【摘要】伴随国家机构改革，金融消费者保护体制步入构建“大消保”格局新阶段，要求构建全覆盖、高水平的金融消保体制机制，体现金融工作的政治性、人民性。然而，消保私法体制的滞后性和消保监管体制的适应性不足造成不小困难。究其原因，金融消费者保护制度的定位偏差模糊了其在金融增长和金融共享上的正当性，导致制度效能局限于金融风险防范。故有必要重构金融消保制度的多功能定位，从被动式社会矫治迈向主动式环境建构，以生态化治理模式理顺金融消保法治水平的提升进路。从责任共同体构建、主要生态位纪律和扩展生态位法律的设定以及二者间的共演共进机制等方面，实现适配“大消保”格局的金融消保法治优化。
【关键词】金融消费者法；“大消保”；人民性；生态化治理模式
一、引言
2023年10月，中央金融工作会议强调要“深刻把握金融工作的政治性、人民性”“不断满足经济社会发展和人民群众日益增长的金融需求”。该论断指出，要坚持以人民为中心的价值取向，不断提升金融服务质效，从根本上做到金融发展为了人民、发展依靠人民、成果由人民共享。金融消费者权益保护是金融工作中最贴近人民、与人民联系最为紧密的领域；做好金融消费者权益保护工作是践行金融工作的政治性、人民性的集中体现。
自2008年美国次贷危机以后，随着我国金融市场进一步开放和发展，科技进步与金融创新叠加带来更丰富的金融产品和服务渠道，同时也导致与科技创新、复杂产品相关的风险更加难以防控。寓于金融消费中的各类风险不仅可能损害金融消费者权益，还可能引发系统性风险，威胁国家安全和人民群众根本利益。2023年3月，《党和国家机构改革方案》对金融消费者保护监管体制作出重大改革——成立国家金融监管总局统筹金融消保工作，旨在通过集中事权和强化协作提升监管效能，对金融消保工作提出了新的更高要求。2024年6月，金融监管总局、中国人民银行、证监会联合发布《关于金融消费者权益保护相关工作安排的公告》，进一步落实金融消保分工合作，形成了总局统筹、合理分工的新局面，朝着“大消保”格局迈进。
构建“大消保”格局监管体制改革逻辑为何？新消保体制下的金融消费者权益保护法治基建能否适配？应以何种规制缩短推进“大消保”格局构建的理论差距？本文对上述与加快构建“大消保”格局、落实金融消费者保护法制保障的相关议题展开探讨，希望促进我国金融消保法治实践。
二、构建“大消保”格局的金融消保体制逻辑
自2018年我国金融监管体制进行体系化调整以来，金融消费者权益保护力度不断加大。两次机构改革不仅使消保职能得到集中，而且行业消保规章不断细化、消保要求不断提高。理解消保水平随着体制改革不断提升的逻辑，需要深入理解金融消费者保护的制度动因。
（一）金融消费者保护的理由与目标
监管机构一般认为需要对金融消费交易中的消费者给予倾斜保护，金融消费者概念内涵也通常带有强烈政策倾向。这种公共规制思想可以追溯到标准的市场失灵理论。弗朗西斯·巴托将市场失灵描述为一系列不确定性对市场机制资源配置效率的不利影响。金融消费交易的特殊性，如标的无形性、内容信息化、格式化订约、电子化交易、高度劝诱性等，促使信息不对称、外部性等市场失灵现象产生，进而导致金融消费者处于弱势地位，难以与经营者谈判或对其进行监督。若政府不加干预，则市场失灵可能直接导致金融消费者大面积受伤害，造成社会公共利益受损。特别地，金融消费交易的负外部性为金融消费者权益保护提供了有力的干预理由。金融交易具有合约标准化、资金体量大、产品风险同质化等特征，消费者权益的广泛受损和集体违约将导致金融机构系统风险，影响市场流动性和资产价格，甚至可能对一国金融、经济造成巨大破坏。因此，在契约公平和风险防范层面，市场失灵是保护金融消费者的重要理由。
在传统市场失灵之外，金融消费者保护的第二个理由是行为市场失灵。行为市场失灵是指由金融消费者个体认知偏差导致的市场失灵。卡斯·桑斯坦认为，行为市场失灵对标准市场失灵进行了补充，即使在没有造成伤害或不存在集体行动困境时，也能够为政府行动提供充分理由。行为市场失灵理论对金融消保制度的解释具有相当说服力。行为市场失灵中消费者决策是基于人的非理性，其作用机理为对人潜意识层面的认知操控和心理诱导。这与传统市场失灵中的理性经济人假设和（有限）理性选择理论大异其趣。诚然，很难想象金融消费者是完全或高度理性的经济人，多数情况下消费者决策甚至难以达至有限理性。实践中金融产品销售者以认知偏差诱导消费者购买不需要、不匹配、不真实、不存在产品的案件屡见不鲜。所谓“飞单”销售，大抵也都利用了消费者过度自信、心理账户等非理性倾向。伴随金融消费理性与非理性相碰撞、传统市场失灵与行为市场失灵相叠加，行为市场失灵无疑会增加博弈难度和交易成本，强化金融消费者保护实为必要。
