作者简介：
褚宸舸，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、纪检监察研究院院长，陕西高校廉洁文化研究中心副主任；王夏欢，西北政法大学纪检监察研究院研究助理。
2025年9月12日，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过《中华人民共和国法治宣传教育法》（以下简称《法治宣传教育法》），自2025年11月1日起施行。该法总结提炼我国40年全民普法的实践经验，以法治方式将普法成果转化为治理效能，旨在培养全民法治观念，使普法工作迎来守正创新、提质增效、全面发展的新阶段。
法治宣传教育属于全面依法治国中具有基础性、保障性和长期性的工程，发挥着凝心铸魂、固本培元的重要作用。国家工作人员特别是领导干部作为手握公权的“关键少数”，应当守公义、尽公责、谋公利。本文拟从制度上梳理国家工作人员法治宣传教育的演进历程，分析《法治宣传教育法》相关制度的规定，提出未来进一步促进国家工作人员法治教育的建议，以加强国家工作人员法治宣传教育，持续提升国家工作人员法治思维和法治意识，确保国家工作人员始终紧跟时代步伐、站稳人民立场、把握正确方向，为实现中国式现代化提供坚实可靠的干部队伍保障。
一、国家工作人员法治宣传教育的制度演进
国家工作人员法治宣传教育制度历经近30年发展，制度机制逐渐健全、形式和内容不断丰富、考评督导责任明确，已从初期的运动式普法逐渐形成系统化、规范化、正规化的培训教育体系，实现了从“普及法律常识，学法用法相结合”到“依法决策、依法管理、依法办事”，再到“普法依法治理深度结合，推进全面依法治国”的发展。
（一）国家工作人员法治宣传教育的制度化、规范化和常态化
初期的学法制度还不健全，形式比较单一。从“三五”普法开始，初步建立党委领学、专题讲学、培训必学的制度。多数地方和部门建立党委（组）理论学习中心组学法制度、法制讲座制度和法律培训制度。各地党校、行政学院普遍将法制课列为领导干部培训的必修课程。
2000年10月，中宣部、人事部、司法部联合制定的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，将公务员学法用法纳入国家公务员“十五”培训的总体规划，采取统一培训、统一学习内容的办法，规定公务员自学法律知识的时间每年不少于40学时，逐步建立较为系统的国家工作人员学法培训制度。2016年4月，中组部、中宣部、司法部、人社部四部门联合印发《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，对新时代国家工作人员学法用法作出进一步的安排，要求健全完善党委（党组）中心组学法、重大决策前专题学法等制度，把法治教育纳入干部教育培训总体规划、国家工作人员入职培训、晋职培训等干部培训课程，确保法治培训课时数量和培训质量，为新时代进一步完善国家工作人员法治宣传教育制度指明方向。2023年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，首次在领导干部学规学法工作中实行“清单”制度并将“法”的内容扩大到党内法规，使法治宣传教育朝着制度化、规范化、常态化的方向深入发展。
制度化主要采用地方先行先试和统一立法相结合的方式，从地方探索到中央统一规范、从分散到系统立法。“二五”普法时期，各省、自治区、直辖市根据中央部署，结合本地区经济社会发展形势，开展依法治理的先行探索，辽宁、山东率先作出了依法治省的决议。随后，全国21个地区的组织、人事部门、司法机关联合制定了干部学法、用法制度，明确要求“把是否具备必要的法律知识和能否严格依法办事作为干部考核的一项重要内容”，有的地方对不学法、不懂法、不依法办事者实行一票否决，为全国学法用法考评制度的出台积累经验。“四五”普法期间，各地区普遍成立了领导干部学法讲师团，领导干部带头学法讲法用法。部分地区人大常委会规定，任命干部之前必须进行法律知识考试，不少地方政府聘请法学专家和律师担任政府法律顾问，推动各级党政机关领导方式转向制度化、法治化。
值得一提的是，2015年9月25日颁布的《安徽省法治宣传教育条例》（以下简称《条例》）第11条第3款规定：“对拟提拔使用的国家工作人员进行考察，应当将其法治素养和能力纳入考察内容。”这标志着国家工作人员的法治素养从软性要求转变为刚性任职条件。该《条例》还规定“谁执法谁普法”的普法责任制，要求国家工作人员在带头学法的同时还要向服务对象宣传相关法律知识，进一步压紧压实学法用法的责任义务，为后续进一步向社会团体、企事业单位以及其他组织延伸“谁管理谁普法”“谁服务谁普法”理念提供示范。
