国际议程设置能力是国家在国际社会中影响力和话语权的集中体现。通过国际议程设置，国家常常能突出特定议题的重要性与紧迫性，从而推动国际合作。然而国际议程设置蕴含的竞争属性也能使其成为国家开展国际制度竞争的可行方式，国家通过国际议程设置将自身偏好或占据优势的议题纳入到国际社会中，推动制度性合作框架的形成，以此获取国际制度竞争的优势。为自身争取特定议题领域内的竞争优势，处于国际竞争中的国家存在可信的动机通过国际议程设置参与国际制度竞争：在旧制度内将自身偏好的议题置于议程高位，或是不断推动特定国际议题的制度化以建立新制度。通过国际议程设置，国家可以将本国占据优势地位的议题纳入国际议程，在该议题领域确立领先地位，或是在同一议题领域提出与竞争对手不同的针对性方案，在应对同一问题的“方案竞争”或“模式竞争”中取得优势。从这个意义上说，对国际议程设置的研究并不应停留于特定议题是如何受到关注的，更应该探究从议题形成到议题的制度化之间的一般性过程。特别是当我们把国际议程设置置于国际制度竞争的背景下研究时，探究议程设置的成败的影响因素往往更加关键。那么，议程设置者在国际社会进行的议程设置本质上是一个怎样的过程？国际议程设置的结果受到哪些因素的影响？本文从国内议程设置的政治学出发，旨在为国际议程设置的过程和结果提供一种一般性解释。

国际议程设置的政治学把议程设置者将自身偏好的议题或是重要议题的解决方案纳入国际社会关注的过程理解为冲突的塑造过程。从本质上说，冲突是通过定义替代问题、难题和解决方案产生的。冲突塑造的过程，往往伴随着议题的再界定（redefining）。国际议程首先具备一种结构性特征，议题结构反映了国际社会所关注的各种议题的优先次序。如果议程设置者希望把一个新问题纳入国际议程，引起国际社会的关注，那么其主要策略是塑造新的冲突，打破既有的冲突格局，形成新的共识联盟，以此推动特定议题结构的重塑。这种冲突塑造模式可以称之为“冲突替代”，即通过一种新冲突替代原来存在的冲突，从而推动新的偏好结构和利益格局的形成。此外，在某一特定议题内部可能存在多种解决方案，不同解决方案之间的优先次序反映了不同国家对于该议题的主导和控制能力。如果议程设置者希望将自身针对特定问题的解决方案作为国际议程，获得其他国家的支持，那么其采取的主要策略是强调自身解决方案与既有解决方案的冲突。议程设置者可以从既有解决方案在该议题中面临的挑战或存在的争议出发，体现自身解决方案与既有解决方案的差异性，从而赢得更多支持者。本文将这种塑造冲突的模式称为“冲突强调”。

