摘要：中国特色党政关系是政治体制中一组重要的关系，也是国家治理内部结构的反映，突出表现为党对人民政府的领导。领导关系的基本结构是“决策-执行”，即拥有决策功能的党委对人民政府执行活动的管理。监督功能是由决策功能派生、用以约束执行活动的能力，而政治监督是党委约束人民政府的一项重要机制。因此，党委领导下的决策、执行和监督的功能性分工是分析中国特色党政关系的一个有效框架。新中国成立至今，中国特色党政关系发生三次深刻演变，即党的一元化领导、党政分开到由分转合、党的集中统一领导等过程。中国特色党政关系演变具象表现为党委决策对人民政府执行活动管理的强弱程度变化和监督机制的调整，反映出不同时期国家政治经济逻辑的变化及政治体制对时代要求的适应。历史经验表明，在党的全面领导下，党政间要寻求功能性分工的平衡关系，实现决策、执行和监督的合理分工状态。
关键词：中国特色党政关系；功能性分工；当代中国政治
文章来源：《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2025年第3期
一、问题的提出
在中国共产党领导下，党政关系问题始终处于政治体制改革的重要位置，其贯穿于社会主义探索和建设的全过程，至今仍是影响中国式现代化建设成效的一项关键要素。党政关系实质是政党与国家政权的关系，即党如何有效运作公共权力。纵观新中国政治发展历程，党的领导地位是明确的，更多具体的争论和探讨都是围绕党对政权系统施加影响的深度与广度展开的。比如，党的全面领导下，党政职能分工问题以及如何构建科学合理的党政关系等。解决上述问题离不开理论指引与制度建设，中国特色的党政关系一直以来是学术研究的重要议题。其中，国内学者具有代表性的研究大体可以划分为五类。
第一类研究关注党政关系的历史进路，以求理顺其演进逻辑，属于历史性研究。此类研究一般沿着新中国成立后的党政关系变迁，进而总结其演化规律。再如，有的研究得出党政关系的演变递进过程由“结构化、制度化、现代化共同组成”等结论。第二类研究重点挖掘党政关系存在的问题，旨在为构建合理的党政关系献策，属于建构性研究。此类研究大多认识到党政职能的差异，认为规范党政关系的前提是加强和完善党的领导、注意加强组织结构和组织管理的规律性、法制化等。第三类研究属于描述性研究。具有代表性的观点如“将政党带进来”，认为政党是中国完整的公权力概念的重要组成，认为“党政体制”是理解中国政治的关键词；又有学者在此基础上，进一步探索党政关系微观的具体形态。第四类研究顺承第三类研究，论述统合型党政关系的合理性，并将其视为中国独特的治理方式，属于解释性研究。相关研究认为“中国经济社会发展取得世人瞩目绩效的重要原因之一，是中国特色党政治理结构的有效运行”，探讨中国特色党政复合体制发挥制度优势的良性机制等。最后一类研究则主要以党政关系为视角，分析具体的党政机构形态或党政机关行为，属于具象化研究。具体以党政关系演变为线索，聚焦党和国家机构设置与改革等。
既有研究提供了考察中国特色党政关系的丰富视角。其中，描述性研究敏锐地发现政党与公权力运行体制的紧密关系，并以“党政体制”概括之。以此为基础，笔者团队曾提出广义政府概念，即中国公权力意义上的国家（state）由党的各级委员会等国家性质党组织和宪法规定的国家机关组成。中国特色党政关系肯定了“党”与“政”间的宏观整体性关系，但具体而言，特定历史时期下中国特色党政关系的具象表现却有待深究。尽管既有文献中的历史性研究展现了党政关系的动态变化，但大多研究是“断代”的，仅探讨某个时段或截至某个时期，并且常常缺乏对党政关系变化原因的深刻分析。建构性研究和解释性研究分别从不同侧面较为深入地揭示中国特色党政关系，但前者多集中在20世纪90年代末和21世纪初中国党政机构改革的特定历史阶段，后者则多集中于党的十八大后。这些研究具有鲜明的时代性，却没有较好地归纳中国特色党政关系演变背后的变革逻辑。换言之，历史性研究、建构性研究、描述性研究和解释性研究结合起来或许能窥见中国特色党政关系的全貌。而具象化研究多以党政关系为框架考察其他领域，未能对这对关系本身予以观照。基于已有研究所留下的空间，历时性地刻画新中国成立以来中国特色党政关系的演变过程，并从实践角度出发解释产生变化的原因将成为一个可供探讨的核心问题。在研究视角方面，兼具决策、执行和监督层面的功能性分工可以作为一个框架，描述特定历史时期下党政关系，以期对其进行清晰具体的呈现。