第三个金融消费者保护的理由是，金融生态语境下的金融消费者与其他主体利益相互交织，消费者与金融机构、其他市场主体共生共荣，保护金融消费者权益成为一种金融市场纪律和法治共识，构成金融市场发展不可或缺的内生动力。一是金融消费者的信心事关实体经济融资效率，是金融市场和行业高质量发展的关键软性条件，因而良好的消保文化和市场氛围至关重要。二是金融消费者保护与金融机构声誉高度相关，消保丑闻事件将直接影响机构市场声誉。对重复交易者来说，网络时代的消保声誉减损极有可能导致客户流失和业绩下滑；相反，消保工作的声誉激励也能够帮助市场主体降低交易费用，赢得竞争优势。三是在现代金融体系中金融消费者具有产消二重性，其首先是数字化转型的重要数据提供者，其次是金融创新沙箱测试不可或缺的参与者，最后才是接受、使用金融服务的终端用户。金融消费者权益受到保护是其作为数据生产者所应得之正义，必须充分理解和探知其在金融生态、数字生态中的二重身份和多样态保护需求。
综上，可以概括金融消保制度的三种功能：金融风险防范、金融增长、金融共享。在防范风险上，消保制度是审慎监管和系统性风险防范的补充性信息机制。在合同层面，系统性风险就是大规模违约的系统性违约责任风险。宏观审慎与微观审慎监管关注整体（机构或系统）风险，但都与风险源存在一定距离。而消保制度则可以通过行为监管直接掌握交易状况和零距离的风险信息，助力微观审慎监管与行为监管在机构层面相互配合，继而打通宏观审慎监管政策的“最后一公里”，实现宏观和微观审慎监管政策协同。在促进增长上，消保制度是金融创新和效率增长的保障性容错机制。金融效率增长离不开金融创新，而金融创新的安全、效率要求能否获得市场认可必须经过金融消费者事前考验，例如通过监管沙箱。消保制度作用阶段前移不仅从源头上减少了风险，而且有助于提升金融创新质量并降低试错成本，有利于促进高效创新和交易提质增效。在普惠共享上，消保制度是维护社会公平正义的拓展性服务机制。金融消费者保护制度的本质特征在于其对社会公平正义的追求——确保每一个金融消费者获得公平公正的金融服务。这不仅意味着在交易中实现风险与收益的公平合理分配，而且要在事前向特殊群体补充交易机会，帮助其更便利地进入市场，并在事后对金融消费结果予以评价，确保金融福利得到共享。
（二）“大消保”格局下消保体制功能的实践逻辑
构建“大消保”工作格局的目标是通过提高消保法治的“前瞻性、精准性、有效性和协同性”，实现对“小消保”下金融消保基础标准不一、消保监管职责边界不清、消保水平提升受阻等局限的超越，为消费者提供全覆盖、高水平的平等保护。
在“小消保”体制下，首先，消费者保护标准不一。通常，监管对于不同机构销售的同类产品提出不同的消保要求，而对于同一机构销售的异类产品提出一致消保要求。然而，不同类型金融商品的风险分配及其所适配的消费者类型不尽相同。一致或同一消保要求往往导致保护不足与过度的非此即彼困境：保护不足会增大权益受损概率，保护过度则又会增加交易成本。故学者主张摒弃“机构性规制”，根据金融商品的类型化特征提供相匹配的消保措施，实现功能性规制。其次，消保职责边界不清。例如，在金融机构的早期理财产品销售中，保底理财的合法性问题令人困惑；若考虑到理财者对客户资产大肆侵犯，将委托理财视为信托关系更有利于保护投资者。但在如何进行交易行为监管或机构监管的问题上，分业监管机构的职责划定并不清晰。又如，投资连结险、万能险这类兼具保险和投资属性的产品，各监管机构要求如何适用并不明确，需要超越单一机构视野进行协调。最后，分业体制阻碍消保水平提升。监管机构虽然都内设了消保机构，也存在工作协调机制，但独立系统间协同往往增加组织内部科层制运行成本，较单一系统而言行动成本更高，更不用说不同系统间的思维龃龉和利益竞争。随着金融创新的跨领域性增强、金融产品和服务界限日益模糊，一线监管者也认识到，“仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难”。
国家机构改革将金融消保事权集中，由金融监管总局统筹消保规划和政策制定、体制机制完善和消费者教育开展，并统一接收转办金融消费者对银行机构（含信托公司、消费金融公司等非银行金融机构）、保险机构的投诉事项；中国人民银行接收转办金融消费者对非银支付机构、征信机构的投诉事项；中国证监会接收转办证券期货基金业的投诉事项。总局统筹分工在很大程度上奠定了构建“大消保”格局的体制基础，有利于化解前述难题。