陕西省深入挖掘本土资源，结合名人和历史遗迹打造体验式普法课堂。例如，西北政法大学在张汤墓葬遗址上修建考古发掘纪念碑、张汤墓遗址陈列馆和廉亭，并以此为基础建立西北政法大学法治宣传教育实践中心。2025年2月，该中心被列入陕西省首批法治宣传教育实践中心，为立足地方文化资源深化法治宣传教育提供有益的借鉴。
在各地实践的基础上，为了落实党的二十届三中全会精神要求，贯彻国家“八五”普法规划和全国人大常委会“八五”普法决议，以法治方式推动和保障新时代普法工作，进一步推进国家工作人员法治宣传教育，全国人大常委会通过了《法治宣传教育法》。相信以此次立法为契机，将进一步推动国家工作人员法治宣传教育的制度化、规范化、常态化。
（二）国家工作人员法治宣传教育内容的丰富化
随着我国经济社会的发展和全民法治意识的提升，国家工作人员法治宣传教育在内容方面不断丰富。初期以普及宪法为主，兼及刑事、民事、国家机构的基础性法律。“二五”至“五五”普法期间，宣传重点向部门法、行业法、国家重点工作等领域拓展，有计划地开展社会主义市场经济、社会劳动保障、WTO世界贸易规则、食品药品安全等方面的法律法规学习，以提高国家工作人员运用法律手段管理和服务社会的能力与水平。进入新时代以来，法治宣传教育内容更为丰富且趋于体系化，重点推进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系宣传教育，配合党的主题教育活动，将党内法规列为学习内容，注重党内法规宣传同国家法律宣传的同步推进，进一步推进普法工作与依法治国、依规治党的深度融合。此外，还围绕生态文明、中国式现代化、乡村振兴等重点领域的系统性、高层次的法律规范进行重点宣传教育。
党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。全面依法治国必须有力推进依规治党，强化党内法规管党治党的制度刚性，做到纪在法前、纪严于法，推动党员干部带头遵规守纪。将党内法规纳入法治宣传教育的总体内容范畴，不断增进全体党员、干部对党内法规的学习领悟，强化党规党纪抓早抓小的警示教育效应，使其始终心怀敬畏，做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。
（三）国家工作人员法治宣传教育形式的多样化
随着网络化、信息化和数字技术的不断发展，法治宣传教育适应传播形态与模式的变化，由传统的单纯讲座、培训班、读书看报等方式，逐步发展为普法与依法治理、法治实践、法治文化相结合的参与式、体验式的学习模式，从单向传播向互动式、场景式传播转变。例如，最高人民法院、司法部建立了国家工作人员旁听庭审活动工作机制，推动“沉浸式”以案释法。各地依托全国党员干部现代远程教育系统，大范围使用包括网络课程、数字多媒体平台等现代传媒方式，搭建和完善学习资源平台。部分地区建立专门的国家工作人员学法用法学习及考试平台，不断拓宽便捷学法渠道，优化用户体验。
（四）国家工作人员法治宣传教育考核评价机制的完善
国家工作人员法治宣传教育考评体系经历了从无到有，从粗略到细致，从单一到多维的发展历程。1996年5月，八届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于继续开展法制宣传教育的决议》明确提出，要把是否具备必要的法律知识和能否严格依法办事作为干部考试、考核的一项重要内容。此后，中央有关部门组织开展对国家工作人员进行学法统一考试，实行合格证制度，逐步建立健全了公务员学法培训、考试考核、登记备案等制度，把学法情况和考试成绩记入档案，作为公务员考核、任职、定级、晋升的重要依据。
各级人大常委会还加大了对拟任命干部法律知识的考查力度，推进国家工作人员学法用法考评工作的深入开展。2007年2月，中组部、中宣部、司法部印发的《关于进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的意见》提出，“把法律素质和依法执政能力作为领导干部考核的重要内容”，促进考评体系从知识到能力的跃升，即更加重视考察运用法律手段管理经济、政治、文化和社会事务的实践能力。各地各部门依托文明执法示范窗口等法治创建活动，完善法律进机关考评考核体系的建设，制定考评考核的标准，明确目标要求、工作内容、方式方法，推进依法行政能力综合评价落地实施。
党的十八大以来，党中央、国务院着眼加强新时代党的长期执政能力建设，进一步强化国家工作人员招聘录用中的法律知识考查，从源头提升干部队伍的法治素养。健全完善任职法律考试制度，推动以考促学、以考促用，基本实现行政执法资格考核准入，持证上岗。探索建立领导干部法治素养和法治能力测评指标体系，将测评结果作为提拔使用的重要参考。把国家工作人员学法用法情况纳入精神文明创建内容，列入法治城市创建考核指标，增加考核的分值权重。健全普法工作评估指标体系和奖惩制度，实现从知识测试到用法能力考察，再到法治素养综合评价的转变，提升考评的多样性和客观性。