二、功能性分权：一个分析中国特色党政关系的新框架
“仅仅从政府组织结构的分合去解决其背后的党政关系问题是不够的，根本的解决方式还需要从权力分工配置着手。”中国特色党政关系事实上反映出党的领导权与国家机构权力整体性特点，某种程度上展现出党政关系一个侧面。反过来，党政关系也是中国特色党政关系内部结构的重要表现。当然，党政关系中的“政”可以理解为国家政权，涵盖不同国家机构的权力；但党政关系的主线是政党与政府关系，对中国国家治理活动影响最大的也是政党与政府的关系。尽管从党政机构、党政职能角度能够展现共产党组织与政府机构关系变迁，然而背后的权力关系却无法清晰地呈现出来。通常认为，党拥有对人民政府的领导权。实际上，领导权的表现形式是多样的，这些伴随党政关系的变迁而调整，对此以往研究恰恰缺乏足够关注。因此，在党委领导下，从决策、执行和监督角度审视中国特色党政关系的功能性分工与演进是有必要的。
所谓功能性分权，指某一组织里决策、执行和监督之间分工协作的关系。在以往研究中，功能性分权作为分析中国特色党政关系治理体系的框架，已经展现出一定的理论价值。在党委的全面领导下，具象地探讨党政关系时，功能性分权的框架更多地彰显了“分工”的特点，因此本文认为功能性分权又可称为功能性分工。首先，任何复杂管理活动都少不了决策、执行和监督环节。决策、执行和监督三项活动往往由不同主体来完成，因而这些主体间的关系具体围绕决策、执行与监督过程而展开。其次，现实中负责决策、执行和监督活动的主体所掌握的分工体系大多并不完全平等。一般认为，决策主体通常较执行者更具权威性，拥有指导他人行动的决策的制定权。此外，决策主体为更好地指导和控制执行行为，必须对执行主体进行监督，因此在管理分工中决策功能可派生出监督功能。
依照上述逻辑推演，在中国特色党政关系体制中，党领导地位的重要体现是党拥有决策创议权，即以党中央和地方各级党委为代表的党组织处于决策地位，而人民政府相对处于执行地位。党委对政府的领导还体现在政治监督上，如以党的纪委为代表的纪律检查机关处于监督地位。党委的决策依靠政府执行和纪委监督落到实处。这样，党委领导下的党政关系就可以被具象化为“决策-执行-监督”关系。实际上，虽然新中国成立以来，党政关系几经改革变迁，其基本结构仍是“决策-执行”，辅之以监督机制，所变化的是决策功能对执行功能管理程度的强弱——某些时期决策功能对执行功能控制力强，甚至决策者替代执行，同时政治监督不断强化；某些时期决策功能与执行功能界限清楚，决策者干预较少，政治监督相对弱化。因此，较之传统权力分合视角，以功能性分工为框架能够提供分析党政关系的有力抓手，其包容性强，能够比较全面、清晰、具象地反映党组织与人民政府背后的分工关系，也能更好地反映党如何发挥领导作用。
带入功能性分工分析框架，针对中国特色党政关系演变的历时性分析，我们重新梳理出一条全新的阐释路径。总体讲来，中国特色党政关系首先表现为一种领导关系，具体以“决策-执行”关系具象展示。中国特色党政关系实则是党的决策功能与监督功能强化，政党属性凸显，监督机制可被视为党政关系“决策-执行”结构中的“阀门”，调节各类权力分工，避免权力越轨。在描述中国特色党政关系的历史流变中，功能性分工理论能够从决策、执行和监督三分角度出发，探讨不同历史时期，党委决策系统的主导地位，并尝试解释变化原因。
三、新中国成立以来中国特色党政关系的演变历程
通常认为，新中国成立后中国特色政党关系演变过程可分为三个阶段：第一阶段从新中国成立至改革开放前（1949年-1978年），第二阶段从改革开放至党的十八大前（1978年-2012年），第三阶段自党的十八大召开至今（2012年至今）。从第一阶段到第二阶段，中国特色党政关系经历由“党的一元化领导”“党政不分”到“党政分开”历程；从第二阶段到第三阶段，加强党的集中统一领导又成为党政关系的主要趋势。实质上，党政关系是复杂多变的，即使在同一阶段内，也往往历经多次调整。不过，由于特定时期的历史背景与时代要求基本上是同一的，党组织和人民政府必定要通过改革与之相适。所以，把握时代背景也就大体把握了纷繁复杂的党政关系调整。结合历史分期，上述“三阶段”论基本没有问题，但需要进一步推进——依党政关系变迁特点，总结每个阶段的基本规律。第一阶段为党政关系在曲折探索中形成党的一元化领导时期，第二阶段的党政关系经历先强调分开、后渐趋统合两个过程，第三阶段是党政关系走向党的集中统一领导的新时期。每一时期党委对人民政府的“决策-执行”结构及监督力度都有调整，这是认识党政关系的基本切入点。
