[摘 要]  当前，制裁与反制裁呈现出愈演愈烈的态势，而作为单边制裁的重要形式，国际贸易限制措施会被经常使用。这种措施呈现出三种类型，一旦受到申诉，采取措施的一方往往试图援引各种例外进行抗辩。再加上美国对上诉机构成员选任的阻碍，目前的WTO争端解决机制运行不充分。各国又对国家安全的概念及范畴有不同的理解，导致国家安全概念泛化的情形。我国整体上是国际贸易限制措施单边制裁的受害国，但随着我国国际贸易量的大幅增长，也有些相关措施发起。对WTO相关案例的梳理，有助于对我国采取和被采取的单边制裁方式国际贸易限制措施予以重新审视。

[关键词]  单边制裁；贸易限制措施；报复措施；贸易制裁；反措施

一

引言

2022年12月9日，欧盟就“中国—货物和服务贸易措施案”要求世界贸易组织（WTO）成立专家组。该案是欧盟以我国海关系统将立陶宛“删除”为由在2022年1月27日向WTO提起申诉的。而上述“删除”又被认为是针对立陶宛退出中国—中东欧国家合作的“17+1”跨区域合作机制。2022年12月12日，我国就“美国—对某些半导体和其他产品以及相关服务和技术的措施案”向WTO提起申诉，主张美国的破坏性出口管制措施构成出于政治动机和伪装的贸易限制。2022年12月21日，WTO发布中国香港诉美国的“美国—原产地标记要求案”专家组报告，支持中国香港诉请，裁定美国的涉案措施违反WTO规则。这三起案件均为申诉方认为措施采取方基于单边制裁动机或政治动机采取贸易限制措施的典型案例。这些年，制裁与反制裁措施此起彼伏，而有相当一部分制裁与反制裁措施是通过贸易限制措施采取的。2022年3月14日，美国、欧盟等14个WTO成员（41个国家）发表联合声明，谴责俄罗斯发动战争粗暴违反国际法、《联合国宪章》和国际和平安全基本原则，认为发动战争对所有国际组织都会产生影响。这些成员声明将取消对俄罗斯产品和服务的最惠国待遇，并且不再支持白俄罗斯加入WTO。声明特别提到，每个成员都有权采取措施保护基本安全利益。2023年5月23日，日本政府正式出台半导体制造设备出口管制措施，作为回应，我国也于7月3日发布关于对镓、锗的出口管制。日本的措施虽然包装成“出口管制”，但不可否认其具有政治动机，因而可以视作日本对我国的一种制裁，而我国的出口管制措施具有反制的性质。基于单边制裁动机采取的贸易限制措施大体可以分为三种类型：采取措施的一方承认是基于单边制裁动机采取措施；采取措施的一方不承认是基于单边制裁动机采取措施，而是依据国际贸易规则，基于己方国家安全等合法目的采取措施；采取“措施”和“措施”对象方对是否存在“措施”本身有争议。基于单边制裁动机采取的贸易限制措施在现实中不好甄别，因为采取措施的一方往往不承认至少不会主动宣称其采取贸易限制措施的理由是基于单边制裁。不少情况下，只能依据采取措施的时间和背景等情况推测采取该措施深层次的理由。我国是这些措施的受害国，同时也偶有因采取“措施”而被其他成员申诉的情形。现通过对伪装成（或少数情况下甚至不加伪装）贸易限制措施的单边制裁相关三种类型案例的分析，拟对我国如何应对此类“措施”提出若干建议。

二

单边制裁与贸易限制措施的关系

贸易限制措施是一种重要的单边制裁方式，两者之间的关系比较复杂，往往会“你中有我，我中有你”，所以，首先要厘清两者的关系。

制裁是国家或国际组织以某一国家违反国际法为由对其施加不利后果的行为，以迫使受到制裁的国家改变其措施或行为。单边制裁则是指单个国家单方面决定和实施的制裁行为，没有联合国安理会授权等多边制裁所应具备的条件，因而往往有较大的危害性。从制裁的方式来看，制裁也可分为经济制裁和非经济制裁，其中经济制裁在很多情况下依赖于贸易限制措施。可以看出，单边制裁与贸易限制措施之间具有非常复杂的内部关系。因为单边制裁往往被认为是违反国际法的，所以发起“以贸易限制措施为外形的单边制裁”越来越普遍。通过如此包装，即可主张己方采取的是合法的贸易措施，即使涉嫌违反WTO的具体贸易规则，也能尝试援引《关税与贸易总协定》（GATT）等经贸条约下的一般例外和（或）安全例外条款主张该措施的正当性。其中，相较于具体的一般例外条款，安全例外条款显得更加具有隐蔽性，且WTO成员对采取措施的一方是否对措施的可裁性具有决定性存有争议。这就使得各国越发想利用安全例外来证明己方采取措施的国际法合法性。

在GATT和WTO的历史中，GATT和早期的WTO时代对安全例外条款直接援引的案例非常有限，通过统计可以发现，近期特别是中美对抗加剧以后，对该条款的援引案例急剧增加。特别是在部分案例中，我们会发现部分WTO成员对该条款的援引已经达到不可思议的程度，因为已经开始出现强词夺理式的、荒唐的援引。

单边制裁受一般国际法的约束，即一般国际法下的国家主权原则、不干涉内政原则及报复和反报复、反措施等习惯性国际法规则均适用于对单边制裁的约束。并且，以WTO规则为中心的国际贸易法下的条约规则也适用于以贸易限制措施形式出现的单边制裁中。特别是WTO规则中的报复措施（WTO协定称之为中止减让，但实际上是报复）与一般国际法下的反报复或反措施也具有明显的不同，即排除了单方面的反措施。在WTO成员之间的以贸易限制措施形式出现的单边制裁同时受到一般国际法的反措施和WTO规则的报复措施的要求。同时，在WTO上诉机构瘫痪的当下，除了“多方临时上诉仲裁安排（MPIA）”缔约方之间，其他WTO成员通过WTO多边体制采取报复措施可能会遇到阻力甚至无法实施。这也将导致更多贸易制裁和贸易反制裁的产生。