第一，“大消保”格局是实现以人民性统摄权益保护总需求的实施框架。中央金融工作会议、党的二十届三中全会精神相继强调坚持以人民为中心的价值取向。金融监管需依靠“大消保”格局，将所有金融消费者都纳入消保工作覆盖范围，特别要对突出矛盾加以重点攻克，当好金融消费者合法权益的坚定捍卫者。第二，“大消保”格局是通过穿透式监管、功能监管、持续监管提升权益保护水平的实践场域。行为监管和机构监管分别从合同内容和责任主体层面提供了消保基础框架，进一步提升消保水平需要穿透式监管、功能监管、持续监管提供助力。例如穿透式监管便于消除消保工作的关键盲区；功能监管能提升消保资源分配效率和查漏补缺能力。第三，“大消保”格局是以溯源治理推动权益保护体系优化整改的制度沙箱。消保水平的提升永远不可能一蹴而就，期待一部专门的金融消费者保护法解决所有问题不可取。回归制度本源并发现制度失效节点，瓦解问题“土壤”、跳出“治乱循环”才是治本之策。溯源治理将有助于推动金融消费者权益保护体系优化整改，以应对新的风险挑战，实现消保法治水平有序提升。
三、“大消保”格局下金融消保法治的体制困境
对“大消保”格局下消保法治水平提升的实践逻辑描摹，揭示了消保制度功能实现的具体路径。按传统公私法划分标准，金融消保法治基建可二分为消保私法体制和消保监管体制。由于消保领域天然存在公私法合作的倾向，这种划分并非绝对周延，如金融消费合同的订立与履行需要私法规范，但金融监管也存在介入私法的可能和路径。考察消保法治现状，私法体制滞后于市场发展、监管体制存在适配性缺陷。
（一）消保私法体制的能动保护滞后性
本文将金融消保私法体制概括为交易基础的不平等纠正规范、交易过程的秩序恢复规范，以及交易结果的责任分配矫治规范等三类规范的总和。详言之，交易基础的不平等纠正规范指涉金融商品销售者的决策环境义务，即销售者应当消除金融消费者决策的信息和认知障碍；交易过程中的秩序恢复规范是在法定或约定条件下金融消费者享有撤回或提前终止金融消费者合同的权利；交易结果的责任分配矫治规范涉及合同经济后果的合理分配和多元化纠纷解决方案。
然而，当前消保私法体制的制度状况滞后于市场发展。其一，交易基础不平等未有效缓解。一方面，金融消费者的知情决策环境构建仍然存在难点：一是销售者义务履行的具体标准不明确，若消费者基于事实上的不知情作出决策，最终会招致否定评价；二是监督成本或渠道信息不明易使基层销售人员滋生侥幸心理，以致虚假宣传、误导购买行为不时发生。另一方面，金融消费者的理性决策环境构建尚未进入产品发行人、销售者的视野。理性决策是知情决策的高级演进阶段。知情决策强调决策不依赖虚假或误导性信息，理性决策则强调决策不受人的认知偏差的非理性所累。但行为市场失灵还未引起监管者足够重视，消费者教育尚不足以应对非理性机制，金融机构也缺乏消费者理性投资激励。因此，数字时代的理性决策环境构建尤其面临挑战。除了前述不利因素，还因为大数据、人工智能等技术在金融领域的数字化、平台化运用，使得对个体行为、兴趣偏好、身心状态等个人信息的动态了解更为深入，并加剧“非人”化的数字资本生产，精准营销可能操纵性地影响消费者决策。
其二，交易过程失序难以及时恢复。在金融消费合同语境下，交易过程的消保私法以消费者积极权利配置为要。金融消费者享有两项关键过程性权利，分别为交易撤回权和交易提前终止权。由于商事交易效率要求，金融交易撤回需受到限制，“冷静期”规则便属此类。不过，该规则的使用在保障交易效率的利益平衡面前受到明显阻力，仅限于法定私募和保险领域。提前终止权可以分为仅消费者有权终止和交易双方均有权终止两种情形。若交易风险显著不对称性，如保证收益的理财产品，消费者通常不享有提前终止权；在风险合理分配的交易中，消费者才享有提前终止权，一般表现为产品赎回权。尽管存在积极权利配置，消费者能否把握行权时机对消保效果至关重要。经验表明，消费者没有能力跟踪和评估产品并把握时机，常常被动地等到市场动荡、产品亏损才后知后觉，但此时为时已晚。
其三，交易结果分配矫治存在挑战。交易结果的责任分配矫治是对金融消费合同风险和收益现实化结果的再调整，即合同一方当事人认为对方的错误导致了不利于己方的相关收益减少或风险增加，受不利一方当事人要求调整合同履行利益，回复公平合理的责任分配。责任矫治的痛点已从信息成本转为对事实的判断。研究表明，法院对投资者适当性义务履行的审查偏重形式化，且难以认定履行风险揭示义务。实际上，二者都体现了私法塑造消费者决策环境的滞后性，以至于法院无法轻松地查明事实，给出令双方当事人都满意的裁判。数据显示，在2020—2023年间的270个适当性义务相关裁判中，88.28%的案件进入了二审程序，22.66%的案件进入了再审程序，可见实践争议之大。从法律生成和裁判经验积累相对于市场发展、金融创新的时滞性来看，似乎可以理解，但这并非故事的全部。
（二）消保监管体制的适应性保护不足
随着金融市场发展日新月异，金融消费主义时代来临对消保法治提出新的更高要求，传统消保监管体制越发不能与现实需求相适配，私法体制自然缺乏促进实质保护的动力。消保需求最初产生于自由主义背景，追求在个体效率之上的整体效益，是对监管失灵的回应，可称为监管保护。同时，存在一种通过金融管制保护金融消费者的做法，但通常仅涉及高风险、高能耗的金融创新，如P2P借贷、虚拟货币。