二、《法治宣传教育法》对国家工作人员法治宣传教育制度的完善
《法治宣传教育法》第3章以法律形式总结了40年来国家工作人员法治宣传教育的成熟经验和制度创新，初步建立了国家工作人员学法用法制度框架的“四梁八柱”。
（一）强调国家工作人员法治宣传教育的善治目标
《法治宣传教育法》贯彻国家“八五”普法规划中“推进普法与依法治理有机融合”的要求，在第34条中要求国家工作人员“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。此规定有利于形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。白居易在《论刑法之弊》中说：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其行善，无乃难乎？”良法、贤吏、善治是有机统一的整体。良法和善治以贤吏作为媒介。“贤吏”既是运用法律推行善治的执行者，又是遵守法律克己奉公的带头者。
《法治宣传教育法》第33条充实完善了国家工作人员宪法宣传教育的内容，规定“国家实行宪法宣誓制度”，要求国家工作人员“加强宪法学习，树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命”。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。国家工作人员带头学习、宣传、尊崇宪法，本身就是维护宪法权威最直接、最有力的体现，有利于形成示范效应，引导公众对宪法的认知和态度，增强全社会的宪法意识，加强宪法实施。宪法是配置国家权力、规范公权力运行的基石。加强宪法学习教育，有助于国家工作人员清晰理解自身职权的来源、范围和界限，深刻认识到法无授权不可为，确保所有公权行为都在宪法和法律框架内进行，贯彻权力制约监督的宪法精神，增强国家工作人员的责任意识和自律意识，防止权力滥用和腐败。宪法核心价值之一是保障公民基本权利。加强国家工作人员的宪法宣传教育，强化公权力来源于人民、服务于人民的意识，助其自觉增强公仆意识，将保障和改善民生、回应人民诉求作为工作的出发点和落脚点，在制定政策、执行法律、提供服务时，始终坚持以人民为中心的使命意识。
（二）强调国家工作人员法治宣传教育的实效性
旗帜鲜明地反对形式主义。《法治宣传教育法》第53条明确要求“增强法治宣传教育的针对性和实效性，力戒形式主义”。一些部门、地区盲目追求形式化，加重基层的工作负担。国家工作人员法治宣传教育务在求实，要实学、实练和实用，力求取得实效。所谓实学，是要培养国家工作人员实质法治理念，形成对法治的情感认同和理性认知，了解法条背后的科学内涵和逻辑思维。所谓实练，是要即学即用，指导帮助将抽象化的理论思维转化为鲜活生动的操作规程。所谓实用，是要将法治宣传教育实时融入立法、执法、司法服务等全面依法治国的各方面和全过程，即不是单纯的宣传教育活动，而是要同鲜活的法治实践相结合，帮助提升国家工作人员的决策、管理和执行水平。
（三）强调国家工作人员法治宣传教育的精准性
《法治宣传教育法》第53条规定“应当根据不同地区、行业、群体的法治需求精准开展法治宣传教育”。
一是在对象上。精准强调要按需施教，根据不同层级、不同领域、不同岗位国家工作人员的职责需求，定制个性化、差异化的法治宣传教育“菜单”，推动工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。国家工作人员法治宣传教育的重点人群是“关键少数”。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风”。《法治宣传教育法》第38条要求“加强对领导干部学法用法情况的监督。领导干部学法用法情况应当按照规定列入年度述职内容”。领导干部勤学法、善学法、学好法，以上率下，才能营造有法必依、违法必究的良好氛围，在潜移默化中影响身边工作人员和广大群众，推动法治精神融入思维和信仰，成为内心的自觉和行为的准则。
二是在内容上。要求精选重要领域、重点法律法规等内容，横向覆盖宪法、国家制度、党内法规等，纵向涵盖地方性法规和部门规章等，集中体现国家工作人员业务履职必备重点。三是在供给上。精准要求以需求定主题、以问题为导向，聚焦党和国家工作大局和人民群众所思所盼，综合考虑不同地域、不同业务部门的差异情况进行动态调整。
（四）强调国家工作人员法治宣传教育的多样化
《法治宣传教育法》第36条提出“国家工作人员所在单位应当根据工作性质和特点，采取多种形式开展法治教育”，要探索形式多样的法治宣传教育。形式的多样化是为增强针对性和实效性服务的。形式的多样化不等于形式主义。
一是针对领导干部突出决策能力培养，围绕重大决策合法性审查、突发性事件依法处置、政府合同风险防控等核心能力组织系统化教学，将学法用法与依法决策直接衔接。
