内容提要：在当今数字化转型的时代背景下，数字技术在以前所未有的广度、速度和深度给人类发展造成深刻影响的同时也正反过来受到人类社会的价值重塑，特别是在人权领域。2021年，联合国人权理事会通过了题为《新的和新兴数字技术对于促进和保护人权可能产生的影响、机遇和挑战》的第47/52号报告。该报告动态评估了当前以数据技术和信通技术为核心的新技术对各种类型用户人权的积极贡献和重大挑战。针对现行国际人权框架中的思维和制度差距，报告分别从国际人权和国内人权两大层面提出将统一的人权准则植入数字治理和监管框架的最佳做法。通过从发布背景、分析框架、考察视角、重点关切、建议对策和政策启示六个方面的系统解读，我们看到：当今全球数字治理尚未达成“数字人权”的话语共识，但联合国已在“数字与人权”（而非创设“数字人权”）的制度框架下凝聚概念共识。为了构建以科技人文导向、用户权利自主和法律有限干预为基调的全球人权统一治理框架，联合国在坚守人权数字化立场的同时，也显露出探索数字人权化的政策动向。
引 言
自21世纪进入第三个十年，数字技术革新对当今世界的和平稳定与人类发展正起到愈加强势且深刻的影响作用。为了号召国际社会更好地把握数字技术的潜力和危害，联合国秘书长古特雷斯于2020年在公布的《数字合作路线图：执行数字合作高级别小组的建议》中不仅首次在联合国官方文件中使用“数字人权”（digital human rights）的话语，还强调数字时代的人权保护应确保线下人权同样适用于在线空间。面对模拟时代向数字时代加速转型，联合国秘书长促请各会员国设置符合国际人权准则的数字监管框架。2021年，联合国人权理事会通过了《新的和新兴数字技术对于促进和保护人权可能产生的影响、机遇和挑战》针对当前数字化广泛渗透且高速发展的全球格局，该报告开门见山地提出三点基本判断：（1）严峻现状：新冠疫情的全球暴发以及依托新技术的疫情防控措施对人权造成严重影响；（2）突出问题：如何以整体、包容和务实的方式处理新技术为人权带来的机遇、挑战和差距？（3）当务之急：国际社会迫切需要就新技术与人权问题制订适当准则。随着信息社会全面迈向智能社会，联合国人权理事会从“数字人权”的话语表述转向概念框架，系统评估了数字技术对现行国际人权框架的双刃影响，详细提出了若干旨在缩小数字治理差距的后续人权行动。作为联合国人权机构第一份关于数字技术的专题报告（thematic report），第47/52号报告是一部兼容数字治理和人权保障、兼具技术原理和权利法理、兼顾原则指导和标准设定的重要国际人权文书。
一般而言，数字人权在概念上主要包括传统人权的数字化和新生的数字人权两部分。前者属于保守的数字人权观，它坚持传统人权向数字空间延伸；后者属于革新的数字人权观，它强调数字空间催生新兴人权。纵观国内外围绕“国际数字人权”的研究进展，大致呈现出三种代表性的学术立场。其一，同一论。有学者指出，为了避免现有人权因转向弱约束力的软法治理而被削弱，联合国、欧盟等主要国际组织在关注互联网治理中的人权促进和保护问题时更倾向于探讨“线上人权”（online human rights）的概念。同理，也有学者强调联合国“以人权为核心”的数字治理理念属于“人权的数字化”范畴，它意味着线下人权的线上适用和对数字技术的规范约束。其二，非同一论。有学者质疑当前国际人权文书认可传统人权在线上领域的适用，并相信线上人权终将迎来人权制度的范式革新。同理，也有学者认为数字社会的发展必然会产生更多新的满足生存最低需求的数字人权，这已成为国际人权法演进的世界性趋势。其三，折中论。有学者提出数字人权既是一种以信息获取和互联网接入为渠道的派生人权，也是一种以信息隐私和人类尊严为内容的原生人权。亦有学者认为数字人权的体系构建既包括国内传统人权的规范更新，也需要国际新兴人权的迭代发展。综上，国内外围绕“国际数字人权”的相关学术讨论在元问题认识上始终在上述数字人权的两极观点之间左右摇摆。同一论契合保守的数字人权观，进而尊崇狭义封闭的国际人权体系，非同一论青睐革新的数字人权观，进而导向广义开放的国际人权体系。
显然，当今全球数字治理的人权行动有赖于国际社会就“数字技术”与“基本人权”之间的关系加深了解、增进互信。2024年，《中国关于全球数字治理有关问题的立场（就制定“全球数字契约”向联合国提交的意见）》发布，其中强调：“中方支持联合国在全球数字治理和规则制定方面发挥主导作用，愿与各方一道，就数字发展及全球数字治理的突出问题寻求解决思路，凝聚国际共识。”对此，本文的核心问题是：面对全球数字治理的人权挑战，联合国系统当前在多大程度上达成了关于“国际数字人权”的话语和概念共识？有鉴于此，本文致力于从发布背景、分析框架、考察视角、重点关切、建议对策和政策启示六个方面对第47/52号报告加以系统解读。
一、报告发布背景
关于第47/52号报告的发布背景，我们以“科技进步与社会发展”为线索可大致梳理出三段演进历程。20世纪后半叶，国际社会便已关注科学技术对人类社会日益显著的外部影响，特别是在国际和平与安全、民族独立与解放、经济和社会发展以及人权与自由方面。1975年，联合国大会在通过的《利用科学和技术进展以促进和平并造福人类宣言》中强调：“注意到科学和技术进展已成为人类社会的发展的最重要因素之一，考虑到科学和技术进展虽然使各国和人民生活条件的改善机会日增，但在某一些情况下也能够引起社会问题，威胁个人的人权和基本自由。”1980年，联合国大会在通过的《人权与科学和技术发展》中首次指出：“深感关切的是科学和技术进展的成果可被用于损害人权和基本自由，损害人的尊严，危害国际和平与安全及社会的进展。”自此以后，国际社会逐渐加深对科技与社会之间复杂关系的理解，这既包括科学技术对知识获取和分享的内部影响，还涉及科学技术服务于和平、发展和社会整体的外部影响。1999年，联合国教科文组织在通过的《科学和利用科学知识宣言》中声明：“从事科学研究和利用从中所获的知识，目的应当始终是为人类谋幸福，其中包括减少贫困，尊重人的尊严和权利，保护全球环境。”因此，围绕“科技与社会”的国际关注是报告发布的历史背景，其中人权被看作科技进步的一项重要社会目标。