作为单边制裁的贸易限制措施，与普通的贸易限制措施比较起来有如下特点：第一，采取的措施明显涉嫌违反最惠国待遇、禁止数量限制等基础性的WTO义务。第二，采取方往往注重用一般例外的特定条款或安全例外条款主张己方措施的合法性。第三，上述例外的援引最终往往会失败。第四，存续期间极不确定，一旦遇到两国关系缓和，很容易被撤销，当然，如果两国关系无法缓和，也有可能存续较长时间。例如2023年3月23日韩国通知WTO争端解决机构（DSB）终止专家组程序，并即日正式撤回对“日本—有关向韩国出口产品和技术的措施案”的申诉。韩国的这一请求并不影响韩国对其关于在争端中成立专家组的请求中所概述的各种事实和法律问题的看法。该撤回基于韩日两国领导人就韩国大法院对二战强掳劳工案所作判决问题达成合意，日方撤回三种核心半导体材料的韩国出口限制措施。类似情况也出现在中东几国之间的争端及中澳之间的争端中。随着卡塔尔与中东邻国之间的关系及中澳关系回暖，卡塔尔与周边国家之间的多个WTO申诉得以撤回，中国全面恢复澳大利亚煤炭的进口。2023年8月4日，我国商务部还作出裁定，鉴于中国大麦市场情况发生变化，对原产于澳大利亚的进口大麦继续征收双反税已无必要，从8月5日起终止该措施，该双反措施原定自2020年5月19日起实施5年。第五，WTO争端解决机制的援引中伴随磋商，因为此类措施随时有可能缓解，导致双方一般不热衷于申诉程序，该程序仅为压迫对方使用。例如，“日本—有关向韩国出口产品和技术的措施案”在2019年9月11日被提出磋商请求后，2023年3月23日被韩方予以撤回，其间专家组于2020年6月29日成立，经历了3年6个月之久；“中国—对来自澳大利亚的大麦反倾销和反补贴税措施案”则于2020年12月16日被提出磋商请求，并且之后专家组成立，2023年8月4日，我国商务部通过复审取消了对澳大利亚大麦的双反措施，中澳双方于8月11日通知DSB双方达成共同满意的解决方案，经历了近3年时间。

因为美国对上诉机构成员选任的阻挠，WTO的争端解决机制面临着重大困难，而近期随着制裁与反制裁运用的频繁，以单边制裁和反制裁目的采取的贸易限制措施越来越多，这也是目前WTO所面临的重大挑战。但不可否认，从长远来看，由于国际贸易的武器化和由此导致的国际贸易体系的不稳定，不会有赢家出现。在国际贸易和政治斗争之间保持一定程度的分离还是很有必要的。

三

作为单边制裁采取的贸易限制措施类型

作为单边制裁采取的贸易限制措施可以分为以下几种类型。

第一种类型是采取措施的一方否认“措施”的存在，此种类型的案件并不多，目前较为典型的案件为“中国—货物和服务贸易措施案”。该案中中欧双方的第一个分歧就是中国海关是否“删除”立陶宛，对此，欧盟具有举证责任。在所有WTO申诉中，申诉方均承担对对方措施的举证责任，因此此类争端并未增加申诉方程序方面的责任，但增加了其实体方面的责任。因为在传统的WTO案例中，往往采取措施的一方有所作为，如颁布法律或通过一项措施，是有据可查的，在这方面，此类争端具有其独特性。

第二种类型是采取措施的一方在采取措施时或在就采取措施被诉后抗辩时承认措施是基于单边制裁，但试图就采取措施构成一般或安全例外提出抗辩，以阻却己方被裁定为违法，此类措施的数量其实也不多。“俄罗斯—过境运输措施案”“阿联酋—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“巴林—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“沙特—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“沙特—知识产权保护措施案”“卡塔尔—对从阿联酋进口货物措施案”“美国—对来自中国的某些货物的关税措施案”“美国—对来自中国的某些货物的关税措施Ⅲ案”“美国—原产地标记要求案”等属于此种类型。该类型的案件中，有些案件是在磋商请求或成立专家组请求中提及政治目的的存在，但这其实有可能被申诉方否定，问题是：被确认是基于单边制裁采取贸易限制措施是否会增加被申诉方抗辩的难度？其实也不然，目前的WTO规则并未对基于单边制裁采取贸易限制措施一方分配更为不利的举证责任。

第三种类型是最普遍的做法，即采取措施的一方承认措施的存在，但否认将措施与单边制裁挂钩，而是将其说成是普通的贸易限制措施。除了第一和第二个类型所列案例之外，本文研究的其余案例均属于此种类型。

除了上述的分类外，对作为单边制裁采取的贸易限制措施可以进行另一种分类，即基于案件发生背景进行分类。按这种分类，所分的案例往往是特定国家之间在特定期间围绕一系列问题产生的争端。例如，俄罗斯与乌克兰之间就克里米亚等一系列原因引发的贸易争端、中美之间的一系列制裁与反制裁、日韩之间因强掳劳工和“慰安妇”等历史问题引发的贸易争端、中欧之间因立陶宛国会议员窜台等事件引发的贸易争端、中澳之间就澳大利亚尾随美国反华引发的贸易争端、美国俄罗斯之间围绕乌克兰等问题引发的贸易争端。其中，还有部分一对多式的案例，即美国以国家安全为由提高钢铝制品关税后，加拿大、中国、欧盟、印度、墨西哥、挪威、俄罗斯、瑞士、土耳其等成员发起了九个申诉。许多美国贸易伙伴对美国关税的实施迅速作出反应，征收报复性关税。通常情况下，WTO成员在征收报复性关税之前，必须先向WTO提出申诉，并等待裁决的作出。但在本案中，各成员政府辩称，美国采取的措施并非真正与国家安全有关，实际上更像是一种保障措施，旨在保护国内产业免受进口产品的损害。因此，《保障措施协定》中特殊的“再平衡”条款在此适用，并证明立即实施报复是合理的。对此，美国又将加拿大、土耳其、欧盟、墨西哥、印度等成员诉诸WTO。从而出现了十多个案件，尽管其中多数通过双方满意的解决方式结案，但也不乏散发专家组报告及进一步上诉的案例。

