努力地寻找工作。另一些研究却表明，性别的被动代表性并不一定能转化为主动代表性。美国联邦政府中的女性比例提高并没有导致女企业主签订更多的企业合同，作为比较，种族代表性的提高却会让同一种族的企业主签订更多合同。一项针对英国警察的研究也表明，随着高级女性警官的增加，警察局在处理性别暴力案件时，逮捕数量不断减少。可见，在政府的不同层级、不同政策领域，被动代表性能否转化为主动代表性存在差异性。
象征性代表与公共服务合作生产
“合作生产”是指来自不同组织个体的投入转化为商品与服务的过程。通常用来表示政府让公众作为合作伙伴参与提供服务。合作生产可以降低公共服务的成本，提高公共服务的质量与数量，因此，被广泛运用于生产节能、安全防灾、垃圾回收等领域。象征性代表的功能在于使公众认为行政机构更加公平与可信，这种合法性认同会影响公众与政府合作的程度，从而产生显著的政策结果。其中的原因在于以下几点。第一，象征性代表提高了公众合作生产的意愿。里库奇的在线调查实验证明，地方垃圾回收项目的女性官员数量变化会显著影响公众（尤其是女性）与政府合作的意愿，影响垃圾回收的效率。如果负责回收项目的政府官员全部是女性，非常愿意做简易堆肥的女性比例就会提高20%，而愿意做深度堆肥的女性比例就会提高30%以上。第二，象征性代表促进官僚和公众之间的互动与沟通。英国的情况表明，基层警察中女性的被动代表性提高时，家庭暴力的拘捕率会更高，也会使性犯罪案件中的女性当事人更愿意报告相关情况。第三，象征性代表提高公共部门的工作绩效。象征性代表可以使整个组织受益。关于英国消防局的研究表明，消防人员性别与种族的代表性会提高消防局的工作效率。警察局内部防止家庭暴力部门的象征性代表会影响公众对该机构的工作绩效、信任度和公平性的判断，进而影响公众在公共安全协同生产中的合作意愿。这些研究表明，如果在女性容易遭遇性别歧视的职能部门或者在女性权益容易受损的政策领域提高女性官僚的比例，那么公共政策的效果就能够得到相应的提升。
算法决策的代表性问题
传统官僚需要权衡规则和自由裁量权之间的关系，随着算法代码嵌入科层制，街头官僚执法的自由裁量权逐渐让渡给数字系统的设计者。原先负责执法的“街头官僚”转变为“系统官僚”。因此，代表性官僚制的研究范围也需要扩展到系统官僚的代表性问题。
算法决策会复制和放大现实社会中的性别不平等，甚至滋生新的性别不平等，主要源于两个方面的原因：算法决策的性别代表性与算法机器训练数据的性别代表性。第一，算法决策的参与者缺乏性别代表性。软件开发过程中，调试系统的算法工程师的价值观也会影响算法决策，而这些人员的比例存在着代表性问题。依据欧洲性别平等研究所的数据，在欧盟和英国，从事人工智能工作的人中只有16%是女性，拥有10年以上工作经验的女性只占12%。2023年的世界经济论坛报告显示，科学、技术、工程和数学工作者（STEM）中女性的占比仅为29%，而且主要集中于初级阶段的工作，而非领导岗位。第二，机器训练数据集缺乏性别代表性。大规模数据通常是商业服务供给的副产品。现代的新商业模式，尤其是在线商业模式，往往通过表面上免费的服务收集数据并进行自动化处理，然后最大限度地实现用户数据的商业化。首先，机器训练数据本身存在“性别数据缺口”，即女性数据呈现系统性缺失的状态。佩雷斯（Caroline Criado Perez）在《看不见的女性》中指出，社会中有许多行为或领域长期由男性主导，缺乏女性信息或者女性代表性严重失衡，女性被系统性忽视，这些行为或领域的数据集因此出现系统性偏差。例如，文化和流程上的偏见以及科学研究中对男性受试者的依赖，使医学系统长期以男性为中心，医学试验中缺少女性数据或女性数据的代表性不足，只有30%的心脏病临床受试者是女性。 “当我们生活在一个方方面面都不公平的世界中时，我们就不能指望我们的算法完全公平。”其次，“性别数字鸿沟”也造成了数据集的性别差异。联合国的数据表明，使用手机上网的女性比男性少3亿，低收入国家中拥有智能手机的女性比男性少20%。“这本质上反映出男女在经济结构中的地位差异。基于上述原因，算法决策会反映或复制现实社会中的歧视。深植于人类社会结构中的性别差异会直接编码到算法系统，并影响以后的性别平等。算法在机器学习时面对的历史数据主要是以男性为主的数据，因此招聘时会根据男性简历上更可能出现的关键词来挑选求职者。例如，亚马逊公司开发的算法招聘系统导致75%的管理岗位由男性担任。
算法决策的代表性问题导致算法系统普遍存在性别偏见，并进而对性别平等产生深远影响。伯克利大学的哈斯商学院分析了1988年至今不同行业的133个人工智能系统，其中44.2%（59个系统）存在性别偏见，25.7%（34个系统）同时存在性别和种族偏见。在存在性别偏见的系统中，61.5%的系统表现出资源、信息和机会等对女性的不公平分配，包括招聘软件和广告系统。科学、技术、工程、数学领域（STEM）的职业广告会更频繁地推送给男性而不是女性，原因在于算法推广的目标是降低广告成本，如果向女性推广的成本更高，那么算法自我优化后的招聘广告投放就会出现性别歧视。当算法系统广泛应用于人才招聘、福利分配、刑事警务等领域时，现实中的性别平等就会受到各种影响。
三、理论争议
代表性官僚制理论存在以下挑战。第一，从人口统计指标来考察官僚的个人价值存在局限性。“临界值”这一概念考察的是代表性官僚占全体官僚多大比例时，被动代表才能转为主动代表。在私营部门，女性占15%是一个临界值。原因在于女性、少数族群等在组织中占比15%以上才可能形成集体意识并努力发声。但是，临界值是否真正有效，取决于政策领域、组织类型、官僚个体特征等。在中高层管理者或者少数族群中，临界值要求的数值更高，一般要高于15%，甚至接近25%。而且，群体之间原先的不平等状态对临界值也会有影响。例如，洪（Hong）对威尔士和英格兰的研究表明，在以前种族问题最严重的司法管辖区，警察代表性的变化产生的影响最明显。“临界值”这一概念的意义在于，揭示了个人对自身来源群体的认同与个人现在所处的组织社会化认同之间的关系，影响着性别代表性的作用。
第二，代表性官僚制并未揭示主动代表性的微观行为基础。每个人在成长过程中既会经历个人社会化，也会经历组织社会化，而且两个社会化的过程可能存在冲突。例如，个人的社会化可能使个体认同源于自身的性别，而组织社会化则使个体认同源于主流文化。因为每个人社会化的经历不同，少数群体的被动代表性未必能转变成主动代表性。根据雷富斯（Rehfuss）对美国加州政府高管代表性的研究，高管中的女性和少数群体似乎与白人男性有着共同的“管理意识形态”。这种思想是在组织社会化过程中发展起来的。
第三，代表性官僚制并未关注个人的心理因素之于被动代表性和主动代表性之间关系的中介、调节或其他作用。当前研究主要以代表性官僚制为自变量，讨论其对政策结果的影响，但是却没有揭示代表性官僚制形成的微观心理学层面的机制。因此，一些学者把理论研究从中观延伸到微观，官僚理论是官员基于价值观的自由裁量理论，然而，什么是基于价值观的决策理论？价值观的概念在一定程度上是个“黑箱”，代议制官僚制需要行为学的视角。韦贝克（Webeck）提出，官僚的行为基础包括三个类别，即情感、认知与约束。社会认同是官僚个人特征和政策结果之间的中介变量。在进入官僚组织之前，具有同一性别或种族的群体可能经历了差异化的社会化过程，并且形成不同的价值观。此外，组织社会化经历的影响可能超过个人社会化经历的影响。