21世纪伊始，在联合国千年发展目标的行动指引下，国际社会愈发重视快速变革的应用科学对人权的直接影响。2000年，联合国开发计划署在《2000年人类发展报告》中指出：新世纪将是人权与人类发展深度融合的时代。一方面，人类发展是人权的基础，它为实现人权创造社会条件、促进政策抉择并拓宽评估方法。另一方面，人权是人类发展的保障，它为人类发展设定价值标准、引入义务对象和提供救济机制。自此，一种以权利为导向的发展观逐渐得到国际社会的承认，特别是在科技应用领域。2009年，联合国教科文组织专家会议在《关于享受科学进步及其应用利益的权利的威尼斯宣言》第3段中一致认为：在全球化背景下，科学知识的加速生产以积极和消极的方式加深了对人权的影响，尤其是在食品生产技术、医药健康技术以及信息和通信技术（亦称信通技术）领域。2013年，联合国大会在通过的《数字时代的隐私权》中首次明确指出：“注意到技术的迅猛发展使世界各地的人都能使用新的信息和通信技术，与此同时也加强了政府、公司和个人进行监控、截获和数据收集的能力，而这有可能违反或侵犯人权。”在随后可持续发展目标的行动议程下，联合国人权理事会在2015年至2018年间先后通过了多项围绕数字领域的重要人权决议，例如《数字时代的隐私权》《在互联网上促进、保护和享有人权》《加快努力消除暴力侵害妇女和女童行为：预防和应对数字领域对妇女和女童的暴力侵害》。由此，聚焦“技术与发展”的国际行动是报告发布的政策背景，而人权保障被视为人类发展的必经之路。
作为国际人权治理的核心枢纽，联合国人权机制不仅在国际人权标准的设定和监督中发挥规制作用，还在国际人权问题的对话和交流中起到协调作用。当前最显著的例子便是全球数字化转型中备受关注的人权保障问题。2019年，联合国数字合作高级别小组在发布的《相互依存的数字时代》中提出的第3A条建议为：“鉴于人权完全适用于数字世界，我们敦促联合国秘书长在整个机构重新审视在新兴的数字技术中如何适用现有的国际人权协定和标准。”同年，人权理事会在第41届会议通过的《新兴数字技术与人权》中提出：“请咨询委员会利用现有资源编写一份报告，说明新兴数字技术在促进和保护人权方面可能的影响、机遇和挑战。” 2020年，人权理事会在第44届会议上召开了一次关于新兴数字技术在促进和保护人权方面的影响、机遇和挑战问题的小组讨论会，人权理事会咨询委员会在小组讨论期间口头介绍了其编写上述报告的最新情况。2021年，人权理事会咨询委员会在第47届会议上正式提交第47/52号报告。基于此，针对“数字与人权”的国际关切是报告发布的现实背景，而人权防护成为数字化发展的首要环节。
二、报告分析框架
作为数据科学和数字技术互动转化的产物，数字科技是利用物理世界的数据，通过算力和算法来生产有用的信息和知识，并构建与物理世界形成映射关系的数字世界，以指导和优化物理世界中经济和社会运行的科学技术。针对数字化发展进程中日益凸显的人权问题，第47/52号报告明确锁定数据资本驱动的新的和新兴数字技术，进而动态分析了使用新技术对人权的现实和潜在影响。
（一）技术革新的数字化转型
作为21世纪初科学发展的显著趋势之一，科学与技术一体化（特别是高度技术化的科学）极大激发和拓展了科学的社会功能，即“凝聚着最新最多科学成就的技术，将引起技术革命，形成产业革命，致使人类社会结构、生产方式和生活方式发生巨大的变化”。2001年，面对技术革新下的全球化网络，联合国开发计划署在《2001年人类发展报告》中认为，新技术不仅是发展带来的成果，还是促进增长和发展的工具。其中，这些新技术主要涉及信息和通信技术、农业生物技术、医药技术和纳米技术。时至2012年，联合国大会在通过的《信息和通信技术促进发展》中进一步申明：“需要缩小数字鸿沟，包括解决使用因特网国际互联费用等问题，并确保人人皆可分享新技术，特别是信息和通信技术的惠益。”可以说，在21世纪的第一个十年，由互联网技术引领的信通技术革新成为人类社会进入信息时代的动力源泉。
伴随着信息社会的飞速发展，我们能够明显看到技术革新对人类发展的外部影响正变得日趋深入且广泛。2018年，联合国经济及社会理事会在通过的《利用新技术实现可持续发展目标》中开宗明义地指出：“人工智能、生物技术、机器人和可再生能源技术等迅速发展的新技术为促进人类福祉开创了不可思议的前景，但它们也有可能产生更多的不平等和暴力，并对人权保护产生重大影响。”围绕“新技术”的理解，报告中有四项要点值得关注：其一，“新技术”在表述上即指“快速发展的新技术”（new and rapidly developing technologies）。与此相对应，“旧技术”是指持续发挥作用的早期技术，而非功能落后意义上的淘汰技术。其二，“新技术”在内容上既看重以人工智能和机器人为代表的数字技术，也涉及以互联网和移动技术为代表的信通技术。其三，“新技术”在领域上覆盖医药、农业、能源、生物、自动化决策等广泛领域的技术革新。其四，“新技术”在关注上聚焦高新技术领域中的前沿技术（frontier technologies）和新兴技术（emerging technologies）及其影响。