四

区域紧张局势下的WTO单边制裁贸易限制措施案例分析

（一）WTO单边制裁贸易限制措施案例概况

在WTO成立之前，GATT共有八例此类案件。WTO成立后在相当长的时间内发生此类案件的情况也非常有限，特别是在俄罗斯和乌克兰之间发生的两个案例之前，尚无较为明显与安全例外有关的案例。但从“俄罗斯—影响铁路设备及其部件进口的措施案”开始，此类争端案例增长速度非常快，目前已经有二十多个案件，且从案件的编号来看，绝大多数案件是“500”后的数字，也表明俄罗斯的上述案件起到了分水岭的效果。具体来看，WTO下发生的此类案件有：“欧共体与美国关于对古巴制裁法案（赫尔姆斯—伯顿法）的争议案（DS38）”、“中国—稀土、钨和钼出口相关措施案（DS433）”、“俄罗斯—影响铁路设备及其部件进口的措施案（DS499）”、“中国—某些原材料的出口税案（DS508）”、“俄罗斯—过境运输措施案（DS512）”、“乌克兰—与货物和服务贸易有关的措施案（DS525）”、“阿联酋—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案（DS526）”、“巴林—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案（DS527）”、“沙特—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案（DS528）”、“俄罗斯—关于某些乌克兰产品进口和过境的措施案（DS532）”、“日本—有关向韩国出口产品和技术的措施案（DS590）”、“美国—对来自中国的某些货物的关税措施案（DS543）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS544，申诉方为中国）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS547，申诉方为印度）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS548，申诉方为欧盟）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS550，申诉方为加拿大）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS551，申诉方为墨西哥）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS552，申诉方为挪威）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS554，申诉方为俄罗斯）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS556，申诉方为瑞士）”、“加拿大—对来自美国的某些产品征收额外关税案（DS557）”、“中国—对来自美国的某些产品征收附加税案（DS558）”、“欧盟—对来自美国的某些产品征收额外关税案（DS559）”、“墨西哥—对来自美国的某些产品征收额外关税案（DS560）”、“土耳其—对来自美国的某些产品征收额外关税案（DS561）”、“美国—钢铁和铝制品的某些措施案（DS564，申诉方为土耳其）”、“美国—对来自中国的某些货物的关税措施Ⅱ案（DS565）”、“俄罗斯—对来自美国的某些产品征收附加税案（DS566）”、“沙特—知识产权保护措施案（DS567）”、“卡塔尔—对从阿联酋进口货物措施案（DS576）”、“印度—对来自美国的某些产品征收额外关税案（DS585）”、“美国—对来自中国的某些货物的关税措施Ⅲ案（DS587）”、“美国—原产地标记要求案（DS597）”、“中国—对来自澳大利亚的大麦反倾销和反补贴税措施案（DS598）”、“中国—对来自澳大利亚的葡萄酒反倾销和反补贴税措施案（DS602）”、“澳大利亚—对来自中国的某些产品反倾销和反补贴税措施案（DS603）”、“中国—货物和服务贸易措施案（DS610）”、“美国—《通胀削减法案》规定的某些税收抵免案（DS623）。

上述38个案件中有不少是系列案，这些系列案大体由俄乌、中东四国（阿联酋、巴林、沙特、卡塔尔）、中美、美国与其他国家或国家团体之间的矛盾所引发，特别是其中与美国钢铝制品措施相关的案件达到了16起，分别是其他成员诉美国的9起案子和针对其他成员的反制措施，美国提起申诉的7起案件，总共占整个国际贸易限制措施类单边制裁案例的近一半。这些案件中，与美国钢铝制品措施相关的案件仅是美国主张国家安全例外，单边制裁性质不明确；中澳之间的3起贸易救济措施案，双方也没有公开承认其具有单边制裁性质。

“日本—有关向韩国出口产品和技术的措施案”的起因是2019年日本将韩国移出“白名单国家”，理由是“日韩之间的信任关系，包括在出口管制领域的信任关系，已经大大削弱，而韩国出口管制中的某些问题只能在最大程度的信任下才能得到解决”。韩国主张该措施其实是针对2018年韩国大法院对日本企业作出的判决采取报复，在将日本诉至WTO的同时韩国也将日本移出“白名单国家”。“中国—稀土、钨和钼出口相关措施案”涉及中国对各种形式的稀有金属出口配额和出口关税以及出口配额的管理和分配。因为该措施出台的时间稍晚于日本对钓鱼岛的“国有化”，所以似乎是针对日本采取的。

中国和澳大利亚之间其实有一系列争端，只不过被诉至WTO的案件只有3起。2018年，澳大利亚以国家安全为由，成为首个公开禁止中国科技巨头华为参与其5G网络建设的国家，尽管在全球一体化的供应链中对“一两家公司”的限制对维护国家安全的作用微乎其微。中华人民共和国商务部于2018年11月19日和12月21日发布公告，决定对原产于澳大利亚的进口大麦发起反倾销和反补贴调查，并于2020年5月18日发布公告要求从5月19日起征收5年的反倾销税和反补贴税。2020年8月18日和31日，中国商务部分别决定对原产于澳大利亚的进口葡萄酒进行反倾销和反补贴调查，并于2021年3月26日发布公告要求从3月28日起征收5年的反倾销税，尽管也认定了补贴的存在，但为了避免双重征税，不征收反补贴税。针对这些措施，澳大利亚分别提起了两个申诉，即“中国—对来自澳大利亚的大麦反倾销和反补贴税措施案”和“中国—对来自澳大利亚的葡萄酒反倾销和反补贴税措施案”。而中国也予以回应，对澳大利亚的双反措施提起申诉，即“澳大利亚—对来自中国的某些产品反倾销和反补贴税措施案”。中澳互相申诉的这些措施更为隐蔽，且双方在申诉时也并未提及这些措施是基于非经济考虑。双方都选取了国际贸易中较为常见的双反措施，但从采取时间和背景来看，这些措施发生在特定时间，且与整体的双反措施趋势不一致。因为之前中国未对澳大利亚产品采取过反倾销或反补贴措施，或许可以认为基于两国良好关系的考虑，之前中方并未采取措施，但实际上存在澳大利亚产品的不公平贸易行为。如是这样，此类措施可视为基于单边制裁目的采取了之前所保留的贸易救济措施。除了这些措施外，澳大利亚主张中国对其包括煤炭在内的多个产品采取了进口限制或进口阻碍。已被WTO专家组裁定违反多项WTO义务的“澳大利亚—对来自中国的某些产品反倾销和反补贴税措施案”是否也可以视为澳方对中方“措施”的反制呢？除此之外，中欧之间的争端起因于立陶宛国会议员“窜台”等事件。

因为上述日韩、中日、中澳、中欧之间的争端有些尚未提交WTO或已经得到解决，有些在审理中，有些则尚不明确是否构成单边制裁国际贸易限制措施，故下文主要分析已经作出裁定的部分典型案例。

（二）俄乌冲突引发的单边制裁贸易限制措施

俄乌之间的一系列案件起因于克里米亚问题等两国间的非经济纠纷。“俄罗斯—影响铁路设备及其部件进口的措施案”的背景是俄罗斯暂停使用乌克兰供应商按规则认证的证书，并拒绝乌克兰供应商按法规提出的认证申请，不承认其他关税同盟成员国颁发给乌克兰供应商的认证证书。“俄罗斯—过境运输措施案”则是因俄罗斯颁布法令，自2016年1月1日起，乌克兰不能再使用乌俄边境的公路和铁路向哈萨克斯坦运输，只能从白俄罗斯和俄罗斯边境过境。通往吉尔吉斯斯坦的运输也受到同样的限制。“乌克兰—与货物和服务贸易有关的措施案”是因为自2014年以来，乌克兰通过了一系列限制、禁令、要求和程序，其结果是对俄罗斯联邦的人员、货物和服务的歧视，以及对双边贸易和过境的严格限制。“俄罗斯—关于某些乌克兰产品进口和过境的措施案”是因为俄罗斯针对乌克兰决定不加入欧亚经济联盟的行为采取贸易限制措施，这些措施也是俄罗斯阻止乌克兰与欧盟签订《结盟协定》努力的一部分。