（一）新中国成立后党的一元化领导时期（1949年-1978年）
中国共产党领导中国在20世纪争取独立的革命中取得胜利，建立国家、组建政府，成为新政权的构建者，党政关系不可避免地成为政治体制中不得不讨论的话题。与西方政党胜选组阁不同，长期执政的中国共产党必须保证施政连续性，因而必须把握人民政府的执行情况。由此，在中国特色党政关系体制中基本确立“决策-执行”结构。因为国家刚刚成立，党的执政经验并未完全成熟，在巩固和完善党的领导方面还沿袭革命时期经验，此时党政关系在曲折中发展。然而，不难发现，这一时期党政机构中各项体制机制是围绕党的一元化领导展开的，政党属性强，党委决策对人民政府影响极大，政府自主性弱，党的政治监督强。
实际上，1949年新中国成立之初，党内的普遍意见是党领导政权，而不能代替政权。1950年周恩来在全国统战会议上论及党政关系，指出“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻”。此种观点得到不少老一辈无产阶级革命家支持。遗憾的是，随着政务院新税制改革推行不力，党中央认为这与“不向党中央请示，不与地方党委商量”有关，“党政分开”构想并未实现。相反，党的一元化领导大大加强。
从决策角度看，党委掌握绝对决策权，并在组织人事、工作机制等领域借助党管干部原则、归口管理等措施加强对人民政府的领导。在人事方面，党管干部原则统摄整个公权力体系，党组织行使人事管理。党中央于1953年起，逐步开始建立在党中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。各级人民政府中也都设立人事部门，协助党委组织部门管理政府机关、事业单位中的干部工作。在工作管理方面，党组织通过归口管理，掌握国家政治生活中特定领域。1958年6月，党中央颁布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，由新成立的各个小组管理各“口”干部及具体事务。这些小组直隶党中央和书记处，直接向它们报告，大政方针在政治局、具体部署在书记处。
从执行角度看，人民政府自主性受到限制，许多具体政务工作也要在党委指示下推进。具体表现是在人民政府中建立党组、确立请示报告制度。1949年11月，中央政治局审议通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，这两个文件确立了党在国家机关内设立党委（组）的制度。其中，党组作为党的各级委员会在各级人民政府等非党组织中的派出机关，负责讨论决定人民政府等机构内的重大事务，领导相关工作。1953年3月，为修正新税制改革带来的“分散主义”危险，党中央加强中央人民政府各系统、各部门向中央请示报告制度，“政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论、决定或批准”。
从监督角度看，这一时期党逐渐完善纪律监察制度，强化政治监督，以保障“决策-执行”关系正常运行。1949年11月，中央及地方都建立了党的纪律检查委员会，负责审查党组织及党员干部的违纪行为。1950年，中央进一步明确纪委是各级党委的一个工作部门，在各级党委领导下工作，上级党委对下级党委有指导关系。党中央认识到，必须更加强化党对各级党组织及广大领导干部的监督。1955年3月，党中央决定成立中央和地方各级监察委员会，代替纪委。值得注意的是，新成立的监察委员会由同级党的代表大会选举产生，相对同级党委有一定的独立性。这既是监督强化的体现，也是党加强对党政机构及其领导干部控制的体现。直至1956年党的八大党章才重新规定监察委员会由同级党的委员会全体会议选举产生。