历史性地看，1968年美国《贷款真相法》（TILA）及20世纪七八十年代后续消费信贷立法是现代金融消保立法起点。当时，美国对利率的过度管制导致银行机构通过金融创新开展投机性贷款业务，采取欺骗、掠夺策略操纵借款人。TILA通过要求统一披露贷款信息——使消费者清楚理解他们同意的条款和条件——以保护消费者。但TILA的最终目标不是向消费者提供实质性保护，而是提高市场效率或竞争力。该法旨在通过知情消费者决策实现健康竞争，使不诚实贷款人在高效市场中被淘汰，最终减少高成本信贷。因此，TILA并未采用倾斜保护和产权约束等刚性干预，而是采取信息披露等治理规范。然而，消费者端的教育失败以及人性使然，信息披露对消费者决策影响甚微，最终使得TILA未能有效限制掠夺性次级贷款市场繁荣。学者旋即主张使消费者理解合同，实现从知情保障向理解保障迈进。2010年《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》决定设立消费者金融保护局，以促进消费者理解贷款市场、帮助消费者控制其经济生活。因而，危机后金融消保制度改革的底色仍然是自由主义的，它关注的首先是个体效率。历史表明，压抑整体效率可能导致新的掠夺性贷款损害个体效率甚至酿成危机。
今天，消费者保护需求来源并不局限于监管失灵带来的潜在消费者权益损害，以及极端情况下的金融系统风险，其还源自金融高质量发展下对增长性的金融效率和共享性的金融公平需求。特别地，这些需求在金融科技场景下相当集中。金融消保已经成为金融市场发展的重要内生动力，消费者也能够通过各类正式、非正式的机制要求其应得的消费待遇。其背后不仅存在“人民性”的政策考量，而且具有普遍现实的经济社会基础，即通过金融消费满足自我实现需要之“价值理性层面的人性需求”。防范化解风险、维持金融稳定、保护财产安全等国家责任只是保护消费者的基础理由。从金融消保制度的多功能定位看，危机应对研究下“双峰监管”理论的盛行仅仅代表监管者和学界对消保制度风险防范功能的发现和重视，而并不意味着应该仅在风险防范的角度下理解和发挥消保体制功能。事实上，以消保法治促进金融创新、实现普惠共享也是应然之治，完全契合消保制度的自由主义思想根源和制度变迁需要。
问题在于，尽管我国近年来金融体制市场化、法治化改革成果丰硕，行业管制路径依赖下消保监管制度一直被放在单一风险防范功能和风险底线目标下运转，直到2017年中央金融工作会议提出新的行为监管要求。这种做法实际上模糊了金融消保制度在金融增长、金融共享上的正当性，制约了消保监管体制的功能发挥，难以适应金融混业化、集团化、数字化发展趋势。一是，在理论上，单一的风险稳健监管目标使得行为监管难以从审慎监管中独立出来，充分发挥行为监管理论推进金融消保前瞻性、介入性优势。二是，在规范上，单一的风险防范功能定位将使得已有行为监管公法规范面临向金融消费者保护的公私合作型规范转型的制度困境。三是，在效果上，单一的风险主体责任理念导致金融消保效果受限于机构责任能力，难以实现消保制度其他更具开放性的功能，最终削弱消保责任治理效能。这些都使得消保监管体制被动应对市场创新，难以捕捉消费者的动态保护需要，导致金融消费者的实质性保护打了折扣。
鉴于政府主导的单一保护缺陷，部分学者认为消费者保护需要走向多元共治，构建政府与经营者、消费者相互合作的保护模式；部分学者则主张在金融消费者保护专门立法中合理配置金融私法规范，构建公私合作的金融消费者保护制度。可见，摆脱行业管制思维和单一制度功能定位，从现有消费者保护的监管模式走向更加多元、包容的治理模式已具有一定共识基础。但面向多元化的公私合作和治理理论内涵极为丰富，何种治理可适配“大消保”格局？从传统市场失灵、行为市场失灵到共生共荣关系，金融消费者保护需求不断提升，基于金融生态的生态化治理既能对现有保护范式予以接纳，又能捕捉金融生态、数字生态中金融消费者与其他主体互动中的保护需求，有助于提升消保前瞻性、精准性、有效性、协同性。
四、生态化治理模式：适应“大消保”格局的金融消保新范式
治理模式的选择需充分考量制度变迁规律和现实需求。生态化治理模式的主动建构性能够弥补传统消保体制的被动应对局限，为“大消保”格局体制展开提供新的协同思路，可资借鉴。“生态化”是指运用生态学原理来思考和指导人类生产生活中的问题解决。“生态化治理就是对具有类似自然生态系统特征的事物，根据生态系统的构造原理与运行规律，以生态学中的整体系统观、平衡和谐观和可持续发展观为指引，运用类似生态系统实现健康可持续发展的方式与手段，对事物在发展与运行中所出现的问题进行审视、分析和治理。”“金融生态”概念的提出正是运用生态学原理来思考和理解金融制度的真实写照。消保责任生态化治理可概括为：以生态学的系统观、稳定观、发展观审视和分析消保制度，围绕和突出金融消费者作为生态参与者的对象性和目的性，构建系统稳定、互惠共生的法治环境以实现有效治理。