“俄罗斯—过境运输措施案”是WTO第一个对安全例外予以涉及的案例，具有重要的指引作用。该案涉及的重要条款是GATT第21（b）（ⅲ）条。首先，专家组认为GATT第21（b）（ⅲ）条并非完全“自我判断”的条款，其对某项措施是否符合该条款的要求享有管辖权。其次，专家组还对“基本安全利益”作出如下限定：“基本安全利益显然是比安全利益更狭隘的概念，通常可以理解为与国家基本职能相关的利益，即保护其领土和人民免受外部威胁，以及内部维护法律和公共秩序”。另外，专家组对“国际关系中的其他紧急情况”作了判断。专家组审查了2014年乌克兰与俄罗斯之间的局势后认为，有证据表明，在2014年3月至2016年底期间，“乌克兰与俄罗斯之间的关系恶化到了令国际社会关切的程度”，以至于到2016年12月，“乌克兰与俄罗斯之间的局势被联合国大会认定为涉及武装冲突”。该专家组进一步指出，自2014年以来一些国家就这一局势对俄罗斯实施了制裁，这是局势严重性的又一证据。

（三）中东外交风波引发的单边制裁贸易限制措施

卡塔尔和阿联酋、巴林、沙特等中东国家间的一系列案件都与相互之间的政治矛盾有关。例如，“阿联酋—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“巴林—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“沙特—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“沙特—知识产权保护措施案”的案由是阿联酋等国对卡塔尔实施的经济孤立。而后续的“卡塔尔—对从阿联酋进口货物措施案”则由于卡塔尔的反制措施。“阿联酋—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“巴林—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”“沙特—与货物、服务和与贸易有关知识产权措施案”中涉及的措施包括在阿联酋、巴林、沙特对卡塔尔实施胁迫性的经济孤立企图背景下采取的所有书面和非书面、公开和未公开的措施。这些措施单独或集体影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权方面。在货物贸易方面，胁迫性的经济孤立企图包括沙特等国通过行为和（或）不行为禁止或以其他方式限制原产于卡塔尔、途经卡塔尔、运往卡塔尔、来自卡塔尔或以卡塔尔为目的地的货物的进口、出口、销售、购买、许可、转让、接收和装运。在服务贸易方面，胁迫性的经济孤立企图包括沙特等国禁止卡塔尔国民为提供服务而前往和留在沙特等国的行为和（或）不行为，以及禁止在沙特等国设立的卡塔尔服务供应商提供服务的行为和（或）不行为。其中包括禁止卡塔尔向沙特等国提供（数字和其他）服务，以及禁止沙特等国国民前往和留在卡塔尔消费卡塔尔服务。在与贸易有关的知识产权方面，胁迫性的经济孤立企图导致对卡塔尔国民所享有的知识产权的干涉。具体而言，这些措施包括禁止或限制播放卡塔尔国民拥有版权的电视内容以及相关的广播内容，还包括禁止或限制向卡塔尔电视广播公司付款（或由其收款）的措施。以沙特为例，其采取了如下具体措施：（1）沙特关闭了与卡塔尔的陆地和海上边界，并禁止卡塔尔飞机进入其领空；（2）沙特禁止卡塔尔或卡塔尔个人拥有的所有船只以及悬挂卡塔尔国旗的所有船只进入其港口；（3）沙特禁止在沙特港口卸载任何来自卡塔尔的货物；（4）沙特禁止注册在卡塔尔的飞机运营往返沙特的航班，包括禁止卡塔尔飞机在沙特机场降落；（5）沙特关闭了某些卡塔尔服务供应商在沙特的办事处；（6）阻止在沙特访问某些卡塔尔服务供应商的网站；（7）沙特将卡塔尔视听服务供应商的频道从沙特旅游设施中移除；（8）沙特禁止和限制（a）在沙特播放和经营某些卡塔尔服务供应商的媒体内容，以及（b）接受新的和续订现有的卡塔尔视听服务供应商频道；（9）沙特禁止以任何方式（包括信用卡、支付卡、转账）向某些卡塔尔服务供应商付款，无论是新订购还是续订这些公司的频道；（10）沙特单方面暂停处理来自或指定给卡塔尔邮政服务公司的国际邮件和包裹；以及（11）沙特未公布某些普遍适用的措施，强行实施上文各段所述的经济孤立企图。

“沙特—知识产权保护措施案”起因是2017年6月，沙特对卡塔尔实施了外交、政治和经济措施。本案涉及的措施导致沙特未能保护知识产权，包括卡塔尔实体或卡塔尔个人持有（或申请）的知识产权的所有书面和非书面、公开和未公开措施。2022年4月21日，卡塔尔通知DSB，它已同意终止这一争端，并且不会寻求通过专家组报告。

“卡塔尔—对从阿联酋进口货物措施案”起因是卡塔尔采取措施，禁止卡塔尔境内的各种销售点，包括分销商、零售商和药店，进口、储存、分销、营销或销售源自或出口自阿联酋的货物、药品和其他产品。这些措施明确要求卡塔尔受影响的企业下架并停止销售来自阿联酋、巴林、埃及和沙特的商品和药品，卡塔尔将这些国家统称为“封锁国”。这些措施还包括将制造商和阿联酋产品排除在卡塔尔公共工程管理局（Ashgal）的批准材料清单之外。将阿联酋制造商和产品排除在批准材料清单之外，就排除了在Ashgal项目中购买和/或使用这些材料和产品的可能性。卡塔尔发表的官方声明表明，卡塔尔实施这些措施是为了报复阿联酋（以及其他被提及的WTO成员）于2017年6月5日终止与卡塔尔的关系。2021年1月5日，第41届海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）首脑会议在沙特古城欧拉举行，各国与会代表在峰会上签署《欧拉宣言》。沙特、埃及、阿联酋、巴林四国集团宣布与卡塔尔恢复全面外交关系，标志着持续三年半的海湾断交危机得以化解。2022年1月18日，阿联酋通知DSB，终止该争端所有程序。如上所述，随着中东各国与卡塔尔之间关系的恢复，这些案件要么被撤回，要么实际上未进一步推进。