总的来说，在这一时期，党组织借助党管干部原则、归口管理、设置党组、加强请示报告制度等途径，不断强化对人民政府的领导；作为行政机构的人民政府则更趋向成为执行机关，政党属性突出、政府属性弱化。同时，为防止党政干部权力过大，党的监督机构权能不断增强，地位不断上升。这套机制基本上实现党组织对政府的领导，然而，没有处理好党委领导下党政机构间分工与合作的问题，而步入“以党代政”“党政合一”的轨道，致使国家机器难以有效发挥应有的作用。
（二）改革开放至党的十八大前党政关系由分转合时期（1978年-2012年）
1.改革开放初期的“党政分开”
改革开放初期，邓小平同志指出权力过度集中是由于“党的一元化口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”，此后中国开启党和国家领导体制改革。不过，邓小平同志又强调“改革党和国家领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律”。事实上，这一时期所谓“党政分开”并非人民政府完全脱离党委领导，而是党集中领导下政府与党委适度分工，决策、执行和监督关系更加明晰。此时，政府属性得到凸显，人民政府行政自主性大大提高。
从决策角度看，党委逐步从人民政府的行政领域撤出，改变以往的不当干预，只掌握组织人事、意识形态、党的建设等重点领域和重大决策。改革首先从精简人员和机构入手。1980年后，从中央到地方精简了党委领导职数和党委工作部门，划分了党政各自职责范围，地方各级党委不再设不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。其次，党委开始规范与其他公权力机构的关系，更加注重程序性，比如不直接对其他国家机关发布命令，而是将党的意志通过法定形式上升为法律，党委任命政府官员也需人大审议。当然，党对政府的领导并没有改变，党不仅对政府实行政治领导，还进行组织领导和思想领导。此外，1982年党章重新恢复党组制度，规定党组在政府中发挥领导核心作用。
从执行角度看，改革开放初人民政府的自主性大大加强。在角色定位方面，1982年五届人大五次会议通过宪法修正案，确立了人民政府的地位，即国家行政机关，它要讲求效率和法治。在政府工作方面，党中央提议要“真正建立从国务院到地方各级人民政府从上到下的强有力的工作系统”，并支持“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级人民政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定”。人民政府能够独立施政，不必事事向党委请示。在领导和责任制方面，1982年宪法及《中华人民共和国政府组织法》规定了人民政府实行首长负责制，对本级人大和上级政府负责，这种制度安排下，人民政府的自主性与操作灵活性显著提升。
从监督角度来看，监督机构的组成和监督机制运行也体现出党的领导下明显的党政分工倾向。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生新的中央纪律委员会，党内监督体制开始恢复重建。在20世纪80年代中后期以党政分开为核心的政治体制改革的特定背景下，党内监督与行政监察的职能分离开始计入日程。1986年监察部成立，负责行政监察工作，以廉政为重点。1995年最高人民检察院成立反贪污贿赂总局，负责查办职务犯罪。由此，纪委管党纪、监察机关管政纪、检察机关打击职务犯罪的局面基本形成，这一时期纪律检查、行政监察和司法监察“三驾马车”并行。
此阶段，“党政分开”是党和政府关系改革的主线，厘清党组织和人民政府的职能，合理划分政党与政府、国家与社会的界限是国家政治体制改革的重要面向。这样的背景下，党政间“决策-执行”关系逐步明晰，党委不再过分控制人民政府，人民政府在宪法授权下行使行政权，对上级政府和本级人大负责，真正履行行政机关职责。监督层面注重党、政、法三个机构的协作配合，显示出改革开放初期适当分工的逻辑。
2.20世纪90年代的“党政统合”趋势