（一）“大消保”格局呼唤消保法治的生态化治理模式
1.生态化治理是金融消保范式的必要创新。首先，生态化治理更新了传统消保的动力机制，增加了消保覆盖领域和行动激励。生态化治理模式下消保动力并非仅源自监管权威，而多产生于金融实践中的主体间互动和互惠共生关系。这是因为金融消费者已经深度介入金融生态发展过程，并提供资金、数据等多种要素资源。金融生态运行的行动协同要求金融消费者全面参与金融实践，如开发新产品、共建数字平台架构，为金融生态的网络信任机制提出了信任共建的共同目标。由此，金融消费过程中的个人信息认证、机构声誉评价、第三方监督、监管威慑等机制构造了生态化信用监督和消费者保护促进网络，激发了消费者自主提升素养、金融机构维护市场声誉、支付机构保障资金安全和监管落实惩罚威慑。
其次，生态化治理生成了不同于传统消保范式的新型消保需求和协作系统。生态化治理模式下的消保需求并不局限于契约公平或风险防范，还包括资金安全、费用合理、选择自由等多种需要。其层次性差异表明，监管难以完全胜任，既因其无法理解市场需求而定制供给，而市场主体又缺乏满足相关需求的充足动机。因此，合作模式的提议固然令人振奋，却往往难以落地。相反，生态化治理协调消保需求内部系统、金融消费环境或场景系统和消费者保护调控的外部系统三者，生成新的消保需求和协作机制，为多元化消保提供了可行路径。环境或场景系统保护通过金融生态运行的行动协同和网络信任机制落实，监管机构等消保调控者则依赖上述两种机制增进消保公共品供给和需求知识，引导环境或场景系统进行消保调整。
最后，生态化治理提供了增强消保制度韧性和优化消保法治环境的新机会。传统消保针对监管失灵以回应性法律规则进行社会矫治，即环境跟随。这种点对点、粗放式的回应型治理往往导致创新与治理的治乱循环。生态化治理从金融消费者的发展需要出发，基于互惠共生关系构建制度环境，即环境建构，激励消保制度自主演进，增强制度韧性。互惠共生意味着消费者与其他市场主体之间利益休戚相关，系统存在与个体发展相互依赖，金融危机就是这种共生关系的极端反面。这实际上接纳了针对单一需求的监管保护。同时，生态化治理提供了保护视角、方法的更大丰富性，弥补了单一目标、规范、责任的欠缺，有助于提升消保水平。生态化视角下，金融消费者保护不仅包括制度不同功能层面、不同功能之间的整体保护，而且包括环境或场景系统中不同主体间、指向不同需求的具体保护，既体现了金融消保制度的开放性，又揭示了其在金融增长、共享上的正当性。
2.生态化治理是构建“大消保”格局的应然要求。“大消保”格局与生态化治理并非“叠床架屋”，二者是目标与路径的关系，即以目标为指引探究实现路径，以路径证成和运用促达目标。构建“大消保”格局需建设责任清晰、高效顺畅的消保工作体系，通过权力、资源、信息、执法等协同实现金融消费者保护的全面升级，本质上是要回应市场发展的新趋势、新特征、新要求，为新发展阶段谋划一个相对稳定的体系框架。
一方面，金融经营混业化、集团化、生态圈化发展趋势要求消保法治迈向生态化统一体制，通过生态化治理塑造金融消费者“大消保”格局以应对监管困境。金融经营混业化、集团化、生态圈化趋势下，客户生态的维持和开发更加深入，金融投资和消费可以“一站式”解决，以客户需求为中心的金融创新也更加高效。但消费关系多样性、互动主体多元性、违约影响跨界性、消保功能社会性也要求金融消费者保护具备丰富的层次性和嵌入性，能够在主体互动关系中及时调整要求，满足金融消费者需要。例如，对于复杂产品，必须超越交易本身关注其整体性，避免消保分工失灵并保持行为监管对风险的敏锐性。另一方面，建设区域性、全国性金融服务生态，促进金融高质量发展和建设现代化金融监管体系，也要求以生态化治理充分发挥“大消保”体制优势，提升消保法治水平。这意味着消保制度必须从原子式交易治理转向同时考虑交易和非交易要素的生态化综合治理，实现金融消费者保护的全覆盖、高水平落实。例如，针对消费者的决策环境治理，除了考虑交易本身，还应该关注行为市场失灵现象，以法律或助推对消费者决策加以改进。构建“大消保”格局是为了应对复杂的金融生态语境，追求体制效率下的全覆盖、高水平金融消费者保护，只有关注消费者的生态参与者角色并采取更适宜的生态化治理才能实现这一愿景。
（二）金融消费者保护的生态化治理模式解构
生态化治理模式要求金融消费者与其生态互动主体共建、共治、共生。为此，生态化治理模式的实施需要充分汲取生态发展规律和金融消保法治思想，明确制度目标和覆盖场景，充分运用三种治理机制。