“沙特—知识产权保护措施案”是卡塔尔和周边国家间断交引发的贸易争端中唯一散发专家组报告的案件，尽管最终因双方达成和解从而未通过专家组报告，但其还是对GATT第21（b）（ⅲ）条的解释作出了重要贡献。

该案中，卡塔尔主张：2017年6月5日，沙特断绝与卡塔尔的关系，包括断绝外交和领事关系，关闭所有港口，阻止卡塔尔国民过境进入沙特领土，并在14天内驱逐沙特领土上的卡塔尔居民和游客。beIN媒体集团有限责任公司是一家总部设在卡塔尔的全球性体育和娱乐公司。为了发展业务，beIN进行了大量投资，以获得国际赛事等的转播许可。为此，beIN获得了在中东和北非地区（包括沙特）转播主要体育赛事的独家权利，并授权他人转播这些比赛。在沙特于2017年6月5日断绝与卡塔尔的关系后，沙特文化和信息部自2017年6月初起封锁了沙特境内对beIN网站的访问。2017年8月，beoutQ开始未经授权分发和播放由beIN制作或授权给beIN的媒体内容，继续在中东和北非地区播出。沙特对beIN知识产权的侵权行为不予救济。专家组还得出结论认为，“国际关系中的紧急情况”一词一般是指“武装冲突，或潜在武装冲突，或紧张局势，或危机加剧，或席卷或包围一个国家的普遍不稳定局势”。援引的成员有责任阐明基本的安全利益。专家组认为，在本争端的情况中存在“……高度紧张或危机的局势”，并涉及沙特的“国防或军事利益，或维护法律和公共秩序的利益”（基本安全利益），足以确定至少自2017年6月5日以来一直存在“国际关系中的紧急情况”。专家组注意到，断绝外交和领事关系被定性为“单方面和酌处的行为”，通常只有在派遣国和接受国之间的关系发生严重危机时才作为最后手段决定。沙特断绝与卡塔尔的所有外交、领事和经济联系，从其他几个国家采取的类似行动和相关历史来看，属于这种行动可被定性为两个或两个以上国家之间关系的特殊和严重危机的情况。专家组认为，当一个国家集团一再指控另一个国家支持恐怖主义和极端主义时，这本身就反映并促成了它们之间“紧张局势或危机加剧的局面”，这涉及它们的安全利益。专家组认为，只要注意到beoutQ直到2017年8月才开始运作就足够了，因此其首先要审查的行动是在至少自2017年6月5日以来持续存在的“国际关系紧急情况”中“及时采取的”。沙特明确阐述了其“基本安全利益”，即保护自己“免受恐怖主义和极端主义的危险”。因此，本案中的情况与“俄罗斯—过境运输措施案”中出现的情况形成鲜明对比，在后者中被告似乎根本没有明确阐述其基本安全利益。专家组得出结论认为，沙特对其相关“基本安全利益”的阐述足以评估相关行动与保护其基本安全利益之间是否存在任何联系。沙特旨在拒绝卡塔尔国民通过沙特法院获得民事补救的措施，可被视为沙特结束或防止与卡塔尔国民进行任何形式互动的总括政策的一个方面。鉴于作为2017年6月5日采取的全面措施的一部分，沙特对所有卡塔尔国民实施了进入沙特领土的旅行禁令，并对沙特领土上的所有卡塔尔国民下达了驱逐令，因此，沙特可能采取其他措施阻止卡塔尔国民诉诸沙特的法院、法庭和其他机构并非不合理。专家组认为，要求沙特律师不得代理beoutQ与beIN事件相关事务的反同情措施“符合与所提出的基本安全利益相关的最低合理性要求”。专家组认为，关于沙特声称的基本安全利益与其当局不对beoutQ适用刑事诉讼程序和处罚之间的联系，不能得出同样的结论。专家组回顾，不对商业规模的广播盗版者beoutQ适用刑事诉讼程序和处罚，不仅影响到卡塔尔或卡塔尔国民，而且影响到一系列第三方权利持有者。专家组注意到，与反同情措施形成进一步对比的是，双方均未表示，不适用刑事诉讼程序和处罚与就2017年6月5日采取的任何行动或随之采取的任何行动之间存在任何直接联系。专家组得出结论，不对beoutQ适用刑事诉讼程序和处罚与沙特终止或防止与卡塔尔国民进行任何形式互动的政策没有任何关系。因此，沙特当局不对beoutQ适用刑事诉讼程序和处罚与“国际关系中的紧急情况”相去甚远或毫不相关，使人无法相信沙特实施这些措施是为了保护其“基本安全利益”。因此，专家组得出结论认为，不对beoutQ适用刑事诉讼程序和处罚“不符合与所提出的基本安全利益有关的最低合理性要求，即这些措施作为保护这些利益的措施并不合情理”。

（四）美国对中国的打压引发的措施与反措施

“美国—对来自中国的某些货物的关税措施案”“美国—对来自中国的某些货物的关税措施Ⅱ案”“美国—对来自中国的某些货物的关税措施Ⅲ案”等中美之间的一系列关税措施案均起因于美国应对所谓中国的“不公平贸易”行为、政策和做法。“美国—原产地标记要求案”则起因于美国基于政治目的将中国香港货物的原产地混同中国。

在“美国—对来自中国的某些货物的关税措施案”中，美国援引了一般例外中的公共道德例外。美国认为，中国在美国1974年《贸易法》第301条报告中涉及的行为、政策和做法相当于“国家认可的盗窃和盗用美国技术、知识产权和商业秘密的行为”，违反了美国的公共道德。专家组并不认为，要使一项措施属于GATT第20条（a）款公共道德例外的范围，实施该措施的法律文书必须明确提及公共道德目标。专家组同意之前WTO裁决者的观点，即没有明确提及“公共道德”的措施仍可被认定与公共道德有关。专家组得出结论认为，美国援引的“是非标准”（包括反对盗窃、挪用和不公平竞争的准则）至少在概念上可以被GATT第20条（a）款意义上的“公共道德”一词所涵盖。在全面评估了本争端中的证据之后，专家组得出结论认为，美国没有提供解释，说明对选定的进口产品征收额外关税如何有助于实现美国所援引的公共道德目标。因此，美国没有充分解释其选择的措施是保护这种公共道德所必需的。