2019年，联合国科学和技术促进发展委员会在通过的《快速技术变革对可持续发展的影响》中专门指出：“本报告没有明确界定‘快速技术变革’。但在本报告中，与‘快速技术变革’相关的技术包括（但不限于）：大数据、物联网、机器学习、人工智能、机器人学；区块链、三维打印、生物技术、纳米技术、虚拟现实和增强现实技术、可再生能源技术以及卫星和无人机技术。”围绕“与快速技术变革相关的技术”（technologies associated with rapid technological change）的理解，报告中有四项要点值得关注：其一，“与快速技术变革相关的技术”在成熟度上包括处于产量稳定期的新技术、处于从创新启动期到启蒙爬升期之间的新兴技术和早期形成并持续发挥作用的现有技术（existing technologies）。其二，“与快速技术变革相关的技术”在内容上围绕以大数据、物联网、机器学习、人工智能为代表的数字技术，也包括基于互联网和移动电话的信通技术。其三，“与快速技术变革相关的技术”在领域上主要覆盖新信息、新智能、新能源、新生物、新材料和新空天等领域的技术革新。其四，“与快速技术变革相关的技术”在关注上聚焦高新技术领域中的前沿技术、新兴技术和跨越式技术（leapfrogging technologies）及其变革性和破坏性影响。2020年，联合国大会在通过的《数字时代的隐私权》中指出：“注意到在没有适当保障措施的情况下，使用人工智能有可能加剧歧视，包括造成结构性不平等，并认识到应在设计、开发、实施和使用新兴数字技术时防止出现种族歧视和其他类型的歧视性结果。”总之，在21世纪的第二个十年，由人工智能技术驱动的数字技术革新成为人类社会进入数字时代的首要引擎。
时至今日，在21世纪的第三个十年，我们正处于信息社会向智能社会转型的重要阶段。一方面，数字化转型（digital transformation）在本质上既不是信通技术领域的代际变革，也不是向数字化平台的简单迁移，其广泛实现的重要基石必须依靠以云计算、大数据、物联网和人工智能为代表的一系列颠覆性创新技术。正是从这个意义上讲，上述国际组织多从狭义上将“数字技术”理解为有别于信通技术的数据技术。另一方面，随着人们对数字技术渗透的认知和理解不断深化，联合国人权理事会在报告中采取了广义的数字技术概念，其要点包括：其一，“数字技术”在表述上即指“新的和新兴数字技术”，其简称为“新技术”（new technologies）。其二，“数字技术”在定义上指“改变虚拟、物理和生物空间三者界限的技术创新”，涵盖“新技术和新技艺”（new technologies and techniques）。其三，“数字技术”在内容上不仅涉及人工智能、物联网、区块链和云计算等各种数据技术，还包括机器人技术、自动化、无线波、预测分析以及数据化循环各阶段出现的各种信通技术。其四，“数字技术”在领域上覆盖信通、能源、生物、材料、医药、农业、制造、天空等诸多领域的技术革新。
（二）技术创新的数据化循环
作为新一轮技术革新的核心驱动力，数字技术正以前所未有的广度、速度和深度全面渗透到人类社会各行各业。正如《相互依存的数字时代》（2019）所言：“尽管数字技术已经发展了很多年，但在过去的十年里，它们的累积影响变得如此深刻、广泛和快速，进而预示着一个新时代的到来。”在当前数字化转型的时代背景下，联合国人权理事会致力于分析数据技术对物理、生物和虚拟空间的形塑能力。关于新技术对人权的影响，报告在第二章“概念框架和数据化循环”中整体从四个方面搭建技术分析框架：（1）基本假设。其一，技术非中立性假设强调技术产生的消极后果不完全归因于人类的误用和滥用，且不应忽视技术本身对决策和自由的调控作用。其二，技术非孤立性假设强调从技术广泛创新的整体环境出发探讨技术系统对人权的具体影响。其三，技术共性假设突出新技术加速实现线上和线下空间同步的普遍特征。（2）动态阶段。被报告称作“数据化循环”（datafication cycle）中的“物理―数字―物理循环”指数据从真实世界流向互联网，然后再回到真实世界的过程，其中包括数据化（现实世界转化为数字痕迹）、数据分发（数字信息的传输和重排）和自动化决策（利用数字痕迹来制定政策或作出决策）三个不同阶段。（3）分析目的。其一，技术分析的直接目的：以全面的方式探讨新技术何以更好地理解各种相关挑战和机遇之间如何相互关联；其二，技术分析的深层目的：不在于阻止新技术的传播，而是为确保在新技术的好处得到推广的同时减轻其对人权的潜在负面影响奠定基础。（4）应用领域。报告重点讨论新技术在民事领域的广泛应用，不涉及在军事领域的人道主义使用问题（特别是无人机和自动武器在武装冲突中的使用）。我们看到，报告整体上从四个方面搭建了理解新技术对人权影响的分析框架。