1.基于复合消保需求的制度环境建构是治理目标。首先，消保需求内核体现治理的生态场域与利益载体，目的是强调治理的消费者保护出发点。其次，消保需求的复合性体现了生态化治理模式的关键特征，意味着超越监管或管制的多元化面向，但需要在生态化治理的语境下才能具体把握。最后，该目标强调制度环境的主动建构。它不是某种具体制度或执法行动，而是一种系统思维、一种结构要素，体现了金融消费者与其他生态成员的共生关系；它强调行动的自发性、集体性、建构性，而不是被动的单一监管回应，需调动包括监管规则、自律规范等多种社会规范。
2.覆盖涉及生态信任机制运作的金融消费全过程。金融生态信任机制包括信用授用和信任共建两个部分。信用授用包括信用授予、信用借用、信用贴现三种主要信用运作方式，信用授予如银行提供贷款，信用借用如中介机构为发行产品保荐，信用贴现如资产现金流提前兑现。传统金融消费者通常处于交易链条的最末端，却需要超越单一环节的完整交易流程的保护。但金融生态信任机制运作不仅要求消保覆盖交易全过程，而且要求通过信任共建超越传统消保范式，触及消保责任共同体的最远边界，如传统消保责任事前事后拓展、第三方机构的消保责任加入等。
3.体现消费控制的生态化治理机制之层级化部署。宏观上，应基于制度多功能定位，部署消保工作的功能性分层与跨层治理。消保制度的金融风险防范、金融增长和金融共享等不同制度角色均关乎金融生态系统稳定。安全性要求侧重金融消费者保护的预防性治理，关注金融消费者权益损害的事前预防，在交易前尽可能地通过强制风险评估、权益合规测试等方式排除潜在消保隐患；增长性要求侧重消保工作的合作性治理，强调金融消费者参与金融创新过程中的保护，通过金融机构、消费者、监管者、金融科技公司合作商谈，以多种规制方式实现消费者保护和赋能的双重效应；共享性要求侧重消保工作的服务性治理，回应金融消费者的金融需求、降低获取金融服务的成本、加大获得适当金融产品的概率、提升纠纷解决的便利性等。在生态化治理模式中将消保任务一分为三，能为消保工作明确重点、厘清头绪，避免空白和重叠以致分工失灵。与此同时，在具体场景中，为实现消保合力，也需要参考多种制度角色下的治理思维和方法，实现跨层级治理，如在安全性层面运用合作性治理规范，强调多主体的消费安全责任。
中观上，应基于决策环境作用，构建消保工作环境要素的整体性治理。当金融生态运转良好、消保文化氛围浓郁，我们可以期待更少的金融消费者维权案件。这需要在生态化治理模式下开展碎片化消费生态要素的整体性治理。一是消费者教育环境。金融危机所反映的监管失败，某种程度上也是消费者教育的失败，即使存在信息披露，其保护效果也仍未可知。消费者教育改革需要强化认知辅助工具运用，降低消费者信息接收成本。二是消费场景的管制环境。金融消费仍然是一种特殊消费，消费门槛的存在具有合理性。对于特殊人群、场景需要予以特殊限制，如限制校园贷、医美贷、培训贷等市场；对于普通金融消费，一些特殊的营销方式或内容，如存在广泛行为市场失灵可能，也需要加以限制。三是交易系统的文化环境。金融机构经营场所和网络金融服务平台是两个最大的交易系统。内部治理和外部监督是构建消保制度环境的重要激励，例如将消保工作纳入公司治理框架并由公司管理层负责便是一种重要创新，有利于自上而下改善整个交易系统的消保工作效率，形成良好消保文化。
微观上，应基于主体行动激励，部署消保主体责任互治与生态成员共治。在一个特定的金融集团或平台金融生态圈中，设计开发、宣传销售一种复杂产品的消保责任可能分散于各个金融机构、具有金融性质的服务提供者，以及其他非金融服务提供者。对于此类复杂产品（如联结型产品）的消保责任，任何单一成员都难以负责。此时，分业消保体制再次显出劣势，而生态化治理则优势明显。生态化治理模式中，可以基于所交易金融产品的生态联结，如主体行动关联或资源共享，由上、下两个流程的机构监督中间流程的消保工作，实现消保责任的相互治理；或者由复杂产品计划的主要参与方对金融产品的交易全流程消保责任共同治理、共同负责。互治与共治均体现了多元化功能目标取向和多种规制方式的协调配合。
五、“大消保”格局下金融消保生态化治理的法治优化
落实生态化治理模式，需构造“责任—治理—演化”的生态化治理路径，构建消保责任共同体，在各生态位消保责任治理中强调市场博弈优先、监管干预在后，建立生态位互动共演的责任扩大和能力提升机制，共同推动金融消保生态化治理的法治实现。引入主要和扩展生态位概念的功能性重于学理性，旨在强调从以监管为主向多元化转变，以优化消保法治环境，提升消保效能。
（一）金融消费者保护的责任共同体建构
金融消费者保护责任共同体是国家责任、主体责任和自我责任等三类责任互动博弈后呈现的混合责任形态。责任共同体兼具框架性和动态性，具有较强适应性。