专家组注意到“国际关系”是一个开放的提法，而不是一个狭义的提法，因为狭义的提法可能会试图将其限制在某些特定类型的国际关系中，例如援引成员与受行动影响的成员之间纯粹的双边关系。需要采取紧急行动的事态最好理解为极其严重的情况。因此，国际关系中的紧张局势和分歧不能被定性为导致国际关系中的紧急状态，除非它们引起的局势达到了“紧急状态”的程度。专家组认为，对这种普通含义的整体解释表明，国际关系中的紧急情况是指国家之间或国际关系参与者之间的关系中出现的极其严重的事态，实际上是指这些关系破裂或濒临破裂的情况。从“战争”一词所提供的语境来看，国际关系中的紧急情况必须是国家或国际关系的其他参与者之间的关系破裂或濒临破裂的情况。根据对条约上下文的分析，专家组也认为“国际关系中的紧急情况”一语是指国家之间或国际关系的其他参与者之间关系破裂或濒临破裂的最严重事态。

（五）美国任意扩大安全例外引发的措施与反措施

“美国—钢铁和铝制品的某些措施案”引发了多达16起WTO争端，说明美国的这些措施在全球范围内引发了非常大的争议。美国以维护国家安全为由对进口钢铁和铝制品分别加征25%和10%的关税，并声称其措施并非保障措施，而是基于“国家安全”，符合WTO的“安全例外”条款。其主张该措施并非保障措施，可能最大理由是为了规避他国可就此采取的报复措施，因为相比较而言，保障措施针对的是他国的正当出口利益，因而受保障措施影响的国家相对可较为容易地采取报复措施。

虽然部分成员并未进行完专家组程序，但最终专家组还是对中国、挪威、瑞士、土耳其的申诉提交报告，而美国为了阻止专家组报告的通过，采取了上诉。此案中，美国第一次正式援引了国家安全例外条款。该案的背景是美国基于1962年《贸易扩大法》第232条对进口钢铁和铝制品征收额外关税和采取相关措施。美国商务部部长认定，过量进口钢材和铝取代国内钢铁和铝，以及由此对国内钢铁和铝行业经济利益造成的不利影响，加上全球钢铁和铝产能过剩的情况，正在“削弱美国的国内经济”，因此“有可能损害”《贸易扩大法》第232条所定义的美国国家安全。本案中也涉及GATT第21（b）（ⅲ）条，专家组认为“国际关系中的其他紧急情况”即使不是同样严重或严峻，但就其对国际关系的影响而言，其严重性或严峻性至少应与“战争”相当。将这些安全利益描述为“基本”，表明根据第21（b）条不妨碍成员采取行动保护的安全利益具有高度重要性。根据其用语的通常含义，第（ⅲ）项要求在对相关证据和论据进行客观评估的基础上，对有关行动是不是在“国际关系中的其他紧急情况”下采取进行单独调查。在仔细审查了在这一争端中提交的相关证据和论据，特别是美国提交的与全球产能过剩有关的证据和论据后，专家组不认为美国提到的情况达到了国际紧张局势的严重程度，从而构成“国际关系中的紧急情况”。

（六）对WTO单边制裁贸易限制措施案例的评析

相比一般例外条款，WTO的DSB整体上对安全例外条款赋予了相对宽松的条件。尽管如此，已经作出裁定的几个案例中，采取措施的一方都未能证明己方措施的合法性，且DSB也明确对涉及国家安全的案件具有措施审查权，而不是采取方所主张的自裁性。“美国—对来自中国的某些货物的关税措施案”中，美国提出了公共道德例外。这也说明在涉及单边制裁贸易限制措施的案例中，有可能会有一般例外条款特别是公共道德例外援引的情形。除了公共道德例外，“为保护人类、动植物的生命或健康”，“为保护可用尽的自然资源”，“为保证与GATT不相抵触的法律或法规得到遵守”等也有可能被作为采取此类措施的理由，特别是在当下偶尔对他国采取出口管制的情形下，后两种一般例外条款得以援引的概率也在增加。

随着大量的自由贸易协定（FTA）和数字经济协定中包含数字贸易或数字经济相关内容，例外条款在这些条约中又出现了部分变化，即在传统的一般例外和国家安全例外基础上，又提出合法公共政策目标例外。因此，在这些条约里例外的情形有所扩张，且援引措施的成员基于自身及案件的情况对例外条款选择适用的情形会越来越明显，即适用于条约整体的一般和国家安全例外与数字贸易章节自带的各种例外交织在一起。合法公共政策目标与国家安全及公共道德等一般例外的关系也值得研究，特别是合法公共政策目标的范畴要宽于公共道德，那么，在数字贸易情形下，基于单边制裁目的采取限制措施会更加便利。

相比适用一般例外，适用国家安全例外的政治色彩将更为浓厚。国家安全例外已经成为且将会继续被视为开展地缘政治斗争的一项重要法律工具，一方利用这一法律工具为其禁止或限制竞争对手的商品、服务和投资寻求所谓“合法性”依据。并且国家安全例外适用中出现失衡甚至背离GATT第21条理念和文本规定的要求完全可能发生，甚至还可能因为极少数成员滥用国家安全例外，将与国家安全有关的利益均解释为基本安全利益进行保护，这与DSB对基本安全利益的解释是背道而驰的。无论如何，在特定时间节点上，国家安全利益应该是具体的。

可以从现有案例中看到，国际贸易条约安全例外条款中“国际关系中的紧急情况”涵盖的范围有所扩大，日后随着不同类型案例的出现，“国际关系中的紧急情况”的范围将越来越明确。

在WTO的案件裁决中，仍然需要考虑国际社会当前的环境关切和已生效的国际条约，尤其是影响广泛的国际条约。WTO可适用的法律为协定，无论是从理论还是从实践角度，扩大这一规定的范围，无疑都是十分困难的。但是，在特定情况下，一般法可以替代特别法。例如，在特别法出现“制度失灵”的情况下，一般法可以取而代之。WTO争端解决机制不能提供快速有效的救济，就是“制度失灵”。如中美之间，美国通过上诉到上诉机构从而阻挠专家组报告的通过，而上诉机构又无法正常运作。在国际条约法制度下，“自助”不过是条约的一方当事国应对其他当事国的“重大违约”行径的救济措施，集中规定于《维也纳条约法公约》第60条。