关于报告概念框架背后的分析立场，我们可以从技术与社会的四种关系定位来解读，包括：（1）技术中性论：技术受制于纯粹的物理法则，是独立于社会运作的。技术服务于人类，人类选择技术，价值中立的技术工具可被用于实现各种好的或坏的社会目的。（2）技术决定论：技术决定或影响历史进程和社会发展。技术创新或引发社会变革，或促进社会进步。因此，技术决定论包括强版的技术宿命论和弱版的技术影响论。（3）技术自主论：作为强大的物质力量，技术控制人类，人类只能服从并适应技术。作为强大的文化力量，社会的本质便是技术，效率导向的技术排斥其他价值。（4）技术构建论：技术影响社会的同时也受社会影响。人类将意义赋予技术，技术的功能寓于社会语境之中，它不是独立于人类的工具。基于此，关于新技术对人权的影响，报告背后所持有或隐含的分析立场包括：第一，针对数字技术的性质，报告否定单一的技术中性论或技术自主论，而是强调将技术工具论与技术构建论相结合。第二，针对数字技术的作用，报告采取了技术决定论的立场，更确切地说是支持弱版的技术影响论。第三，针对数字技术的意义，报告不仅分析了数字技术对人权的社会影响，同时也探讨了数字技术基于人权的社会价值。
根据人权理事会的概念分析框架，数据化循环集中表现为以信息化、数据化、智能化和自动化为共通特征的数智化动态过程。在数据化、数据分发和自动化决策的不同阶段，数字技术的广泛使用均应当立足于人权的价值和准则。需要强调的是，报告的分析范围主要是数字技术在使用阶段的人权问题，而非数字技术在策划、研发和维护等生命周期其他阶段的伦理问题。
三、报告考察视角
众所周知，联合国的发展观念经历了一个不断深化和综合化的过程，即从经济增长、经济发展到经济发展与社会发展并重；从单纯追求物质财富的增长到满足所有人的基本需要，致力于社会公正，保护弱势群体；从无视大自然的发展到经济、社会、生态系统的协调发展。在综合发展观的指引下，第47/52号报告从能力本位和权利本位两个视角考察了技术革新对人类发展的贡献。
（一）数字技术赋能的人权场景
随着新技术被普遍用于为人类发展服务，技术革新从两个方面深刻影响着人类发展：其一，提高人类能力。新技术能够直接提高人类的健康和营养状况、知识和生活水平以及更积极参与社会活动的能力。其二，刺激经济增长。新技术能够消除贫困、提高企业生产率和服务行业的效率并增加新的就业机会。因此，关于新技术对人权的能力赋值，报告在第三章“对保护和促进人权的贡献”中具体考察了新技术在支持行使个人权利和自由方面的四大潜能：（1）传播能力：新技术极大扩展了用户在全球范围内沟通和交流思想的能力。（2）通信能力：新技术通过提供界面友好的社交媒体平台和即时沟通手段增进了公众表达意见和组织协调的能力。（3）适应能力：新技术直接增强了个人在现实世界中兼顾物理阻隔与经济和社会活动的平衡能力。（4）解决问题能力：新技术通过自动化、预测分析和机器人等新工具，优化了个人和群体在物理世界中分析并提出解决方案的能力。可见，数字赋能旨在通过云计算、大数据、物联网、移动互联和人工智能等数字技术提升相关主体的分析能力、联结能力和实现目标与价值能力。基于此，报告详细列出了新技术对人权的六大赋能场景：（1）大众选民利用提高参与度的新技术推动决策过程民主化的表达场景。（2）民间团体依靠便于使用的新技术参与公共事务的结社场景。（3）人权维护者借助强大的数字空间开展线上人权监督的平台场景。（4）受害群体（如难民）通过新的生物识别技术实现身份重建的援助场景。（5）女性得益于更广泛的电子学习工具以实现性别平等的教育场景。（6）残障、老年和独居群体得益于诊断、手术、康复、假肢和交互等方面的新技术以提高生活质量的福利场景。通过考察新技术保护和促进人权的四大潜能和六大场景，报告所着重考察的是新技术在当前数字化转型背景下对提高人类生活质量的突出作用。
透过能力本位的经验视角，报告首先考察了技术发展对人类发展（以及人权发展）所能够起到的正面影响。在此，有四点政策解读值得关注：第一，关于技术与发展的关系，报告既强调了新技术对提高用户数字技能和数字素养的工具价值，还延伸出一幅以技术革新为动力和要素的数字社会图景。简言之，前者体现了“技术为了发展”的工具性作用，后者表现出“技术作为发展”的构建性作用。第二，对于发展内涵的界定，报告未狭隘地采取以经济增长为中心的物质发展观，而是秉持以实质自由为核心的能力发展观。前者将人类发展的标尺局限于收入和财富，后者将人类发展的目的投向旨在提高生活质量所需要的各种能力的扩展。第三，对于能力扩展的范围，报告不仅提及在生命健康、人身安全、身份识别、教育机会等方面的基本能力，还重点涉及在沟通交流、意见表达、公共参与和问题解决等方面的更高层次的能力。第四，关于技术对人权的保障作用，不同于传统意义上从经济和社会基础出发的人权的物质保障作用，报告尤其强调数字化的科技保障对于当前人权的物质保障作用。总之，报告采取的能力本位的考察视角集中反映了一种从“技术促发展”到“发展促人权”的思维链条。
（二）数字技术赋权的人权方式
应当看到，自20世纪90年代末，与能力本位同等重要的视角便是权利本位的发展话语。特别是在国际发展领域，权利发展观意味着发挥权利义务机制（以“尊严、透明、参与和问责”为内核）在发展过程和结果两个层面上的制度作用。通过将人类发展与人权紧密结合，权利发展观强调新技术不仅切实提高了用户享受科技进步及其应用利益的行动能力，还有效强化了用户享有和行使权利和自由的行为能力，无论在数据技术还是信通技术领域。因此，关于新技术对人权的权利赋值，报告具体考察了四个方面的赋权情形：其一，沟通和思想交流能力的扩展将促进用户对言论和出版自由权的行使。其二，表达意见和组织协调能力的扩展将促进用户对表达、集会和结社自由权的行使。其三，兼顾物理阻隔与经济和社会活动的平衡能力将调和用户对居住和人身自由权的行使。其四，提出解决方案的能力的提高将增进用户在物理世界中诸多权利和自由的实效。例如，报告详细提及了三个维度的赋权场景，包括：（1）政治权利：围绕用户对民主选举、管理、决策和监督权利的行使。（2）公民权利：涉及对用户享有生命权、隐私权、身份权和人格尊严权的尊重和保护。（3）社会权利：涉及对用户享有平等权、健康权和福利权的实现和促进。通过考察新技术保护和促进人权的四大方面，报告所着重考察的是新技术在当前数字化转型背景下对强化公民行为能力的显著作用。