在国家责任层面，金融工作的“政治性、人民性”要求具有宪法上的国家义务依据。应从金融消费者概念的家长主义定位来理解金融消保的国家义务。国家限制了公民选择金融交易的自由，并进一步限制了公民选择金融产品类型的自由，即金融消费者只能购买大致符合其风险承受能力的金融商品，属于一种强硬的家长主义桑斯坦将家长主义分为强硬的家长主义（Hard Paternalism）和软性的家长主义（Soft Paternalism），以及基于目的的家长主义（End Paternalism）和基于手段的家长主义（Means Paternalism）。对于强硬的家长主义措施，人们只能遵守；软性的家长主义措施，旨在帮助人们作出有利于其自身的选择，但可以选择退出。。即便如此，金融消费者仍然面临各种劣势。危机后的金融消保制度就是在这种“后家长主义”基础上改革、发展而来。重申金融消费者概念的家长主义定位，意在说明金融消费者的自由选择是金融消费者保护的起点。除非存在巨大风险或困难，否则应以软性家长主义为宜。过度保护不仅会支出更多社会成本，而且不利于促进消费者理性和金融生态进化，甚至可能面临自由减损的合法性诘问。
在代理人责任层面，金融消费者保护监管机构的行为监管效能提升是推进金融消费者保护的关键。行为监管在消费者保护场景中需以“活动”为切入点，抓住其金融功能本质，根据动态的金融消费者保护需要，监督市场主体履行其金融消费者保护主体责任。在主体责任层面，金融机构需统一适用金融消费者适当性义务。适当性义务的本质在于为金融消费者创造良好的知情、理性决策环境，只有金融消费者作出的决策完全是基于自身的选择自由，其才能为自己的选择承担责任。换言之，在自我责任层面，金融消费者只能对自己的自主选择负责。此外，主体责任也包括履行其他非交易直接相关的金融消费者保护义务。
（二）主要生态位金融消费者保护的市场纪律
金融消费者应进行金融消费自我责任管理。一是接受金融教育，明确了解自身的客观财产状况，并告知金融机构其金融消费投资意愿，以主客观条件明确自身的投资消费定位；二是根据金融机构的推荐，自主作出消费决策。金融消费者应充分了解并行使其权利、负有相应义务，如要求获取充分信息、仔细阅读合同、保护交易密码等。金融消费者还应该要求金融机构确认其投资意愿与所推荐金融商品相匹配。但本文并不认为推荐行为本身为金融机构创造了更多义务。
金融机构需进行消保主体责任管理。鉴于金融消费生态网络化、虚拟化、开放性、公共性特征，金融机构应从消保强制义务（如适当性义务）和消保组织保障两个方面建立充分、有效的主体责任管理制度，重点管理交易过程中的风险合理分担责任和金融机构消保组织责任。一方面，金融机构应该以消费者决策为中心，构建真实无误导、改善认知偏差的消费环境，优化金融机构交易强制性义务的履行，强化误导购买、过度销售等市场行为治理。另一方面，金融机构应以金融消费者保护公司治理为切入，构建多样化、全方位的金融消保责任管理制度，包括完善消费者保护的内部治理机制，建立全面的消保责任负责制和协作制，对董事会负责；健全消费者保护的合规管理机制，排除产品设计风险，规范宣传销售行为，认可消费者的数据财产利益贡献；建立消费者保护的风险管理机制，管理社会影响和舆情风险，处理消保投诉；实现消费者保护的信息化透明，公开披露消保政策和案例，接受社会监督。
同时，应构建市场化金融消费者保护评价与声誉机制和法治化金融消费者保护监督与惩戒机制。在消保评价和声誉机制方面，监管机构已经介入，参见《中国银保监会关于印发银行保险机构消费者权益保护监管评价办法的通知》（银保监发〔2021〕24号）。但市场激励存在不足。应全面构建金融机构消保绩效评价技术规范和声誉度指数，根据来自消费者、金融消保组织、仲裁机构、法院、第三方数据公司等的反馈，对金融机构消保工作进行市场化评价并公布结果，形成市场声誉纪律；在消保监督和惩戒机制方面，消保评价的后续措施也并不清晰，应构建消保绩效监督和风险舆情监督机制，对长年消保绩效评价较差和因消保舆情引发社会性事件，乃至品牌价值受损的金融机构依法依规进行经营性、治理性惩戒，采取如责令整改、监管约谈等正式或非正式措施加强监督。
（三）扩展生态位金融消费者保护的监管法律
在生态化治理模式中，监管被定位为一种针对系统的外部调控，包括以下三项任务。一是对金融机构的消保主体责任予以规则性确认。一方面，通过监管规则明确各类金融机构的金融消费者保护主体责任，提出具体金融消费者保护预防性、合作性和服务性治理要求并提供制度保障。例如，偿还能力规则即属于预防性治理规则。又如，关于普惠信贷尽职免责的规定，可视为金融共享性目标下的服务性治理规则。另一方面，对于金融集团或大科技公司，应当以监管规则明确母公司的金融消保主体责任，并要求在集团或平台金融生态圈内部署相互治理与共同治理机制，使各主体的消保行动联合起来，便于在集团或平台生态成员之间构建消保责任共同体意识，形成良好的网络化、生态化消保文化氛围。例如对阿里巴巴依靠支付宝平台构建的平台金融生态圈，需使蚂蚁集团承担起消保主体责任，实现平台主体责任与监管规则有效对接。