代表性官僚制的目标也是一个饱受争议的问题：究竟哪些因素对代表性产生实质性影响？无论是被动代表性还是主动代表性，都与韦伯科层理论的“价值中立”原则相反。那么，推行代表性官僚制的目标到底是“追求偏袒”还是“克服偏见”？一些学者认为主动代表性是官僚对少数群体的“偏袒”，因此，需要超越被动代表性和主动代表性的分类，讨论对代表性产生实质影响的因素。例如，连（Lim）认为官僚之所以代表少数群体，直接原因是其认同偏见、共同价值观与信仰、移情，间接原因是通过审核、约束、再社会化对其他同事产生影响，此外，需求诱因和合作生产的诱因是象征性代表的来源。然而，另一些学者认为，其实所有机构都具有代表性，有些机构设立的目的就是实现某种代表性，如农业农村部、商务部等，因此，受过高等教育并了解公共部门分配政策和规则的官僚，仅仅是在克服偏见，追求对弱势群体的社会公平。塞尔登（Selden）提出，官僚对女性、少数族裔等少数派代表的角色认知，而非官僚自身的性别、族裔身份，影响着他们对少数派利益的维护与代表。例如，非少数族裔的官僚也可能代表少数族裔的利益。少数族裔官僚可能会对多数族裔同事的行为产生显著影响。通过提高代表性，所有组织成员对公平对待少数族裔客户的责任感可能会增强。政策结果并不是少数群体和非少数群体的零和博弈。
“物以类聚，人以群分”，多数与少数群体的划分其实是一个相对概念，任何一个共同体中都存在少数群体的权益问题。但是，代表性官僚制关注的重点其实并不是简单的多数和少数的问题，而是人类社会中根源性、结构性的不平等问题。人类社会的不平等大致上可以划分为三大范畴：阶级、种族和性别。性别问题随着历史发展而出现。市场的维持以劳动阶级的持续和再生产为基础与前提。然而，当人以劳动力的形式被市场“商品化”时，人类的再生产因为没有社会化而被忽视，养老、育儿等家务劳动属于非商品化的劳动，仍然停留在家庭领域。市场劳动实际上依存于市场之外的劳动，而这种市场之外的劳动属于无薪劳动。市场—家庭之间劳动的性别隔离因为社会经济地位、经济收入等中介变量转化为男女之间资源分配、社会福祉分配等方面的不公正与不平等。工作场所、公共交通、政府政策等的规则、标准和设计都存在着对女性的忽视，历史数据存在着系统性的“性别数据缺口”。只有深入研究并理解这些问题，关注那些被排除在政策之外的弱势群体的利益，真正回应更广泛社会群体的根本诉求，才能超越社会舆论场中的性别对立，更好地助力现实政策的改进。
四、政策启示
在西方国家，代表性官僚制的理论研究已经延续了70多年，而在中国，相关研究却非常少见。当前的学术研究主要围绕着被动代表性展开，如最低配额制的实现、性别与公务员录用和晋升的相关性等，而主动代表性的研究基本阙如。在我国，行政民主是全过程人民民主的重要环节。相比于西方国家政治—行政二分与事务官的“价值中立”，中国强调党员干部的职责是为人民服务，因此，被动代表性更可能转化为主动代表性。今后政策应在以下几方面着力。
第一，重视女性的被动代表性，关注公共部门的性别比例、性别结构和女性的选拔晋升等问题。在过去数十年间，中国公共部门的性别平等得到持续改善，有较高比例的女性进入公共部门，然而，纵向隔离中，晋升中的“粘地板效应”和“玻璃天花板效应”仍然存在，横向隔离中，女性主要集中于时间弹性大、收入较低的工作。为解决这些问题，首先，应推行积极的人事行政政策。建议政府促进就业平等，重视性别配额制政策的执行与落实，弱化性别隔离。预防和解决公共部门中显性或隐性的性别不平等，切实保障女性权益。定期测量和公布代表性指数和分层指数。其次，为女性职业晋升和发展创造更多机会。为女性提供多元化的职业培训，建立干部横向交流机制，缩小性别工资差距。最后，一些特殊政策领域要关注“反向歧视”的现象，例如基础教育阶段的“阶梯倒置”现象，即基础教育中的学校管理者、教师的性别匹配对学生不同学科、学业成绩、性格行为等的影响。