当前，面对数据密集型的技术发展趋势（特别是现代数据处理技术中对算法的使用），数据控制者对数据保护程度的评估急需从基于数据质量和数据安全的传统标准转向基于基本权利和社会伦理的新标准。对此，透过权利本位的制度视角，报告进一步谈及了国际人权措施对技术发展所能够起到的规范作用。相应地，有五点政策解读值得关注：第一，从权利机制上看，报告涉及国际人权制度中的防护措施包括保障措施和预防措施。其中，报告重点强调的是以促进和保护人权为主旨的保障措施。第二，从义务机制上看，报告针对国家和非国家行为方课以人权义务延续了国际人权法中尊重、保护和兑现人权的三重义务框架。第三，从保障方式上看，报告所关注的是为数字技术所带来的人权挑战提供包括政策和法律两个层面的制度保障。第四，从动态环节上看，报告旨在为用户的各项权利和自由提供贯穿制定、实施、评估和监督各个环节的动态制度保障。第五，从路径模式上看，报告针对数字技术规范的人权方式兼顾基于真实需要的能力方式（capabilities approach）和基于迫切利益的权利方式（rights approach）。两者之间的区别在于：通过阐释个人的内在能力、实现能力的经济社会条件以及国家的积极保障义务，能力方式要求政府创建和维护选择自由的公平环境。同时，通过强调能力保障的迫切性而非选择性，权利方式能够在国际和国内层面推动政治共识的制度转化。总之，报告采取的权利本位的考察视角集中反映了一种从“能力促权利”到“权利促自由”的思维链条。
四、报告重点关切
在当今数字时代，数字公民正遭遇一系列脱离于现行人权框架的制度挑战，包括平台架构中数字公民的边缘化、算法决策中数字公民的离场化、数字控制中数字公民的对象化、技术赋权中数字公民的失能化、技术理性中数字公民的去人化等。在数字技术势不可挡的发展势头下，我们将不可避免地面临人权保障的制度滞后，无论是传统线下人权的制度更新还是新生数字人权的制度革新。有鉴于此，第47/52号报告从重大挑战和现实差距两个维度展开论述。
（一）数字技术应用中的人权挑战
关于新技术和数字应用对国内人权的重大挑战，报告在第四章“挑战：使用新技术对人权可能造成的侵犯”中重点探讨了七个方面的具体人权挑战：（1）数据隐私：过度数据化的数字产品和服务以及政府的健康监测措施可能导致个人和机密数据遭意外或疏忽泄露。在许多情况下，用户信息收集缺乏知情同意，数据处理算法透明性不足。受到威胁的隐私权和知情权不应被视为科技进步的必然代价。（2）网络安全：随着数字系统的日益普及，数字技术对人们的经济、社会和政治生活的干扰不断加剧。数字产品和黑客活动可能对用户的隐私安全构成威胁。依赖用户数据的商业模式与注重安全和自主的治理模式之间的冲突愈加明显。（3）信息真实：互联网正深刻改变传统媒体内容的制作和体验方式。面对信息爆炸的媒体生态环境，新技术使得维护和评估信息的真实性变得越来越困难，传播失实信息（错误信息、虚假信息、假新闻和仇恨言论）的成本更低、速度更快，但对传统人权的影响更大。（4）激进化和歧视：数字媒体和社交网络正加剧仇恨言论和仇恨思想的传播，而生成和维护真实信息的难度越来越大。同时，基于算法偏见的自动化工具缺乏严格的人权尽职调查，进而导致严重的算法歧视和社会歧视。（5）丧失权能与不平等：互联网依赖的数字技术正加剧发达国家和发展中国家之间以及社会内部的数字鸿沟。面对互联网技术的渗透和自动化决策的影响，妇女、劳动者和其他缺乏数字渠道的弱势群体将处于技术赋权的社会边缘。（6）大规模监控和互联网过度监管：非法和任意形式的大规模监控可能侵犯民众的隐私权和名誉权，阻碍工会的结社权。同时，过度监管的数字空间限缩了民众的表达自由权、信息获取权和集会自由权，进而威胁社会的民主根基。（7）网络暴力：新技术正为人权侵犯者赋能，新型网络犯罪风险日益增加，性别虐待和家庭暴力频繁采取网络虐待的形式。对此，我们要充分地意识到，在全球化的时代，一国鼓励技术创新和保护基本人权的法律制度决定着该国在国际竞争中的优劣态势。针对上述七个方面的具体人权挑战，报告强调新技术用户急需获得基于国际人权框架和其他法律原则的制度保障。
（二）国际人权框架中的现实差距
关于新技术和商业模式对国际人权的现实挑战，报告在第六章“当前人权框架中的差距”中分别从观念和操作两个层面阐述了现行国际人权框架中的现实差距。在观念层面，报告提出了三个方面的人权思维差距：（1）社会认知差距。在数字化转型的背景下，现有大多数最初为线下世界（offline world）起草的国际人权文书未能充分反映和更好地适应数字时代的现实。对此，报告认为：“虽然在现阶段似乎不宜通过新的条约或国际协定，也不宜修订现有条约或国际协定，但应探索新的方法和机制，以最大限度地利用这些新技术推进人权事业。”（2）技术理解差距。当前工程界和人权界之间缺乏相互理解。当务之急是由人权学者制订一个容易应用于设计、实施和使用新技术的全面（非部分保护）的人权框架。否则，技术系统的设计者最终可能需要借助其他非人权标准（如编码难度或经济成本）选择所要保护的权利。（3）政策偏好差距。研究人员和政策制定者过度关注技术系统对人权的消极危害，但对涉及剥夺权能和不平等的积极人权危害问题研究不足。基于上述三个方面的观念差距，报告直接或间接呈现出三点主要政策立场：第一，关于人权制度保障的模式问题，虽然承认当前各国对高速转型的数字社会普遍存在认知差距，但报告似乎更倾向于政策先行的制度保障方式，而非法律制度的直接干预。第二，关于人权框架的植入方式，相较于向某些类型的技术系统局部植入人权标准，报告主张尽快制定整体适用于各类技术系统的全面人权框架。第三，关于人权政策的价值定位问题，报告敏锐地指出当前人权制度的保障对象存在重消极防御权（自由权）、轻积极受益权（平等权）的现象。这一政策认知上的冲突不仅存在于欧美等科技发达国家内部，在欧美科技发达国家与广大科技后发国家之间也表现得愈发尖锐。