在塑造冲突之后，议程设置者能否将这种冲突赋予合法性是决定议程设置成败的关键，本文将这一过程称为“冲突的合法化”。议程设置者为成功设置议程，需要让目标国家认为某个议题或是解决方案与自身的利益密切相关。但国际议程设置中塑造的“冲突”不是指剑拔弩张式的国际冲突，而是突出自身偏好议题所蕴含的冲突的重要性与紧迫性，或是突出不同解决方案在观念、操作方法等方面的差异。为了让议程接收者相信这种冲突不是出于恶性竞争或其他政治目的所塑造，议程设置者需要将自身塑造的冲突合法化。合法化是一个规范过程，其特点是行为体寻求证明其身份、利益、实践或制度设计的合理性。冲突合法化行为的本质是议程设置者通过“权利交易”在特定议题领域内形成一种新的权利结构，并得到议程接受者的承认。因此冲突合法化的过程可以被视作一种“权利交易”：在特定议题领域内，议程接收者承认和接受议程设置者界定的权利结构，从而形成一种均衡的情势以换取对共同关注的重要议题的解决。在这种情势下，每个行为体都认为现状将随着合作的推进得到改善，同时自身的相关权利得到了确认和保护。为了达成这种“权利交易”，议程设置者必须就自身塑造的冲突作出更加清晰明确的界定，并维护议程接收者本应享有的行动权利。因此，如果说冲突塑造寻求改变一个议题领域内相关行为体的利益结构，即追求议题排序的特定变化，那么冲突合法化则是围绕冲突建立相关行为体的权利结构，从而使议程设置者和议程接收者都能够以主观上认为适当的方式被纳入其中。议程设置者进行冲突合法化的手段主要包括两种。第一种是通过知识生产和信息传递的方式将冲突塑造的行为技术化，这一过程主要遵循“结果逻辑”（thelogicofconsequence）。议程设置者进行冲突合法化的另一种手段是通过说服（persuasion）行为使冲突塑造得到议程接收者的认可与接受，这一过程主要遵循“适当性逻辑”（thelogicofappropriateness）。能否塑造冲突是议题或是解决方案获得关注的关键，能否将冲突合法化则是议程设置者将议题制度化的关键，两者共同影响着国际议程设置的结果。

以上分析从政治学的视角出发，以冲突的塑造与合法化为核心建立起国际议程设置进程的分析框架。在国际议程设置中，为了使自身偏好的议题或解决方案引起其他国家的注意，国家首先需要在议题结构之中塑造冲突。如果国家未能成功塑造冲突，则议程设置很容易变成议程设置者的“一厢情愿”，因为议程接收者更倾向于接受与其利益直接相关的议题或方案。当国家成功塑造冲突之后，国际议程设置的目标也没有完全实现，国家还需要采取不同手段将这种冲突合法化，通过“结果逻辑”和“适当性逻辑”在利益、态度和行动等方面与议程接收者建立稳定、可信的联系。由此实现成功的国际议程设置。反之，议程设置者即使通过冲突塑造引起了其他国家的注意，但是如果没有关注到议程接收者的利益、认知与态度，其冲突叙事可能缺乏足够的合法性，从而导致议程设置者无法达成预想的目标。

本文使用三个案例进行实证检验，第一个案例是俄罗斯在2014年乌克兰危机之后围绕北极开发展开的国际议程设置，在该案例中俄罗斯通过“冲突替代”的策略塑造了北极开发议题的重要性，并使之取代了克里米亚事件之后北极地区潜在的安全冲突态势，从而使得北极地区的国际合作得以继续进行。俄罗斯也借助北极开发的议程设置建立了新的北极地区合作网络，并推动了北极开发合作的制度化。第二个案例是日本“价值观联盟”的外交议程设置，这一案例揭示了冲突合法化因素对于议程设置结果的影响。在“价值观联盟”外交的议程设置中，日本强调的普世价值观引起了东盟国家的关注，塑造了与既有解决方案之间的冲突，但是日本缺乏适当的手段将其主张的统合原则与既有解决方案之间的冲突合法化，其议程设置并未取得明显效果。第三个案例是美国IPEF贸易支柱的议程设置，在该案例中，美国未能通过冲突塑造的方式使贸易支柱涵盖的“公平贸易”理念与规则得到议程接收者的关切。

大国竞争因素在今天的国际关系中占据着愈发重要的位置，大国之间的竞争对世界秩序的发展与变迁产生着越来越重要的影响。国际议程设置作为国际制度形成之前的独立进程，应该得到更大的关注和重视。国家需要提升国际议程设置能力，在国际议程设置中兼顾自身和议程接收者的权利和诉求，为国际社会面临的共同问题积极贡献本国的智慧与解决方案。在大国竞合时代，中国国际议程设置能力的提升意味着以中国为代表的“全球南方”所关切的全球问题能够引起更加广泛的关注，针对全球问题的“中国方案”能够在诸多解决方案的竞争中脱颖而出。

彭昭男，中国人民大学

来源：《当代亚太》2025年第3期