与20世纪80年代党委与人民政府分工的潮流不同，随着20世纪90年代市场经济体制不断完善、财政体制改革深入，政府内部发生变革，不少地方党委与人民政府的界限又逐渐呈现“统合”的趋势。尤其在开发区、新城、新区、功能区等第三区域，党政机构高度合一。此类现象反映“决策-执行”体系的整体化趋向。党委决策与政府执行紧密连接，某一事项一旦经党委决策，人民政府便立即执行。监督体系的政治监督作用有所松动，为决策、执行提供灵便运行的空间。总之，决策、执行与监督三方关系中，执行功能和监督功能都向决策权依附，党委的政治地位再次凸显。
从决策与执行关系上看，政府借助党政统合实现权力再分工。这一时期最突出的特点是在基层对政治体制进行重构。具有代表性的是，以开发区为代表的第三区域管理委员会，作为第三区域的派出机构，对辖区内经济、社会事务进行统一管理。管委会管理体制实质是党政高度统合的：上级党委的派出机构党工委和上级政府派出机构管委会通常采取合署办公，党工委书记兼管委会主任成为普遍现象。管委会中权力也高度集中。从横向看，各项事务类权力向党政权力集中；从纵向看，权力向上级领导集中，最终集中到党工委书记手里。政府机关最大效力地发挥执行功能，政府在党委领导下经营辖区、开发土地。实际上，管委会体制反映出在经济发展过程中，党委再次成为核心领导力量，以决策功能整合执行功能，高效推进相关工作。
从监督角度看，监督机构与政府“决策-执行”的高效统合结构相适应，为人民政府灵活用权留有一定的空间。此类安排主要靠监督机构的双重领导体制来实现。这一时期党的纪委受同级党委影响较大，对同级政府控制力弱。1980年，党中央批转《中共中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》，指出纪委的领导关系由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。这标志着纪委双重领导体制确立。1982年党章又重新规定纪委领导体制是“受同级党委和上级纪委双重领导”，“以同级党委领导为主”的提法逐渐消失。但在实践中，纪委书记仍由同级党委常委兼任，在各级纪委换届时，纪委书记（包括副书记和其他纪委常委）均由各级纪委全体会议选举产生，并由同级党委通过，报上级党委批准。因此，同级党委对纪委有较强的控制力。当决策与执行环节高度统合时，监督机构很容易被同化其中，党委决策或政府执行党委的决定时，所受约束较小，行动比较灵活。
此阶段某些地区、某些领域党的机构和政府机构联系紧密，渐渐呈现统合趋势。党委决策与人民政府执行迅速衔接，并且某种程度上能够避免监督权控制。总之，党委一方面与人民政府相结合，一方面又弱化纪委对“决策-执行”结构的控制，为人民政府行动留足空间，形成具有时代特色的党政关系。
（三）党的十八大以来党政关系走向党中央集中统一领导的新时期（2012年至今）
党的十八大后，党中央强调加强和完善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，党政关系再次发生深刻变化。党的十八届三中全会提出坚持和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。习近平总书记指出：“国家治理体系是由许多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党……党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的领导作用更加凸显，党的十九大报告再次提出“把党的政治建设摆在首位……坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务”。2018年，“党的领导”首次从宪法序言写进正文，成为整个公权力体系的主要遵循，党对政府的领导方式较改革开放初期进一步演进，党政关系走向党的集中统一领导下的高度统合阶段。
此阶段，党政关系的变化明显体现在政府的决策、执行和监督关系上。党委与人民政府的统合关系无论从范围还是从程度上，都全面扩展加深。政党属性不断强化，政府属性相对变弱。随着正风肃纪、反腐倡廉运动的强力推进，党组织的政治监督大大强化，党的纪委、国家监委地位大大提升。增强纪委和监委的监督能反映出决策功能对执行功能的约束。加强党的全面领导、党政统合、以党领政成为党政关系的核心。