五

我国对单边制裁贸易限制措施的应对

（一）在国际层面推动禁止以单边制裁目的采取贸易限制措施

我国在国际层面推动禁止以单边制裁目的采取贸易限制措施的国家实践，在此方面促成相关国际条约或国际软法的形成。我国一直在呼吁单边制裁的违法性，在2005年6月7日发布的《关于联合国改革问题的立场文件》中表示：“中国一贯主张谨慎使用制裁，必须以用尽和平解决的所有手段为前提。一旦安理会决定实施制裁，各国均有义务严格执行。中国支持改进联合国制裁机制，设立严格标准，加强针对性，设定明确时限，并尽可能减少制裁引发人道主义危机和对第三国的影响。各制裁委员会应定期评估制裁造成的人道主义影响。国际社会应帮助发展中国家加强执行制裁的能力。”2015年3月13日，中国代表团在联合国人权理事会第28次会议议题2和3一般性辩论中的发言指出：“中国一向反对单边强制措施，包括对委内瑞拉等国家的单边强制措施。我们支持人权理事会任命单边强制措施对人权负面影响问题特别报告员，鼓励咨委会继续关注和研究这一问题。我们呼吁国际社会特别关注并坚决反对单边强制措施，敦促有关国家停止采取任何干涉他国内政、阻碍当事国经济社会发展、实现发展权的单边措施。”2015年9月17日，中国代表团在联合国人权理事会第30次会议单边强制措施双年专题讨论会上的发言强调：“以单边强制措施为手段对一些国家尤其是发展中国家施加政治或经济压力，不利于这些国家根据本国人民需求促进和保护人权。中国呼吁有关国家停止采取、维持或执行不符合《联合国宪章》、国际法、国际人道主义法的单边强制性措施。国际社会应敦促有关国家停止将单边强制措施作为政治工具，不要动辄对他国实施单边制裁或以制裁相威胁，努力消除单边强制措施造成的负面影响。”2016年6月25日，《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于促进国际法的声明》第6项表示，中华人民共和国和俄罗斯联邦共同认为，某些国家实施单边强制措施，将妨碍安理会所采取措施的目的和宗旨，削弱这些措施的完整性和有效性。

2019年2月27日，《中俄印外长第十六次会晤联合公报》第27项认为，单边制裁和“长臂管辖”违背国际法原则。2019年7月19日，中国针对美国财政部7月18日宣布针对伊朗铀浓缩活动实施单边制裁，其中涉及4家中国公司，中方评论是：中方一贯坚决反对美方援引其国内法，对包括中国在内的其他国家实施单边制裁和所谓的“长臂管辖”。我们敦促美方立即纠正这种错误做法，切实尊重各方合法权益。2022年10月9日，我国外交部发言人毛宁在其主持的例行记者会上就“近日美国以伊朗国内局势为借口，援引美国国内法制裁伊方官员，并威胁将继续对伊朗采取制裁措施。伊朗指责美国挑动伊朗国内矛盾”作出评论表示：中方一贯反对美国对伊朗施加非法的单边制裁，反对以任何借口干涉他国内政，反对打着“民主”“人权”的旗号，在别国策动所谓“颜色革命”。2023年9月13日，我国外交部发布的《关于全球治理变革和建设的中国方案》指出：中国坚决反对个别国家对他国滥用单边制裁和“长臂管辖”，为发展中国家发展经济和改善民生创造条件。

除了在联合国等国际组织中发声，在FTA中，我国可适时主张限制滥用国家安全例外的规则。既然WTO规则对部分成员通过区域贸易协定搞小多边贸易体制来孤立个别成员的做法鞭长莫及，为了应对美国通过“印太经济框架”、《美墨加协定》等排斥中国，我国应尽快加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。加拿大和墨西哥都是该协定成员，中国加入该协定之后，自然就化解了“毒丸条款”给中国带来的负面影响。

（二）合理使用己方否认存在的“限制措施”

本文提及的三类案件存在明显的区别，即其中两类案件发起成员并不否认贸易限制措施的存在，而另外一类案例则与此相反，发起成员并不承认采取措施。在“中国—货物和服务贸易措施案”中，2021年12月24日中国外交部发言人赵立坚在例行记者会上就此表示，中方一贯按照WTO规则行事，希望欧方有关人士尊重事实，不要发表不负责任的言论。

其实，类似的情景也曾在前几年发生过。当时，韩国曾主张针对部署萨德问题，我方对其采取了“限韩令”，对此，我国政府层面一直否认该“措施”的存在。中韩两国政府就该“限制措施”是否存在是存有争议的。

现实中，不承认单边制裁意图但承认措施存在的情形是比较常见的。因为在此类案件中被申诉方在正当化本方措施时可依据的国际法规则相对要丰富一些，先主张本方措施不违反WTO规则，即使被认定为涉嫌违反某一具体规定，也会援引各种例外条款争取豁免。承认基于单边制裁意图的措施存在整体上与不承认单边制裁意图但承认措施存在的效果是类似的。因为采取措施的成员也会主张为了己方认为合法的国际法之履行才会发动该措施来纠正对方的违法行为，进而在己方措施被认定涉嫌违反WTO规则时援引例外条款抗辩。而不承认“措施”存在的情况就比较复杂，因为采取“措施”的成员不承认己方采取“措施”，所以，争端双方的第一个争议点就是“措施”是否存在。如“中国—货物和服务贸易措施案”，尽管目前不清楚欧方掌握何种证据，但我方对“措施”的否认明显增加了欧方的诉讼难度。或许因为这一点，在中韩“限韩令”问题上韩方经过多方考证，最终并未选择申诉。

但整体上此类“措施”如果存在的话，对国际贸易的损伤是巨大的，且会在国家之间产生互不信任的结果。因此，此类“措施”尽量减少使用，如需制裁或反制某国，可以借助一般国际法下的反措施来抗辩，并与国际社会一道尽早制定禁止单边制裁的国际规则。例如，《马拉喀什建立世界贸易组织协定》前言提及“实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇”，可以考虑其中加上“不得作为单边制裁方式任意采取贸易限制措施”。

就与“中国—货物和服务贸易措施案”类似案例而言，假设外方能够证明中方“采取”了“措施”，那我国也可以援引“国际关系的其他紧急情况”而主张豁免。2021年11月18日，外交部发布公告，宣布将中国与立陶宛的外交关系降为代办级。“沙特—知识产权保护措施案”中专家组确认两国断绝外交关系可以构成“国际关系的紧急情况”，尽管外交关系降级不同于断交，但结合DSB对“国际关系紧急情况”作出宽泛解释的先例来看，外交关系的降级应该可以作为证明中国和立陶宛之间“国际关系紧急情况”的有力证据。

（三）措施外形符合规则及利用各种例外条款非常重要

在尽量减少使用上述“措施”之外，也要将措施外形尽量设计成符合WTO规则，后续再提出各种例外条款的适用。

首先，可以主张措施并非基于单方制裁动机采取。例如，将出口限制措施的采取理由归因于出口管制，把进口限制措施的采取理由归因于检疫措施或技术标准等，也可通过双反等现实中普遍存在的措施采取实质上的限制措施。现实中的例子，例如，2019年日本将韩国移出“白名单国家”，理由是“日韩之间的信任关系，包括在出口管制领域的信任关系，已经大大削弱，而韩国出口管制中的某些问题只能在最大程度的信任下才能得到解决”。但其实该措施是针对2018年韩国大法院对日本企业就强掳劳工案作出的判决采取的报复措施。再如，2018年，澳大利亚以国家安全为由，成为首个公开禁止中国科技巨头华为参与其5G网络建设的国家，我国商务部则于2018年底决定对原产于澳大利亚的进口大麦发起双反调查。这些措施从时间上来看，似乎就是对上述澳方措施的反应，但外形包装成基于合法目的采取的合法措施，且在采取措施时断然否认该措施是基于单边制裁动机采取的，因为这样在后续援引各种例外时将会更加自如。