在操作层面，报告进一步提出四个方面的人权制度差距：（1）制度滞后差距：随着技术能力不断增强，国际组织和各国的现行法律法规不可避免地与新技术开发之间存在差距。（2）制度规避差距：针对地位日益突出的私营部门，一些由新技术驱动的创新商业模式故意利用现有法律上的灰色地带。私营部门通过自愿合规以保障人权的动力不足。（3）制度资源差距：鉴于新技术所造成的人权问题广泛且复杂，现行人权机制缺乏足够的资源以应对层出不穷的数字规制任务。（4）国际治理差距：由于新技术的范围涵盖全球、跨越国界，国际机构和各国陆续独立制订的新技术政策很有可能出现重叠规定和法律冲突。同时，各国和各国际组织之间也缺乏国际磋商。基于上述四个方面的操作差距，报告直接或间接呈现出三点主要政策立场：第一，在现行制度滞后的认知方面，虽然承认现行人权制度滞后的不可避免性，但报告也明确提出人权维护者在倡导人权的过程中需跟上技术变革步伐的必要性和紧迫性。第二，在制度资源配置的排序方面，报告持有一种从“事前评估”到“事中监管”再到“事后救济”的制度安排优先级，即先尽快引入人权保障和预防措施以规制政府和私营部门的数字侵犯行为，然后随着数字监管的资源补足和国际治理的协调，引入人权救济措施以实现人权问责。第三，在人权治理的监管路径方面，报告持有一种从“内部监管”到“外部监管”的路径选择考量，即由于制度滞后的不可避免性，各国政府需期望私营部门在短期内自愿合规，因为在制订法律法规之前需要达成社会共识和开展协商。
五、报告建议对策
当前，世界主要大国都在探索以算法治理为核心的数字治理体系。其中，各国共谋的数字治理思路是根据各国数据技术的发展实际，构建以政府监管、社会监督、公民维权和企业自治为基本格局的多元共治体系。面对数字技术应用的跨境扩张和数字治理框架的制度差距，第47/52号报告分别从国际人权和国内人权两大层面提出旨在应对当下数字技术应用中重大人权挑战的最佳做法（best practices）。
（一）数字域外扩张的国际人权治理
为了应对国际人权框架中的现实差距，报告在第五章“联合国和国际社会取得的进展”中集中介绍了两种最佳做法：一是确保新技术不被滥用和非法使用的保障和预防措施，二是利用新技术保护和促进人权的代表性方案。一方面，在联合国层面，报告明确强调面对具有跨境性质的新技术及其商业模式，各国采用差异化的数字治理模式最终将导致“竞相逐底”效应。因此，国际社会的首要任务是加快形成更具包容性和透明度的全球数字治理框架，以应对和减轻数字时代对人权造成的共同挑战。对此，报告列出近年来多项专门以应对人权风险为目标的全球数字治理倡议：其一，为了指导联合国处理在新技术方面遇到的新问题，联合国秘书长提出了新技术战略。其二，为了倡导创新解决方案以加快实现可持续发展目标，联合国秘书长创立了创新实验室。其三，为了应对新技术对社会、伦理、法律和经济的影响并推动建立全球数字合作机制，联合国秘书长设立了数字合作高级别小组。其四，为了应对和展望不断变化的数字环境，联合国开发计划署围绕“信息数字化”（digitization）和“业务数字化”（digitalization）两项重点制定数字战略。其五，为了更好地理解数字空间及处理与之有关的人权问题，联合国人权事务高级专员办事处（简称人权高专办）在《2018—2021年管理计划》中将数字空间和新兴技术确定为“前沿问题”。特别是在工商业与人权领域，人权高专办还发起了B-Tech项目，以帮助公司、民间社会代表和政策制定者明确国家的义务和技术公司的责任。当前，全球数字治理体系正处于战略扩张期，三大格局已日益呈现：（1）竞争格局：以欧盟和美国为首的发达经济体推动各自数字治理模式和人权规则的域外输出。（2）协调格局：成员国通过多边贸易体制和区域自贸协定推进数字治理方案和人权规则的制度兼容。（3）统一格局：由联合国引领的国际组织通过发布决议、决定、宣言、建议和指南推动全球数字合作和人权标准的制度一体化。
另一方面，在国家和区域层面，报告强调在当前技术创新速度远快于制度回应速度的现实情势下，各国交流本国的创新法律和政策措施具有显著的必要性。对此，相应的法律和政策保障措施旨在确保用户免遭各种形式的数字伤害（digital harm）。其中，欧盟国家率先作出了一系列成功的制度尝试，包括隐私和个人数据、政务信息公开、书信和其他形式的通信、网络暴力和虚假信息等领域。例如，保加利亚、以色列、印度等国家组织发起了数字科普措施，包括数字基础设施、数字学习计划、数字治理服务及数字素养培养等。又如，葡萄牙、意大利等欧盟国家积极采取新技术保护和促进人权，代表性方案包括电子数据库对硬拷贝疫苗记录的取代、远程系统在医疗服务中的使用、信通技术在民主选举中的使用。同时，报告还发现最佳做法在许多情况下成功的关键在于促进公私合作，即法律和政策保障措施的制定旨在增强民间社会和私营部门的数字应对能力，例如通过技术外交提高人权风险意识；鼓励公司律师参与人权尽职调查；或是通过网络卫生培训、数字时代记者培训和宣传数字媒体道德保护人权维护者。在新技术研发与科技基础设施建设领域，公私合作呈现出更加复杂的利益关系（牵涉政府、科技企业、科技设施运营商、公立科研机构以及包括社会组织和公众在内的其他衍生主体），进而对一套能够兼顾可测性和灵活性的政策和法律框架有特别的需要。同理，在上述涉及政务、教育、医疗、卫生、媒体等领域，报告中所蕴含的法理是数字法律和政策保障措施的制度设计要充分考虑到用户的选择自由和利益攸关方的决策参与。