从决策角度看，党委通过一系列对政府部门的领导机制，指导政府行动，使决策能更好推行。第一，利用决策议事协调体制加强党的领导。党的十八大以来，党中央在新设、整合、调整一些综合委员会和领导小组后，建立起一系列决策议事协调机构。如中央全面深化改革委员会、中央财经委员会等。部分议事协调机构将其办公室设在政府部门，如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部、中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。地方各级党委也纷纷建立起议事协调体制领导相关行政领域的事务。第二，完善归口协调职能。党的职能部门对国家和社会事务管理程度进一步加深。如中央组织部全面接管公务员工作，统一管理中央编办，不再单设公务员管理局。再如，中央宣传部归口管理国家广播电视总局。第三，大力推行党政合署办公。党的十八大后，新一轮党和国家机构改革，推动职能相近的党政机关机构整合，以提高工作效率，典型代表是党的纪委与国家监察委合署办公，增强监督力度，加强决策主体对执行主体的控制。
从执行角度看，随着政府部门中党委党组化和党组普遍化改革推进，政府党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用日益强化，成为政府部门的核心和中枢。加强党组制管理，反映出人民政府任何行动都要在党的集中统一领导下进行，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识。事实上，人民政府也意识到自身角色已经转变。2023年3月，国务院总理李强在主持召开国务院第一次全体会议时指出，“本届政府的工作，就是要把党中央决策部署贯彻好、落实好，要当好执行者、行动派、实干家”。可见，人民政府在此阶段重点扮演推行决策落地的执行者角色。
从监督角度看，监督功能进一步上收和强化，上级党委借助更加强有力的纪检监察系统加固“决策-执行”结构，深化党对政府的领导。首先，一体推进党的纪委和国家监委改革，增强党政监督合力。自2017年起，党中央在北京、浙江和山西等地开展监察体制改革，2018年通过《中华人民共和国宪法修正案》，整合监察部、国家预防腐败局和最高人民检察院反贪总局等机构职能，正式成立国家监察委，与中纪委合署办公。自此，监督体系一改“三驾马车”并行的分散格局，纪检一体监督局面正式形成。其次，完善纪检监察系统的双重领导体制，加强纪检体系的垂直管理。强化上级纪委对下级纪委的领导；明确监察委受同级党委及上级监委双重领导，强调监督执法调查工作以上级监委领导为主。最后，优化纪检监察系统运行机制。建立纪律监督、监察监督、驻派监督和巡视监督的权力全覆盖体系。特别是通过加强自上而下的巡视监督，上级党委能够更及时、更有效地控制下级党政机构，党的领导权威得以强化。
总的来说，这一时期政党属性持续强化、政府属性不断减弱。党委借助一系列改革，党委决策权威增强，将人民政府置于其全面领导下，人民政府执行地位更加凸显，纪委监委合署办公、纪检监察领导体制以垂直管理为主、不断优化巡视监督，纪检监察系统的独立性和权威性得以提高，实际上加强了党委对人民政府的领导和监督。
四、新中国成立以来党政关系的演变逻辑
综上所述，新中国成立70多年来，党政关系演变基本上历经三个时期、四段变化，其背后包含着与时代政治经济要求所契合的演进逻辑（见表1）。新中国成立初期，党的一元化领导是党政关系的核心，党中央围绕党的领导建立起一系列管理制度，如党管干部、归口管理、领导小组制等保障党委的人事决策、工作决策有效施加给政府。相应地，党的监督体系也十分强大，用以保障政治监督，此时政党属性强、政府属性弱。改革开放至党的十八大前，党政关系经历党政分开和由分转合两段变化，党委不再直接干涉政府活动，政府行政获得一定的自主性和灵活性，监督工作也由多个系统分工协作来完成，此时政府属性强而政党属性弱；20世纪90年代，党政关系出现某种程度的统合，比如党委介入经济活动、管委会的党政统合体制等，纪委的双重领导下实际受本级党委控制的管理体制，也为高效的“决策-执行”结构开“绿灯”，政党属性渐强，而政府属性减弱。党的十八大以来，政党关系围绕维护党中央权威和党的集中统一领导展开，党中央加强建立和完善维护党的领导的管理制度，党委决策地位再次强化，人民政府的执行机关角色凸显，与之配套，新设党政一体化的纪检监察系统，并以上级垂直领导为主，增强监督的权威性和独立性；此时政党属性强、政府属性弱。