二是允许金融机构就消保私法要求进行适应性定制，在监管规则下扩大市场博弈空间，激发市场主体的积极消保行动。有人可能提出疑问，难道这不会诱发金融机构的“朝底竞争”吗？有两点理由可以打消疑虑：第一，一致的保护不一定是社会经济的，但金融机构提供一致的保护对其来说一定是不经济的。因为一致的低水平保护往往带来监管干预，最终会导致超越最佳平衡的市场恢复成本，这一成本由金融机构承担；一致的高水平保护同样会增加机构运行成本，但也会赢得更好的市场声誉，从而更可能得到未来的补偿。这一最佳平衡点需要也可以由金融机构自己把握。第二，允许金融机构自主调整消保私法要求的做法并非没有限制。监管规则要求金融机构履行的强制义务为金融消费者保护明确了底线。超越底线的消费者保护不足将由法院作出司法评价，并将根据风险公平分配和特殊照顾的原则进行矫正。风险公平分配原则考虑交易中的强制义务履行是否到位；特殊照顾原则考虑在存在特殊风险、特殊群体时，对不利于消费者的格式条款的消费者同意作出无效认定。此外，应用功能性规制理念将使消保要求更加精准，便于限缩不当行为空间。
三是构建适配“大消保”格局的执法体制机制。一方面，构建金融消费者保护实施政策的统一适用机制，使金融消费者保护政策在各行业各领域都实行无误；另一方面，统一政策适用并非忽略不同功能目标下不同金融产品的不同金融消费者保护需求，反而意味着在执法上监管机构的统筹安排和分工配合需体现协同监管的理念，对现实金融消保需求给予充分的治理性适配空间。二者都期待于监管机构间的数据资源互补和沟通协作。
（四）两类生态位金融消费者保护责任治理共演机制
消保行为治理要求可以在生态化模式中先由监管规则构建，但最终需要实现金融消保法治生态的自行运作和演化。宜构建以下两类机制，促进法治生态自我演进和完善。
1.构建金融消费者保护责任的社会化扩大与共治机制。应监管要求，部分金融机构已经将金融消费者保护作为必要经营治理事项，部分金融机构则只是机械地执行交易强制义务要求。由于环境影响导致规避强制义务履行更为冲动，即使比严格遵守义务时冲动一分，也足以造成整个司法系统不堪重负。金融消保机构、内部投诉处理、非诉调解机制、金融仲裁机构、金融法院等多元化纠纷解决机制的体系化拓展，以及与日俱增的金融纠纷案件，无不表明金融消费潜藏巨大的社会负外部性。因此，有理由认为金融消费者保护是一种共同体事业。其社会性影响表明，“每一共同体都是共同事业、共同劳动、共同创造和共同文化之中的共同体”，金融消费者保护应成为所有金融业者的一种社会责任。进而，有必要在金融消费者保护专门立法中，增加金融消保社会责任条款，激励所有金融业者共同参与消保责任治理，推进金融消保法治生态化治理的演进。
2.构建金融消费者保护中的互动学习与能力提升机制。治理时空距离导致的传统知识不对称仍然存在，而更具“颠覆性”的金融科技创新可能超越微观集团或平台生态，在系统层面改变金融消费法治需求。创新速率加快意味着市场纪律和监管法律开展治理的能力缺陷和知识供给不足。监管型保护的显性或隐性知识、执法手段和技巧不能很好地适应消费者保护实践需求，容易导致消保责任治理存在“水土不服”。弥合这一实践差距很难一蹴而就，需在动态发展过程中，通过两类生态位规则、行动、知识、资源、人员的互动和学习，通过市场纪律理解监管法律所需描述的现实素材，改进监管法律的形式和内容，并通过监管法律理解市场纪律所践行的消保制度的多功能目标，激发适应性的遵从和探索，如强化对算法实施的监管。在这一过程中，互动学习促使金融消费者获得实践教育，敦促金融机构朝着多元化目标优化主体责任治理和义务履行，改进监管立法和执法协同机制并发挥“大消保”格局的体制效能，实现消保法治的生态化治理能力提升。
六、结语
构建“大消保”格局不仅意味着表面事权集中和形成合力，而且对金融消费者保护法治水平提出了新的更高要求。然而，监管主导型的消费者保护模式已经不敷适用。尤其在金融混业化、集团化、数字化创新发展的当下，金融消保需求难以“一言以蔽之”，法治国家理论下监管保护的颗粒度难以适配。多样化的实践需求和全覆盖、高水平的法治期待只有治理型消费者保护才能保障。生态化治理模式接纳了侧重风险防范的管制、监管保护，但更关键的是，它也带来了金融消费者保护的更多视角和更大制度可塑性。制定金融法背景下，应当要求金融消保工作覆盖所有金融活动和消保需求，实现相对稳定框架内的灵活应变。本文认为，以金融风险防范、金融增长和金融共享的多元功能目标设定消保法治生态边界，并以生态化治理模式的包容性、建构性、自主性克服传统消保范式局限，是加快构建“大消保”格局、落实金融消费者保护法制保障的适宜选择。
【作者简介】郭雳，法学博士，北京大学法学院院长，教授； 唐峰，北京大学法学院博士研究生。
出处：《商业经济与管理》2025年第3期