其次，可以利用好各种例外条款，例外分为国家安全例外和一般例外。从WTO的案例来看，整体上对国家安全例外的内涵持宽松解释的态度，并且不乏相关的国家实践。不仅是国家安全例外，一般例外条款也可以积极援引，我方曾在WTO案例中有过援引先例，美国近期也有相关的援引案例。尽管这些案例中因为一般例外限制条件非常严格而大多未能最终成功，但对这些例外条款的援引还是有成功的先例的，所以对这些成功先例的研究也很重要。

最后，因为WTO目前尚无针对基于单边制裁动机采取贸易限制措施进行救济的相关条款，所以，不管动机为何，只会审查是否违反具体条款规定。当然，如果被认定为基于单边制裁动机采取，有可能会在援引例外条款时增加援引的难度。因为其有可能因此被认定是任意或不正当的歧视、伪装的贸易限制，或超过必要限度。

（四）对特定成员适当提起上诉来阻止不利于我国的专家组报告通过

我方即使被WTO认定为违反规则，且在援引国家安全例外和一般例外条款方面失败，对特定成员，我方也可以适当利用WTO目前的上诉机构空白。如果WTO专家组提交不利于我方的专家组报告，且我方认为这种裁定不符合WTO规则，我方也可以适当提起上诉来阻止其通过。在此方面，美国已经有多起先例。美国已经针对我国胜诉的多个案件提起上诉，从而阻碍专家组报告的通过，我国对其也可以采取类似措施。一旦报告未能被WTO的DSB通过，WTO专家组的报告就没有法律效力，且我方还可以主张这些措施最终归因于对方违法行为的应对，就是一种反措施，从而在未被WTO裁定违法的前提下，同时动用一般国际法来为自己的主张增加国际法依据。

2023年8月16日，WTO专家组就“中国—对来自美国的某些产品征收附加税案”散发报告。2018年3月23日，中国商务部发布“商务部关于就美国进口钢铁和铝产品232措施及中方应对措施公开征求意见的通知”（以下简称“意见通知”）。在“意见通知”中，商务部表达了232条款关税构成“保障措施”的观点，并表示中国打算“暂停对美国实施实质性平等减让和其他义务”。通过“意见通知”，商务部还就中国拟对原产于美国的某些产品征收进口关税征求公众意见。2018年3月26日，中国通知WTO保障措施委员会，根据《保障措施协定》第12.3条和第8.1条以及GATT第19.2条的规定，正式请求与美国进行磋商。中国在通知中表示，其正在“行使贸易补偿磋商的权利”。2018年3月29日，中国向WTO货物贸易理事会通报，根据GATT第19.3条和《保障措施协定》第8.2条，中国拟暂停对从美国进口的产品实施关税减让和其他义务。根据该通报，拟议的措施将包括对原产于美国的特定产品加征关税。2018年4月1日，中国商务部发布了“国务院关税税则委员会对原产于美国的部分进口商品中止关税减让义务的通知”（以下简称“实施通知”），自2018年4月2日起，对原产于美国的128项进口产品“暂停实施关税减让义务”。“实施通知”指出，在“目前适用的基本税率”之外，这128种产品中的每一种都将适用上调后的税率。2018年4月4日，美国通知中国，美国认为没有依据根据《保障措施协定》第12.3条进行磋商，因为美国不同意中国将第232条关税定性为保障措施。本案的专家组对此支持了美国的观点，认为美国依据232条款采取的关税措施不属于保障措施，从而认为中国不能对其采取《保障措施协定》所允许的较为简便的报复措施。因为上诉机构停摆，我国丧失了就此要求上诉机构纠错的机会，而一旦不上诉，对我国不利的上述报告将会被DSB通过，从而成为有约束力的裁定。所以，对其采取上诉是一个不得已的选择，否则就会导致先采取不法措施的一方通过上诉阻挠报告通过，而对其采取反措施的一方反而因未上诉而承担对其不利的报告结果。此案也表明，目前在中美之间缺乏有效的争端解决机制的情况下，适当采取上诉及反措施是不得已的选择，其责任终究是在美国。报复与贸易协定的主要目的即贸易自由化是背道而驰的，但如果它能对滥用保护主义起到威慑作用（通过对强加国的生产者造成负面影响），它就能发挥有益的作用。

六

结论

目逆全球化国际情势仍在不断加强部分国家的供应链安全政策，或使夹杂其中的供应链“武器化”考虑更加难以识别和评判。因而可以合理预见，以经济安全为由的贸易政策措施将会不断出台。GATT第21条（a）项规定，“本协定的任何规定不得解释为要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息”，从结构上来看，其与（b）项存在不同。因为（b）项中有“必需”的限定词。该词被DSB解释成对措施采取成员自裁权利的限制，而（a）项则不同。因为（a）项涉及信息，如果就数据跨境流动，一成员采取限制措施并就此项提出抗辩，是否就意味着采取措施的成员具有完全的自我决定权？这是非常值得深思的问题，有待后续的案例进一步明确。

在国家安全贸易限制方面，应采用类似于保障关税和配额的“再平衡”程序，而不是诉讼。在采取此类措施时，政府应提供补偿（如降低其他领域的贸易限制）；如果无法达成补偿，这些政府必须接受受影响贸易伙伴施加的同等贸易限制。通过这种方式，可以维护体系的整体平衡，避免对WTO争端解决体系造成永久性破坏，并堵住一个可能具有破坏性的漏洞。

虽然试图将现有的保障措施再平衡规则扩大到其范围之外会破坏法治，但专为国家安全而设计的新的再平衡制度可以帮助恢复法治。重新平衡将限制条款的滥用，从而带来重要的好处。根据案件的复杂程度，一个完整的WTO争端解决程序通常持续二到四年。由于义务的模糊性，国家安全措施特别容易被滥用，而重新平衡将缩短政府为国家安全目的实施进口限制而贸易伙伴不作任何反应的时间。在没有通知解释的情况下，如果作为诉讼的一部分援引GATT第21条的理由，可以立即进行再平衡，但如果已经发出通知，则必须等待六个月至一年。