党政关系演变背后是权能关系的调整，核心围绕党的领导展开。当治理实践要求权能需要集中时，应着力巩固党的决策地位、加强监督；当权能需要适度分散时，就应赋予政府更大的主动性，并调整监督力度。这种党政关系模式是由中国体制与现行社会主义民主制度造成的。然而，又是什么因素导致党政关系变化的呢？实质上，任何国家存续发展必须符合时代要求和满足社会需求，因此在不同历史时期国家的治理逻辑是不同的。我们曾提出地方政府的三重治理逻辑——政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑。对国家而言，针对不同时代的不同情况，也会调整国家治理逻辑，从而引起党政关系的演变。当然，国家调整主导逻辑并不会总能契合时代发展要求，权能关系的调整也不会总是精准到位。不过，以治理逻辑，特别是政治逻辑和经济逻辑分析中国特色党政关系演变仍具有启发意义。
（一）新中国成立初期政治逻辑主导党政关系
新中国成立之初，中国共产党接手的是一个饱经战乱、贫穷落后的国家。对内要重建政制、凝聚社会，实现近代以来中国未能完成的现代化；对外要突破列强封锁，自立于世界民族之林。西方国家崛起的历史事实表明，“统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的统一的国家”是实现独立和富强必不可少的条件。而近代中国贫弱涣散，缺乏强有力的政治权威，中国要实现现代化急须建立一个强大的政治权威，注定要形成政党主导的强权威性。正如罗兹曼等人所研究的，中国“1949年以来的变革是迅速的，但却集中于重建强大的权威”。
总体而言，此时党中央选择以政治逻辑为主导，塑造一元化领导的党政关系，是党面临当时时代要求所作的抉择。党政关系遵循的政治逻辑，是以集权为治理手段，各级政府以巩固政权为主要目的的治理过程。从指导思想来看，中国共产党建党立国吸取苏俄式列宁主义政党相关经验，深受以党领政、以党治军思想影响，并在革命过程中加以实践，以形成一套成熟的行动体系。就国内情况而言，党通过革命塑造了新中国，背负起使其独立富强的责任。在经济领域，20世纪50年代推行土地改革与对工商业的社会主义改造，是党在革命时期土地政策、经济政策的延续，离不开党组织的引导与参与；在社会领域，宣传革命胜利果实以振奋人心、重新凝聚社会共识，同样离不开党组织；在政治领域，国家政权机构都由党组织创立，党员在其中占较大规模，党的统一决定了政权统一和国家完整。在此背景下，党政关系导向以党领政是大势所趋。故而，党委借助系列管理制度和监督机制深入指导和控制政府执行决策，贯彻党的意志。但是，党的执政经验不成熟，对党政关系认识尚不清晰，最后导致权力过于集中而导致其他国家机构的非正常运行。
（二）改革开放时期经济逻辑主导党政关系
改革开放以来，虽然政策有所调整，总的来说，经济逻辑始终是影响党政关系的主导逻辑。政府党政关系遵循的经济逻辑，是指上级政府以分工的经济手段为治理工具，各级党政机关以经济增长为主要目的的治理过程。一般认为，从20世纪80年代初期到90年代中期是“分工改革”，而1994年是分工集权的分界线，此后进入“再集权”时期。该变化一定程度上影响党政关系的演变。事实上，党政分工都是围绕经济增长这一核心展开的。因此，此阶段经济逻辑主导党政关系演变。