（二）数字域内渗透的国家人权治理
对于新技术和商业模式的扩张渗透和对现行人权框架的全新挑战，报告在第七章“后续行动”中明确指出各国需要采取整体和平衡的方法（holistic and balanced approach），以应对新的人权挑战。在此基础上，报告着重从技术认知、人权办法以及治理和监管三个方向详细阐述了国家人权治理的三大制度支柱。
第一，关于对技术的整体理解，报告提出四项政策要点：首先，对技术性质的整体理解需要认识到新技术在整个数据化循环中的复杂性和相互依赖性，了解新技术如何改变、塑造和放大人类的行为。其次，对技术影响的整体理解必须了解技术开发的各个阶段（包括设计、制造、实施和处置）对人权的影响。再次，对因果关系的整体理解必须仔细追踪不同类型的创新与其对人权造成的总体后果之间有何相互关联。最后，对技术运作的整体理解需要技术专家更多地参与到人权工作中去，新的伙伴关系有助于将人权专门知识与技术专门知识相结合。
第二，关于对人权采取整体办法，报告提出四项政策要点：首先，对人权知识采取整体办法需要将人权规范转化为企业和工程师都能理解的实际标准，特别是在技术开发的早期阶段。其次，对人权标准采取整体办法应考虑到在企业和技术专家面前存在大量可供选择的道德准则和自愿行为守则，因此最好能够针对数据化循环的每个阶段提供具体的指导意见，并制定明确和有约束力的人权标准。再次，对人权限度采取整体办法认为有必要在人权机会和与新技术相关的风险之间取得平衡，因为过于关注减轻危害可能会阻碍创新。最后，对人权范围采取整体办法强调必须努力涵盖所有人权，而非仅强调几类人权而忽视其他人权。
第三，关于整体的治理和监管努力，报告提出六项政策要点：其一，针对治理和监管工作，报告主张采取整体和协调的办法并强调“三个避免”，即避免各类人权之间相互抵消的风险，避免各类监管标准和道德标准大量共存，避免因非国家行为方特别是企业的地位日益突出而造成的治理差距。其二，针对信息和数据共享，报告主张采取多方利益攸关的办法，各国政府既需要加强数据共享法规和框架方面的能力，也需要在法律专家和技术专家之间建立更紧密的关系。其三，针对数字技能的培育，报告主张采取实用和包容的办法，各国政府需要通过终身学习来加强公民的数字技能，提高公民的技术技能，以弥补在数字技能熟练程度上的差距。其四，针对私营部门的人权责任，报告主张采取紧迫和合规办法，各国政府必须鼓励和支持公司按照《工商业与人权指导原则》和人权监测机制的做法努力履行其职责。此外，各国政府应为企业开展人权尽职调查提供便利。其五，针对定期信息共享机制的建立，报告主张采取综合和参与的办法，各国政府为各领域专家、用户以及其他利益攸关方提供反映问题和表达意见的平台或渠道。其六，针对系统审查和专家小组的设立，报告主张采取整体和平衡的办法，各国政府应接受人权理事会各机制和人权高专办的专家在联合国范围内对人权与新技术问题所展开的系统审查。综上，报告针对数字技术所带来的人权挑战提出诸多富有建设性和针对性的人权治理方案。特别是在将人权规范应用于新技术的制度框架方面，我们能够看到联合国在推动全球数字合作和国家人权治理方面所起到的引领和规范作用。
基于上述三个方向的制度支柱，有三点政策思考需要关注：第一，技术整体观（holistic understanding of technology）如何评估不同类型新技术的人权风险。报告在建议对策中特别强调在系统层面理解数字生态系统，而非在应用层面解读具体数字技术。然而，我们知道，中低技术和高新技术（尤其是高危技术）对人类能力和人格尊重的负面影响显然存在差异，那么如何在理解数字生态系统的复杂性和相互依赖性的同时又准确把握特定新技术的特殊性和相对独立性，报告所主张的技术整体观并不令人满意。第二，用户人权（users’ human rights）如何延伸至新技术及其商业模式的策划研发阶段。如前所述，报告的分析范围主要是新技术在使用阶段（而非在策划、研发和维护等生命周期其他阶段）的人权问题。然而，报告在建议对策中明确强调在技术开发的早期阶段展开人权防范的必要性。针对报告适用范围的潜在漏洞，我们或许可以认为报告与围绕人权全生命周期保障的《人工智能伦理问题建议书》（2021）之间存在政策衔接的解释空间。第三，技术中立监管（technology-neutral regulations）如何与人权全价值保障之间实现制度调和。我们看到，报告通篇指出要全面理解新技术对人权的双刃影响，进而提出采取技术中立监管的政策倾向。然而，报告又多次表露出对新技术的赋权影响的政策偏好。而对于新技术的侵权影响，技术中立监管则很容易偏袒积极受益性人权的数字歧视问题，而轻视消极防御性人权的数字干预问题。显然，侧重鼓励创新的监管框架与对所有人权的促进和保护之间存在制度张力。
六、报告政策启示