二是针对基层工作人员依法办事意识和依法治理的教育宣传，开展村（社区）“两委”干部法治培训，重点围绕坚持和发展新时代“枫桥经验”、创新社会矛盾预防调处化解综合机制、深入推进信访法治化等工作。
三是针对一线执法人员强化程序规范意识培养，组织开展执法实训活动，通过现场检查模拟、执法文书制作、证据链构建等方式提升实战水平，有效防范程序违法。
四是针对初任公务员夯实依法行政能力基础。《法治宣传教育法》第35条规定：“录用国家工作人员，应当将有关法律知识纳入录用考试内容。”要逐步推进将法律知识考试作为国家工作人员入职、调岗的必要条件，联合纪委监委开展新时代廉洁文化建设，将《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》以及党内法规等作为学法重点内容，明晰纪法红线。
（五）强调党内法规和国家法律的协同
干部培训教育是中国共产党始终高度重视的工作。党的十八大以来，党中央先后印发《干部教育培训工作条例》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》等党内法规及制度文件，制定干部教育培训专项规划，为新时代干部教育谋篇布局。
《干部教育培训工作条例》是系统规范干部教育培训工作的首部党内法规，明确了法治宣传教育是干部履职能力培训的重要内容，从培训内容、方式方法、培训保障、考核评估和纪律监督等方面作出具体规范。《法治宣传教育法》第4条提到“将法治教育纳入国民教育、干部教育、社会教育体系”；第36条提到“有关部门应当将法治教育纳入国家工作人员教育培训规划、计划”，从原则上确立了国家工作人员日常学法用法制度框架。具体培训制度主要依靠上述党内法规细化落实。
三、未来进一步促进国家工作人员法治教育的建议
（一）推动构建中央和地方协同联动的法治宣传教育新格局
《法治宣传教育法》是全民普法工作的基础性法律，指导、规范和保障未来全国法治宣传工作。在此之前，广东、浙江、福建、安徽等地已经开展了相关地方立法的探索实践，其部分内容可能与《法治宣传教育法》不衔接不匹配，各地需要及时进行更新修改，尽快启动修改程序，统筹规划本地国家工作人员法治宣传教育的制度规范，综合考虑法治宣传教育方面的共性和个性需求，促进国家立法与地方立法的协同发展，建立健全推进国家工作人员法治宣传教育的法规规章和政策规定，细化落实学法用法的规定内容，构建中央和地方协同联动的法治宣传教育新格局。
（二）建立“任前考法”“提职核法”“离职审法”的实施机制
《法治宣传教育法》提出“健全国家工作人员日常学法制度”，这需要实施机制来具体落实。通过优化完善国家工作人员法律法规应知应会清单实施机制，让法治宣传教育制度“长牙”“生威”，使“应知应会”落到实处。“任前考法”即要求凡是担任新职的领导干部，必须通过法律知识考试，内容侧重对领导干部基本法治素养的检验和新岗位所涉及相关专业法律法规的考核。“提职核法”是指将学法用法考试作为年度绩效和提拔任职的重要参考指标，增加法治素养评价的权重比例，侧重考察用法治思维解决问题、化解矛盾的能力和具体的实绩，对考试不达标或者清单学习不合格者不予或者暂缓提拔。“离职审法”是指将领导干部任内重大决策的合法性审查纳入离任审计内容，健全违法决策责任追究机制，促进领导干部依法履职尽责。
（三）数字技术赋能国家工作人员法治宣传教育
一是加强学法用法数字平台建设，推动平台在全国范围内互联互通，促进各地区资源的共享。利用大数据和人工智能分析学习对象的岗位、职责、学习经历、知识短板，智能推送定制化的学习内容。
二是加强人脸识别和随机验证抽查技术的嵌入运用，防止“代学代考”等敷衍应付行为。
（四）科学设计考评指标体系
一是全面梳理相关法律法规、政策文件对国家工作人员法治素养提出的“硬”指标，科学合理赋权量化计分，对国家工作人员法治素养进行精准画像、客观评判，增强考评的科学性。二是畅通公开评价渠道，将民主评议的测评结果纳入评价指标体系，增强考核评价的民主性。
综上所述，国家工作人员的法治素养和依法履职能力，关系到中国特色社会主义法治建设事业的兴衰成败。《法治宣传教育法》为国家工作人员学法用法提供了法律规范的依据，但制度并不是万能的，而且制度也容易成为“陷阱”，形成路径依赖。正如钱穆在《中国历代政治得失》一书中所指出的“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。”要跳出“制度陷阱”和路径依赖，使良法发挥功效，获得善治的效果，还要注重执行和监督制度的人和人的德行。人的德行需要文化的滋养和提升。随着国家工作人员法治宣传教育制度的完善，需要深入推进机关法治文化建设，涵养法治文化氛围，制度的优势才能有效发挥出来。
本文刊载于《法治时代》杂志2025年第10期