新中国成立三十年来，在党的一元化领导下，政治和经济建设取得一定成绩，如建立一系列基本制度，奠定了良好的工业基础，至改革开放前期，社会矛盾有所凸显。此时，党的主要任务已不再是依靠政治手段维护新兴政权，而是要通过发展经济来回应人民对富裕生活的向往。正如邓小平同志指出的，“归根结底……主要是必须把经济建设搞好”。经济建设需要激活政府、市场和社会各界的积极性，需要专业化人才，需要在地方政府间建立合作与竞争关系，此时集中的管理体制不再适合国家发展要求。基于此，党中央着手开展经济和行政体制改革，党政分开、政企分开逐步推行。此时，人民政府作为行政机关的地位大大凸显，灵活性增强。直至20世纪90年代，“分权改革”造成中央、地方财政比例失衡“央弱地强”的矛盾。1994年，党中央推行分税制改革，抽取一部分地方税收，引起地方政府行为的变化。在这种形势之下，地方政府开始积极从预算外，尤其是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府的新增长点。土地资源利用、城市开发等区域重大发展问题，须由党委开会讨论决定，再由政府推进执行。面临经济增长的绩效压力和地方政府间竞争态势，各地方党委必须亲自“下场”抓经济。而“决策-执行”的统合结构能够保证党和政府的工作快速对接，高效落实决策。所以，党政关系又重新走向集权化轨道。相应地，在监督机制设置上，使纪委受同级党委领导多一些，便于为地方政府行使权力留足空间，一定程度上缓解了党委对下级党政机关的领导。
（三）党的十八大以来政治逻辑重新主导党政关系
党的十八大后，中国进入新的历史时期，政治逻辑重新成为党政关系的主导逻辑。中国经济自2012年以来发展速度开始放缓，进入新常态，有学者认为这一发展变化要求政府的行为也发生相应的变化，从重经济到重保障、从重权力到重责任、从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重领导到重协商、从重数量到重质量。可见，保持经济高速增长已不再是国家的第一要求。相反，经济增长时期“唯GDP论”造成了贫富差距、生态环境被破坏等一系列社会问题。在政治领域，控制不当引发的政出多门及“第三区域”为代表的党政企统合模式造成的腐败寻租现象尤为突出。此时，政治逻辑重新主导党政关系演进。
因此，党的十八大以来，党中央要做好两方面工作：其一，加强党的领导，解决简单化的“党政分开”导致党的领导弱化，政令决策难以推行的问题。党强调党政分开不应简单地将二者分割，而是党领导下党政职能分开。同时，“党的领导要贯彻党政关系始终。加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现”。党政机构和机制体制改革，关键是提高党委决策地位，加强党的领导。其二，加强肃风正纪和反腐倡廉，解决日益严峻的腐败问题。解决这一问题，根本上要加强对权力运行的制约和监督，在制度层面则要予以监督系统权威性与独立性。党的纪委和国家监委合署办公，增强监督合力，赋予纪检监察机构权威性；而纪检监察机构以垂直管理为主的双重领导体制、驻派监督和巡视监督相结合的机制，则赋予其独立性。两方面举措齐头并进，又重新塑造高度统合的党政关系。此为党的十八大以来党政关系的演进主线。
五、结论与讨论
中国的党政关系演变是一个动态过程，为适应时代要求而不断调整，也会随时代发展不断优化和完善。同时，调整党政关系的重要目标，是在党的领导下确保国家机构的分工协作，保障政府有效地运转，消除体制僵化。建立合理、规范的党政关系需要保证党的领导作用和地位，若简单地下放权力并不能一劳永逸地解决党政关系问题，甚至会滋生寻租和腐败，不利于经济发展，贬损执行效率，对于中国这样追求高水平现代化的社会主义国家来说亦不可取。
在党委的领导下，将党政关系分解为决策、执行和监督三种功能下的集合关系，这种合理的功能性分工结构为研究者提供了一个新的视域。首先，建立科学的制度分工是现代政治文明的重要体现，其底层逻辑是政治分工合作功能，实践表明，在党委的坚强领导下，除非正常秩序被打破，否则无论是党政统合的状态还是党政相对分开的状态，决策、执行和监督活动分工是比较明确的。在党政关系中寻求合理的决策、执行和监督的分工状态，有利于发挥政治效能。因此，新中国探求党政关系合理形态的过程，亦是探索有效分工的过程。其次，功能性分工的合理状态意味着党委领导下的决策、执行和监督既能相互制约、又能相互协调的状态。此种状态也反映出党政关系趋于合理——党委决策、政府执行、纪委监委监督，围绕治理目标相互配合，按需调适，最终形成党政机构明确的职能分工。最后，从功能性分工角度切入调整党政关系，更具客观性与中立性，能够避免过度的价值取向。功能性分工理论是一个灵活的框架，可以为适应时代要求根据实际情况而调节。