基于上述以人权为本位的数字最佳做法，第47/52号报告在第八章“结论”中用字体加粗的形式提出三大重要论断：第一，以更快速度发展和扩散的新技术正不可避免地带来深刻的新挑战和无法预见的人权问题，我们可以通过多利益攸关方的共同努力，有效地制约新技术对人权的负面影响。第二，人类重大的经济和技术变革并非必然要造成前所未有的痛苦和伤害。随着新技术不断发展演变，要确保数据化循环响应用户的需要，同时不能损害其人权。第三，针对现行人权框架在观念和操作层面的差距，数字最佳做法要立足对技术的整体理解、对人权的整体办法以及整体的治理和监管努力。应当说，从2019年起草到2021年定稿，报告在充分听取利益攸关方意见的基础上最后提出的三大重要论断指明了未来全球数字治理和人权制度回应的发展方向。从联合国人权理事会的建议对策和重要结论中，我们亦能够得出三点有益的政策启示：（1）鲜明的人文技术论：报告在结论处明确指出新技术应该被视为一个干预变量，而非独立变量。这意味着相较于工具导向的技术中性论，报告更倾向于价值导向的技术构建论，即新技术在对所有人权造成双刃影响的同时更要反过来受到社会的规范性影响。（2）自主的用户人权论：报告在结论处强调新技术既要响应人们的需要，也不能造成触及人权的数字伤害。这意味着不同于关爱导向的积极人权观，报告更倾向于自主导向的用户人权论，即新技术在拓宽用户选择机会的同时，也要尊重用户的选择自由。（3）有限的法律干预论：报告在结论处还乐观地判断，只要采取整体和平衡的办法，对新技术及其商业模式的人权治理有望达成共识，现行人权框架中的现实差距有望缩小。这意味着报告最终在鼓励创新和人权保护之间采取了一种有限的法律干预主义立场，其制度意义有二；其一，在规制模式上，对颠覆性科技创新的法律规制需要从以政府为中心的监管模式向鼓励被规制对象提供自我规制的制度框架转变。其二，在规制路径上，对新技术的治理和监管既要促进基于成长需要的高标人权，也要保护基于基本需要的底线人权。前者遵照以框架立法、标准原则和事后监管为首选方案的人权软法，而后者遵守以细则立法、规则罚则和事前防范为回应机制的人权硬法。
结 语
我们的时代是数字的时代，数字已成为当今世界不可避免的趋势和未来的方向。我们的时代也是人权的时代，人权必须为数字能力和数字尊严提供有力的制度保障。通过对第47/52号报告加以全面梳理和政策解读，我们不禁要问：随着数字技术转型与人权法治保障的交互影响不断深化，联合国系统当前在多大程度上达成了国际数字人权共识？对此，本文的回答从三个角度展开：其一，倡导的必要性共识。当前，国际社会普遍认同数字赋能与数字风险并存的双刃影响，进而驱使各国将进一步加强以人权为核心的国际数字治理合作。但由于受制于缺乏国际政策磋商机制所造成的国际治理差距，国际人权的必要性共识往往依赖于以人权原则和标准为内容的软法框架。其二，差异的正当性共识。当前，国际社会在数字自由与数字平等之间明显存在竞争性的人权思维差距，进而限制各国跳出自身战略考量共谋数字人权合作。其中，数字人权的概念分歧、人权标准的普及困难以及人权防御的功能偏执是当前侵蚀国际数字人权正当性共识的思维阻力。其三，有限的可行性共识。当前，国际社会在积极保障和消极干预之间同样存在程度和限度上的人权制度差距，进而延缓了全球形成数字治理的制度统一进程。其中，政府部门的制度滞后诱发私营部门的制度规避，两者构成妨碍国际数字人权可行性共识的两大制度障碍。质言之，鉴于报告始终呼吁代际人权对新技术的制度回应且通篇未使用“数字人权”的话语表述，这意味着：在国际层面，当今全球数字治理尚未达成“数字人权”的话语共识，但联合国已在“数字与人权”的制度框架下凝聚概念共识。基于现行国际人权框架的现实差距，联合国在坚守人权数字化立场的同时，也显露出探索数字人权化的政策动向。
2024年，中国发布《人工智能安全治理框架》1.0版，强调：“在全球范围推动人工智能安全治理国际合作，共享最佳实践，提倡建立开放性平台，通过跨学科、跨领域、跨地区、跨国界的对话和合作，推动形成具有广泛共识的全球人工智能治理体系。”随着由人工智能技术驱动的数字技术革新成为人类社会进入数字时代的首要引擎，中国旨在抓住此战略契机率先在国际社会提出和倡导聚焦“数字人权”的引领性话语和标识性概念。此举不仅有利于中国占据全球数字技术革新的制度高地，也有助于联合“一带一路”国家、“全球南方”国家共同构建“全球人工智能人权治理共同体”。
展望未来，国际数字人权研究可从两个重点展开：其一，国际数字人权原理研究旨在探讨国际数字人权的概念内涵、权义配置、实施机制和指标评估。其二，国际数字人权话语研究旨在挖掘国际数字人权的情感表达、观点沟通、经验交流和智慧传播。其中，国际数字人权话语研究可进一步从制度性话语权（人权战略的设计权、人权议题的设置权、人权标准的设定权、人权议程的参与权和人权机制的异议权等）和文化性话语权（如人权故事的叙事权、人权理念的阐释权、人权道路的解答权、人权立场的传播权和人权指责的反驳权等）两个维度阐释。至于两者之间关系，策略上亦可从两条路径选择。一方面，制度进路强调国际数字人权发挥制度性话语权的战略先导，即“我国一定要把握好规则制定话语权的关键时机，近几年将会是各国争先立法、向国际社会输出本国立法理念及规则的重要节点”。另一方面，文化进路重视国际数字人权借助文化性话语权开展战略对话，即未来达成更具普遍性和包容性的国际数字人权共识不仅要靠制度创新弥合差距，更要靠文化互动增进共识。在这个意义上，与其缩小操作层面的制度差距，不如先拉近观念层面的思维差距。因此，从文化性话语权切入国际数字人权研究和实践或许不失为明智之举。
致谢：本文有幸得到联合国人权理事会咨询委员会专家刘昕生先生（报告唯一中方起草小组成员）提出的若干宝贵意见，在此特表感谢！文中内容及观点，由作者自行负责。