第二，在主动代表性方面，通过政策制定与执行实现权利分配的公平性，促进利益的广泛代表。随着女性受教育程度的提高，越来越多的中国女性进入职场，如果缺乏一定的家庭友好政策，在家庭、工作不可兼顾的情况下，对自身发展有一定期许的女性就会选择不进入家庭或减少生育子女的数量，以此增加对职场的人力资本投入，单身化、少子化等问题将更加严重。因此，应通过提高主动代表性促进政策制定与执行中的性别平等。然而，现实中，不仅男性缺乏对代表性官僚制的系统了解，而且女性也存在认知缺陷。一些实证研究表明，我国基层公务员的被动代表性并没有转化为主动代表性。因此，一方面应提高社会对代表性官僚制的认知，加强代表性官僚制的研究，关注实践中相关理念与价值的宣传与讨论，促使被动代表性转化为主动代表性。另一方面，主动代表性主要在一些特定的政策领域发挥作用，因此，在再分配政策如福利分配、公共服务政策执行过程中，要注意政府官员和执法人员的性别代表性问题。
第三，在象征性代表方面，推动象征性符号的建构和传播，包括符号的内涵、传播的力度、传播的策略等等。例如，加大对公共管理领域女性先进人物的宣传和报道力度，积极宣传女性在公共管理领域职业参与取得的成绩和进步，以及在大众教育体系中加强性别平等的教育，等等。
第四，加强算法自动化决策中的代表性，以推动算法伦理中的性别平等。 “劳动力群体若更具公众代表性，可能意味着人们对任何特定代码应用程序的社会影响会有更加深刻的认识。”首先，关注并避免机器训练数据集的“性别数据缺口”，使数据均衡多样，以减少系统偏见。在算法中嵌入促进性别平等的技术，保证机器训练数据的均衡多样性。例如，高科技企业可以开发各种技术工具测试、评估算法自动化决策中的性别歧视，实现对企业算法权力的平衡与制约。算法训练工具应该有严格的测试机制，以对基于不全面、不充分、不平等的数据训练出来的模型发出警告。其次，促使更多女性进入算法决策专业领域，提高女性算法决策人员的被动代表性，推动不同群体在算法决策中的参与和互动。再次，要求算法决策透明，保障女性获得算法解释的权利，尤其是政府应提供算法决策的理由。如果算法决策对个人产生重大影响，那么在优先保障公共利益的前提下，个人享有退出自动化决策的权利，同时可以要求提供人工复核渠道，要求更正错误数据并赔偿损失。最后，对算法决策进行监管。通过平台自我监管、第三方监管等方式实现对算法权力的社会公平性的审核，并在此基础上实现对算法权力的约束。
代表性是所有政治制度的核心问题，行政代表性是对立法代表性的必要补充。行政民主是公众表达利益、维护权利的重要有效途径，而行政人员来自不同群体，代表不同群体的根本利益参与行政过程，是行政民主的重要形式。在社会利益与需求日益多元、复杂的时期，行政代表性可以帮助政府形成更具回应性的公共政策，促进更具包容性的分配政策，改善政府的公共服务。因此，对代表性官僚制的研究，可以更好地促进政府信任、改善公共服务。而对性别视角下的代表性官僚制的深入分析，有助于形成更具民主价值的公共管理理论与实践。
作者信息
吕芳，中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，100088。
来源
《世界社会科学》2025年第5期
